par
Dean Robb
Homme de Loi
Aguana (Guam)
INTRODUCTION
La nouvelle Convention des Nations Unies sur le droit de la mer accorde aux Etats côtiers des droits souverains en matière d'exploitation des zones économiques exclusives s'étendant jusqu'à 200 milles vers le large. La .vaste majorité des pêcheries du monde entre dans cette catégorie. Ce que l'Etat côtier peut faire à l'égard de l'exploitation de cette zone par l'étranger, notamment du point de vue de la création des conditions d'accès, ne semble guère relever que de son libre arbitre en vertu de la Convention (cf. communication de Burke). Au cours des cinq dernières années environ, la plupart des Etats côtiers, aiguillonnées par les dispositions en cours d'élaboration à la Conférence sur le droit de la mer, ont établi leur juridiction sur des pêcheries à l'intérieur des zones de 200 milles, dans lesquelles ils ont prescrit des conditions d'accès aux navires étrangers. L'expérience acquise quant à l'interdiction des puissances étrangères avec les régimes d'exploitation des 200 milles, ainsi que les conditions correspondantes d'accès est suffisante pour pouvoir faire l'objet d'une évaluation.
L'auteur examine les conditions d'accès du point de vue des relations tant positives que négatives qu'elles créent, quant à leur observation par les navires de pêche étrangers et aux intérêts sous-jacents aux conditions. L'"observation", dans le présent contexte, signifie la mesure dans laquelle les exploitants étrangers conforment leurs activités à ce qui est demandé ou souhaité et attendu par l'Etat côtier, concernant la zone de pêche de 200 milles. La notion d'"exploitants étrangers" recouvre les navires de pêche étrangers, l'Etat du pavillon, les associations industrielles dans le secteur des pêches ainsi que, le cas échéant, d'autres intérêts liés à la pêche.
Les "conditions d'accès" devraient être interprétées comme portant à la fois sur la procédure et la substance de ce qui constituera un "système d'accès à des exploitants étrangers".
Le processus de concession de l'accès consiste en général en un rapport de gouvernement à gouvernement. Le plus souvent un accord est conclu, en vertu duquel une répartition en termes d'effort ou de captures (ou les deux) est consentie à l'Etat du pavillon. Par la suite, chaque navire peut demander un permis, le recevoir et le payer (ou parfois payer le poisson capture). La substance des conditions d'accès est incorporée respectivement et dans une mesure variable, dans l'accord bilatéral, dans la législation halieutique, dans les règlements relatifs à la pêche, les conditions d'attribution du permis et les dispositions administratives prises par l'Etat côtier. Sauf dans l'accord, les conditions d'accès sont formellement - sinon toujours effectivement - prescrites de manière unilatérale par l'Etat côtier et ne font pas en soi l'objet de négociations. En fait, l'accord mais aussi nombre de conditions en apparence imposées unilatéralement résultent souvent de consultations sinon de négociations et d'accords proprement dits. La Convention sur le droit de la mer (article 62, alinéa 5) exige que les lois et règlements adoptes par l'Etat côtier soient dûment notifies. En pratique, de nombreux pays donnent aussi la possibilité de procéder à des consultations.
L'Etat côtier et l'exploitant étranger sont mus par leurs intérêts respectifs ainsi que par la nécessité d'accéder à la zone de pêche de 200 milles de l'Etat côtier. En examinant le rapport entre conditions d'accès et observations, il faut tenir compte des deux séries de besoins et d'intérêts. Spécifiquement, dans l'évaluation de l'efficacité de la gestion d'un Etat côtier concernant sa zone de pêche et l'exploitation étrangère, doivent être prises en compte les options adoptées en matière de conditions d'accès et la mesure dans laquelle les pêcheurs étrangers les respectent.
Il faut aussi tenir compte des impératifs et des intérêts de l'exploitant étranger, vus dans l'absolu. En pratique, l'observation par les navires étrangers est largement tributaire de l'auto-réglementation ou, a contrario, le défaut d'observation est fonction du défaut d'auto-réglementation. Cette dernière résulte à la fois de l'auto-discipline des navires étrangers et des règlements ou contrôle imposes par l'Etat du pavillon sur ses navires. Or les impératifs et les intérêts de l'exploitant étranger doivent être pris en compte dans tout régime applicable à la pêche. C'est le cas lorsque l'Etat côtier ne dispose pas de moyens suffisamment efficaces aux fins de la surveillance et de l'application directe. A cet égard, l'observation en tant que processus ressemble dans une certaine mesure au respect des contribuables envers l'impôt. Pour que l'auto-réglementation fonctionne, il faut que les conditions d'accès soient raisonnables, praticables et compréhensibles, du point de vue du navire de pêche étranger et de l'Etat du pavillon. Un tel système doit aussi, bien entendu, être "crédible", faire l'objet de vérifications et à tout le moins être partiellement appliqué.
Comme on le verra, l'auto-réglementation est rentable et souhaitable du point de vue de l'Etat côtier et, semble-t-il aussi, de l'Etat du pavillon. Il est utile de conclure des accords bilatéraux pour faciliter l'auto-réglementation et peu judicieux de se fonder sur des prescriptions unilatérales de l'Etat côtier. Le processus de l'accord tend à garantir une recherche d'équilibre entre les besoins de l'une et l'autre parties, de compréhension et de mise en place d'un système d'accès raisonnable, praticable et compréhensible. En outre, il oblige en fait l'Etat du pavillon à veiller au respect de l'accord. L'Etat du pavillon peut n'être pas aussi enclin à assumer activement une telle obligation, lorsqu'elle découle d'une réglementation unilatérale de la part de l'Etat côtier. Tendre à réaliser l'accord sur une question suppose que celle-ci est, dans une certaine mesure, négociable. Des compromis sont alors inévitables. Les Etats côtiers doivent comparer les avantages d'un accord à la mise en place de restrictions unilatérales. Ces dernières limitent dosages et compromis, lorsqu'elles ne les excluent pas purement et simplement.
INTERETS HALIEUTIQUES DE L'ETAT COTIER ET ETRANGER
(a) Objectifs de l'accès
Les objectifs des exploitants étrangers, lorsqu'ils demandent accès aux ressources ichtyologiques relevant de la juridiction de l'Etat côtier sont en général simples et sans détours. Ils ne vont pas au-delà du désir de s'assurer des approvisionnements de poisson, pour répondre à la demande des marches intérieurs ou les utiliser dans des industries de traitement existantes, pour obtenir des devires fortes ou éviter les perturbations économiques de secteurs de l'économie antérieure, tributaires d'opérations de pêche hauturières. Les objectifs recherchés par l'Etat côtier, dans l'exploitation de ses fonds de pêche par des étrangers, varient très considérablement. Ils sont fonction de sa situation économique et de son développement, ainsi que de ses objectifs de gestion des pêches. De nombreux pays en développement disposant, au mieux, d'une industrie de la pêche locale mineure, pourraient viser à s'assurer des revenus ou des avantages en nature, tout en recueillant des informations sur les ressources ichtyologiques des eaux relevant de leur juridiction élargie et sur la faisabilité d'opérations de pêche commerciale portant sur ces ressources. Lorsque l'industrie locale de la pêche est plus développée, l'exploitation optimale des ressources ichtyologiques des eaux côtières ne laisse parfois que peu de place à l'exploitation étrangère, l'objectif recherché étant alors l'accroissement des taux de capture des flottilles locales. Des exploitants étrangers peuvent souvent servir utilement de "tampon" dans de tels cas. En effet, il est plus simple pour l'Etat côtier de réduire l'effort en limitant les opérations étrangères, de préférence à celles de ses propres nationaux. Les objectifs globaux de l'Etat côtier sont évidemment déterminants de la nature et de la rigueur des conditions qu'il imposera à l'accès. Dans une situation déterminée, établir un contrôle efficace sur la quantité de poissons capturée dans les eaux des Etats côtiers peut être capital et dans un autre cas on visera davantage à s'assurer que les revenus ne diminuent pas.
(b) Intérêts en jeu dans le respect des conditions
Pour ce qui est plus précisément de l'observation des conditions d'application, l'Etat côtier et les exploitants étrangers ont à la fois des intérêts conflictuels et convergents. Ils sont également intéresses à une gestion convenable et efficace des pêcheries-cibles, laquelle tend à valoriser la pêcherie. A cela près, et dans la mesure où les pêcheries représentent une activité économique, l'Etat côtier comme les exploitants étrangers ont également avantage à réduire au minimum les coûts de mise en oeuvre et d'administration des conditions, afin de porter au maximum les bénéfices économiques totaux, dérivant de la pêcherie. Des conflits d'intérêts se produisent souvent sur la manière de répartir ces bénéfices. En effet, l'Etat côtier a un intérêt légitime à exiger un contrôle rentable du respect de ses conditions, tant sur les opérations autorisées que sur celles qui ne le sont pas, aux fins de la vérification des revenus (c'est-à-dire: existence d'opérations de pêche étrangère, effort, captures et valeur des captures), pour des motifs de gestion. Il tendra aussi à se procurer des informations fiables sur les opérations entreprises dans ses eaux et sur lesquelles fonder sa gestion des pêcheries, voire ses plans de développement ultérieurs des pêcheries locales. Par contre, les opérateurs étrangers visent davantage à se libérer autant que faire se peut, des contrôles pesants et à simplifier au maximum l'accès à des ressources, durables, tout en observant un minimum d'obligations fiscales et autres.
Même divergents, ces intérêts demeurent en quelque sorte liés. Ainsi, l'Etat côtier ne saurait imposer de conditions efficaces, même pesantes, aux opérateurs de flottilles étrangères, s'il souhaite les retenir dans ses eaux et les inciter à observer volontairement ses conditions d'accès. De son cote, l'opérateur de pêche étranger aura largement intérêt à promouvoir des rapports stables et mutuellement satisfaisants avec l'Etat côtier et ceux-ci ne sauraient être fondés que sur le respect de ces conditions.
En bref, plus un système d'accès tient compte des besoins légitimes des opérateurs étrangers, et plus il y a de chances que les exploitants étrangers et leur Etat du pavillon soient prêts à participer à l'auto-réglementation, laquelle réduit la nécessité d'imposer des mesures strictes d'accès; en second lieu, plus les intérêts de l'Etat côtier et de l'Etat hauturier sont opposés (exemples: protection d'intérêts halieutiques divergents ou exigence de droits de pêche élevés), moins il est vraisemblable que le système tendra à s'auto-réglementer, et plus grande sera donc la nécessité de mesures strictes d'application.
EXAMEN DES CONDITIONS D'ACCES ET DE LEUR OBSERVATION
Nous examinerons dans la présente section les conditions d'accès et les mesures associées (par exemple, les sanctions), dans le contexte du processus visant à obtenir que les étrangers les respectent. Nous étudierons l'interaction - positive ou négative - entre une condition déterminée et son observation et nous analyserons les coûts correspondants pour l'Etat côtier et pour les exploitants étrangers. L'accent sera mis sur les dispositions visant a réduire la nécessite de mesures strictes d'application et l'on tiendra compte des intérêts tant de l'Etat côtier que des étrangers, en matière d'accès, dans la mesure ou le développement de l'auto-réglementation en découle. Le cas échéant, des recommandations seront formulées, notamment quant au caractère judicieux de certaines conditions, vu leurs coûts et leurs effets positifs ou négatifs éventuels sur l'observation en général. On notera qu'en règle générale, plus élevés sont les coûts (pour l'Etat côtier, ou pour les exploitants étrangers), plus le revenu net de l'Etat côtier risque d'être réduit. Pour cette raison, et abstraction faite de toute autre, les conditions d'accès devraient être effectivement utiles à l'Etat côtier.
La discussion qui va suivre est organisée en cinq points:
1. contrôle de l'exploitation non autorisée;
2. l'information obtenue;
3. les conditions d'exploitation;
4. les conditions juridiques/financières;
5. les sanctions.
1. Contrôle de l'exploitation non autorisée
Au minimum, l'observation permet de s'assurer que seuls pêchent les navires munis d'un permis. Il n'est généralement guère possible d'y parvenir autrement que par surveillance effective et un contrôle en surface. Certaines modalités se révèlent particulièrement utiles. Toutefois, le fait d'imposer aux navires non détenteurs de permis certaines conditions, risque d'affecter leur droit de libre passage dans les zones économiques exclusives, tel que stipule dans l'article 58(1) de la Convention sur le droit de la mer. On a argué que certaines conditions, telles que l'arrimage des engins, voire la déclaration d'entrée et de sortie, ne constituent pas des obstacles ni même des entraves à la liberté de naviguer et ne sont que des expressions de l'exercice légitime et nécessaire du droit souverain d'un Etat côtier de protéger ses intérêts économiques dans la zone. C'est là une question délicate et qui sort de notre propos. La sensibilité des Etats-Unis d'Amérique en la matière est peut-être mise en évidence par le fait que si les navires non détenteurs de permis ne sont pas tenus de déclarer leur entrée et leur sortie, cela n'est même pas exige des navires porteurs de permis (ceux-ci notifient uniquement le début et la fin des opérations de pêche).
Plusieurs Etats côtiers exigent des navires une déclaration lorsqu'ils transitent par un secteur dans lequel ils ne sont pas autorisés à pécher. Une telle déclaration est parfois demandée aussi aux navires non détenteurs de permis susceptibles de transiter par une zone de pêche avant d'y pénétrer et de la quitter ou lors de leur entrée et de leur sortie. Le préavis requis est souvent de 24 heures au moins. Dans certains cas, le rapport doit faire état des captures embarquées à l'entrée et à la sortie. Les navires en transit peuvent également être obligés à arrimer leurs engins de pêche et à traverser la zone rapidement. La définition que l'Etat côtier donne de la pêche vient parfois alourdir les conditions. Certains Etats on en effet défini l'acte de pêcher d'une manière si stricte qu'ils en arrivent à considérer qu'un navire dont les engins ne sont pas arrimés ou procédant à des manoeuvres susceptibles d'être interprétées comme étant des opérations d'exploration des ressources (reconnaissance ou maintien d'un cours en zig-zag) est en train de "pêcher".
Ces conditions sont très utiles car elles permettent de rejeter les allégations d'un navire non détenteur d'un permis selon lesquelles il se serait borné à passer sans pêcher. Les modalités applicables aux déclarations, dans la mesure où elles limitent les efforts de surveillance nécessaires, ont également leur intérêt. Une déclaration du transit, assortie d'une indication de la position des navires autorises, devrait permettre aux autorités d'avoir connaissance, à tout moment, de tous les navires de pêche se trouvant dans leur zone. L'utilité de cette information est cependant contestable lorsque les autorités ne sont pas en mesure d'assurer une surveillance efficace.
Le contrôle de la pêche sans permis présente d'autres aspects illustrés dans certains accords pouvant stipuler par exemple que l'Etat du pavillon étranger sera tenu de designer un agent ayant statut légal ou établir une juridiction in absentia tant sur les navires détenteurs de permis que sur les autres. L'Etat du pavillon peut aussi être obligé à garantir que tous les navires battant son pavillon, qu'ils soient ou non détenteurs de permis, respecteront les exigences de l'Etat côtier, ce qui aide à contrôler les opérations de pêche sans permis.
La déclaration de transit représente pour l'Etat côtier un risque de surcharge de ses facilites de communication et de digestion des informations déclarées. De surcroît, en l'absence de moyens de surveillance significatifs, les déclarations de passage ne revêtent sans doute guère d'intérêt effectif. Enfin, si cette condition restreint la liberté de navigation, l'Etat côtier s'expose évidemment à des accusations de violation du Droit international.
Quant au navire en transit, le coût d'application risque d'être notable. Les déclarations elles-mêmes peuvent comporter des inconvénients, suivant les facilités utilisées et la nature des informations demandées. Plus précisément, l'obligation de faire ces déclarations 24 heures ou davantage à l'avance, risque de constituer une gène notable pour tout navire transitant par plusieurs zones peu étendues ou qui, à mi-course, décide de se rendre à un autre fond (en 24 heures un navire de pêche peut parcourir environ 250 milles).
Tout arrimage efficace des engins 'est soit impossible, soit très gênant pour certains types de navires de pêche et cette exigence entrave la liberté de navigation. Ainsi, un thonier-palangrier ne saurait, semble-t-il, utilement arrimer ses engins, car cela l'empêche de pêcher à bref délai. Il semble que les senneurs et les navires péchant à la traîne aient les mêmes difficultés. Par contre, les chalutiers et certains autres ont peut-être la possibilité d'arrimer leurs engins de façon efficace sans grand désagrément. En tout état de cause, la notion d'arrimage des engins de pêche n'est pas toujours très claire. Cela peut signifier que les engins doivent être portés ou placés de telle sorte qu'ils ne puissent être déployés sans délai pour pécher. Les navires dont les engins ne sont pas arrimés, pouvant s'exposer à des sanctions juridiques substantielles, il est nécessaire d'être en mesure de respecter la condition; est-il souhaitable aussi que des critères soient établis pour déterminer ce qu'est l'"arrimage des engins", pour certains types de navires de pêche?
2. L'information obtenue
Presque tous les Etats côtiers demandent aux navires de pêche étrangers de leur fournir des informations sur le navire, sa position, ses captures et son activité. Ces renseignements répondent à de nombreux objectifs de gestion, mais peuvent aussi faciliter le respect des conditions.
Avant de recevoir un permis ou une licence, les navires de pêche étrangers doivent en général faire une demande. Ils doivent alors fournir des renseignements sur le navire, ses dimensions, les engins et d'autres détails (parfois une photographie est demandée). Les nom et adresse des officiers et de l'équipage doivent être donnés et, parfois, des informations plus ou moins détaillées sur le propriétaire du navire et les autres éléments économiques en cause.
Les informations décrivant le navire sont évidemment utiles aux fins de l'application et du respect des conditions. Si le navire a des antécédents de violations, il peut ne pas obtenir un permis. Les informations générales sont utiles à l'identification d'un navire à partir d'une observation et pour déterminer les objectifs de ses activités probables dans la zone. Parfois, la présentation des demandes est assez, complexe et malaisée pour des pécheurs d'ou des risques d'inexactitude. Dans le cas où le même navire pêche dans plusieurs zones côtières avoisinantes, une même procédure de demande similaire, tant pour le fond que pour la forme, répond à l'intérêt général.
L'état de propriété et les autres éléments de participation économique sont utiles a l'Etat côtier qui doit déterminer à qui notifier une éventuelle saisie du navire ou une amende ou un jugement de déchéance. De plus, ces informations donnent à l'Etat côtier une idée plus complète des personnes juridiques effectivement ou potentiellement susceptibles de bénéficier ou d'être économiquement affectées par les activités d'un navire déterminé. Le propriétaire et les créanciers hypothécaires pourraient et devraient même être contactés directement lorsqu'on cherche a régler un litige ou en cas de déchéance imminente. Ils devraient également être informés de toute allégation de transgression ou d'autres incidents liés au respect des conditions par le navire. Le propriétaire et les créditeurs (banque, etc.) sont en général très préoccupés d'apprendre toute circonstance de nature à menacer leurs intérêts financiers ou leurs sûretés et s'y intéressent vivement. La divulgation des cas de non observation, voire la menace d'une Celle divulgation tend à encourager l'opérateur du navire a s'efforcer de respecter la loi de l'Etat côtier et l'accord de pêche.
Déterminer la nature et la portée d'une participation économique peut constituer un exercice complexe. Ainsi, si le navire est propriété d'une grande corporation, l'Etat côtier devrait-il demander les nom, nationalité et degré d'investissement de chaque actionnaire? Cela risque d'être assez délicat pour tous ceux qui sont en cause. Les nom, nationalité, nature et l'ampleur des intérêts financiers des différents créditeurs d'un navire devraient-ils être demandés? Et s'agissant des créditeurs de la corporation propriétaire? Il est évident qu'une limite s'impose quant aux informations que l'on peut demander sur les intérêts économiques en cause pour un navire déterminé; néanmoins certains éléments concernant les intérêts économiques le plus directement en cause pourraient avoir une utilité réelle, pour l'Etat côtier, a savoir notamment le nom du propriétaire et, s'agissant d'une corporation, des informations fondamentales sur les actionnaires et le nom des créditeurs de premier rang.
Les renseignements relatifs à la participation économique, à propos d'un navire détermine, peuvent être juges confidentiels. Leur divulgation peut constituer une charge considérable, intolérable même pour les navires de pêche étrangers. Les lois intérieures de certains pays sont telles que la divulgation de certains types de participation économique sont avantageuses pour les pays. Le fait que l'Etat côtier exige cette divulgation risque d'entraîner le navire de pêche soit à pêcher illégalement soit à ne pas pêcher du tout. En outre, le mécanisme et la substance de la divulgation peuvent être complexes, et les informations ne sont pas forcement à jour. L'Etat côtier peut avoir intérêt à ne pas demander unilatéralement d'informations détaillées sur les propriétaires et les intérêts financiers, à moins qu'il ne soit en mesure de digérer et d'utiliser cette information sans difficulté. Il peut néanmoins souhaiter se réserver ce droit et explorer la question avec les partenaires économiques étrangers.
Plusieurs Etats côtiers exigent qu'un plan de pêche leur soit soumis séparément, officiellement ou de manière informelle, ou figure dans la demande. Ils demandent ensuite de façon plus ou moins stricte que les navires y adhèrent effectivement. Il s'agit d'un instrument utile de la surveillance des activités d'un navire détermine et cela permet à l'Etat côtier de prévoir les activités et de déployer son dispositif de surveillance en conséquence. Le plan peut évidemment aussi servir à d'autres aspects de la gestion. La plupart des conditions examinées dans la présente communication ont d'ailleurs cela en commun.
Exiger d'un navire de pêche étranger qu'il prévoie et qu'il se conforme à un plan portant sur ses déplacements et sur ses captures peut être considère comme une lourde charge, notamment en matière de pêche. En effet, il est pratiquement impossible de prévoir l'activité de pêche. Outre les frais généraux d'administration, la difficulté consiste à élaborer un plan pour le soumettre à des autorités. La souplesse du navire de pêche est alors soumise à cette contrainte artificielle, l'exploitation étant tenue en lisière dana des circonstances en évolution. Cette condition peut être respectée chaque fois que l'on permet de modifier le plan de pêche fourni sous réserve d'en donner dûment notification. Tout cela comporte aussi des frais pour le pécheur étranger, l'augmentation des conditions entraînant des perturbations dans les activités. Dans certaines pêcheries, les conditions inhérentes au plan de pêche sont assez faciles à réaliser, dans d'autres, comme l'exploitation des thonidés à la senne coulissante, il peut être impossible ou en tout cas extrêmement difficile de planifier en détail les opérations. En tout état de cause, l'Etat côtier devrait adapter ses conditions en la matière aux différentes pêcheries, et permettre une certaine souplesse. A agir différemment, on risque d'encourager, voire de provoquer, la non observation.
Autre catégorie d'informations utiles aux fins de l'observation: les déclarations de la part des navires de pêche. Etablir des rapports est au coeur du processus d'auto-réglementation. Les navires ont en général l'obligation de s'auto-déclarer, sous réserve de vérifications aléatoires ou non, destinées à contrôler l'exactitude des déclarations.
Les navires sont le plus souvent tenus de faire rapport à différents intervalles: journellement, tous les trois jours ou chaque semaine, sur leur position et leurs coordonnées. Cette information facilite l'observation des mouvements du navire et le déploiement du potentiel de surveillance. Selon leur fréquence et leur nature, les rapport engendrent des frais généraux d'administration considérables, tendent à surcharger les réseaux de communication et à fournir des informations peut-être inutilement détaillées. En fait, déclarer ses coordonnées pour aider à faire respecter les conditions est d'un intérêt assez douteux, à moins que l'Etat côtier soit capable d'absorber et d'utiliser ces informations. En particulier, si l'Etat côtier n'a pas de moyens de surveillance ou si ceux-ci sont limités, l'auto-déclaration des positions n'est pas utile, du moins à court ternie, aux fins de l'observation. Là aussi, de nombreux Etats côtiers, pourraient avoir intérêt à se réserver dans leurs législations ou leurs règlements, le droit d'exiger des déclarations de position, sans toutefois les demander, avec les frais que cela comporte et une diminution possible des revenus, tant qu'il n'y a pas d'utilité évidente à les obtenir. Les rapports de position peuvent aider a déterminer les schémas et les mouvements de pêche a moyen et a long terme, mais les mêmes informations peuvent être tirées des journaux de capture (voir ci-après).
Lorsqu'un Etat exige un plan de pêche, et le respect de celui-ci, les rapports sur les positions/ coordonnées sont moins nécessaires. A cet égard, quelques pays seulement exigent des rapports sur les positions/coordonnées, en liaison avec des modifications majeures des opérations de pêche c'est-à-dire lorsqu'on quitte un fond de pêche pour un autre, etc. Certains Etats imposent aussi a tout navire faisant rapport sur sa position/ses coordonnées, le navire signale la présence de tout autre navire de pêche étranger, porteur ou non d'un permis, dont il pourrait avoir connaissance. Il n'est pas douteux que de tels renseignements soient utiles à l'Etat côtier pour chercher à faire respecter sa propre réglementation; le navire de pêche étranger risque toutefois par là de se trouver dans la position assez désagréable d'un indicateur, rôle qu'il peut ne pas souhaiter assumer.
De nombreux pays, comme on l'a mentionné précédemment, exigent la notification préalable de l'entrée dans la zone, ainsi que de la sortie de la zone, de la part de tous les navires de pêche, porteurs ou non de permis. Ce que nous avons dit précédemment des navires non porteurs de licences s'applique aux navires de pêche porteurs de permis. En particulier, la notification de l'entrée et de la sortie 24 heures à l'avance, voire davantage, notamment dans les zones comportant plusieurs fonds de pêche adjacents risque de placer le navire de pêche, en particulier s'il s'agit d'un navire très mobile en transit, dans une position peu enviable, voire impossible. Les Etats côtiers ont parfois essayé de simplifier ce problème pour les navires porteurs de permis en autorisant deux catégories de rapports d'entrée et sortie: une catégorie pour la première entrée et la sortie définitive et une autre, qui n'exige pas de notification préalable chaque fois qu'un navire de pêche se borne à traverser des frontières dans l'exercice de ses activités de pêche. On peut présumer que ce type de rapport facilite l'observation des activités des navires; sur le plan pratique, il semblerait qu'il n'y ait pas pour les Etats côtiers d'utilité immédiate à connaître ces informations. Là encore, comme dans le cas de la notification des coordonnées, ces informations peuvent présenter un intérêt à long terme, en vue de la détermination des schémas et des mouvements de pêche et pour vérifier les activités de pêche préalablement déclarées.
Outre les rapports sur ses prévisions d'entrée et de sortie, un navire de pêche étranger est souvent tenu de déclarer aussi les captures qu'il a à bord. Ces informations peuvent servir à établir ultérieurement les violations en matière de volume des captures. La aussi, lorsque l'Etat côtier ne dispose que de moyens physiques très limités pour inspecter les captures à bord, les informations ne sont pas très utiles. Néanmoins, les déclarations d'entrée/sortie, jointes aux informations sur les captures à bord et même aux déclarations de position/coordonnées - dès lors qu'elles sont raisonnables - les navires se trouvant encore dans la zone à adopter peuvent encourager un comportement plus discipliné eu égard au régime de pêche de l'Etat côtier. Elles revêtent donc une utilité à moyen et à long terme. Cependant, s'ils sont trop pesants, ces impératifs peuvent tendre à décourager quiconque de les respecter. En outre, si ces conditions sont ignorées dans une large mesure et si l'Etat côtier est dans l'incapacité de les faire respecter, la crédibilité du système tout entier d'accès tend à se dégrader. Les navires de pêche sont amenés à évaluer les risques suivants: (1) capacité ou désir de ne respecter que partiellement un régime halieutique, en s'exposant aux sanctions risquant d'être appliquées aux navires qui, péchant en vertu d'un accord et, partant, sont davantage sujets à l'autorité de l'Etat côtier ou (2) pécher sans permis, ne pas s'assujettir à l'autorité de l'Etat côtier, éviter de s'exposer à des sanctions faciles à appliquer et courir un risque, comparativement moindre, d'être dépisté et arraisonné par l'Etat côtier.
Outre les rapports sur la position et les coordonnées, presque tous les Etats côtiers exigent certaines formes de rapports de captures et d'effort. De façon typique, un Etat côtier exigera que les informations relatives aux captures et à l'effort soient enregistrées régulièrement dans un journal de bord d'un format prescrit et conservé à bord du navire. Certains Etats exigent aussi que le navire, pendant qu'il pêche, fasse périodiquement rapport par radio ou par tout autre moyen électronique, sur le même type d'informations de captures et d'effort.
Les journaux relatifs aux captures et à l'effort doivent le plus souvent être maintenus à jour et à bord et doivent pouvoir être présentés sur demande, en règle générale, lors d'une inspection à bord ou lorsque le navire entre dans un port. En outre, la plupart des Etats, mais chose curieuse pas tous, exigent que ces journaux de bord leur soient ultérieurement présentés à la fin de la sortie. Cette exigence de tenue à jour des journaux du navire et de leur détention à bord vise à faciliter les efforts d'inspection et à éviter qu'ils soient remplis lors du retour au port d'attache. Permettre à l'opérateur du navire de pêche ou à quiconque de remplir les feuillets du journal après l'achèvement de la sortie lui donne ample latitude de manipuler les informations, sur la base d'une flottille entière ou autrement. Néanmoins, si l'Etat côtier ne dispose d'aucun moyen d'exiger la présentation contemporaine des feuillets du journal au cours de l'opération de pêche, on ne voit guère comment garantir qu'ils seront tenus à jour régulièrement, et non ultérieurement remplis ou modifiés.
Il peut être utile que l'Etat côtier adapte ses exigences quant a la présentation du journal de bord à ce que lui demandent ses propres autorités nationales. Cela allège la charge administrative ainsi que toute possibilité de confusion pour le pécheur étranger et tend à faciliter l'exactitude des déclarations. En outre, si plusieurs Etats côtiers voisins réglementent le même groupe de navires de pêche, il est judicieux que ces Etats coordonnent, voire normalisent toute leurs conditions de déclaration, y compris la présentation même des journaux de bord. Cela aussi accroît les chances de précision et l'utilité aux fins de gestion, tout en évitant tout fardeau inutile ou toute confusion pour le navire de pêche étranger. En tout état de cause, la présentation du journal ne devrait pas être une chose excessivement compliquée ou détaillée, de sorte qu'il puisse être rempli en mer, par un pêcheur, sans difficulté indue. D'autre part, l'information requise devrait être limitée à ce qui est effectivement et réalistement nécessaire à l'Etat côtier en cause, vu les exigences de sa gestion. Pour ce qui est de l'observation des conditions, un journal de bord écrit est utile, non pas seulement pour établir ce qui a été capturé, mais aussi comme un aveu, devant une juridiction si le journal de bord révèle des activités illégales. Les informations tirées des journaux de bord peuvent être compilées de telle sorte qu'on en tire un schéma des captures passées, susceptible de servir à différentes fins. Les journaux de bord devraient être exigés; ils ne sont coûteux pour personne, ils constituent une bonne source d'information et ne risquent pas d'être moins précis que les déclarations radio, en l'absence de surveillance aérienne.
L'exigence, en sus du maintien des journaux, que des informations sur les captures soient déclarées périodiquement par radio ou par d'autres moyens électroniques, vise en général les objectifs de la surveillance continue des contingents et/ou a établir une base au jour le jour pour le calcul des droits de pêche. Ces rapports peuvent être demandes sur une base journalière, bi-hebdomadaire, hebdomadaire ou toute autre. Si un Etat côtier ne réglemente pas étroitement ses activités de pêche en termes de contingents ou de limites relatives aux espèces de poissons susceptibles d'être capturées il ne semble guère indispensable d'exiger la transmission contemporaine de telles informations. La présentation ultérieure de feuillets du journal de bord devrait suffire. 11 peut toutefois être utile de se servir de ces rapports pour vérifier les feuillets du journal de bord qui seront ultérieurement présentés en vertu d'une théorie selon laquelle, si l'opérateur du navire a l'intention de manipuler les informations, il lui sera d'autant plus difficile de le faire et cela aura davantage de chances d'apparaître si ces informations sont requises sous deux ou plusieurs formes différentes (exemples: rapports radio et journaux de pêche) à divers moments. La déclaration de ces informations par des moyens électroniques risque de surcharger les facilités de communication disponibles tant à bord que dans l'Etat côtier et peut constituer un fardeau notable pour le navire de pêche, notamment si la présentation requise est compliquée et très détaillée. Un Etat côtier a sans doute intérêt a n'exiger ces déclarations de captures par radio ou par télégraphe que si elles servent a un objectif de gestion réel et immédiat ou si leur utilité peut être établie en tant que dispositif de vérification.
Les informations sur les captures sont largement liées a l'auto-déclaration et doivent être considérées comme suspectes lorsqu'elles ne sont pas vérifiées, et ce d'autant plus qu'elles pourront être (et sont souvent) utilisées au détriment des intérêts des exploitants étrangers. En d'autres termes, si le pêcheur étranger opère dans une pêcherie contingentée, plus de captures il déclare et plus il remplit rapidement son quota; il lui faudra alors arrêter les opérations. De même, les informations sur les captures et l'effort finissent toujours par être utilisées par l'Etat côtier pour déterminer un droit de pêche. Plus le volume des captures déclarées par un pécheur étranger est important, et plus les droits qu'il aura à payer ultérieurement risquent d'être élevés. (Cela est d'autant plus automatique lorsque les droits constituent un pourcentage des captures effectives; cela l'est légèrement moins dans les autres systèmes. Moins le rapport est direct et plus les informations sur les captures ont de chances d'être peu affectées par les conséquences économiques.) Le pécheur étranger est alors suffisamment motivé à sous-déclarer au maximum ses captures. En fait, on a souvent observé que la véracité des données de capture et d'effort s'est significativement détériorée dans la plus grande partie du monde avec l'extension des juridictions des Etats; cela semblant aller de soi. La seule façon de combattre cette tendance consiste à pouvoir vérifier les rapports. La vérification est, dans les meilleurs cas, malaisée, coûteuse (observateurs, inspections) et rarement exhaustive.
La façon la plus souhaitable, la plus rentable, la plus vérifiable et la plus précise de déterminer les captures et les informations sur l'activité consiste à exiger un rapport complet sur la sortie, sous la forme d'un journal de bord (c'est-à-dire un document tenu à jour alors même que le navire se trouve dans une zone déterminée); des documents authentiques sur les captures déchargées en différents lieux de débarquement devront venir étayer ces journaux. Si des Etats côtiers, en vertu d'une politique adoptée sur un plan régional, en venaient à exiger uniformément ces informations, sous une forme normalisée, cela permettrait d'éliminer dans une large mesure la nécessité de déclarations radio des captures. Le fardeau administratif, pour les exploitants étrangers, serait grandement réduit et la précision, ainsi que la validité de l'information, pourraient ou devraient être sensiblement améliorées et sujettes à des moyens de vérification plus efficaces.
3. Conditions d'exploitation
Les conditions d'accès relatives à l'exploitation des navires de pêche étrangers entrent en gros dans trois catégories:
(a) conditions passives;
(b) conditions exigeant une réponse de la part du navire de pêche sous certaines conditions;
(c) conditions limitant certains aspects des opérations ou activités du navire de pêche.
Parmi les conditions que l'on peut considérer comme de nature passive, on peut citer: l'exigence que les navires de pêche portent certaines marques ou certains symboles d'identification, battent le pavillon du pays où ils sont immatriculés, disposent à bord de certains matériels goniométriques et équipements de communication et maintiennent à bord un permis et un journal de bord, tenu à jour dans les formes prescrites.
Plusieurs Etats côtiers exigent des navires de pêche qu'ils exhibent leur code international radio sur les deux flancs et parfois sur le pont. Les chiffres et les lettres du code d'identification radio sont en général exigés dans des couleurs contrastantes et des dimensions déterminées, souvent un mètre de haut. Cette exigence, jointe à celle de battre son pavillon, rend le navire facile a identifier par des moyens de surveillance aérienne ou de surface. L'avantage qu'il y a à exiger les symboles du code international radio réside dans le fait que la plupart des navires de pêche ont leur propre code d'identification et une fois ce code ainsi exhibé, les navires sont identifies de façon satisfaisante à de nombreux usage de l'Etat côtier. Certains Etats côtiers exigent toutefois une forme d'identification plus individualisée, y compris le fait d'exhiber le numéro du permis de pêche. Cela apparaît inutile car il n'est pas difficile de relier un code d'identification radio ou toute marque équivalente d'identification internationale à un numéro de permis déterminé. On peut donc alléger le fardeau d'un équipage appelé à individualiser ses marques pour une zone de pêche, pour les changer dès qu'il passe dans une autre zone de pêche. Si un navire est petit, il peut avoir de la difficulté à respecter les règlements relatifs aux dimensions des marques d'identification et les Etats côtiers devront faire preuve d'une certaine souplesse. L'exigence d'avoir à peindre sur le pont du navire la marque d'identification ne pose que rarement des problèmes inhérents à la nature du navire et de son pont, et cela se révèle très utile pour l'Etat côtier dans la mesure où la surveillance aérienne en est facilitée. A moins que le navire ne soit très petit et qu'il n'existe sur le pont ou sur la dunette aucune surface disponible, cette exigence est productive et raisonnable. Les exigences des Etats côtiers quant aux marques d'identification devraient être normalisées et être fondées sur le Code international radio du toute autre marque équivalente.
Si le permis de pêche doit être maintenu à bord, c'est pour aider les fonctionnaires chargés de l'exécution à s'assurer si le navire est autorisé et à déterminer immédiatement les conditions dont cette autorisation est assortie. On peut en effet présumen que les conditions seront reproduites sur le permis lui-même. La seule difficulté éventuelle, pour un pêcheur étranger, appelé à garder un permis a bord, est inhérent au mécanisme même en vertu duquel un document peut arriver de l'Etat côtier à bord d'un navire. Il ne faudrait pas sous-estimer cette difficulté, d'autant plus que les permis de pêche sont parfois attribués pour des périodes relativement limitées ce qui contraint le navire de pêche étranger à remplir à nouveau les formalités d'obtention du permis. Certains Etats côtiers envoient purement et simplement une quantité déterminée de permis à l'Etat du pavillon de la flottille étrangère, pour distribution ultérieure aux navires lorsqu'ils sont dans leur port d'attache. Dans un tel cas, il faut prévoir une certaine souplesse pour que les navires en mer aient une possibilité d'aller chercher leurs permis à leur prochain passage dans leur port d'attache. D'autres Etats côtiers exigent des navires ou d'un navire de la flottille qu'ils fassent relâche dans un port déterminé et prennent possession des permis pour les distribuer aux autres membres de la flottille en mer. Plusieurs Etats côtiers n'exigent pas que les permis soient à bord ou, lorsqu'il le demandent, ce n'est pas de façon très stricte car ils tendraient à se fonder plutôt sur leurs propres informations sur les navires étant détenteurs d'un permis. Cette approche leur semble alors satisfaisante car on doit en effet pouvoir établir sans trop de difficulté, sur la base de leurs propres documents, si un navire détermine a reçu ou non un permis, sans exiger pour autant que ce permis se trouve a bord. Certains Etats ne disposent cependant pas des moyens de se procurer facilement ces informations et peuvent souhaiter alors avoir la certitude absolue de l'existence du permis et, à ce titre exigent qu'il soit détenu à bord.
Certains Etats côtiers emploient des permis ainsi conçus qu'ils donnent au navire des instructions très précises sur ce qu'il peut et ne peut pas faire et c'est pourquoi il importe que l'opérateur ait un permis à bord pour lui permettre de vérifier rapidement. De même, plusieurs Etats côtiers se fondent sur cette exigence du permis pour y consigner toute observation formulée ou inspection effectuée. Dans la mesure où les instructions portées sur un permis sont individuelles, il semble indispensable que chaque navire ait à son bord son propre permis. Par ailleurs, si les instructions sont de nature générale, il semble que l'Etat côtier devrait pouvoir envoyer ses instructions en bloc a l'Etat étranger exploitant sa zone, pour distribution à ses navires.
L'exigence de la présence à bord des navires de certains types d'équipement goniométrique vise a se donner la possibilité d'exiger des navires de maintenir un système de transmission électronique, susceptible d'être utilisé via satellite ou autrement pour donner la position et faire le point. Pour autant que l'on sache, aucun Etat côtier ne demande cela actuellement mais plusieurs se réservent le droit de le faire. S'il devenait techniquement possible d'utiliser cette méthode de surveillance et de collecte des données, de nombreuses conditions de déclaration actuellement exigées des navires de pêche pourraient être éliminées, d'ou une amélioration tant de la quantité que de la qualité des informations reçues par l'Etat côtier sur les activités du navire. Les installations de transmission ne semblent pas être effectivement exigées par un Etat côtier aussi ne poursuivrons-nous pas l'examen de cette question. On mentionnera cependant que nombre de navires de pêche ont désormais à leur bord des dispositifs de navigation via satellite qui sont capables d'imprimer une série continue de coordonnées, de nature à établir la route et la situation de chaque navire. Les documents sont authentiques et à l'épreuve des falsifications aussi l'information pourrait être très utile à un Etat côtier en cas, notamment, de litige quant à la route du navire ou à sa situation. Pour autant que l'on sache, aucun Etat côtier n'exige actuellement d'équipement de navigation via satellite ni de copies des documents imprimes par ces dispositifs.
Les Etats côtiers qui imposent un équipement de communication détermine demandent sans doute un équipement radio ou de radiotélégraphie précis. Une telle exigence se justifie évidemment du point de vue de l'observation: pour être en mesure de communiquer directement avec le navire, pour lui donner des instructions et/ou recevoir des rapports et des communications générales avec les autorités del' Etat côtier. Si l'utilité pour l'Etat côtier est incontestable, certains problèmes risquent de surgir pour le navire et notamment du fait de la langue de communication. Cette difficulté peut être surmontée par la présence obligatoire d'un interprète a bord. Certains Etats l'exigent effectivement; il ne serait ni très pratique ni très raisonnable d'exiger cela partout et dans tous les cas.
En outre, certains matériels de communication peuvent ne pas être conformes à l'équipement de l'Etat côtier et certains navires de pêche ne disposent pas nécessairement des installations de communication radio convenables ni d'une possibilité réelle d'en acquérir (Taiwan). Les navires équipes comme il convient doivent avoir à bord un opérateur international autorisé à communiquer avec les citoyens d'un autre Etat. Certains navires ne peuvent se le permettre ou pour toute autre raison n'en disposent pas. En règle générale, même si les communications radio vocales sont parfois très difficiles pour des motifs de langue ou d'équipement, il devrait être possible et en général suffisant de communiquer directement avec un navire de pêche étranger par radiotélégraphie ou toute autre forme de communication internationale (signaux, sémaphore, etc.). Quant aux rapports radio, ils peuvent être relayés par l'Etat du pavillon ou son représentant local ce qui réduit les difficultés inhérentes à la langue et à l'équipement mais accroît quelque peu le coût.
Les Etats côtiers emploient parfois le système du "message" comme moyen de parfaire leur inspection du navire, voire pour faciliter sa saisie. Lorsqu'un navire a été repéré par un avion (ou par tout autre moyen d'observation), l'avion ou l'observateur lance un message, placé dans un récipient, à proximité du navire ou communique directement avec le navire par radio pour lui ordonner de se rendre dans un port désigné pour inspection plus approfondie. Cela évite d'avoir à intercepter un navire de pêche en mer en utilisant une vedette. Il y a évidemment davantage de chances qu'un navire fasse ce qui lui a été enjoint si une vedette se trouve dans le voisinage. La menace, perçue ou réelle, des sanctions susceptibles d'être infligées par l'Etat côtier si le navire refusait de faire ce qui lui a été ordonne a incite de nombreux navires à répondre correctement à ce type de message. L'Etat côtier devrait ne pas perdre de vue qu'en déroutant un navire sur des distances parfois importantes, jusqu'au prochain port d'inspection, il lui inflige des frais très considérables, ce qui constitue en soi une sanction. Il ne faudrait donc enjoindre à un navire de se rendre dans un port qu'à la condition expresse d'être raisonnablement certain que ce navire a effectivement violé une ou plusieurs dispositions de la loi sur la pêche. Il faudrait aussi tenir compte des possibilités réelles de confusion et de malentendu en cas de communication verbale ou même dans l'identification de l'autorité dont émane l'injonction.
Dans la seconde catégorie des conditions de fonctionnement entrent celles qui exigent du navire, dans certains cas, une action déterminée à savoir: l'obligation d'exécuter les instructions des officiels de l'Etat côtier, d'accepter la montée à bord de certaines personnes, d'autoriser et de s'abstenir d'entraver les inspections de la part des officiels, d'accueillir à bord des observateurs et de designer un représentant du pays du pavillon ou de la flottille, pour faire fonction d'agent de liaison avec l'Etat côtier.
Exécuter les instructions des officiels de l'Etat côtier constitue une condition qui va de soi, et qui est presque universelle. Nous avons déjà examiné la relâche dans un port après réception d'un message, etc. L'exigence d'accommoder des officiels venus à bord et des inspecteurs peut poser des problèmes aux navires de pêche étrangers si les officiels désireux de monter à bord et de procéder à des recherches ne sont pas clairement identifiés ou connus en tant que représentants autorises de l'Etat côtier. Dans de nombreux ports les navires de pêche hésitent beaucoup, et cela se conçoit, à faire monter à bord des personnes inconnues ou non pleinement identifiées. L'Etat côtier doit tenir compte de cela et un accord doit être conclu entre l'Etat côtier et les exploitants étrangers sur les moyens d'identification et les modalités applicables. L'Etat côtier aura souvent intérêt à s'assurer que ces officiels chargés des inspections sont convenablement formés et suivent des procédures établies, pour éviter toute confrontation susceptible d'être grave. Monter à bord en mer est souvent dangereux, tant sur le plan physique que de la procédure, et il convient de prévoir les difficultés et de les examiner.
Nombre d'Etat côtiers exigent que les navires de pêche étrangers acceptent de faire monter à bord des observateurs. En fait, aux Etats-Unis d'Amérique, la loi exige que toute opération de pêche étrangère soit couverte à 100 pour cent par des observateurs. Le coût des observateurs y compris leur entretien et leur salaire est généralement mais non dans tous les cas, impute aux exploitants étrangers. A condition d'être des effectifs dûment qualifiés, les observateurs constituent un moyen très efficace d'assurer la surveillance continue et de vérifier les activités des navires de pêche étrangers. Cependant de nombreuses difficultés peuvent se produire lorsque l'observateur n'est pas qualifié ou que le navire de pêche ne coopère pas à ses activités. Le rôle de l'observateur devrait être éclair ci et l'on devrait se demander s'il s'agit d'un fonctionnaire chargé de l'exécution, un scientifique venu recueillir des informations ou d'un individu chargé de surveiller et/ou de faire rapport. Dans le premier cas, la tâche sera rude et toute fonction n'ayant pas de lien avec l'observation des règlements risque d'être exclue.
Les difficultés logistiques en matière d'observateurs à bord sont manifestes. Le résultat obtenu est souvent fonction de la nature de la pêcherie, des conditions dans la zone de pêche et de l'Etat côtier en cause. Ainsi, pour les fonds de pêche situés au voisinage des cotes, géographiquement définis, et les grands navires de pêche, la réalisation des programmes d'observateurs n'est pas trop difficile. En revanche, dans une pêcherie de grande envergure et dispersée de nombreux petits navires qui ne font pas relâche dans les ports locaux, un tel programme entraînerait des difficultés et des coûts considérables, à plus forte raison lorsque le programme vise à être exhaustif. Comment et ou embarquer et débarquer les observateurs, où les loger, ou encore les questions inhérentes aux facilites de communication, etc., autant de sources de difficultés graves pour tout programme fondé sur la présence à bord d'un ou plusieurs observateurs. On remarquera aussi qu'un observateur est souvent très isole, voire menacé, dans un environnement qui risque d'être hostile. L'observateur(trice), notamment s'il (ou elle) est chargé(e) de fonctions de respect des règlements est très exposé(e) à des influences impropres de la part du navire de pêche, voire à des mesures de coercition.
Qu'il soit possible ou pratique ou non d'employer des observateurs à bord, leur utilité, pour l'Etat côtier, du point de vue du respect de ses règlements, est considérable. Les observateurs peuvent faire des déclarations précises et confirmer ce qui se passe à bord du navire sur lequel ils sont montés, mais ils peuvent aussi faire rapport sur les activités d'autres navires au voisinage. En outre, on peut extrapoler à partir des rapports d'un observateur quant aux activités, y compris les taux de captures, etc. de navires de pêche étrangers dans une situation similaire. (Pour les Etats en développement, un programme d'observateurs peut avoir un intérêt accessoire, dans la mesure où les observateurs sont exposés à la technologie et aux méthodes employées par les navires de pêche étrangers et lorsque les frais sont à la charge des pêcheurs étrangers, de nouvelles possibilités d'emploi se font jour.)
Du point de vue des pêcheurs étrangers, il est évident que l'obligation de prendre à leur bord des observateurs constitue un lourd fardeau sur le plan opérationnel et du fait que des coûts substantiels risquent d'être en cause. Dans certaines zones côtières, les pêcheurs étrangers se refusent à demander des permis de pêche du fait justement de cette exigence de la présence à bord d'un observateur. A cet égard, si cette exigence se révèle indûment pesante pour le navire de pêche étranger, notamment si ces navires sont petits et mal équipés pour recevoir une autre personne et lorsqu'il s'inscrit dans le contexte d'une pêcherie de grande envergure ou à long rayon d'action, un programme important, faisant obligation stricte de faire monter à bord des observateurs, risque d'encourager la pêche sans permis. L'Etat côtier aura donc intérêt, ne fût-ce que pour ce seul motif, à s'efforcer de se rendre compte des difficultés que les pêcheurs étrangers risquent d'encourir du fait de la présence des observateurs et d'en tenir compte.
De nombreux Etats côtiers exigent des exploitants étrangers la désignation d'un représentant local chargé d'assurer la liaison avec les navires. Cela peut constituer un moyen utile et commode de faciliter les transactions et les communications entre l'Etat côtier et les navires de pêche étrangers, d'où une plus grande facilite d'observation, en conditions de rentabilité. La responsabilité est transférée de l'Etat côtier au représentant local qui aura affaire à de nombreux navires de pêche étrangers, pour toutes les questions de rapports, de répartition des permis et d'autres détails administratifs (cf. par exemple les conditions de la Nouvelle-Zélande et du Canada concernant les représentants locaux) .
Les pêcheurs étrangers sont également forcés, a titre individuel, d'organiser et de coordonner leurs activités à l'intérieur d'une zone de pêche en ayant l'obligation de traiter collectivement avec leurs propres représentants. Dans les cas où les navires de pêche étrangers ne pêchent que sporadiquement ou dans une mesure très restreinte dans la zone d'un Etat côtier détermine, soit que cette zone soit très exiguë ou que les possibilités de pêche y soit limitées, il n'est cependant pas toujours réaliste de s'attendre à ce que les pêcheurs désignent un agent. En fait, exiger un représentant dans ces conditions risque d'encourager la non observation, c'est-à-dire la pêche sans permis. Il doit être possible et en tout cas souhaitable que des Etats côtiers qui se trouvent dans une situation similaire exigent un représentant régional, chargé de représenter les pêcheurs étrangers péchant sporadiquement ou dans une mesure limitée dans différentes zones voisines.
Le coût, pour l'exploitant étranger, du maintien d'un représentant local, sans être dramatique, peut être substantiel suivant l'ampleur de ses fonctions. Ces fonctions devraient être exercées en tout cas et un représentant local a des chances de pouvoir servir les intérêts de l'exploitant étranger comme de l'Etat côtier.
Parmi la dernière catégorie de conditions d'exploitation, il faut citer les restrictions sur l'effort, sur les mises à terre et le transbordement des captures, l'arrimage des engins et l'entrée dans un port. Ces deux derniers points ont été examinés et il est donc inutile de les mentionner autrement sinon pour signaler qu'il s'agit bien de restrictions, parfois très graves, à l'opération des navires de pêche mais aussi d'instruments très précieux du respect des conditions.
Les Etats côtiers imposent souvent des restrictions sur différents aspects de l'effort de pêche étranger. Ces restrictions, comme la plupart des autres conditions d'accès, servent à des fins autres que l'observation. Elles présentent une utilité toute particulière pour les Etats côtiers, aux fins du respect des conditions. En particulier, les Etats côtiers peuvent limiter le nombre ou les types de navires de pêche, ainsi que la zone et la période d'opération, d'où limitations des activités que l'Etat côtier se voit dans l'obligation de suivre et un emploi plus rationnel des activités de surveillance. Évidemment, la limitation des zones, des périodes, du nombre de navires voire d'engins à seule fin de réduire les responsabilités de l'Etat côtier en matière d'application, risque de mettre à rude contribution le pêcheur étranger. Ces restrictions devraient donc aussi servir à d'autres fins ce qui est le cas. En tout état de cause, elles devraient être raisonnablement conçues pour tenir compte des intérêts légitimes du pêcheur étranger, c'est-à-dire pour lui permettre de pécher rapidement et efficacement. Ainsi, il ne serait pas raisonnable qu'un Etat côtier limite l'exploitation des thonidés à une aire géographique exiguë et éloignée, ce qui encouragerait sans doute d'ailleurs le non respect des normes. S'il est possible de réaliser un équilibre, une certaine limitation des secteurs et des périodes favorise incontestablement l'observation. Parfois aussi elle tend à réduire les revenus cependant à la portée de l'Etat côtier du fait de l'exploitation étrangère.
Une autre restriction très importante de l'effort réside dans la limitation de la qualité et/ou des espèces de poissons que l'on peut capturer. Ce type de limitation directe des captures ne saurait être considérée comme un adjuvant à l'observation dont elle ne fait que multiplier les difficultés, tant pour l'Etat côtier que pour l'exploitant étranger. Une chose consiste à exiger que soient respectées les conditions de permis, de rapports et de paiement des droits et une autre, très distincte, à limiter les nombres et les espèces de poisson effectivement exploités.
Certains Etats côtiers exigent ou se réservent le droit d'exiger la mise à terre locale d'une part des captures. Les motifs sont essentiellement d'un autre ordre, mais cela contribue aussi à faire respecter les conditions, de la même façon que les visites obligatoires dans un port. Le navire doit entrer dans un port pour décharger et peut alors être inspecté. Il ne semblerait toutefois guère raisonnable qu'un Etat côtier exige des mises à terre uniquement pour s'assurer le respect de ces normes. En interdisant à tout navire de transborder ses captures sauf autorisation préalable, on favorise l'observation puisque cela permet à l'Etat côtier de suivre et de contrôler les captures des navires dans sa zone.
L'entrée dans un port, pour inspection, au moment de l'arrivée et avant le départ est parfois exigée et il est sans aucun doute très utile et très rentable (pour l'Etat côtier) d'obtenir le respect de ces conditions qui constituent une charge très considérable pour les navires de pêche étrangers. Souvent, les zones de pêche sont très étendues et la distance entre certains fonds de pêche et le port le plus voisin est parfois grande et le coût correspondant, en termes de carburant et de temps, substantiel. On en citera pour exemples la pêche des thonidés à la palangre, lorsqu'elle est réalisée strictement à la limite des zones de 200 milles. L'incitation à ne pas respecter cette condition, notamment lorsque la surveillance est limitée, doit être considérée comme très élevée. Néanmoins, pour certaines pêcheries au large des cotes, la relâche dans un port peut représenter le meilleur moyen de déterminer et de vérifier l'exactitude des données de capture et de contrôler les navires généralement parlant.
4. Les conditions juridiques/financières
En exigeant que les navires de pêche étrangers respectent certaines conditions financières et juridiques, les Etats côtiers créent des situations favorables à l'observation. Ainsi, quelques Etats ont envisagé d'exiger des navires de pêche étrangers des sécurités afin de garantir une performance satisfaisante. Cet instrument utile et très rentable du respect des conditions permet en outre à l'Etat côtier d'y puiser, par exemple, les amendes dont l'encaissement se trouve ainsi facilité. En revanche, cela peut devenir très coûteux pour les navires de pêche étrangers, notamment s'ils pêchent dans différentes zones exigeant chacune un dépôt de garantie. Un revenu dont l'Etat côtier pourrait disposer risque de s'en trouver diminué. Il n'est pas pratique d'exiger des sécurités pour chaque zone de pêche, grande ou petite, mais lorsqu'un groupe d'Etats ont regroupé leur gestion au plan régional, ou lorsqu'un Etat côtier contrôle une pêcherie majeure, le dépôt de garantie semble une solution prometteuse. La dépense étant assez considérable, le navire de pêche étranger voudra s'assurer que son dépôt de garantie est a l'abri de toute déchéance arbitraire, qu'elle soit partielle ou totale.
Les Etats-Unis exigent que le représentant local dispose d'une lettre de crédit, pour payer les droits de pêche qui ont été détermines. Cette notion de garanties économiques pourrait être considérée; comme facilitant l'application. Sur présentation d'un jugement en bonne et due forme, les termes de la lettre mandateraient le paiement. Ces mêmes considérations de sécurité financière s'appliqueraient du point de vue de l'exploitant étranger. Apparemment, aucun autre Etat côtier ne demande de lettre de crédit et cette méthode de garantie de l'observation n'est actuellement pas appliquée.
N'exigeant pas ce type de sécurité, certains Etats côtiers tiennent en revanche à ce que l'Etat du pavillon ou l'Association de pêche avalisent les opérations du navire. Ainsi, en cas de violation et de procédure judiciaire (pêche sans permis ou manquement d'un navire détenteur d'un permis),l'Etat du pavillon peut être tenu de garantir le paiement de l'amende ou de s'y employer de son mieux. Selon que le garant tient a honorer les engagements pris et qu'il en a le pouvoir, cette procédure est très efficace et peut coûteuse. Cette dernière caractéristique est liée au fait que, en présence d'une garantie, l'Etat côtier évite d'avoir à saisir le navire. D'ailleurs, le système juridique en vigueur dans quelques Etats côtiers, permet de juger le navire in absentio dès lors que la violation peut être établie par des voies indépendantes. L'obligation du garant crée justement cela: une obligation de poids et parfois des coûts considérables pour l'Etat du pavillon ou l'Association de pêche. Le degré de contrôle que les Etats du pavillon sont en mesure d'exercer sur leurs navires est très variable. Si l'Etat du pavillon est incapable d'imposer à ses navires le paiement des amendes, il finira par en pâtir. Toutefois, la plupart des opérations de pêche sont régies par des accords qui impliquent des obligations, étant entendu que la capacité et l'intention de s'acquitter de ces obligations existent. Lorsqu'on peut conclure un accord sur la garantie ou la sécurité ou même le règlement d'un dommage, le respect des obligations peut être d'autant mieux contrôlé que l'Etat du pavillon se sentira incontestablement plus obligé à respecter les termes d'un accord officiel que des modalités qui ont été unilatéralement imposées par les Etats côtiers. On doit voir là une incitation pour les Etats à conclure des accords en vue de la détermination des conditions d'accès. Certains Etats côtiers ont incontestablement réussi a forcer l'accord des parties responsables de l'exploitation étrangère (cf. Australie, Taiwan) concernant une forme quelconque d'indemnisation. Un plus grand nombre exige, par voie d'accord, que l'Etat du pavillon se charge à tout le moins en partie du fardeau de l'observation des conditions (le dépistage des violations restant une obligation du seul Etat côtier).
On a vu que la méthode et le contenu de la limitation de l'effort sont de nature à affecter l'observation. La forme selon laquelle le paiement d'un droit est demandé a également son influence. Ainsi, une somme forfaitaire peut être imposée à une flottille entière, à la charge pour elle de répartir les quote-parts et de s'assurer de ce que chacun paie sa part. Tous ceux qui ne paient pas ou qui d'une manière ou d'une autre ne participent pas trompent moins l'Etat côtier que les autres membres de leur propre flottille, qui ont assumé l'obligation de verser la somme forfaitaire, d'où une pression de la part des membres de la flottille, quant à l'observation et au paiement du droit de pêche. Par contre s'il incombe à chaque navire de demander et de payer son permis, le groupe, de ses pairs ou l'association dont il est membre ne sont aucunement incités à presser les individus à s'exécuter. C'est alors à l'Etat côtier de s'assurer que tous les navires paient un droit de permis. D'autres motifs militent contre l'exigence d'un droit forfaitaire; le respect des conditions ne semble pas en cause.
La désignation d'un agent juridique, chargé d'accepter les poursuites légales et d'établir la juridiction compétente, pour le compte de chacun des navires de pêche étrangers constitue un instrument utile et économique pour obtenir le respect des conditions. Parfois, l'agent légal et le représentant local déjà mentionné sont une seule et même personne. Cependant, un agent légal est souvent simplement le truchement permettant à un Etat côtier d'engager dans les formes des poursuites contre un navire de pêche en infraction, détecté que par surveillance aérienne et n'ayant jamais été saisi en fait. En d'autres termes, l'agent légal établit la juridiction de la cour sur le navire qu'il représente et d'autre part, lorsqu'il a notifié les documents légaux à l'agent, l'Etat côtier est légalement censé les avoir notifiés au navire de pêche. On considère que cela lui permet de comparaître en justice et de répondre aux accusations. S'il ne préfère pas se présenter, on pourra statuer par défaut. La sanction prononcée peut alors être imputée au dépôt de garantie, à l'indemnité ou à la sécurité équivalente, en vertu de l'accord avec l'Etat du pavillon. C'est là une autre raison pour laquelle il est souhaitable, alors même que cela ne serait pas exigé, de procéder par voie d'accords et non pas une simple exigence unilatérale pour désigner un agent et pour exercer la responsabilité de garant. L'agent n'est en général pas tenu pour légalement responsable de son propre chef pour les activités de tous ses mandants. Dans le contexte des indemnités, sûretés et dépôts de garantie, une sanction ou une pénalité peuvent être prononcées sans qu'il soit nécessaire dans tous les cas d'intercepter le navire contrevenant et de l'escorter au port (la nécessité d'établir objectivement et de manière convaincante la violation demeure).
Lorsqu'il exige la désignation d'un agent légal local, l'Etat côtier devrait s'assurer que l'autorité qui procède à cette désignation, normalement l'Etat du pavillon ou l'Association de pêche, est représentative de tous ses membres, qu'ils soient ou non détenteurs d'un permis et ce, sur une base individuelle. La désignation devrait donc être relatée de façon prudente. La désignation d'un agent légal peut être très efficace, en termes de coûts et autrement, pour l'Etat côtier. Pour l'exploitant étranger, le "coût" n'est pas très élevé sinon du point de vue de la facilite d'application et des possibilités d'abus lorsque les sauvegardes procédurales sont insuffisantes à cet égard. On peut concevoir qu'un Etat côtier puisse formuler des revendications assez minces et contraindre le navire de pêche étranger à accepter un règlement de compromis à seule fin d'éviter les frais, parfois élevés, qu'il risquerait d'encourir pour se défendre dans le pays côtier. Le navire de pêche étranger a un intérêt légitime à s'assurer de ce que toute poursuite légale engagée contre lui soit équitable et fasse l'objet de sauvegardes légales procédurales et objectives.
On notera qu'un Etat côtier au moins exige du représentant/agent local qu'il soit financièrement et légalement responsable du navire de pêche étranger. Cela signifie-t-il que l'agent puisse être tenu pour légalement et financièrement responsable pour son propre compte des actions des navires de pêche étranger? En d'autres termes, faut-il en déduire qu'il puisse être appelé à payer l'amende de ses propres deniers? Dans ce cas, son rôle serait celui d'une caution et les frais d'application, imputables à l'Etat côtier, pourraient être réduits; par contre, le risque pour l'agent est considérable s'il est personnellement redevant de toute infraction.
Les navires de pêche sont généralement tenus d'accepter que l'on monte à leur bord, qu'on les inspecte et qu'on les fouille, même sans mandat de perquisition. Aux Etats-Unis d'Amérique, cette disposition a efficacement contré plusieurs arguments de procédure qui, à défaut, auraient pu être avancés par des navires de pêche étrangers, perquisitionnes et saisis sans mandat, ce qui a facilité l'application des règlements. (N.B.: La loi des Etats-Unis exige toutefois que le fonctionnaire ait une "suspicion raisonnable de violation", le processus n'est donc pas complètement arbitraire.)
Les Etats côtiers créent souvent des présomptions légales pour favoriser l'application. Ainsi, aux fins de déchéance, le poisson trouvé à bord est présumé à charge de preuve contraire - avoir été capturé dans la zone (N.B.: pour les navires en transit, certains Etats exigent un rapport sur les captures au moment de l'entrée dans la zone et, faute d'un tel rapport, le poisson trouvé à bord est présumé avoir été capturé dans la zone). Comme on l'a mentionné précédemment, les déclarations relatives au transit pourraient tendre en général à établir une présomption légale de pêche illégale ou du moins à inverser la charge de la preuve, dès lors qu'un navire n'a pas fait ces déclarations. Il est généralement illégal "de pêcher" (en transit) aussi la définition que l'Etat côtier donne de "pêche" facilite aussi l'application. Nous citerons à cet égard l'exemple suivant: en vertu de la législation des Etats-Unis d'Amérique, la définition de "la pêche" couvre de très nombreuses activités. En outre, tout ce dont on pourrait raisonnablement attendre des captures de poisson est censé constituer une opération de "pêche" y compris, à l'extrême limite, la détection du poisson par des moyens électroniques ou visuels. Toutes ces opérations sont donc illégales pour qui n'est pas détenteur d'un permis. Nous avons déjà mentionné, dans le même ordre d'idées, les impératifs d'arrimage. Chaque fois que les engins ne sont pas "arrimés" ou places en conditions telles qu'ils ne soient pas aisément accessibles pour la pêche, cela risque d'entraîner une présomption de pêche illégale et constitue déjà, en soi, une violation directe.
On peut exiger des Etats du pavillon étrangers, généralement par voie d'accord, de prendre toutes dispositions légales pour garantir que leurs navires pêchent "légalement". Dans deux cas au moins, des Etats du pavillon ont mis en oeuvre des mesures juridiques pour exiger que leurs navires respectent les lois de pêche d'autres Etats côtiers (cf. Espagne et Taiwan). En fait, l'Espagne exige que tous ses navires péchant dans la zone d'un autre Etat détiennent également un permis espagnol et il faut, à cette fin, prouver qu'un permis a été attribué par l'Etat côtier en cause. Taiwan, par voie réglementaire, impose ses propres sanctions intérieures a ses ressortissants qui violeraient la législation des Etats côtiers. Dans certains cas où les Etats du pavillon n'ont pas mis au point de mesures juridiques a cette fin, des sanctions ont souvent été prises à l'encontre de leurs navires ou de leurs ressortissants, à la demande d'un Etat côtier lésé.
En règle générale, l'Etat du pavillon est en bien meilleure posture pour imposer des sanctions et contrôler ses ressortissants et ses navires, mais il appartient cependant à l'Etat côtier d'établir les violations. Il est de l'intérêt de l'Etat du pavillon de s'efforcer par tous moyens d'obtenir que ses navires respectent les conditions, notamment lorsqu'il a été consulté sur la substance de tout ou partie des conditions d'accès et qu'il les a acceptées. Cependant, l'Etat côtier ne saurait se décharger de l'entière responsabilité de l'exécution sur un Etat du pavillon et il doit alors admettre que l'Etat du pavillon ne l'aidera que dans la mesure où ce qui est exigé et appliqué - y compris la preuve de l'infraction - est jugé raisonnable et convaincant de son propre point de vue ainsi que de son système juridique.
5. Sanctions
Si les sanctions ne sont pas nécessairement des conditions d'accès, il faut, pour déterminer les effets de ces dernières, examiner l'éventail des moyens dont dispose l'Etat côtier. Dans la panoplie des sanctions on fera entrer les amendes qui ne posent guère de problèmes, la déchéance lorsqu'un navire contrevenant a été saisi, mais aussi des options économiques, politiques ou juridiques susceptibles de pénaliser la flottille entière pour les manquements d'un seul de ses membres. En outre, la valeur des sanctions, du point de vue de l'application des conditions de pêche, outrepasse largement ce qui peut être imposé directement pour aller jusqu'à la catastrophe potentielle, encore lointaine, mais susceptible d'être déclenchée par le non respect des conditions. On pourrait classer les sanctions, pour les examiner, dans deux grandes catégories: celles qui sont directement imposées à un navire ou à un opérateur contrevenant, et celles qui sont de nature plus indirecte.
La plupart des lois sur la pêche comportent des sanctions, graduées selon les contraventions. L'importance des amendes devrait, en règle générale, avoir quelque rapport avec la gravité attribuée à la violation (exemple: pêche sans permis comparée à une déclaration tardive de sortie de la zone). Mais l'Etat côtier doit aussi envisager l'effet dissuasif des amendes. L'avantage économique obtenu du fait de l'infraction (exemple: sur pêche) dépasse souvent le coût de l'amende, qui n'est pas dissuasive puisque le risque se justifie sur le plan économique. Le temps écoulé depuis l'infraction jusqu'au paiement définitif de l'amende peut dépasser un an ou davantage lorsqu'il faut une procédure en justice, etc. L'intérêt de l'amende en tant qu'élément de dissuasion s'en trouve également réduit, et particulièrement si le navire est autorisé à poursuivre ses opérations entre temps. Il est rare que l'amende compense les frais encourus par l'Etat côtier pour détecter la violation et opérer la saisie du navire. Enfin, si l'amende est suffisamment forte, les pêcheurs peuvent n'être pas en mesure de la payer.
C'est peut-être pour ces raisons, parmi d'autres, que de nombreux Etats permettent à une cour d'ordonner la déchéance de la capture, d'engins, voire du navire. Certains Etats ne donnent d'ailleurs aucune latitude en la matière et exigent automatiquement la déchéance, une fois la pêche illégale établie. La déchéance du navire a un impact psychologique notable et évite avec succès toute future violation de la part du même navire. En outre, les frais, souvent incroyablement élevés qu'encourt le propriétaire du navire pour la saisie de son navire et son immobilisation constituent une sanction en soi et incitent a un règlement à l'amiable. Le processus de la saisie et de l'immobilisation d'un navire pour une violation est mineure ou douteuse, risque en fait d'être source d'abus. En effet, le navire peut être contraint à composer pour éviter tous frais ultérieurs lies à son inactivité, à sa détention et à l'action juridique qu'il doit entreprendre, loin de chez soi, pour s'opposer aux poursuites. La plupart des Etats, de même que la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, permettent une libération "rapide" après constitution d'un dépôt de garantie. "Rapide" n'est pas toujours assez tôt pour le navire saisi, et d'ailleurs les coûts inhérents au dépôt de garantie risquent d'être considérables..
Les cas de déchéance peuvent être sources de problèmes pour l'Etat côtier. En premier lieu, suivant la nature du navire et de ses captures et les impératifs de l'Etat côtier, captures et navire peuvent n'avoir qu'une faible valeur et constituer en fait un fardeau. Il est arrivé qu'un Etat prononce la déchéance d'un navire affrété, le mette aux enchères et ne trouve qu'un soumissionnaire, l'affréteur, qui était aussi le contrevenant. Il a racheté son navire pour une bouchée de pain et a économisé beaucoup d'argent, à savoir les droits d'affrètement, comme quoi bien mal acquis peut profiter. Cette histoire fait aussi ressortir que la déchéance ne sanctionne pas toujours le contrevenant mais parfois des intérêts économiques éloignés et sans rapport avec l'infraction. (On pourra évidemment arguer qu'une telle éventualité peut inciter ces intérêts économiques à examiner de plus près les conditions d'exploitation et d'observation, comme on l'a mentionné précédemment.)
La déchéance d'un navire peut être très coûteuse pour l'Etat côtier. Ayant perdu son navire, l'équipage est privé de moyens de transport et parfois de moyens de subsistance. Or, le coût et la charge de son transport et de sa subsistance retombent souvent sur l'autorité qui a pratiqué la saisie et des intérêts et des problèmes considérables finissent souvent par être en jeu. Disposer du navire et des captures, par voie d'enchères ou autrement peut aussi être source de problèmes, notamment lorsqu'il n'existe pas de débouchés. Presque toujours, des frais considérables et des difficultés imprévues s'ensuivent. La déchéance obligatoire peut donc produire des résultats négatifs. Les Etats ont parfois été obligés par leur propre législation d'ordonner la déchéance alors même que leurs intérêts diplomatiques et économiques s'y opposaient clairement.
En règle générale, le remède que constitue la déchéance devrait être laissé à l'appréciation de la cour. Il peut d'ailleurs être souhaitable de permettre, comme le prévoient certains Etats, la déchéance d'une partie seulement du navire représentant en termes économiques tout ou partie de la valeur du navire. Compte tenu des difficultés fréquemment inhérentes à une vente, certains Etats autorisent aussi la déchéance de la valeur monétaire des captures qui se trouvent à bord, plutôt que celle des captures elles-mêmes. L'une et l'autre approches tendent à réduire les inconvénients d'une saisie effective du navire et des prises qui se trouvent à bord et de la vente du tout.
Afin de s'assurer que le contrevenant est sanctionné, certains Etats ont instauré un système d'amendes personnelles ou, de façon plus significative, éliminent le coupable de la pêcherie. Interdire à un patron de pêche une pêcherie importante tend à l'empêcher de retrouver un emploi en tant que pêcheur. C'est incontestablement un élément dissuasif substantiel. L'emprisonnement est parfois prévu en tant que sanction, mais il est contraire aux dispositions de l'article 73(3) de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, sauf accord contraire.
Certains Etats ont découvert, parfois à leur surprise, que les sanctions liées aux violations de la réglementation des permis, à savoir le fait de ne pas délivrer de permis pendant un certain temps, sont plus efficaces que les amendes en espèces en tant que moyens de dissuasion. Un permis de pêche est un privilège, non un droit, et l'Etat côtier peut le retirer. Cependant, un permis qui a été accordé et payé ne peut être retire facilement dans certains systèmes juridiques. Alors que l'autorisation légale de pécher dans une zone déterminée comporte une certaine valeur, la menace de ne pas l'accorder constitue une sanction puissante. Il n'est pas douteux qu'une sanction relative à un permis ne présente d'intérêt que dans la mesure où le droit légitime d'accès à la zone considérée en présente aussi. En conséquence, dans une pêcherie relativement peu importante, ou dans laquelle les conditions d'application ne sont pas respectées, une amende en espèces constitue une sanction plus sévère que la déchéance d'un droit de pêche éventuelle. En outre, lorsque l'Etat côtier n'est guère capable de faire respecter ses conditions, il, risque tout juste, en ne concédant pas de permis, d'imposer la pêche sans permis.
Les sanctions inhérentes aux permis, qu'il s'agisse d'un retrait pur et simple ou d'une réduction de l'effort autorisé peuvent être étendues à l'ensemble d'une flottille, en cas de violations répétées de la part de ses membres. C'est une mesure grave mais qui peut inciter la flottille à surveiller ses membres. L'Etat du pavillon ou l'association de pêche ne peuvent pas toujours contrôler les actions de ses membres. On risque donc, en sanctionnant l'ensemble de la flottille, d'exiger l'impossible et de produire le contraire de l'effet recherché en incitant à un non respect généralisé plutôt qu'individuel. Une approche judicieuse consiste à conseiller à l'Etat du pavillon en question d'exiger qu'en un laps de temps déterminé il prenne des mesures visant à contrôler ses ressortissants, faute de quoi des sanctions liées aux permis de l'ensemble de la flottille risquent de s'ensuivre après notification.
Dans la ligne de ces sanctions intéressant l'ensemble de la flottille et la réduction de l'effort autorisé, plusieurs Etats côtiers développés jouent lourdement de la menace d'une réduction de tout ou partie des contingents nationaux de captures pour obtenir le respect des conditions par certains navires. Un Etat alloue progressivement les contingents applicables à l'année entière, la libération de chaque tranche successive étant fonction du respect des desiderata de cet Etat; en outre celui-ci s'abstient d'accorder du contingent alloué comme une sorte de garantie visant également l'exécution; si celle-ci est satisfaisante, l'ensemble du contingent est libéré. Si une telle approche peut encourager le respect des conditions, elle incite aussi à la sous-déclaration des captures. En particulier, un pêcheur, homme d'affaires ayant des créditeurs, doit avoir une idée assez précise des captures qu'il est susceptible de produire s'il doit rester dans le circuit commercial. Dans le meilleur des cas, la pêche est une affaire aléatoire, et si la gestion de l'Etat accroît le risque à un point économiquement inacceptable, le pécheur est incité à tourner les obligations de gestion pour survivre sur le plan économique.
Comme on l'a déjà vu, un Etat côtier peut prendre des mesures juridiques contre un navire contrevenant qui n'a jamais été saisi, en le poursuivant par l'intermédiaire d'un agent légal local. Cette procédure ne suffit pas à garantir qu'il sera porté remède à l'état de choses insatisfaisante lorsque le navire est physiquement hors de portée des tribunaux. Si un dépôt de garantie a été constitué ou si l'Etat du pavillon ou une organisation quelconque a accepté de donner son aval au navire, l'amende a des chances d'être payée. A défaut d'une garantie satisfaisante, l'Etat côtier peut user de pressions à l'encontre de la flottille entière en limitant l'effort, en fermant les ports, en réduisant les contingents, etc. pour inciter le contrevenant à rendre des comptes et à exécuter le jugement.
Quelques petits Etats côtiers se sont concertés à l'échelle régionale, pour accroître leur autorité face aux exploitants étrangers. L'un des aspects de cette approche régionale consiste à exiger avant toute attribution de permis, l'inscription du détenteur éventuel sur un registre dans lequel figuraient toutes les informations normalement exigées dans les demandes individuelles, ce qui faciliterait la procédure et diminuerait le coût de la fourniture de ces informations pour chaque Etat. En outre, le registre contiendrait des renseignements sur le respect des conditions d'exploitation recueillis' pour chaque navire sur un base régionale. De la sorte, chaque pays, lorsqu'il serait appelé à décerner des permis, disposerait de ces informations au plan général et, ce qui importe davantage, pour l'examen de chaque demande individuelle. La publicité ainsi donnée dans toute une région comportant des pêcheries importantes, aux défaillances d'un navire déterminé peut suffire à garantir que le navire et/ou ses commanditaires prendront les mesures qui s'imposent pour éclaircir toute allégation de contravention. Sous réserve de certaines sauvegardes nécessaires, on pourrait en venir à interdire l'inscription au registre des contrevenants graves et récidivistes, d'où impossibilité pour eux d'obtenir un permis dans toute la région.
Pour ce qui est des sanctions collectives et régionales ou de toute combinaison de ces deux procédures, les exploitants étrangers sont fondés à se préoccuper d'éviter tout abus de ces procédures ou de les voir appliquées de manière arbitraire, pour des allégations sans fondement ou des violations mineures. Les mesures sanctionnant l'ensemble de la flottille et le processus d'immatriculation régional peuvent toutefois être appliquées de façon constructive et judicieuse par l'Etat côtier pour exiger l'apurement des questions en litige. Cela est particulièrement utile pour les Etats côtiers dénués des moyens physiques de contrôler l'exploitation étrangère en se saisissant des navires contrevenants. La nécessité de dépister et d'établir les violations n'en demeure pas moins, mais les effets des mesures d'application ont des chances d'être considérablement améliorés par la pression de sanctions à l'échelle de la flottille et/ou de la région.
CONCLUSIONS
Le respect des régimes halieutiques va de pair avec leur substance, c'est-à-dire les conditions d'accès. Certaines de ces conditions constituent manifestement des instruments économiques du respect de ces conditions; d'autres, selon la nature de la pêcherie et la capacité de l'Etat côtier, ne sont ni utiles ni économiques, et sont en fait contraires à l'effet recherché, à savoir le respect des conditions.
Les recommandations ci-après suggèrent, en termes régionaux, certains principes susceptibles de se révéler utiles aux fins du respect des conditions d'accès.
1. Caractère raisonnable, accord et contrôle de l'Etat du pavillon
Pour de nombreux Etats côtiers, l'option d'une application globale et directe des lois sur la pêche est purement et simplement impraticable. En conséquence, le contrôle de l'observation doit comporter une large mesure d'auto-réglementation et de contrôle de la part de l'Etat du pavillon, d'où la nécessité d'obtenir son accord ou, à tout le moins, la compréhension entre les deux parties quant aux conditions d'accès. A moins de prendre en considération, autant que faire se peut, les besoins et les intérêts légitimes des exploitants étrangers et que ce que l'on exigera d'eux soie en tout état de cause, raisonnable, ils ne collaboreront guère a l'exécution de ces conditions. La collaboration et le contrôle de l'Etat du pavillon sont essentiels pour garantir leur respect. Toutefois, l'objet d'un accord est, en règle générale, le fruit d'un compromis et certaines conditions essentielles doivent donc être prescrites de manière unilatérale si on ne veut pas s'exposer à ce qu'elles soient vidées de leur substance.
2. Utilité
Nul Etat coder ne devrait exiger de conditions qui ne présentent aucun intérêt manifeste aux fins de sa gestion. Les informations requises peuvent-elles être utilement digérées et utilisées? La condition d'accès répond-elle à un besoin réel et immédiat? Souvent la législation halieutique tient compte de cela en prescrivant que les autorités "pourront" exiger une condition particulière sans que toutefois elles y soient tenues. L'Etat côtier peut alors étendre son régime en tant que de besoin sans que l'observation de ses conditions par un navire de pêche étranger le place dans un dilemme.
3. Crédibilité
II n'est pas difficile d'élaborer une législation halieutique et des règlements exhaustifs en suivant le modèle d'un Etat côtier développé et moderne. Toutefois, prescrire des conditions et être en mesure de s'assurer qu'elles seront remplies sont deux choses très différentes. Faute de pouvoir être appliquée, la Loi ne reste qu'un chiffon de papier. Selon certains auteurs l'application constitue l'épreuve de la réalité d'une loi (W. Michael Reisman, "Sanctions and Enforcement", dans: Cyril E. Black and Richard A. Falk, Rédacteurs, The Future of the International Order: Conflict Management, Vol: 3. Princeton, N.J. Princeton University Press, 1971, p. 275). Si les exploitants étrangers perçoivent que l'application d'un régime complexe, diffus et sporadique se caractérise par des exceptions, que ce soit par force ou autrement, l'observation et, partant, le régime même, en pâtiront, aux dépens de la crédibilité. Si les frais d'exécution dépassent le coût ou les risques inhérents à la non-exécution, le choix des pêcheurs, qui tendent à être audacieux et qui sont toujours prêts à prendre des risques, est évident. Il ne faudrait donc pas exiger ce que l'on n'est pas très sûr de voir appliquer ou à tout le moins vérifier, que ce soit par l'exécution ou la collaboration des exploitants étrangers. Certaines conditions sont davantage que d'autres susceptibles d'être mises à l'épreuve de la réalité. Mieux vaut obtenir l'observation totale d'un régime limité que le respect partiel ou nul d'un système d'accès compliqué.
4. Rentabilité
Un Etat côtier dépense souvent davantage pour la gestion et l'exécution d'un régime halieutique qu'il n'en tire, au terme de tous ses efforts. Autrefois, l'Etat côtier n'avait pas juridiction sur ses ressources; désormais, en exerçant cette juridiction, il est amené a se demander si l'exercice de la juridiction a entraîne ou non un bénéfice net pour l'ensemble du pays. En outre, toute condition d'accès qui impose aux exploitants étrangers des frais quels qu'ils soient, réduit théoriquement les bénéfices nets découlant globalement de la pêcherie et le revenu net dont l'Etat côtier pourrait autrement disposer. L'Etat côtier, ainsi que les exploitants hauturiers, ont en commun intérêt à porter au maximum les avantages nets découlant d'une pêcherie en réduisant au minimum le coût de l'administration et de l'exécution des conditions d'accès.
5. Approche régionale et harmonisation
Chaque fois que possible, les Etats ayant des intérêts dans des pêcheries similaires ou communes devraient s'efforcer d'harmoniser les procédures ainsi que le contenu des conditions d'accès. Une telle façon d'agir est rentable et de surcroît leur autorité, lorsqu'ils exigent l'observation de leurs conditions, s'en trouve renforcée. En outre, les pêcheurs étrangers y ont intérêt. Si la violation des conditions risque d'entraîner des incidents à l'échelle régionale, on peut s'attendre à ce que les exploitants étrangers s'efforcent davantage de les observer. Lorsque les conditions sont normalisées dans toute une région, le processus de l'exécution par les exploitants étrangers s'en trouve grandement facilité pour un coût réduit de leur point de vue aussi. Ainsi, les exigences concernant les marques d'identification, la fourniture de rapports, les journaux de bord, les représentants locaux, etc., devraient être normalisées autant que faire se peut.
6. Sanctions
A condition que l'Etat côtier puisse contrôler l'observation ou, ce qui importe davantage, la non-observation, l'accent devrait être mis sur des sanctions à l'échelle de la région et/ou de la flottille, afin d'obliger les contrevenants à rendre compte de leurs actions. On devrait pouvoir procéder à des débats en l'absence des contrevenants, assortis de dépôts de garantie ou autres sûretés. Il faudrait éviter de ne compter exclusivement que sur la surveillance physique et en particulier sur l'arrestation et la saisie des navires encore que de telles actions soient parfois nécessaires pour maintenir la crédibilité du système.
