par
Gordon R. Munro
Department of Economics
University of British Columbia
Vancouver (Canada)
1. INTRODUCTION
La présente communication, conformément aux instructions reçues par l'auteur, vise a décrire et à évaluer les différentes méthodes que les Etats côtiers peuvent employer pour tirer des Etats pratiquant la pêche hauturière des bénéfices directs. L'évaluation de ces méthodes semble très simple au premier abord. Cette simplicité apparente de la tâche apparaît fallacieuse dés lors qu'on réalise que le choix de la méthode s'inscrit forcément dans le problème général de la gestion des ressources biologiques qui se trouvent à l'intérieur de la ZEE des Etats côtiers.
Aussi, avant d'examiner en détail chacune des méthodes dont on dispose, est-il souhaitable d'étudier, à tout le moins en termes généraux, les liens existant entre gestion des ressources et obtention par l'Etat côtier de bénéfices tirés des Etats pratiquant la pêche hauturière.
2. OBSERVATIONS GENERALES
En vertu des articles 56 et 62 de la Convention sur le droit de la mer, les Etats côtiers obtiennent virtuellement un droit de propriété sur les ressources biologiques qui se trouvent à l'intérieur de leur ZEE. Il est certes vrai que l'article 62 incorpore le principe dit "du reliquat", en vertu duquel les Etats côtiers doivent donner aux Etats pratiquant la pêche hauturière accès aux portions excédentaires du volume admissible des captures. Néanmoins, compte tenu de l'ampleur des modalités et des conditions que l'Etat côtier peut imposer aux Etats souhaitant accéder à ce reliquat, il est difficile de ne pas conclure que le principe du reliquat ne limite que fort peu le droit de propriété de l'Etat côtier.
Si les ressources ichtyologiques qui se trouvent à l'intérieur d'une ZEE sont propriété de l'Etat côtier, on peut en premier lieu arguer que la gestion des ressources a pour objet de porter au maximum les bénéfices nets que l'Etat côtier pourra tirer de ces ressources. Pour des raisons pratiques, il est d'usage, pour se référer, en style sténographique, à ces bénéfices nets de parler de "dividende des ressources".
Ce "dividende" peut être considéré comme la différence entre les revenus bruts dérivant de la pêcherie, moins tous les frais d'exploitation, de traitement et de gestion des ressources. Il convient de noter en passant que, si on le souhaite, on peut élargir la définition de "dividende des ressources" et y inclure les avantages (et les coûts) non monétaires.
La pêche porte sur des ressources renouvelables et, partant, on peut opérer sur la base d'un rendement constant. Il s'ensuit que le dividende des ressources ichtyologiques est également constant. En conséquence, il faut énoncer plus prudemment l'objet de la gestion halieutique, comme la maximisation des dividendes afférents aux ressources dans le temps. Si cet objet consiste à porter au maximum ce dividende dans le temps, il devient évident que toute mesure ou politique de gestion doit être jugée vu ses effets à court et à long terme. Une mesure déterminée peut améliorer à court terme les dividendes de la pêcherie, mais ce, à un prix qui consiste à saper les perspectives futures de dividendes.
Si nous considérons maintenant le rôle des Etats pratiquant la pêche hauturière dans la zone de l'Etat côtier on constate que: si les Etats pratiquant la pêche hauturière sont appelés à participer à l'exploitation des pêcheries de l'Etat côtier, il faut s'attendre à ce qu'ils participent également aux dividendes sur les ressources associés à ces pêcheries. La part des dividendes qui reviendra à l'Etat exploitant hauturier sera vraisemblablement fonction de son pouvoir de négociations vis-à-vis de l'Etat côtier.
Il apparaît donc forcement qu'en accordant aux Etats exploitants hauturiers l'accès aux ZEE des Etats côtiers, on contrarie directement l'objectif qui consiste à porter au maximum les dividendes de l'Etat côtier imputables à ces pêcheries. En fait, on pourrait être tenté de considérer les dividendes que récoltent les Etats exploitants hauturiers lorsqu'ils obtiennent accès aux ZEE comme une taxe auxEtats côtiers en vertu du "principe du reliquat" ou de l'article 62.
Si les apparences n'étaient pas trompeuses, l'objet des différentes méthodes visant à tirer desEtats exploitants hauturiers des avantages directs serait simple et sans détours. Il consisterait à mitiger, voire, à éliminer les effets de la taxe susmentionnée. On pourrait alors évaluer les différentes méthodes sur cette base.
Il est certes exact que de nombreux Etats côtiers, à tout le moins en début d'application de la juridiction élargie en matière de pêche, ont réagi comme si leur accession au "principe de reliquat" équivalait au paiement d'une taxe. Aucune raison impérieuse n'exige cependant que permettre aux Etats pratiquant la pêche hauturière d'accéder à une ZEE déterminée, contrarie diamétralement l'objectif visant à porter au maximum les dividendes que l'Etat côtier retire de l'exploitation de sa ZEE. Au contraire, les dividendes que l'Etat côtier tire de ces pêcheries peuvent incontestablement augmenter s'il accepte la participation des Etats exploitants hauturiers.
L'argumentation est la suivante: si un Etat côtier invite une flottille hauturière à exploiter une ressource ichtyologique dans sa zone de pêche côtière et/ou à traiter ses captures (ou s'il se contente de le lui permettre), on peut considérer que l'Etat côtier entre dans un système d'échanges internationaux dans lequel il importe, en provenance de l'exploitant hauturier, des services d'exploitation et/ou de traitement. Avoir recours aux services d'exploitation et/ou de traitement des flottilles hauturières peut se révéler moins coûteux pour l'Etat côtier que s'efforcer de les fournir localement. En invitant ou en autorisant la participation des flottilles hauturières a certains aspects de certaines de ses pêcheries, l'Etat côtier est donc en mesure d'accroître la circulation de dividendes découlant des ressources ichtyologiques dans le temps. Ce peut être le cas, .alors même que l'Etat exploitant hauturier retire une part significative de l'ensemble des dividendes de la pêcherie.
Ce paradoxe apparent est résolu dès lors que l'on reconnaît qu'en acquérant à meilleur compte les services de la (ou des) flottille(s) hauturière(s),l'Etat côtier accroît les dividendes totaux ou globaux imputables à la pêcherie. Rien n'empêche l'Etat côtier d'obtenir un dividende plus important alors même que les partenaires hauturiers bénéficient d'une part significative des dividendes.
Considérons, en guise d'illustration, un accord d'entreprise conjointe, en vertu duquel une flottille hauturière exploite les ressources ichtyologiques d'un Etat côtier et livre les captures a des installations à terre, à un prix - ex-navire de US$ 0.50/kg. Si l'on suppose que l'exploitation de la ressource par les flottilles de l'Etat côtier entraînerait un coût d'exploitation non inférieur à US$ 0,80 par kg, on constate qu'en important les services d'exploitation de la flottille hauturière les dividendes que l'Etat côtier tirera de la pêcherie seront améliorés, le prix de US$ 0,50 par kg permettant cependant aux propriétaires de la flottille hauturière d'en tirer un profit substantiel.
Notre exemple a porté sur une forme déterminée d'entreprise conjointe. Les principes décrits s'appliquent avec la même force a toutes les autres formes d'entreprises conjointes et d'arrangements en vertu desquels les flottilles hauturières capturent les ressources et traitent les captures et, en compensation, paient directement l'Etat côtier, en espèces ou en nature.
Si l'on admet que la participation des flottilles hauturières l'exploitation de la ZEE d'un Etat côtier est de nature à accroître, et non à diminuer les dividendes que l'Etat côtier tirera de ces pêcheries, il s'ensuit que l'on peut tirer deux conclusions générales, quant aux méthodes que l'Etat côtier devra appliquer pour tirer des participants hauturiers des bénéfices. En premier lieu, la forme de participation appropriée des flottilles hauturières est sans doute celle qui portera au maximum les dividendes que l'Etat côtier obtiendra dans le temps. La forme appropriée de participation hauturière dictera, par voie de conséquence, les types de méthodes qu'il convient d'appliquer. Si, par exemple, il est de l'intérêt de l'Etat côtier que la participation des exploitants hauturiers revête uniquement la forme d'entreprises conjointes, officielles ou non, les bénéfices qu'il en tirera seront entièrement indirects et toutes méthodes applicables aux avantages directs seront sans objet et l'évaluation des options existantes sera sans objet.
Lorsque les méthodes visant à obtenir des Etats hauturiers des avantages directs semblent convenir, celles-ci doivent être évaluées compte tenu de leurs effets à long terme aussi bien qu'à court terme. Ce sera notre seconde conclusion. Elle est conforme a l'une de nos observations précédentes, à savoir que, si les dividendes de la pêcherie sont constants, toutes les politiques de gestion doivent être considérées quant à leurs incidences à long terme.
On évalue communément les méthodes susmentionnées quant à leurs répercussions sur le fait que les Etats exploitants hauturiers sont ou non enclins à payer. Il faudrait aussi juger leurs effets sur la volonté à long terme des Etats exploitants hauturiers à participer aux pêcheries de l'Etat côtier. Certaines méthodes peuvent apparaître intéressantes à court terme mais en viennent à miner a long terme les arrangements avec les Etats exploitants hauturiers, en conséquence, les bénéfices ou les dividendes des pêcheries dont dispose l'Etat côtier seront inférieurs au maximum dans le temps.
La question des effets à court et à long terme des méthodes susmentionnées revêt une importance particulière vu les problèmes d'investissement futurs qui confronteront les Etats exploitants hauturiers en tant que groupe. On admet généralement que la plupart de ces Etats se trouvent actuellement dans une phase de transition. Au début de la juridiction élargie en matière de pêche, ils avaient en place des flottilles importantes pour lesquelles n'existait guère d'utilisation alternative. C'est pourquoi ils étaient - et sont sans doute encore - prêts à conclure des arrangements avec les Etats côtiers tant qu'ils pouvaient (ou peuvent) s'attendre à faire mieux que couvrir bon an mal an leurs frais d'exploitation.
Les navires constituant les flottilles hauturières actuelles finiront par atteindre les limites de leur viabilité économique et devront être mis au rebut. Si les Etats hauturiers doivent faire les lourds investissements requis pour remplacer l'ensemble, voire une partie seulement, des flottilles, ils doivent pouvoir s'attendre à recevoir sur toute la durée de vie du capital investi dans les flottilles des revenus suffisamment élevés pour justifier ces investissements.
Selon les investisseurs, dans les Etats pratiquant la pêche hauturière, le revenu minimum prévu de l'investissement dans la flottille est vraisemblablement fonction du degré de risque lie à l'investissement. Celui-ci sera puissamment affecté, à son tour, par les modalités et les conditions en vertu desquelles les propriétaires des flottilles opèrent dans les ZEE. Si les méthodes appliquées par les Etats côtiers pour obtenir des bénéfices accroissent le degré d'incertitude des partenaires hauturiers soumis, ceux-ci seront incontestablement moins enclins à s'engager à long terme à remplacer la flottille.
On observera en passant que l'incertitude susmentionnée dans laquelle opèrent les exploitants hauturier? est également tributaire des autres modalités et conditions négociées avec l'Etat côtier telles que la durée des arrangements (exemple: sera-t-il en vigueur pendant trois ans ou pendant un an, etc.?). Les méthodes permettant d'obtenir des Etats exploitants hauturiers des bénéfices ne peuvent donc guère être strictement distinguées de ces autres modalités et conditions.
En conclusion, les méthodes d'extraction des bénéfices directs devraient être considérées l'un seulement des types de techniques visant à tirer des Etats hauturiers des bénéfices. Ces méthodes ne sont pas garanties en tant que catégories. Si elles conviennent, il faut les évaluer quant à leur impact à long terme aussi bien qu'à court terme.
Nous allons maintenant examiner individuellement chacune de ces méthodes.
2. METHODES SPECIFIQUES PERMETTANT DE TIRER DES ETATS PRATIQUANT LA PECHE HAUTURIERE DES BENEFICES DIRECTS
En vertu de mes instructions, je suis tenu d'examiner les méthodes spécifiques ci-après:
(i) taxes sur les profits,
(ii) taxes sur les captures et les revenus nets,
(iii) droits ou taxes sur les navires, leur tonnage et les engins,
(iv) taxes ou droits forfaitaires.
Incidemment, mes instructions exigent aussi que j'envisage une méthode particulière d'obtention d'avantages indirects, à savoir par l'accès aux débouches. J'y reviendrai ultérieurement.
Nous allons nous efforcer d'évaluer les méthodes susvisées en fonction de quatre grands groupes de critères largement applicables, a savoir:
(a) le niveau des frais d'administration et d'exécution,
(b) la tendance à perturber les opérations de pêche/traitement des partenaires hauturiers,
(c) le degré de risque saisonnier ou annuel encouru par les partenaires hauturiers,
(d) la sensibilité aux modifications à long terme des paramètres économiques et biologiques.
Le critère (a)s'applique à tous les coûts encourus du fait de la réglementation des activités des flottilles et des navires hauturiers tant qu'ils se trouvent dans la ZEE de l'Etat côtier. Sont inclus à ce titre les frais d'attribution des permis, et de détermination et de collecte des droits et des taxes. Le coût de la mise en oeuvre des procédures de surveillance et afférents à l'exécution de conditions des accords, revêtent une importance particulière.
Dans nos commentaires antérieurs sur les dividendes nets de la pêcherie, nous avions mis l'accent sur les frais de capture et de traitement. On ne saurait cependant négliger les frais d'administration et d'exécution, qui peuvent être très importants. Des frais d'administration/exécution élevés entraînent facilement un dividende négatif pour la pêcherie.
Les frais de surveillance et d'exécution ne peuvent être évités sans conséquences graves à long terme. En cas de procédure d'exécution in appropriées, les gestionnaires de l'Etat côtier finissent par suspecter que les arrangements sont battus en brèche. La tentation, pour les participants hauturiers d'y échapper risque d'être irrésistible si le pouvoir d'exécution est faible, et les relations entre partenaires ne peuvent que se détériorer. Alors même que l'on n'en viendrait pas à une rupture des relations officielles, la zone d'ombre créée par la détérioration de ces relations fera que les participants hauturiers seront finalement moins disposés à poursuivre leur participation a long terme.
La difficulté et le coût de l'exécution seront évidemment tributaires de la quantité d'informations sur les activités du partenaire hauturier requises par l'Etat côtier aux fins d'une application efficace. On peut dès lors affirmer qu'en règle générale, lorsque le potentiel d'exécution de l'Etat côtier est limité, les arrangements entre Etats côtiers et hauturiers exigeant de l'Etat côtier beaucoup d'informations finissent inévitablement par être instables à long terme.
Le critère (b) se réfère à l'incitation constituée par la taxe, le droit ou le système de paiement pour les propriétaires de la flottille hauturière à appliquer des méthodes de capture et/ou de traitement relativement inefficaces. Supposons que, dans une pêcherie déterminée, la méthode d'exploitation d'une ressource la moins coûteuse consiste à utiliser de nombreux navire de petite taille et que l'Etat côtier impose une lourde taxe par tonne par jour de pêche. Les partenaires hauturiers sont motivés, dans le temps, à employer quelques navires assez grands dont chacun a davantage de puissance de capture par tonne que les petits navires. Les frais d'exploitation sont devenus supérieurs cependant les partenaires hauturiers finissent par en tirer profit car ils sont désormais intéressés non pas seulement au coût de capture seul, mais au coût de capture plus taxe. La somme des coûts de capture plus taxe sera plus faible qu'auparavant.
Le problème de l'inefficacité "induite" pourrait sembler n'intéresser que les pays hauturiers. Cela n'est pas le cas. Le dividende que l'Etat côtier retire de la pêcherie dans le temps doit dépendre de l'ampleur du dividende total imputable à la pêcherie et ce, quel que soit de degré de pouvoir de négociation de l'Etat côtier. Le dividende global est alors réduit du fait de l'adoption par les flottilles hauturières de méthodes inefficaces, l'Etat côtier doit s'attendre à en souffrir.
Le critère (c) a trait non à des risques à long terme, imputables aux orientations de l'Etat côtier et, partant, évitables, mais plutôt aux incertitudes intrasaisonnières, liées aux variations des prix et des coûts des intrants ainsi qu'aux fluctuations des ressources dues aux facteurs écologiques. Par suite de ces fluctuations, les revenus afférents à la pêcherie peuvent être fortuitement faibles ou élevés au cours d'une campagne ou d'une année déterminées.
En tout cas, cette forme de risque est inévitable et doit être supportée par l'Etat côtier, par le(s) partenaire(s) hauturier(s) ou partagée entre les deux. Du point de vue de l'Etat côtier, il peut être indifférent que le(s) partenaire(s) hauturier(s) supporte(nt) tout ou partie du risque. Le facteur décisif réside dans le fait que les propriétaires de la flottille hauturière sont ou non enclins à prendre des risques. Dans l'affirmative, ils exigeront un avantage supplémentaire ou toute autre forme de "prime de risque" pour participer à la pêcherie. Il apparaîtra alors à l'Etat côtier que les propriétaires des flottilles hauturières sont d'autant moins disposés à payer. Lorsque les propriétaires de flottilles hauturières sont peu enclins à prendre des risques, les avantages que l'Etat côtier pourra en tirer seront donc toutes autres choses étant égales par ailleurs, d'autant plus grands pour chaque période, que la part de risque du (des) partenaire(s) hauturier(s) est réduite. Il s'ensuit aussi, bien évidemment, que plus ladite part de risque du propriétaire est exiguë, et plus il sera enclin à participer à la pêcherie à long terme. Le critère (b) est lié au critère précédent, qui est, dans une certaine mesure au moins, relatif à des questions de risque. Il porte toutefois essentiellement sur des évolutions à long terme, et non sur des fluctuations saisonnières. On peut, à cet égard, examiner l'exemple ci-après: dans de nombreuses pêcheries, le coût de capture, et partant, le flux de dividendes de la pêcherie, sont affectés par la densité du stock. Si le stock est reconstitué à la suite de mesures de gestion prises par l'Etat côtier, le dividence global de la pêcherie augmentera dans le temps. Si les méthodes utilisées par l'Etat côtier sont telles qu'elles soient insensibles aux effets du programme de reconstitution du stock, tous les avantages du programme risquent d'aller aux partenaires hauturiers. En conséquence, l'Etat côtier aura d'autant moins intérêt à gérer des ressources ou bien, les termes de l'arrangement entre Etat côtier et partenaire(s) hauturier (s) devront faire l'objet de négociations continuelles. Dans aucun des deux cas, la stabilité de l'arrangement ne sera assurée à long terme. Aux fins d'une telle stabilité, on pourrait rechercher des méthodes de nature à maintenir automatiquement la part de dividendes de l'Etat côtier et de son ou de ses partenaire(s) hauturier(s).
Nous commençons notre enquête sur les techniques individuelles en examinant les taxes sur les profits, en d'autres termes le partage des profits. Selon toute probabilité, l'objet d'un accord de coopérations en matière de pêche entre un Etat côtier et un Etat hauturier a pour objet de porter au maximum, dans le temps, les dividendes de la pêcherie et de répartir ces dividendes d'une façon que l'une et l'autre parties jugent équitable; la méthode de partage des profits semble évidente.
En fait, elle apparaît valable, eu égard aux critères (b), (c) et (d). Elle devrait être neutre à l'encontre des différentes méthodes de pêche et de traitement au large. Il n'existe aucune raison évidente pour laquelle les partenaires hauturiers devraient adopter des méthodes autres que les plus efficaces pour la capture et le traitement du poisson. En second lieu, le risque saisonnier, devrait être réparti équitablement entre partenaires côtier et hauturier(s). En un sens, on en viendrait à repartir les risques en vertu d'un système comparable à celui du partage, pour les navires individuels. En dernière analyse, la méthode est sensible aux modifications à long terme des paramètres biologiques et économiques sous-jacents. Ainsi, si le stock de ressources est reconstitue ou déplété, les deux partenaires partagent automatiquement les bénéfices liés au coût des captures, que ces bénéfices soient positifs ou négatifs.
Si cette méthode est valable eu égard aux critères (b), (c) et (d), elle ne l'est pas par rapport au critère (a), a savoir le niveau de coût requis pour l'efficacité de l'exécution. Les coûts d'exécution sont immenses, du fait, tout simplement, que les exigences d'information de l'Etat côtier sont immenses. Ce dernier doit être en mesure d'évaluer exactement tous les éléments des revenus donc peuvent se prévaloir les navires hauturiers et tous les facteurs du coût des navires. En fait, une évaluation complète et exacte des coûts et des revenus des navires peut ne pas suffire. Si ces navires livrent à des usines situées dans leur pays d'origine, on est confronté à une possibilité évidente d'évasion, du simple fait que les prix ex-navire peuvent être fixés à un niveau artificiellement faible. Si les propriétaires des usines sont les mêmes que ceux des navires, le prix ex-navire sera un simple prix de transfert, particulièrement propice à des manipulations. Si les navires et les usines sont indépendants, l'évasion est à peine un peu plus difficile. Il suffirait, par exemple, de sous-facturer. Aussi, des renseignements sur le secteur du traitement à terre pourraient bien s'imposer.
Les demandes d'information sont si vastes et il est si irrésistiblement facile pour les partenaires hauturiers de prendre le parti de l'évasion qu'il faut bien considérer les arrangements fondes sur la taxation des profits comme étant fondamentalement instables.
Toutes les autres méthodes dont nous disposons peuvent être envisagées comme des moyens de taxation indirecte des profits réalisés par les flottilles hauturières. Les approches indirectes présentant l'avantage d'être moins exigences en termes d'informations, elles ont d'avantages de chances d'être viables.
La première option consiste a taxer les captures. Une taxe sur les captures peut être considérée comme un type de redevance. Les gouvernements y ont largement recours pour obtenir un revenu sur la propriété des industries fondées sur les ressources naturelles.
Pour ce qui est du critère (a), coûts d'administration et d'exécution, les taxes sur les captures conviennent mieux que des taxes sur les profits, du simple fait que les exigences en matière d'information sont moindres. Elles demeurent néanmoins élevées. Si les taxes sont finement ventilées selon les espèces et traduisent leur valeur relative, un suivi précis de chaque navire sera évidemment requis, au point que la présence d'observateurs à bord de chaque navire pourra se révéler nécessaire.
L'Etat côtier peut exiger que les propriétaires des navires hauturiers prennent a leur charge le coût des observateurs et croira, de la sorte, avoir évité des frais. C'est là un raisonnement fallacieux. Le coût existe et réduira d'autant les dividendes globaux de la pêcherie. En conséquence, l'Etat côtier sera affecte par les Etats hauturiers étant manifestement moins enclins a payer.
Si l'Etat côtier s'efforce d'échapper aux frais d'information en appliquant les taxes à des catégories d'espèces plus générales, un autre problème se posera. Les navires hauturiers peuvent être incités à éliminer les espèces peu prisées à l'intérieur de chaque grande catégorie; d'où une perte de revenus pour l'Etat côtier, mais aussi des difficultés de gestion. Les estimations, par le gestionnaire des ressources, relatives à la mortalité par pêche des espèces peu prisées susmentionnées, seront erronées.
Pour ce qui est du critère (b), l'auteur ne voit pas pourquoi une taxation des captures devrait produire des distorsions graves de la pêche ou des opérations de traitement.
Quant au critère (c), l'imposition de risque saisonnier à l'encontre des partenaires hauturiers, il faut attribuer a la taxation des captures une valeur mitigée. Les risques découlant des fluctuations saisonnières de la disponibilité des ressources seront évidemment partagés entre les partenaires Etats pratiquant la pêche hauturière et Etats côtiers. Les risques imputables aux variations a court terme des prix du poisson ou des produits de la pêche et du coût des intrants seront, par contre, a l'entière charge des partenaires hauturiers.
Le risque imposé aux Etats pratiquant la pêche hauturière, en liaison avec les fluctuations de prix, peut être réduit si les taxes sont progressives ou dégressives selon les mouvements des prix. Il s'agirait alors d'une taxation de revenus bruts des opérations de pêche et non des captures proprement dites.
Les taxes sur les captures ou sur leurs variantes, telles que les taxes sur les revenus bruts, donnent un bon exemple des types de difficultés inhérentes au critère (d). Supposons, par exemple, que dans une pêcherie déterminée le partenaire côtier, en tant que gestionnaire des ressources, s'engage a accroître dans le temps la biomasse pertinente. Supposons aussi que la densité accrue de la biomasse entraîne une baisse progressive des frais de capture. A moins que les taxes sur les captures puissent être amenées à augmenter progressivement à raison de l'augmentation de la densité de la biomasse, les avantages iraient directement au partenaire hauturier. Par contre, si les autorités de l'Etat côtier devaient permettre une réduction substantielle de la ressource, la charge en serait manifestement imputable pour la plus grande partie de l'Etat hauturier.
L'une des conséquences possibles, voire probables, de cet état de choses serait que l'intérêt de l'Etat côtier à une gestion effective de la ressource s'évanouirait. L'Etat côtier ne bénéficierait pas directement à court terme d'une bonne gestion ni ne souffrirait directement d'une gestion médiocre. A plus long terme, cependant, il en pâtirait. L'intérêt déclinant de l'Etat côtier, eu égard à une gestion rationnelle, augmente incontestablement les incertitudes auxquelles sont confrontés les propriétaires de flottilles hauturières, ce qui mine leur volonté de participer à long terme aux pêcheries en cause.
La troisième méthode que nous avons consignée consiste en taxes ou droits: droits de pêche, sur les navires et/ou les engins. Il importe en premier lieu de distinguer entre les droits ou taxes essentiellement forfaitaires et ceux qui sont liés à l'effort de pêche. Ainsi, un droit de pêche par navire ou par tonne (ou toute autre paramètre équivalent), payé chaque année au début de la saison de pêche est en fait un droit ou une taxe forfaitaire, par opposition avec un droit ou une taxe par navire ou par tonne, par jour (ou par semaine, etc.) de pêche. Mous allons maintenant nous arrêter sur les taxes en fonction de l'effort et reviendrons ultérieurement sur différentes taxes forfaitaires.
On peut considérer les taxes sur les captures comme des formes indirectes de taxation des profits; mais on peut aussi concevoir les taxes (droits) sur l'effort comme des taxes indirectes sur les captures. Si la taxe sur l'effort (exemple: par tonne de jauge brute par jour de pêche)s'accompagne d'un contingentement de l'effort par pays ou par flottille - et cela semble inévitable - le droit sera en fait une taxe indirecte sur les captures. Les contingents d'effort sont presque à coup sûr fondés sur l'estimation, par l'Etat côtier, de la quantité d'effort (exemple: jours de pêche nécessaires pour capturer le volume de poisson jugé approprié pour le partenaire hauturier).
Les taxes sur l'effort étant un peu plus éloignées encore de la taxation des profits, elles sont moins coûteuses à appliquer que les taxes sur les captures. Il est plus facile de surveiller le nombre de jours pendant lesquels le navire opère dans la zone de l'Etat côtier que de contrôler continuellement les captures du navire. Dans la mesure où les autorités de l'Etat côtier n'obtiennent qu'une mesure indirecte des captures, on en vient à un coût de contrepartie en termes de gestion efficace.
Il est notoire que le contrôle de l'effort de pêche, qu'il soit quantitatif ou monétaire, entraîne une distorsion des opérations de pêche. L'effort de pêche comporte de si nombreux aspects qu'il est impossible de les taxer ou de les contrôler tous. Les propriétaires des navires ou des flottilles sont donc évidemment incités à éviter taxes et contrôles en forçant sur les aspects non taxés ou incontrôlés de l'effort de pêche. Ainsi, une taxation de l'effort, sous la forme d'une taxe par tonne de jauge brute par jour de pêche, ne tient pas compte du fait que la puissance de capture par tonne est variable selon les navires. On peut alors prévoir que les flottilles ainsi taxées viseront à avoir de plus grands navires, dotes d'un plus grand pouvoir de capture par tonne. La taxation de l'effort est donc manifestement moins favorable du point de vue du critère (b) que les autres méthodes étudiées jusqu'ici.
Elle est également moins favorisée à l'égard du critère (c). Outre les risques associés à la taxation des captures, les partenaires hauturiers encourront des risques liés aux variations des captures par unité d'effort. Ces fluctuations peuvent être elles-mêmes imputables à des variations de l'abondance des stocks ou de l'efficacité des engins.
Enfin, pour ce qui est du dernier critère, la sensibilité aux modifications biologiques et économiques à long terme, s'il est certain que la taxation de l'effort n'est pas plus favorisée que la taxation des captures, le résultat ne sera pas forcément plus médiocre.
La dernière méthode, sur notre liste, consiste en paiements ou taxes forfaitaires sous la forme d'un droit fixe payable par le partenaire hauturier au début de chaque année ou campagne de pêche. Le droit ou taxe peut être établi pour la flottille, par navire ou par tonne ou sur toute autre base.
Si l'on peut considérer une taxe sur l'effort comme une taxation indirecte des captures, les taxes ou droits d'accès forfaitaires peuvent être considérés comme une imposition indirecte de l'effort. En donnant accès à des navires étrangers pendant une période de temps limitée, les autorités de l'Etat côtier procéder ont vraisemblablement à une estimation brute du nombre moyen de jours de pêche par navire lie a ce droit pour chaque type et classe de navires.
Cette méthode étant la plus éloignée d'une taxation du profit, elle a le grand avantage de n'entraîner que de faibles coûts d'administration et, ce qui importe davantage, de faibles frais d'application. Les autorités de l'Etat côtier doivent être tout simplement assurées qu'un navire hauturier est dûment muni d'un permis de pêche et qu'il n'a pas outrepassé la période autorisée dans la ZEE. Le faible coût d'exécution devrait aider à promouvoir la stabilité à long terme des accords ou arrangements coopératifs. Il y a évidemment un coût de contrepartie en termes d'efficacité de la gestion.
Pour ce qui est du critère (b), a savoir la distorsion des opérations de pêche, les taxes forfaitaires tendent a amener une distorsion des opérations de pêche/captures, d'autant plus importante qu'elles sont définies de façon plus étroite. Supposons, par exemple, que la taxe a été définie de façon si précise qu'elle porte sur des engins spécifiques, les propriétaires des navires hauturiers seraient évidemment incites à modifier leurs engins ou à y substituer un autre matériel pour réduire les incidences de la taxe.
La caractéristique la plus négative de la taxe forfaitaire est peut-être le fait qu'en théorie tout le risque saisonnier est a la charge du (ou des) partenaire(s) hauturier(s). On a vu que les taxes sur l'effort imposent au partenaire hauturier une part plus considérable de risque que les taxes sur les captures puisqu'elles ne permettent pas de variations des captures par jour de pêche. Les taxes ou droits forfaitaires vont encore plus loin, et ne tolèrent aucun ajustement compte tenu des variations des jours de pêche par navire et par campagne.
Enfin, pour ce qui est du dernier critère, les taxes forfaitaires ne sont absolument pas sensibles aux modifications à long terme des conditions biologiques et économiques et ce, par définition même.
En examinant les méthodes permettant d'obtenir des Etats hauturiers des avantages directs, on discerne un schéma distinct et simple de dosages. La méthode des taxes sur les profits est la plus exigeante eu égard à l'information requise par l'Etat côtier aux fins d'une mise en oeuvre efficace, avec tout ce que cela implique pour la stabilité à long terme des relations entre Etats côtiers et hauturiers. Mais, c'est aussi la méthode qui répartit également le plus le risque saisonnier entre partenaires hauturiers et côtiers. En outre, elle est sensible aux modifications a long terme des conditions économiques et biologiques et enfin, moins que toute autre méthode, elle entraîne de distorsions des opérations de pêche.
A l'autre extrémité de l'éventail, on trouve les taxes ou paiements forfaitaires. Ils sont les moins exigeants en termes d'information requise de l'Etat côtier. Simultanément, ils imposent aussi une part maximum de risques saisonniers aux partenaires hauturiers, ils ne sont pas sensibles aux modifications à long terme des conditions biologiques et économiques et risquent d'amener facilement une distorsion des opérations de pêche de l'Etat hauturier. On peut formuler la généralisation suivante: plus une méthode est exigeante quant aux informations nécessaires aux fins d'une mise en oeuvre rationnelle, plus elle sera avantageuse du point de vue de la répartition des risques et du fait qu'elle n'entraîne aucune inefficacité des opérations de pêche/transformation des flottilles hauturières. De surcroît, elle sera d'autant plus sensible aux modifications à long terme des paramètres biologiques et économiques.
En conclusion, on peut s'attendre à ce que les Etats côtiers optent pour un dosage des méthodes et non pas pour une méthode à l'état pur. Il convient en outre de s'attendre à ce que ce dosage traduise l'aptitude de l'Etat côtier à mettre en place des procédures efficaces de surveillance et d'application. Il serait donc peu judicieux qu'un Etat côtier dote d'une capacité d'application très limitée attende quelque chose d'une taxation des captures, a plus forte raison d'une taxation des profits. Les avantages, en termes de répartition des risques et de neutralité à l'encontre des opérations de capture/transformation seraient réduits à néant par l'instabilité fondamentale des arrangements de l'Etat côtier avec ses partenaires hauturiers, inhérence à l'emploi même de cette méthode.
Enfin, la dernière de mes instructions m'incite à proposer quelques observations relatives à l'utilisation, par les Etats côtiers, de l'accès aux débouches pour obtenir de leurs partenaires hauturiers des avantages. Je considère l'accès aux débouchés non pas comme une méthode en soi mais plutôt comme l'équivalent d'une taxation forfaitaire dont le paiement est indirect et non pas direct.
Il y a des avantages à utiliser l'accès aux débouchés comme un moyen de paiement. Les Etats hauturiers, comme les autres protègent leur marche intérieur. De la sorte, leur prix local, pour certains poissons et/ou produits de la pêche est parfois sensiblement plus élevé que le cours mondial. L'Etat côtier peut donc surmonter les barrières commerciales de son (ses) partenaire(s) hauturier(s) et espérer tirer de la vente de ses produits de la pêche un revenu supplémentaire. Cela étant dit, il faut insister sur le fait que concéder un accès favorisé aux marchés ne constitue que l'un des moyens pour un Etat hauturier de "récompenser" un Etat côtier. En outre, les avantages que cela comporte sont incertains. L'incertitude est liée au fait qu'il est souvent malaisé de déterminer ce que l'Etat côtier aurait gagné à vendre les produits de la pêche en l'absence de toute concession commerciale. Il est donc très difficile d'avancer une justification pour que les Etats côtiers soient fondés à rechercher des compensations en vertu de conceptions commerciales.
L'auteur, qui écrit nécessairement dans une perspective nord-américaine, ne peut éviter d'observer que de nombreux Etats côtiers tels que le Canada et les Etats-Unis se fondent largement sur l'accès aux débouchés en tant que moyens de compensation. Les taxes, les droits, etc. tendent a être relègues au rôle de recouvrement partiel de frais d'administration de la ZEE. Ces Etats côtiers s'efforcent alors de ne tirer de l'activité des Etats hauturiers dans leur zone que le strict minimum.
Cette retenue auto-imposée semble conférer aux Etats hauturiers des avantages importants. Il s'agit cependant, au mieux, d'avantages à court terme. Inévitablement l'Etat côtier en viendra à admettre que les avantages susceptibles d'être tires d'un arrangement de coopération avec des nations hauturières sont maigres, voire à suspecter qu'ils sont négatifs. Autre conséquence non moins inévitable, certains groupes à l'intérieur de l'Etat côtier feront pression pour que soient imposées des restrictions accrues aux flottilles hauturières, afin - en dernière analyse - de les exclure de la ZEE de l'Etat côtier. A long terme, le coût, pour les Etats pratiquant la pêche hauturière, lié au fait que l'Etat côtier s'abstient de tirer pleinement parti des taxes et droits, risque d'être tout aussi considérable que pour l'Etat côtier lui-même.
4. CONCLUSIONS
Dans la présente communication, nous nous sommes efforces d'examiner et d'évaluer plusieurs méthodes dont disposent les Etats côtiers pour tirer des Etats pratiquant la pêche hauturière dans leur ZEE des avantages directs.
Après une étude générale, dans le contexte de la gestion des ressources de l'Etat côtier, il est apparu que, avant d'évaluer chacune des méthodes en soi, il faut se demander si, en fait, elles sont appropriées. Les dividendes que l'Etat côtier tire de ses pêcheries peuvent être majeurs s'il obtient des Etats pratiquant la pêche hauturière des avantages indirects. On a également fait remarquer que, dans la mesure où les méthodes susmentionnées conviennent, il faut considérer leurs conséquences a long terme aussi bien qu'à court terme.
Pour chacune de ces méthodes, on se trouve manifestement en présence d'un dosage entre facteurs susceptibles de réduire la volonté des partenaires hauturiers de payer - à savoir notamment le risque et la distorsion des opérations de pêche/traitement - et la difficulté d'une mise en oeuvre rationnelle. Nous avons noté que les difficultés de mise en oeuvre comportent des incidences non pas seulement du point de vue du coût de l'administration mais aussi de la stabilité à long terme de l'arrangement entre Etat côtier et Etats pratiquant la pêche hauturière.
Dans l'optique de ces dosages, on est fonde a supposer que la plupart des Etats côtiers opteront pour un mélange de ces méthodes, gradué en fonction de l'aptitude de l'Etat côtier à faire exécuter ses conditions.
