par
Les Clark
Economiste principal
Forum Fisheries Agency
1. INTRODUCTION
1.1 Objet du rapport
Le présent rapport a été préparé en vue de la Consultation d'experts sur les conditions d'accès aux ressources ichtyques des zones économiques exclusives, organisée en avril 1983, en préparation de la Conférence mondiale de la FAO sur l'aménagement et le développement des pêches. Dans le rapport sont analysés les types et niveaux d'avantages découlant de l'accès de pêcheurs étrangers en faveur des Etats Membres de la South Pacific Forum Fisheries Agency (FFA).
1.2 Historique
La FFA a été créée par les Etats Membres du Forum du Pacifique sud, compte tenu de leur intérêt mutuel à l'exploitation des ressources marines de la région du Pacifique sud. Par le biais des activités de l'Agence, ces Etats ont, sans faiblir, suivi la voie d'une coopération et d'une coordination régionales de leurs politiques halieutiques.
Les Etats Membres de la FFA sont: l'Australie, les îles Cook, Fidji, Kiribati, les Etats fédérés de Micronésie, Nauru, la Nouvelle-Zélande, Nioué, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les îles Salomon, les Tonga, Tuvalu, Vanuatu et le Samoa occidental. Palau et les îles Marshall participent aussi aux activités de la FFA, en tant qu'observateurs.
L'Agence s'occupe actuellement de l'élaboration, de la négociation et de la mise en oeuvre d'arrangements d'accès aux ressources ichtyologiques des pêcheries ou zones économiques exclusives des Etats participants. Les fonds de pêche ou zones économiques exclusives de ces Etats couvrent la majeure partie du Pacifique sud-ouest et central. Les seules zones de la région considérée, qui ne participent pas à la FFA sont les territoires français du Pacifique: la Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna et la Polynésie française.
2. OPERATIONS DE PECHE ETRANGERE DANS LA REGION DE LA FFA
2.1 Introduction
A l'exception de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie, tous les Etats de la FFA ont conclu des arrangements pour l'accès des pêcheurs étrangers et ce, presque exclusivement pour les ressources de bonite à ventre rayé et d'espèces apparentées. Ces ressources ont traditionnellement été exploitées par les Japonais, les Coréens et les Taïwanais péchant à la palangre et par des pêcheurs à la ligne japonais. Plus récemment, s'est développée une pêcherie en expansion rapide à la senne coulissante mobilisant des intérêts japonais, coréens, taïwanais et des Etats-Unis d'Amérique.
2.2 La pêcherie japonaise à la palangre du sashimi
La région du Pacifique sud constitue un fond de pêche majeur pour les flottilles japonaises de palangriers. On y compte environ 1 500 navires faisant partie des flottilles locales et hauturières. Leur jauge brute s'échelonne entre 20 tonnes et plus de 300 tonnes. Un nombre indéterminé de navires plus petits pêchent aussi dans les eaux micronésiennes.
Ces navires ont pour cible les thonidés, les voiliers et les marlins, qui vivent dans des eaux relativement profondes et qui sont destinés au marché japonais du sashimi (poisson cru). De façon typique, les trois espèces les plus prisées de thonidés (le thon rouge austral, le thon obèse et l'albacore) représentent environ 85 pour cent du volume des captures des palangriers péchant le sashimi dans les zones de pêche des Etats de la FFA.
Les captures des palangriers péchant le sashimi sont en général congelées à coeur (jusqu'à environ -55 degrés), manipulées avec le plus grand soin et commercialisées comme un produit de qualité plutôt élevée à destination du marché japonais.
Des navires coréens participent également à cette pêcherie, capturant thonidés, voiliers et marlins pour le même marché japonais du sashimi, avec l'appui de plusieurs importantes entreprises commerciales japonaises.
Depuis 1974, le nombre de navires constituant la flottille et le volume total de leurs captures sont demeurés assez stables.
Plus récemment, cependant, les bénéfices des opérations japonaises de pêche à la palangre ont diminué pour des raisons attribuées dans une mesure variable au coût élevé du carburant, à la résistance des consommateurs à la hausse du prix des thonidés, à une apparente évolution à long terme des préférences alimentaires japonaises, qui se détourneraient du sashimi, ainsi qu'à l'incidence du nouveau régime des zones de pêche de 200 milles. En réponse à cela, les associations de pêche japonaises ont récemment réduit de 20 pour cent la capacité de la flottille hauturière ainsi qu'un programme de recherche pour perfectionner le dessin des navires et les méthodes de pêche en vue d'accroître l'efficacité des opérations et de restaurer la rentabilité du marché, et on donne à ces mesures une large publicité.
2.3 Pêche à la palangre pour la mise en boîte (Corée/Taiwan)
Au cours des années cinquante, les palangriers thoniers japonais ont péché des matières premières destinées à être mises en conserve à partir de bases étrangères situées dans la région et notamment a partir de Pago Pago. A mesure que les méthodes de congélation progressaient, le marché du sashimi devenait de plus en plus avantageux et la flottille japonaise de palangriers s'est tournée vers l'exploitation des espèces à sashimi. A mesure que la flottille de palangriers japonais délaissait les matières premières destinées à la conservation, elle était progressivement remplacée par des flottilles coréenne et taïwanaise en expansion.
De nos jours, le nombre de navires coréens et taïwanais opérant dans le Pacifique sud, est lui-même en chute libre, du fait de la baisse des cours du thon blanc et de la hausse du prix du carburant et des salaires.
2.4 Pêcherie japonaise a la senne coulissante
La flottille japonaise de thoniers péchant à une seule senne coulissante (et dotée de navires de l'ordre de 500 tonnes brutes) est passée de 11 navires déclarant 24 000 tonnes de captures en 1972, à 32 navires ayant déclaré 85 à 90 000 tonnes pour 1982. En 1983, première année entière d'exploitation de la flottille élargie, les captures devraient dépasser 110 000 tonnes. En outre, sept sonneurs péchant en groupe, de 116 tonnes brutes, opérant avec leurs propres cargos, ont été autorisés à exploiter à certaines saisons la bonite à ventre rayé dans les eaux australes.
La flottille de senneurs japonais déclare qu'un peu moins de la moitié de ses captures sont réalisées dans les eaux des zones de pêche des Etats de la FFA. La composition de ces captures dans les eaux de ces Etats est approximativement de 70 pour cent de bonite à ventre rayé pour 30 pour cent d'albacore. Après une période d'expansion rentable, il semblerait que les bénéfices de cette flottille aient récemment décliné. Une augmentation de la longueur des sorties à mesure du déclin des taux de captures et de la baisse du prix de la bonite à ventre rayé n'a été que partiellement compensé par la présence d'une proportion plus élevée d'albacore, plus prisé, dans les captures des senneurs.
Les captures de bonite à ventre rayé des senneurs sont employées par les préparateurs de katsuo-bushi (poisson séché/fumé), le secteur de la conserve destinée à l'exportât ion, ou encore exportées sous forme congelée pour le marché mondial de la conserve (surtout aux Etats-Unis d'Amérique). Une grande partie des captures de bonite à ventre rayé des senneurs est exportée, pour être mise en boîte notamment en Europe.
La taille de la flottille japonaise de senneurs est, pour l'heure actuelle efficacement limitée à 32 navires, péchant à la senne unique, en vertu des règlements mêmes du Gouvernement japonais.
2.5 Pêcherie à la senne coulissante - Etats-Unis d'Amérique
L'activité dans cette région de la flottille de senneurs des Etats-Unis a connu une expansion rapide. Ces navires délivrent à Pago Pago ou à San-Diego de la bonite à ventre rayé et de l'albacore, destinés à la mise en conserve. Actuellement, des opérations de transbordement notables ont lieu à Guam. Ces navires ont de façon typique une capacité de charge de l'ordre de 1 200 tonnes de poisson. Les principaux fonds de pêche de la région étaient situés dans la zone allant des Etats fédérés de Micronésie à la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Plus récemment on s'est davantage intéressé à l'exploitation de la partie orientale de la région. Cette tendance a des chances de se renforcer du fait de la participation de Kiribati à un accord conjoint avec Palau et les Etats fédérés de Micronésie, autorisant les navires de l'American Tunaboat Association à accéder aux fonds de pêche ou ZEE de ces trois Etats.
La flottille est passée de moins de 20 senneurs battant pavillon des Etats-Unis en 1981 a environ 25 navires en 1982 et plus de 40 navires pourraient prendre part à l'exploitation en 1983.
2.6 Autres flottilles de senneurs
Avec le déclin des flottilles de palangriers de Corée et de Taiwan, les gouvernements de ces pays ont encouragé leurs industries halieutiques à investir dans la pêche à la senne coulissante. On sait qu'actuellement jusqu'à 10 navires opèrent à cette fin dans la région et la plupart d'entre-eux débarquent leurs captures à Guam, pour transbordement. En outre, L'URSS, les Philippines et l'Indonésie ont manifesté un intérêt sporadique pour l'exploitation des thonidés à la senne coulissante.
2.7 Pêche à la ligne - Japon
Au début des années soixante-dix avec la demande florissante de thonidés destinés à la conserverie la Japanese Fishery Agency a apparemment adopté une politique visant à encourager les propriétaires de palangres à se reconvertir à la pêche à la ligne et à développer l'exploitation de la bonite à ventre rayé dans le Pacifique sud et du germon dans le Pacifique nord. Les captures des flottilles côtières et hauturières japonaises péchant à la ligne ont connu un essor rapide et leurs captures dépassaient 400 000 tonnes en 1974. Depuis lors, l'augmentation du coût du carburant, la concurrence des senneurs, les fluctuations des captures de germon et unmarché déprimé ont réduit les bénéfices de la flottille japonaise péchant à la ligne. Au 1er août 1982, seuls 184 navires hauturiers péchant à la ligne avaient obtenu des permis de la Japanese Fishery Agency, contre 306 navires détenteurs de permis en 1976. En fait, on croit savoir que nombre de ces navires autorisés sont maintenant en relâche et que la taille de la flottille qui opérera en 1983 sera sensiblement inférieure aux 184 navires détenteurs de permis.
En 1981, ces navires avaient déclaré plus de 40 000 tonnes de poisson, presqu'uniquement de la bonite à ventre rayé dans les pêcheries ou ZEE des Etats Membres de la FFA.
3. AVANTAGES QUE LES ETATS COTIERS TIRENT DE L'ACCES DES PECHEURS ETRANGERS
3.1 Types d'avantages
Les avantages dont peuvent se prévaloir les Etats côtiers prenant des dispositions en vue de l'accès des flottilles étrangères à leurs pêcheries ou ZEE peut utilement être classé en trois grands groupes suivant leurs objectifs:
- Avantages financiers directs: il s'agit de droits effectivement encaissés (mesurés soit en termes de recettes brutes soit au net des dépenses requises pour tout ou partie des activités de gestion de la ZEE). Aux fins de la présente discussion, nous y inclurons aussi les subventions régulièrement négociées avec les exploitants étrangers, notamment japonais, à titre de paiements partiels de droits d'accès et payables sous forme de biens et de services.- Assistance au développement halieutique: y compris fourniture de données scientifiques, accès des produits de la pêche aux débouches, assistance technique, investissements directs, aide à la pêche.
- Assistance au développement général: le plus souvent constitue par un droit d'accès aux débouches pour les produits autres que les produits de la pêche et aide globale au développement.
3.2 Objectifs des Etats insulaires du Pacifique lorsqu'ils autorisent l'accès à leurs pêcheries ou ZEE
Le dosage des avantages recherches par les Etats Membres de la FFA présente de grandes analogies avec le schéma qui émerge dans d'autres régions. Les Etats le mieux à même de mobiliser des ressources en vue du développement de leur industrie intérieure ont davantage mis l'accent sur le développement de leurs propres industries de la pêche grâce aux bénéfices tires de l'accès des pêcheurs étrangers: recherche de données, accès aux débouches, transferts de techniques, et, souvent, grâce aussi à l'apport financier des entreprises conjointes. Les Etats handicapés par le manque de capitaux et de compétences ont plus généralement cherche à porter au maximum les avantages financiers directs, l'aide au développement ne jouant souvent qu'un rôle secondaire.
Pour la plupart des Etats insulaires du Pacifique, l'abondance des ressources de bonite à ventre rayé, d'autres thonidés et d'espèces apparentées, excède et, de loin, leur capacité d'exploitation présente et future, sauf peut-être à très long terme. Ainsi, les Etats insulaires du Pacifique ne possèdent que deux navires qui participent à la pêche du sashimi à la palangre alors que c'est là la pêcherie de la région ayant la production la plus prisée. Un seul palangrier régional participe actuellement à l'exploitation du germon.
Alors que des ressources bien plus considérables ont été affectées à la pêche en surface, il apparaît, même dans ce cas, que l'abondance des ressources de bonite a ventre raye et de thon de surface est sans doute généralement suffisante pour le niveau actuel de l'exploitation étrangère et les plans d'expansion des pêcheries locales de surface (toutefois on se préoccupe de plus en plus de l'augmentation des frais d'exploitation en surface des albacores par les senneurs étrangers).
La plupart des Etats insulaires du Pacifique envisagent donc des relations à relativement long terme avec des pécheurs étrangers, et c'est à cela que l'on peut sans doute imputer dans une large mesure l'effort relativement majeur des Etats Membres de la FFA envers la mise en place d'un régime à long terme acceptable de contrôle de l'exploitation étrangère et générateur d'un maximum d'avantages directs de cette activité.
3.3 Avantages financiers directs perçus
Nous décrirons plus en détail à la section 6 les niveaux et la distribution des droits et avantages financiers connexes perçus par les Etats Membres de la FFA en échange de l'accès des pécheurs étrangers.
En gros, on estime que les recettes globales de droits d'accès (y compris sous forme de biens et de services) pour l'accès aux ressources de thonidés et d'espèces apparentées s'élevaient à plus de US$ 15 millions pour 1982.
3.4 Gains imputables au développement halieutique
L'ampleur des gains, que les Etats Membres de la région peuvent attendre des arrangements de développement halieutique dans le cadre de l'accès étranger à la pêche, à la suite de l'extension de leur juridiction sur les ressources marines, est généralement difficile à mesurer.
Le champ d'application des projets de développement halieutique parraines par les Etats étrangers exploitants a incontestablement augmente depuis l'institution des juridictions élargies. Ces projets couvrent une vaste gamme d'activités halieutiques: assistance à l'administration des pêches, commercialisation du poisson, développement des pêches artisanales et développement des pêches industrielles, etc.
Il n'existe pas d'étalon pour mesurer la valeur d'un certain nombre de ces projets. Certains ont été manifestement rentables. Il est plus facile de formuler une observation générale sur l'ampleur des gains au titre du développement de la pêche industrielle des thonidés découlant de l'accès aux exploitants étrangers. Le développement de l'exploitation industrielle des thonidés s'est révélé illusoire.
Il est sans doute vrai que jusqu'à présent du moins, les Etats insulaires du Pacifique ont été dans l'ensemble incapables de créer ou de capitaliser les possibilités de développement de la pêche industrielle que l'extension de leur souveraineté sur des pêcheries ou des ZEE de 200 milles semblaient promettre. Les trois principaux développement halieutiques industriels actuellement en cours dans la région ont été généralement planifiés et mis en oeuvre au cours de la période précédant l'ère de la juridiction élargie. Celle-ci a sans doute protégé ces opérations préexistantes et a pu leur fournir des possibilités de développement majeures.
Dans d'autres cas, des navires, ainsi qu'une assistance technique au développement de l'exploitation industrielle des thonidés, ont été fournis par l'aide au développement qui est, du moins indirectement, liée à l'accès. Parmi les pêcheries en cause on citera l'exploitation du germon à la palangre, la pêche du sashimi à la palangre et la pêche à la ligne. Aucune des opérations ainsi établies ne donne toutefois actuellement de signe évident de perspectives viables ou d'expansion.
3.5 Gains de développement élargis
La mesure des gains de développement découlant des arrangements d'accès est également très difficile à déterminer, l'aide au développement au sens large, directement liée à l'accès aux pêcheries, étant très rare. Cela est dû, en partie du moins, au fait que les Etats de la région tendent à rejeter le concept d'un rapport entre aide et accès. Ce sont les Etats plus avances tels que la Nouvelle-Zélande, qui ont recherche de tels gains de développement élargis sous la forme de l'accès aux débouches de produits non halieutiques, qui sont allés le plus loin en ce sens.
Le fait que les contacts avec les navires de pêche étrangers soient générateurs d'avantages économiques constitue un cas particulier de gains de développement potentiel imputables à l'accès étranger. La encore ce sont les Etats les plus avancés qui ont été plus à même de bénéficier de la relâche dans les ports locaux, du chargement de combustible, etc., que les pays moins développes. Plusieurs Etats insulaires du Pacifique ont, toutefois, obtenu des gains notables dans ce secteur.
Amener les opérateurs étrangers à transborder dans la région, d'ou des gains potentiels dans le secteur de l'emploi, de l'exportation, des droits de douane et des devises étrangères, s'est également révélé assez malaisé. L'augmentation du prix du carburant a sans doute encouragé les opérateurs étrangers à rechercher des opérations de transbordement mais pour l'heure, rares ont été les cas dans lesquels il a été plus rentable de transborder à partir d'un point plus proche des fonds de pêche que d'encourir les frais de manipulation, d'entreposage et de transport additionnels encourus du fait du transbordement à destination des ports d'attache.
4. STRUCTURE DES DROITS
4.1 Types de structures
II est généralement acquis que les droits d'accès peuvent se répartir en trois catégories, à savoir:
- les paiements forfaitaires pour l'accès des flottilles à la zone de pêche ou ZEE;
- la taxation de l'effort;
- les taxes ou redevances sur les captures.
Différentes combinaisons de ces types de droits d'accès sont d'ailleurs fréquentes dans certains arrangements d'accès. En pratique, les négociations en vue de l'accès, fondées sur ces trois grands systèmes, finissent par déboucher sur une quelconque mesure de la valeur moyenne des captures par navire effectuées dans la zone. Les principales différences portent sur la nature et la corrélation entre le droit exigé et les estimations récentes des captures. Les droits forfaitaires sont traditionnellement négociés par rapport aux captures antérieures de la flottille opérant dans la zone. Les taxes sur l'effort sont typiquement fondées sur les estimations les plus récentes de la performance et de la valeur unitaire des captures des navires représentatifs de différentes catégories au sein des flottilles, les taxes ou les redevances sur les captures pouvant être directement reliées aux captures effectives.
4.2 Droits forfaitaires
Les droits forfaitaires demeurent la principale forme de paiement des droits d'accès des thoniers aux ressources marines des Etats Membres de la FFA. Les dispositions relatives à ces droits forfaitaires sont assez simples. En règle générale, on s'entend sur un droit annuel, dans certains cas constitué en tout ou en partie par des biens et des services au lieu d'espèces. Le droit en espèces est acquitte en une ou deux tranches. Il peut être décidé que le droit ouvrira accès a un nombre maximum détermine de navires péchant en un moment détermine, ayant obtenu un permis pour l'année ou a un autre moment. Les navires détiennent parfois des permis individuels, mais cela n'est pas une règle absolue.
La valeur du droit forfaitaire est le plus souvent moins directement liée a certaines formules que les valeurs des droits par navire ou par sortie. Les accords relatifs au paiement d'un droit forfaitaire ne contiennent pas eux-mêmes de formules spécifiques; ils mentionnent quelquefois que le droit forfaitaire a été établi sur la base d'un pourcentage spécifié d'une valeur déterminée des captures prévues. Certains des éléments de l'analyse peuvent aussi être fixés par les parties ailleurs que dans l'accord.
On ne dispose généralement d'aucune information directe sur la quote-part du paiement forfaitaire qui sera mise à la charge de chaque navire ou sur les méthodes selon lesquelles ces contributions seront recueillies par les associations de pêche ou les services gouvernementaux en cause.
4.3 Droits par sortie
Des systèmes de droits par sortie ont été adoptés par la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les îles Salomon en 1979, vu l'insatisfaction manifestée par des exploitants japonais à l'encontre des systèmes de droits forfaitaires en vigueur dans ces pays.
La négociation de systèmes de droits par sortie comporte typiquement une analyse plus détaillée des captures moyennes des navires constituant la flottille, selon la catégorie de navires.
On peut citer l'exemple de l'accord actuellement en vigueur entre la Papouasie-Nouvelle-Guinée et le Japon, qui stipule des paiements annuels par navire relativement modestes, fondes sur la longueur du navire et le nombre d'hommes d'équipage et un droit par sortie généralement calculé comme suit:
Captures/sortie
x taux d'exploitation (nombre de jours de pêche passés sur les fonds de pêche de la Papouasie-Nouvelle-Guinée par rapport a la durée de la sortie)x rapport de durée (rapport de la durée du permis et de la durée totale des sorties de pêche)
x taux des droits (5 pour cent de la valeur fob)
x prix fob en Kina (calcule sur la base des prix moyens a Yaizu par espèce moins dépenses convenues pour fret et manutention).
Des droits différents sont établis par type de navire (péchant à la palangre, à la ligne, à la senne coulissante) et par taille des navires. Les droits par sortie entraînent l'attribution d'un permis pour une durée déterminée dans la zone. Cette durée peut varier selon le type et la taille du navire et des permis pour des périodes plus longues sont disponibles à un coût majore.
4.4 Droits par navire
Des systèmes comportant le versement d'un droit annuel par navire en échange de la possibilité d'exploiter une zone déterminée, n'ont généralement guère rencontré la faveur des Etats de la région de la FFA. Ces Etats ont en général préféré soit la simplicité administrative des accords forfaitaires ou la souplesse et le plus grand potentiel apparent de rentabilité des systèmes de droits par sortie. Les seuls systèmes notables de paiement de droits par navire en vigueur récemment sont établis dans les accords entre l'American Tunaboat Association (ATA) et les Etats de la région et ceux qui donnent accès a l'exploitation du thon rouge, du germon et de l'albacore en Nouvelle-Zélande méridionale (compte tenu de la durée limitée pour laquelle les permis de pêche du thon rouge austral en Nouvelle-Zélande sont attribués, il s'agit en réalité, d'un système de permis par sortie).
Les droits par navire peuvent être fixés simplement comme un versement global, pour tous les navires demandant à accéder à la pêcherie. C'est le cas du droit de $NZ 3 000 actuellement exigé pour l'accès à la pêcherie néo-zélandaise de germon/albacore. Ces droits peuvent également varier selon les navires, en fonction d'une caractéristique déterminée telle que leur longueur ou leur jauge. Les accords avec l'ATA sont fondes sur un droit par tonne de jauge nette de chaque navire.
4.5 Taxes ou redevances sur les captures
Les taxes ou redevances sur les captures sont le plus faciles à mettre en oeuvre lorsque la pêcherie fait l'objet d'un contingentement. Dans ce cas, il est facile d'établir à l'avance le montant du droit, qui peut être exigé à n'importe quel moment de l'exploitation. Un tel système exige nécessairement une surveillance étroite et un contrôle des captures, toute taxe directement fondée sur le volume des captures constituant manifestement une incitation à sous-déclarer les captures.
Exception faite des fonds de pêche de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie, aucune pêcherie de thonidés ou d'espèces voisines dans la région de la FFA, ne fait encore l'objet d'un contingentement effectif. De ce fait, et faute de la pénurie de ressources susceptibles d'être affectées à la surveillance et au contrôle des captures, aucun Etat insulaire du Pacifique n'a encore été intéressé par l'application d'un système de redevance.
5. COMPARAISON DES SYSTEMES DE DROITS FORFAITAIRES PAR NAVIRE ET PAR SORTIE
5.1 Introduction
Au cours d'un exercice récent, l'efficacité des différents systèmes examines ci-dessus pour les Etats Membres de la FFA, a été comparée du point de vue des éléments suivants:
- paiement des droits;
- ressources administratives nécessaires;
- application;
- contrôle de la pêcherie.
On trouvera, ci-dessous les conclusions auxquelles on est parvenu.
5.2 Paiement des droits
On peut envisager de deux façons l'aptitude des différents systèmes à produire des droits plus élevés.
En théorie, les paiements par sortie devaient, à plus long terme, produire des montants plus plus élevés. En effet:
- la souplesse du système de paiement par sortie donne au pêcheur le plus de chances d'adapter son exploitation à l'abondance apparente du poisson compte tenu de ses variations au cours de l'année. La valeur des captures et la base de prélèvement des droits d'accès pourraient s'en trouver majorées;- le pécheur est plus sur, lorsqu'il paie un droit par sortie juste avant de pénétrer dans une zone de pêche qu'il y va pécher effectivement que s'il doit acheter des options de pêche quelque temps à l'avance. Vu cette réduction du risque, on devra pouvoir s'attendre à une certaine augmentation des droits.
- l'Etat côtier peut ajuster la structure des droits en tenant davantage compte de la capacité financière apparente des différentes classes de navires lorsqu'il établit la facture directement pour chaque navire et pour chaque sortie.
En pratique, il est souvent malaisé, voire impossible pour les Etats côtiers, de majorer leurs bénéfices. En effet:
- des problèmes peuvent se poser pour l'application pratique;- par méconnaissance: les représentants des exploitants étrangers sont en fait souvent mieux placés pour connaître les possibilités de paiement respectives et pour ajuster les paiements aux différentes classes de navires, etc.;
- par suite de leur position de faiblesse lors des négociations.
En outre, le fait d'encaisser les droits par sortie échelonnés sur toute l'année peut entraîner des pertes financières par rapport à l'encaissement anticipé d'une somme forfaitaire. Si l'on suppose que les droits par sortie se répartissent également tout au long de l'année (alors qu'une somme forfaitaire serait perçue au début de l'année),dans l'hypothèse d'un taux d'intérêt de 10 pour cent, la perte moyenne imputable à un système de droits par sortie serait de l'ordre de 5 pour cent de la valeur des droits.
En fait, l'expérience de deux pays qui étaient passe d'un système de paiement forfaitaire à un système de paiement par sortie a montré que dans les deux cas les droits perçus ont diminue après l'adoption de ce dernier système. Les droits perçus par ces deux Etats sont maintenant remontés au-delà du niveau antérieur, c'est-à-dire imputable aux accords de paiements forfaitaires. Il apparaissait cependant en 1981 qu'ils demeuraient inférieurs à ce qu'ils auraient été s'ils avaient augmenté au même taux que les autres accords de paiements forfaitaires établis par accord dans la région.
On peut aussi déterminer la valeur pratique des systèmes de paiements par sortie et forfaitaires en termes de taux des droits encaissés. Là encore, une évaluation comparée des droits perçus à raison de la valeur des captures déclarées par les Etats dans le cas d'un système par sortie opposé à un système forfaitaire, ont montré que le rendement des premiers est toujours inférieur à celui de ce dernier.
Il semblerait que la valeur d'un système simple de droits par navire dépende de manière critique de la diversité des schémas de pêche des navires autorises a pécher dans chaque zone. Si les schémas d'exploitation dans une zone déterminée sont relativement constants parmi les navires, en termes de sorties, par an et de proportion des captures par sortie effectuée et si la pêcherie ne subit pas dans l'ensemble de modifications substantielles (l'exploitation du thon rouge austral en est peut-être un exemple), le système de paiement de droits par navire se rapproche d'un système de paiement par sortie, avec les avantages et les inconvénients qui s'y rattachent.
Plus les schémas de pêche sont diversifiés, plus la pêcherie est sujette à des fluctuations, et plus le système de droits par navire se rapproche d'un système de paiement forfaitaire. En fait, dans ces conditions, les recettes dérivant d'un système simple de paiement par navire risquent d'être inférieures à ce que l'on peut attendre d'un système forfaitaire ou par sortie. En effet, les pêcheurs occasionnels ou incertains sont découragés par le prélèvement de droits fixés en fonction du pêcheur moyen ou assez intensif de la zone, alors que le système de paiement forfaitaire aurait pu encourager les associations à inciter à tout le moins quelques pêcheurs occasionnels ou incertains à y participer.
Incertitude des paiements
Les rentrées de fonds que l'on peut attendre des accords portant sur des sommes forfaitaires sont connues à l'avance. Lorsque les droits constituent une proportion notable des revenus totaux du gouvernement ou d'un service public détermine, cela peut présenter son importance, dans la mesure où toute planification prospective repose alors sur des fondements plus surs.
Le prélèvement des droits par navire et plus particulièrement par sortie expose l'Etat côtier aux risques d'un ajustement des droits perçus par rapport aux droits prévus.
5.3 Ressources administratives requises
Un système de paiement par sortie requiert en général des ressources administratives plus considérables. En effet:
- l'Etat concédant le permis et les navires et associations échangent un plus grand nombre de communications. Il faudra pour cela davantage de personnel et les frais de poste et de télécommunications seront majorés en conséquence;- on considère en général que suivre les mouvements et les captures de chaque navire, dans le cadre d'un système de paiement par sortie, suppose un plus grand effort;
- lors des négociations, il faudra tenir compte d'un plus grand nombre de facteurs plus détaillés qu'il faudra analyser (nombre de sorties par an, capacité des navires, jours de pêche par catégorie de navire, etc.).
1e bien-fondé de cette conclusion en vertu de laquelle l'administration des systèmes de paiement par sortie est plus coûteuse peut varier sensiblement selon la zone. Certains Etats adoptent une approche plus analytique que d'autres, quel que suit le système de paiement adopté. D'autres Etats ont un appareil de surveillance différent selon le type d'accord en vigueur. Ainsi, l'Australie surveille les activités de chaque navire japonais de manière très étroite, alors qu'un accord de paiement forfaitaire est en vigueur.
Il ressort de l'étude récente des dépenses effectives de plusieurs Etats de la région, aux fins de l'administration (exécution non comprise) des accords de pêche avec l'étranger que si les Etats appliquant actuellement des systèmes de paiements forfaitaires pour les flottilles importantes passaient à un système de paiement par sortie, il leur faudrait des ressources d'administration considérablement accrues. On a aussi conclu que la mise en place d'une autorité centralisée d'attribution des permis et de services centralisés de réception et d'analyse des rapports de captures/position et des feuilles de journal de bord pourraient entraîner des économies administratives.
5.4 Exécution
Selon toute probabilité, à long terme, la question du respect des accords semble donc indépendante du système de paiement. On se trouvera sans doute confronté à des sous-déclarations ou à des opérations notables de pêche illégales. Le fait de disposer d'une capacité d'exécution efficace a toutefois des chances d'améliorer le respect des conditions. Par contre, l'inexistence d'un pouvoir d'exécution encouragera l'évasion, quel que soit le système de paiement en vigueur.
Les effets des différents systèmes de paiement sur le respect et l'exécution des conditions sont donc une question de dosage et sont essentiellement tributaires des éléments ci-après:
- contrôle de l'observation exercée par les associations. Dans la mesure ou des associations sont responsables du paiement des droits, c'est à elles qu'il incombe de les recueillir;- pression exercée par les membres d'autres associations, sur la base de l'argument "si vous péchez sans verser votre écot au montant forfaitaire, nous devons payer plus";
- facilité d'exécution. Il est plus difficile de signaler aux autorités compétentes les navires détenteurs d'un permis de pêche lorsque la liste en change de semaine en semaine à mesure que sont retirés ou expirent les permis de sortie, que lorsqu'on est en présence d'un groupe fixe de navires ayant des permis valables pour toute la campagne.
Ces effets peuvent fort bien être réels, mais n'avoir de l'importance que dans l'immédiat. Si les pécheurs sont enclins à braconner dans les zones où ils constatent que des règlements ne sont pas observes, il est probable qu'au bout d'un certain temps ils se montreront plus ou moins récalcitrants à payer à leurs négociateurs le droit d'accéder à ces zones. En pareil cas, leur refus de payer serait sans doute interprété comme menant à une réduction du droit acquitté, réduction qui serait imputée au manquement d'autres pécheurs. A la longue, les effets de l'exécution du système de paiement forfaitaire s'en ressentiraient. De tels effets seront sans doute systématiques, en ce sens que ceux qui pêchent intensivement dans la zone ou ont en jeu des opérations plus importantes ou plus coûteuses seraient plus disposés à accepter de payer des droits.
5.5 Contrôle
Dans la mesure où les accords de paiement forfaitaire supposent une réglementation moins directe des navires individuels, ils ont souvent semble donner moins d'emprise sur la flottille que les systèmes de paiement par sortie.
Là aussi, l'efficacité du contrôle de la flottille devrait être largement indépendante du système de paiement adopte. Avec un système de paiement par sortie il est nécessaire de suivre de plus près les mouvements. Cela n'exclut pas la mise en place d'un système de surveillance étroite dans le cadre d'un système de paiement forfaitaire. Les navires peuvent toujours avoir des permis de pêche individuels et être tenus de satisfaire à des conditions de déclaration ou autres également strictes, que les paiements soient forfaitaires ou déterminés par navire ou par sortie.
5.6 Comparaison individuelle
Les administrations des pêches adoptant le système de paiement par sortie peuvent s'attendre à court terme à une baisse des droits perçus mais ont des chances d'avoir un potentiel majoré à long terme, s'ils sont capables de se faire payer. Cette aptitude est sans doute plus étroitement liée à leur pouvoir de coercition. Les frais d'administration augmentent de manière significative et l'on risque de voir davantage d'opérations de pêche illégales, en tout cas a court terme.
Comme on pouvait s'y attendre, chaque Etat Membre de la FFA semble généralement avoir adopté le système qui lui convient le mieux. La Papouasie-Nouvelle-Guinée, et les îles Salomon ont juge rentable l'adoption de systèmes de paiement par sortie, pour autoriser les petites flottilles relativement homogènes de navires japonais a pécher dans des secteurs assez réduits de leurs zones, dans les limites de leur capacité exécutoire.
En Australie et en Nouvelle-Zélande, dotées chacune de systèmes de contrôle administratif et répressif bien rodés, il semble que les différences soient relativement mineures. L'Australie a opté pour la solution pratique d'un paiement unique en vendant une option d'accès, tandis que la Nouvelle-Zélande semble avoir recherche un avantage financier brut maximum.
Les Etats de Micronésie (Palau, les Etats fédères de Micronésie ainsi que les îles Marshall), Kiribati, Tuvalu et les îles Cook reconnaissent manifestement que les systèmes de paiements forfaitaires leur conviennent le mieux dans la mesure où ils ont à faire à des flottilles d'assez grande envergure, péchant selon des schémas très diversifiés. En outre, les systèmes de communication efficaces (télex) leur font défaut, de même que le personnel administratif compétent, et ils doivent réglementer des zones relativement étendues avec une capacité exécutoire relativement limitée dans le présent.
6. PAIEMENT DES DROITS
6.1 Droits agrèges
En 1981, les Etats Membres de la FFA auraient perçu plus de US$ 13,5 millions en droits d'accès à leurs ressources de thonidés et espèces connexes. La composition de ces droits globalement perçus se caractérise comme suit:
- par type de droits: 60 pour cent des droits ont été perçus en vertu d'accords de paiements forfaitaires. Le solde a fait l'objet d'accords de paiement par navire ou par sortie;- par pays d'origine: 90 pour cent des droits ont été payés par des pécheurs japonais;
- par méthode de pêche: on estime que plus de 70 pour cent de ces recettes globales de droits ont été payées pour l'accès à la zone des navires palangriers (si l'on suppose que les recettes forfaitaires sont en gros ventilées par méthode de pêche selon la valeur relative des captures effectuées en vertu d'accords de paiements forfaitaires).
Pour 1982, les recettes agrégées de droits de tous les Etats Membres de la FFA pour l'accès à leurs ressources de thonidés et d'espèces connexes auraient dépassé US$ 15 millions.
6.2 Evaluation des captures
En règle générale, la valeur relative des droits dérivés de différentes pêcheries peut être mesurée en termes de droits perçus par rapport à la valeur des captures effectuées. Pour évaluer les captures, il faut deux mesures:
- la taille et composition du volume des captures;
- la valeur unitaire des catégories de poissons constituant les captures.
A l'heure actuelle, les navires péchant sur les fonds ou dans les ZEE des Etats Membres de la FFA fournissent trois séries de données de captures, a savoir:
- informations journalières (feuillets de journal) soumises pour les périodes passées dans la zone des Etats Membres de la FFA. Un même imprime est utilise par tous les Etats participants. Presque tous les feuillets de pêche sont maintenant analyses par la Commission du Pacifique sud;- informations régulières sur les captures a bord et la position fournies par les navires entrant'-dans la zone des Etats Membres de la FFA ou en sortant, et à intervalles réguliers pendant les opérations de pêche a l'intérieur de ces zones. Cette exigence de déclaration régulière et à jour des captures et de la position constitue l'une des conditions d'accès harmonisées par voie d'accord entre les Etats Membres de la FFA. Cette exigence est très largement inscrite désormais dans les différents accords de pêche applicables dans la région. Les informations sont envoyées aux différents pays ayant à faire au navire de pêche ou à son propriétaire ou à l'association de pêche dont il est membre. A l'avenir, ces données seront sans doute de plus en plus souvent référées à la FFA oui les analysera:
- données tirées des journaux de bord et soumises aux institutions de pêche des Etats d'origine par les navires étrangers. Les services des pêches des gouvernements japonais et taiwanais publient, à partir de ces données, l'état des captures agrégées estimatives de leurs flottilles, par mois et par zone de pêche.
Si l'on se heurte toujours à des difficultés eu égard à la validité des données soumises par les pêcheurs sur la base de leur journal de bord, la disponibilité de ces trois séries de données constitue une base assez rigoureuse d'estimations de la taille et de la composition des volumes de captures.
Pour obtenir des estimations raisonnables et équitables de la valeur unitaire des différentes catégories de poisson péchés, on peut se trouver confronté à des problèmes beaucoup plus délicats. En effet, la bonite à ventre rayé, les thonidés et espèces apparentées, capturés dans la région sont vendus à deux marches structurellement Ères divers.
Le prix du poisson vendu aux grandes conserveries est en général fixé en vertu d'accords-cadres de prix applicables à toutes les ventes des flottilles aux conserveries. (La désorganisation des marchés à cependant récemment entraîné une désagrégation de ces arrangements de fixation de prix) . En règle générale, ces structures de prix courants sont assez bien connues et peuvent être utilisées, sous certaines réserves, pour donner une estimation raisonnable de la valeur des captures débarquées par les flottilles livrant aux conserveries.
II peut être plus difficile d'établir la valeur unitaire du poisson vendu selon les procédures commerciales plus complexes, telles qu'elles sont généralement en vigueur au Japon. Dans ce cas, l'évaluation du prix du marche de la bonite a ventre rayé et des thonidés, notamment destines au marché du shashimi est très variable. Le cours pour des poissons de la même espèce est très variable selon l'évaluation par le consommateur et le grossiste de la qualité de la chair. Celle-ci est liée à des facteurs variés y compris le fond de pêche, la température des eaux dans lesquelles il a été capturé, la taille du poisson, la saison de pêche, la manière dont il a été manipulé et la qualité de l'équipement de congélation à bord du navire qui l'a livré.
Les informations les plus accessibles sur la valeur des thonidés et espèces connexes mis à terre au Japon dérivent de la publication des valeurs commerciales mensuelles moyennes des espèces de poisson dans les principaux ports de débarquement japonais. Dans le passé, les données relatives aux ventes à Yaizu, grand port pour la bonite a ventre rayé et autres thonidés, ont été le plus généralement employées pour estimer la valeur unitaire du poisson capture en vertu d'accords d'accès des pêcheurs étrangers par les navires japonais. L'emploi des données relatives à Yaizu à cette fin entraîne trois problèmes particuliers:
- jusqu'à tout récemment, ces données mesuraient les prix moyens par espèce mais non par méthode de capture. Cela était particulièrement significatif pour l'évaluation de l'albacore péché à la palangre, qui est de loin l'élément le plus important de la valeur des pêches à la palangre dans la région de la FFA. L'expansion des mises à terre de la flottille de senneurs japonais avait pour centre principal Yaizu. Il semble donc probable qu'en 1982 les deux tiers environ de l'albacore mis à terre à Yaizu aient été péchés par des senneurs. Etant donné que la valeur de l'albacore destiné à la mise en conserve est sensiblement inférieure à celle de l'albacore destine au marche du sashimi (le prix moyen de l'albacore pour mise en boîtes est de l'ordre de ¥ 300 par kg, tandis que le cours de l'albacore vendu comme sashami est plus proche de ¥ 700 par kg en moyenne). La moyenne des cours de l'albacore a Yaizu baisse sensiblement du fait de la prise en compte de la valeur des livraisons des senneurs. Plus récemment, les mercuriales de Yaizu ont commence à distinguer entre albacore pris a la palangre et à la senne coulissante et entre la bonite à ventre rayé pêchée à la ligne ou à la senne coulissante;- les prix cotés à Yaizu semblent différer systématiquement, pour quelques espèces à tout le moins, des cours pratiqués dans d'autres grands ports tels que Misaké et Shimizu;
- les données moyennes sur les prix peuvent ne pas refléter de façon raisonnable la valeur du poisson de certains fonds de pêche. En particulier, l'évaluation marchande du poisson de la région du Pacifique sud risque en général d'être inférieure à la moyenne.
On espère que ces facteurs pourront être étudiés en vue d'une estimation raisonnable et équitable du rapport entre la valeur du poisson capturé dans les zones des Etats de la FFA et les prix moyens publiés pour Yaizu. Pour l'heure, les données moyennes de Yaizu, ventilées par la méthode de capture, semblent constituer la meilleure mesure d'ensemble de la valeur des poissons, par espèces et par méthode disponibles. Elle est adoptée aux fins d'analyse de la FFA. Il est admis que cela risque de contribuer à une légère surestimation de la valeur des captures.
Dans le cadre du processus de négociation des droits d'accès, les avantages respectifs d'une évaluation du poisson sur la base de leur valeur estimation fob au fond de pêche, par rapport à la valeur commerciale moyenne au lieu de débarquement, ont été débattus à plusieurs reprises. Les pratiques actuellement en vigueur sont variables; la valeur commerciale à la mise à terre est toutefois le plus généralement utilisée désormais.
6.3. Taux des droits
Lors des discussions relatives à une base convenable pour la fixation du taux des droits d'accès des navires de pêche étrangers aux ressources de bonite a ventre rayé, d'autres thonidés et d'espèces connexes sur les fonds de pêche ou dans les ZEE des Etats Membres de la FFA, trois principes essentiels sont émergés a plusieurs reprises:
- la capacité de compensation pour la flottille existante;- le dividende économique pouvant être prélevé sur la pêcherie;
- les bénéfices relatifs susceptibles de constituer le fruit d'un effort dépêche national, compte tenu notamment du taux des droits de douane à l'exportation pour le poisson congelé; celui-ci varie entre 4 et 10 pour cent dans la région.
En pratique, les exploitants étrangers ont en général accepté dans la région des droits représentant 3,5 à 4 pour cent, les Etats côtiers de la région ayant toutefois résolu collectivement d'établir le taux des droits jusqu'à 5 pour cent de la valeur commerciale des captures mises à terre.
Une étude des recettes effectives pour l'année civile 1981 montre que le revenu effectif des Etats Membres de la FFA a représenté en gros de 2,2 pour cent à plus de 5 pour cent de la valeur marchande du poisson débarqué, sur la base des cours connus pour les produits allant aux conserveries et des prix moyens a Yaizu par espèce et par méthode, pour les produits destinés au marché japonais.
Le niveau relativement faible de ces droits peut être imputé
- au fait que des permis achetés sont dénués de toute valeur réelle de rareté (sauf pour la pêcherie de thon rouge austral, en Nouvelle-Zélande et en Australie); les arrangements en vigueur ne prévoient pratiquement aucun contingentement ou limitation effectifs des captures ou de l'effort;- au nombre restreint des acquéreurs de permis, les exploitants étrangers étant en général fortement organisés en quelques institutions d'acheteurs, souvent sous la forte influence de leur gouvernement;
- au nombre relativement élevé de vendeurs d'autorisations qui a dans le passé permis aux exploitants étrangers de choisir entre plusieurs offres et, parfois même, de susciter une concurrence entre elles;
- au caractère relativement peu rentable à l'heure actuelle des opérations de pêche hauturière;
- à la faiblesse relative des efforts de surveillance et d'exécution dont disposent les Etats côtiers pour assurer le respect des accords.
Au mieux, on peut s'attendre à ce que le taux des droits augmente progressivement dans le temps. Toute majoration à court terme est susceptible d'être fonction notamment de l'augmentation des dividendes économiques liés à l'opération des flottilles, imputable à l'évolution de la conjoncture commerciale ou à celle des mesures réglementaires.
7. LES PERSPECTIVES DES SYSTEMES CONJOINTS D'ENCAISSEMENT DES DROITS
7.1 Introduction
Si les Etats Membres de la FFA se sont fortement préoccupés, dans l'immédiat, d'aligner leurs arrangements individuels relatifs à l'accès, ils ont aussi reconnu à long terme la nécessité d'instituer des systèmes de paiements conjoints pour plusieurs zones.
7.2 Les accords conjoints avec l'American Tunaboat Association
Vu leur désir de mettre en place des arrangements régionaux, un système conjoint de paiement a déjà pu être adopté avec succès pour l'accès des navires de l'American Tunaboat Assocation.
En vertu d'un arrangement d'accès conjoint, ces navires étaient autorisés à pêcher dans les zones des Etats de Micronésie (Palau, les Etats fédérés de Micronésie et les îles Marshall) en 1981 et pendant toute l'année 1982, dans le cadre d'un système fondé sur un droit unique de pêche pour l'accès aux trois zones. Plus récemment, des négociations ont eu pour objet le renouvellement de cet accord, permettant aux navires de l'ATA d'accéder aux zones de Palau, des Etats fédérés de Micronésie et de Kiribati. Le nouvel accord autorisait d'autres Etats à adhérer à l'accord. Un groupe de travail de la région se fondant assez largement sur l'expérience des Etats ayant participé à la négociation, à la mise en oeuvre et à l'administration de l'accord Micronésie/ATA, a récemment examiné les avantages susceptibles d'être tirés d'un système conjoint d'attribution de permis et identifié les contraintes probables à sa mise en oeuvre. Les conclusions de ce groupe peuvent être en gros récapitulées comme suit.
7.3 Avantages potentiels des systèmes conjoints d'attribution de permis
Les avantages potentiels de l'adoption de systèmes conjoints d'attribution de licences comportent notamment:
- la possibilité de tirer certains avantages économiques de l'adoption d'un programme régional d'attribution de permis étant donne que le pouvoir de négociation des Etats de la région en serait renforcé, que la concurrence entre eux eu égard à l'effort de pêche étranger serait réduite, qu'il deviendrait plus difficile d'échapper au paiement des droits et que la souplesse accrue des mouvements des pécheurs permettrait d'augmenter la valeur des captures. La répartition des gains serait fonction de la formule employée pour répartir les droits perçus;- une exécution susceptible d'être mieux contrôlée, la couverture de la zone élargie devenant plus exhaustive;
- une réduction des frais d'administration pouvant être attendue de l'abandon de l'exigence de permis multiples en faveur d'une seule autorisation régionale, ainsi que de la présence d'un service administratif centralisé plus efficace;
- le développement de fonds de pêche nouveaux ou sous-exploités devenant possible dès lors que l'aptitude à pêcher plus librement, accroît l'attrait de ces zones pour les pêcheurs hauturiers;
- l'incitation à des déclarations trompeuses s'estompera dans le cadre d'un système dans lequel le pêcheur paie un seul droit pour exploiter une zone étendue; en effet, le pêcheur n'a pas directement avantage à mal déclarer les zones de capture;
- un meilleur contrôle des pêcheries de la zone, avantage majeur d'une approche régionalisée. Les navires pourront être mieux suivis et les informations relatives à l'activité en haute mer pourront sans doute être obtenues plus facilement.
7.4 Contraintes applicables à la mise en place de systèmes conjoints d'attribution des permis
Plusieurs contraintes peuvent être identifiées en matière de mise en place de systèmes conjoints d'attribution de permis de pêche et il convient de les surmonter avant d'adopter un tel système:
- en premier lieu, le niveau et la structure conjoints des droits doivent faire l'objet d'un accord. Des divergences subsistent en pratique et dans les concepts relatifs aux avantages respectifs des différents types de systèmes de paiement entre les Etats Membres de la FFA. Leurs vues tendent toutefois à se rapprocher. Des problèmes peuvent se poser quant à la structure de paiement dans le cas hypothétique, parmi d'autres, où un Etat déterminé souhaiterait limiter le nombre de navires emportant des engins d'un type déterminé et appelés à opérer dans sa zone;- la réalisation d'un accord relatif au système de répartition des revenus pourrait s'accompagner de difficultés notamment s'il était envisageable que certains Etats tirent d'un accord régional un revenu moindre ou si certains devaient ne pas en tirer du tout. Les formules de répartition des revenus donnent lieu a un vaste éventail d'options. Celles-ci varient essentiellement quant à la corrélation entre la répartition des revenus et les données actuelles de captures ou toute autre base (telle que la dimension de la zone) afin de compenser en quelque manière les Etats ayant ouvert leur zone aux exploitants étrangers sans que cependant il s'en présente au cours de la période considérée. Le premier Accord Micronésie/ATA stipulait que les droits seraient répartit entièrement en fonction des captures, tout nouvel accord a cependant des chances de prévoir la répartition d'une part mineure des droits entre les Etats attribuant des permis, le reliquat étant ventilé en fonction des captures;
- l'administration des accords constitue une contrainte potentielle que le recours aux services régionaux existants permettrait de surmonter. Il ne faut pas sous-estimer les difficultés administratives. Cela est confirmé par l'expérience de l'Accord Micronésie/ATA;
- les lacunes des informations risquent de faire obstacle à la prise de décisions. Les Etats souhaiteraient mieux connaître les résultats qu'ils peuvent attendre d'un accord régional avant de s'engager et ces informations ne sont pas disponibles. Trois principaux secteurs restent dans l'incertain: (i) dans quelle mesure les fonds de pêche sont "conjoints"; (ii) les tendances des pratiques de pêche et taux de captures dans l'ensemble de la région, susceptibles d'affecter les prévisions de recettes; et (iii) la base statistique de la négociation y compris les renseignements relatifs sur les débouchés et la structure économique des activités de pêche hauturière nécessaires pour assurer l'efficacité des négociations au plan régional;
- la région identifiée destinée à faire l'objet d'un système régional unifié a des chances de dépendre de la perception collective et individuelle des Etats des bénéficiaires de la participation plutôt que des fondements biologiques de la pêcherie;
- les règles législatives en vigueur dans les différents pays participants pourraient ne pas se prêter à une approche plus régionale. Si l'on peut toujours modifier les législations, cela demande du temps et dépend des engagements politiques antérieurs;
- les gouvernements pourraient concevoir qu'une approche conjointe constitue une limitation inacceptable de leurs droits souverains sur le contrôle et le développement de leurs propres ressources;
- une situation peut surgir dans laquelle on risque de perdre des avantages acquis en vertu de relations bilatérales. On peut citer en exemple le cas où des rapports particulièrement avantageux existeraient entre un Etat côtier et une flottille hauturière ou l'Etat du pavillon d'une telle flottille. L'attribution de permis à l'échelle régionale pourrait avoir pour effet de diluer tout rapport de cette nature entre Etats côtiers et flottilles hauturières, d'où une réduction des avantages que l'on peut tirer d'un programme national;
- la participation à un système régional pourrait être source de difficultés pour les Etats qui n'auraient pas été en mesure de s'entendre sur la délimitation des frontières de leurs zones de pêche, notamment en cas de désaccord sur les frontières entre pays adjacents;
- il se produit invariablement des délais dans la répartition des droits car il faut attendre l'arrivée des déclarations de captures avant de pouvoir distribuer les droits.
