por
M.H. Glantz
(Presidente)1
| RESUMEN |
| En este informe se identifican los diversos efectos que la variabilidad de los recursos pesqueros tiene en la sociedad, los diferentes grupos (a nivel individual, nacional, e internacional) que intervienen en el proceso de toma de decisiones, y los sectores que se ven afectados más gravemente por las fluctuaciones de los recursos pesqueros. Se examinan además, el desarrollo de algunas pesquerías en el pasado, los diversos tipos de problemas que se plantean en relación con la ordenación de las pesquerí as, la participación de los científicos pesqueros en el proceso de toma de decisiones, y los problemas que se encuentran en ese proceso, sugiriéndose además algunos remedios para afrontar esos problemas. |
Las poblaciones de peces neríticos tienen gran importancia para los muchos países que las explotan. Estos recursos pueden constituir una fuente de alimentos o de suplemento para piensos al ser transformados en harina. Además, al exportarse, esos productos pesqueros pueden constituir una importante fuente de divisas para el país. Pero la abundancia de esas poblaciones experimenta grandes fluctuaciones a través del tiempo, en particular cuando se trata de poblaciones de peces pelágicos (por ejemplo Tanaka, 1983; Parrish et al., 1983; MacCall, 1983), y esos cambios impredecibles de la biomasa hacen difícil desarrollar planes de ordenación pesquera orientados a mantener rendimientos y beneficios altos y sostenidos y que aseguren al mismo tiempo la conservación de los recursos. Los científicos de muchas regiones del mundo se han ocupado de esas fluctuaciones, de la manera de predecirlas y de cuál ha de ser la respuesta de los órganos de decisión cuando sea inminente un evento catastrófico en las pesquerías. Las fluctuaciones geofísicas y biológicas determinan también fluctuaciones en los beneficios sociales que pueden derivarse de la explotación de los recursos pesqueros y ello, a su vez, hace difícil que los políticos puedan poner en práctica planes nacionales de desarrollo basados en la contribución potencial a largo plazo del sector pesquero. Una de las razones por las que se ha convocado esta Consulta de Expertos es precisamente para abordar estos tipos de interrogantes.
En este informe se presentan las contribuciones de un grupo de trabajo establecido para examinar las implicaciones sociales de la variabilidad de los recursos pesqueros. Han contribuido en forma importante a los debates y a la preparación de este informe los Sres. R.J.H. Beverton y A. Gumy, que actuaron como relatores, así como B. Brown, D. Butterworth, J. Cañón, E. Kwei y otros. El informe se divide en cinco partes: causas posibles de las fluctuaciones de los peces pelágicos neríticos; descripción general de las implicaciones que las fluctuaciones de las capturas tienen para la sociedad; una discusión general de como se han desarrollado algunas pesquerías en el pasado; la participación de los científicos pesqueros en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional e internacional, incluyendo un examen de los problemas que los científicos pesqueros tienen que afrontar al participar en este proceso, algunas de sus causas, y posibles remedios; y se concluye el informe con una serie de recomendaciones.
Los problemas mencionados se afrontan en este informe en términos generales, y no todos los ejemplos pueden aplicarse a todas las pesquerías. Es también importante observar que las diferencias en los sistemas políticos y culturales hacen que a menudo la ordenación pesquera se afronte en forma diferente, y que enfoques similares pueden tener consecuencias distintas en los diversos sistemas políticos, económicos y culturales.
1Environmental and Social Impacts Group, National Centre for Atmospheric Research, P.O. Box 3000, Boulder, Colorado 80307, Estados Unidos
Una característica importante de las poblaciones de peces que afecta a la sociedad es que presentan grandes fluctuaciones en su abundancia general, lo cual influye en las capturas que puede obtener el hombre (así como otros predadores). Esas fluctuaciones parecen ser mayores en el caso de las poblaciones neríticas. En el pasado, cada vez que una población pelágica disminuía rápidamente se abria el debate sobre si esa disminución se debía ante todo a fluctuaciones de los factores ambientales o a una explotación excesiva. Quienes consideraban que la causa era la presión de pesca sostenían que probalemente las poblaciones habrían sido capaces de soportar las fluctuaciones del ambiente físico si no hubiera habido una intensa actividad pesquera. Otros, con igual convicción y a menudo con datos científicos igualmente convincentes, han sostenido que la causa de esa rápida disminución de las capturas había de buscarse ante todo en las variaciones ambientales. Por lo general, el colapso de una pesqueria se debe tanto a la intensidad de la explotación como a los cambios ambientales. No es de sorprender, sin embargo, que en en esos debates no se llegue nunca a una solución clara, ya que cada una de las partes tiende a mantenerse firme en uno u otro punto de vista. En los últimos años se han producido disminuciones de las capturas en pesquerías pelágicas tales como las de sardina de California, la de anchoveta del Perú y la de sardina de Sudáfrica y Namibia. Murphy (1977) ha identificado otras poblaciones de clupeidos cuyas capturas han disminuido radicalmente: arenque de Hokkadio-Sajalin, arenque Atlántico-escandinavo, arenque de Downs y sardina del Japón. En el estado actual de nuestros conocimientos científicos, y mientras persista la actual polarización en el planteamiento de estos problemas, nada permite prever que este debate pueda resolverse con satisfacción de ambas partes. Hoy día existe un tercer grupo que considera que ambos factores son igualmente importantes para explicar la caída de esas pesquerías. Por otro lado, a pesar de los argumentos presentados por las partes contendientes, no se conoce aún ningún caso de colapso de una pesquería en condiciones de explotación ligera. Además, a los participantes en todas las pesquerías que han experimentado una drástica reducción de las capturas (sardina de California, arenque Atlántico-escandinavo, sardina de Sudáfrica y Namibia y anchoveta del Perú entre otras) se les había aconsejado, ya antes del colapso de cada una de ellas, que redujeran el esfuerzo de pesca.
Otras fuentes de variabilidad en los desembarques de pescado están en relación con fluctuaciones en los sistemas políticos y económicos internacionales y nacionales. Aun cuando otros miembros de la comunidad internacional no intervengan directamente en la explotación de una pesquería nacional, dicha pesquería resultará afectada por factores que tienen su origen en otros países. Algunos de esos factores pueden influir en el suministro de pescado, así como, por ejemplo, la transferencia de tecnología (incluidos los asesores técnicos), cambios en las políticas relativas a la libertad de acceso a recursos costeros, la necesidad de divisas y los préstamos de organismos internacionales de desarrollo. Otros factores pueden afectar la demanda de productos pesqueros, y entre ellos pueden citarse la demanda del mercado internacional, la competencia de otras pesquerías y los precios de los productos pesqueros en el mercado internacional. Hay, por último, una tercera serie de factores que a primera vista no parecen tener relación directa con la ordenación pesquera, pero que, de hecho, pueden tener repercusiones importantes en la pesquería, como son, por ejemplo, la expropiación de las inversiones extranjeras en sectores distintos de la pesca y los conflictos internacionales en general.
Los factores nacionales que influyen en la pesquería pueden deberse a cambios de gobierno y/o cambios en el personal dirigente de distintos ministerios. Entre los factores nacionales pueden citarse también los conflictos entre los objetivos perseguidos por varios grupos sociales, muchos de los cuales no intervienen directamente en el sector pesquero. Es importante recordar que el sector pesquero no es más que un subsistema dentro de un sistema politico y económico más amplio. Además, el sector pesquero es un sistema complejo, en el que intervienen diversos intereses que pueden tener diferentes objetivos.
En las dos secciones que siguen se trataá del desarrollo y declive de una pesquería típica. La discusión se hará en sentido inverso, dado que es menos lo que se sabe sobre las implicaciones sociales de la fase de declive.
En esta sección se describe brevemente y en términos generales cómo una disminución drástica de las capturas en un periodo de tiempo relativamente corto, independientemente de su causa, pueda afectar a una sociedad típica. Si bien la breve descripción que sigue podrá parecer excesivamente simplista para exponer un proceso relativamente complejo, será útil, de todos modos, para hacer ver a los órganos decisorios (no sólo los que intervienen en las pesquerías) que una disminución importante de las capturas de peces puede tener vastas implicaciones sociales. Las repercusiones mencionadas en los párrafos que siguen se han tomado de la realidad, dado que se han producido de hecho en una o más de las pesquerías pelágicas que han experimentado recientemente una drástica disminución de la productividad o un colapso.
Ante todo es importante notar que las capturas pueden experimentar fluctuaciones de poca importancia así como declives importantes y sostenidos. Una disminución temporal de las capturas puede, por ejemplo, ser causa de bancarrota para los productores marginales o para los participantes en la pesquería que están gravemente endeudados (propietarios de embarcaciones, propietarios de plantas de elaboración, etc.). Algunos observadores consideran este reajuste como una racionalización económica del sector pesquero, mientras que otros lo ven como una creciente concentración de capital en manos de un número cada vez menor de empresas industriales. A menudo ello va seguido de desempleo temporal y de una disminución del ingreso de divisas (o un aumento, si los precios suben momentáneamente a causa de la escasez de productos pesqueros), y es posible que entren en la pesquería algunas inversiones extranjeras. Los efectos negativos globales que esas pequeñas disminuciones de las capturas tienen en la sociedad suelen ser también pequeños, aunque a nivel individual puedan ser importantes.
En cambio, las disminuciones sostenidas y relativamente importantes de las capturas causan trastornos sociales, económicos y políticos más profundos, que no se limitarán al sector pesquero sino que se propagarán, como las ondas en un estanque, a diversos sectores de la sociedad. Por ejemplo, la bancarrota de grandes empresas pesqueras, aparentemente estables, causará dificultades financieras (incluida la imposibilidad de reembolsar préstamos obtenidos de bancos o del estado) a las industrias que sostienen las actividades pesqueras, como construcción naval, manufactura de equipo y redes, etc. Los armadores tendrán que despedir a sus tripulaciones, y también en las plantas de elaboración de otras industrias algunos obreros quedarán sin trabajo. Algunos de esos trabajadores desempleados emigrarán (con sus familias o sin ellas) a otra ciudades mayores, esperando encontrar mayores posibilidades de empleo. En algunos casos, los despidos de tripulantes y trabajadores crearán conflictos laborales y pueden dar lugar a que los sindicatos pidan apoyo del gobierno para afrontar esas crisis, incluida asistencia financiera. (Un ejemplo extremo, pero no infrecuente, del tipo de presión que los órganos decisorios puedan tener que afrontar es la ocupación de fábricas por parte de los trabajadores, hasta que sus demandas de asistencia gubernamental sean atendidas).
Para afrontar el número creciente de despidos de trabajadores y tripulantes y los problemas correspondientes de desempleo, el gobierno puede buscar empleo para algunas de esas personas en otros sectores de la economía o en proyectos de obras públicas. Ello habrá de hacerse, a menudo, a expensas del estado y es posible que, con el tiempo, lo único que se consiga sea retrasar la confrontación laboral o desplazar los conflictos laborales de un sector a otro. El cambio de trabajo significa además una pérdida de recursos humanos (capacitación y conocimientos acumulados) y lleva aparejada la necesidad de readaptar profesionalmente a las personas empleadas, bien voluntariamente o con asistencia del estado.
Para el estado, la disminución de las descargas de pescado representará una pérdida de divisas y quizás haga necesario renegociar algunos préstamos extranjeros y puede causar trastornos (por ejemplo, retraso o cancelación) en los planes regionales o nacionales de desarrollo económico que dependían de los ingresos del sector pesquero y otros sectores afines. Será también preciso atender las obligaciones contractuales contraídas meses antes y que se esperaba liquidar con los desembarques previstos. La aparente inestabilidad en la disponibilidad de recursos puede traducirse en pérdidas de mercados, dado que los compradores buscarán otras fuentes de abastecimiento del mismo producto o de productos substitutos. Así sucedió con ocasión de la drástica disminución de las capturas de anchoveta peruana a principios de la decada de los años 1970, que fomentó la producción de soja y suplementos de aminoácidos principalmente en Brasil y los Estados Unidos, para sustituir a la harina de pescado en los piensos.
Cuando se produce una aguda disminución de las capturas de peces pelágicos se suele producir una concentración aún mayor de capital en un número menor de empresas de pesca e incluso algunos de los grandes productores tienen que interrumpir su actividad. Muchas de las grandes industrias que sobreviven habían diversificado sus inversiones financieras antes del colapso o, si no lo habían hecho, tienden a hacerlo despúes de que se ha producido, invirtiendo en otros sectores de la economía para protegerse contra repercusiones financieras futuras de reducciones similares de las capturas. En algunos casos, las empresas quebradas pueden pasar a manos del estado, que quizás, para fomentar las inversiones, haya garantizado los préstamos hechos a la industria y a los armadores durante la fase de desarrollo de la pesquería. En otros casos se puede llegar a la nacionalización del sector pesquero o a la concesión de subvenciones masivas a las industrias sobrevivientes. En otros casos aún, la grave disminución de los desembarques puede llevar al gobierno a desnacionalizar el sector pesquero, si las poblaciones de peces se mantienen a niveles relativamente bajos (así ha sucedido, por ejemplo, en el Perú a mediados de la decada de los años 1970, cuando se procedió a la desnacionalización de la flota, pero no de las fábricas de harina de pescado.)
En un país en desarrollo, una grave disminución de las capturas puede tener efectos sociales catastróficos y duraderos, mientras en los países desarrollados las repercusiones podrán ser absorbidas más fácilmente por otros sectores de la economía. Ello es particularmente válido en países en desarrollo donde la financiación de muchos de sus programas nacionales dependa de las divisas que obtiene de su pesqueria, o cuando esta última dependa de la explotación de una sola población importante, y no de una pesquería multiespecífica.
Por último, como se ha visto en la mayoría de los colapsos recientes de pesquerías pelágicas, la brusca disminución de las capturas va seguida por lo general de pedidos de muchas de las partes para que se realicen mejores y más costosas evaluaciones científicas de las poblaciones de peces y de los factores ambientales que pueden afectarlas, ya que dificilmente se llega a un claro consenso sobre cuál ha sido la causa primordial de dicha disminución. Se suele pedir además, siempre demasiado tarde, que se proceda a la racionalización económica de la industria y a una reglamentación más estricta de las actividades de pesca.
En esta sección se presenta una descripción sucinta y general del desarrollo de una pesquería típica, con cierto enfásis en las pesquerías pelágicas. También en este caso es importante observar que la descripción no corresponde exactamente al desarrollo histórico de ninguna pesquería pelágica en particular sino que expone toda una serie de factores tomados de la evolución de varias de ellas.
El désarrollo de una industria pesquera importante va precedido de ordinario por la existencia de una pesquería artesanal que, en la mayoría de los países, abastece de pescado a los mercados locales, principalmente para consumo local. A medida que van naciendo grandes empresas pesqueras industriales, muchos pescadores artesanales se suman al sector industrial y, en consecuencia, el pescado disponible a nivel local es menos y su costo empieza a aumentar. Además, las capturas de la flota industrial pueden reducir la disponibilidad de recursos para las actividades artesanales o las capturas incidentales de las grandes empresas pesqueras pueden competir en el mercado con las capturas de los pescadores artesanales. Estos problemas, entre otros, son causa de conflicto entre las pesquerías industriales emergentes y las pesquerías artesanales o tradicionales ya existentes.
La fase de crecimiento de una pesquería comercial puede dividirse en dos etapas. La etapa de “crecimiento inicial” comienza cuando se toma conciencia de que los recursos son abundantes y existe una creciente demanda nacional o internacional de productos pesqueros y la situación económica y política del país permite explotar esos recursos (como sucedió en el Perú a principio de los años cincuenta y en Chile a final del mismo decenio). Los productos que más interés suscitan son de ordinario el pescado en conserva y congelado y la harina de pescado. Si bien puede suceder que la industria conservera o congeladora tengan gran importancia económica para la utilización de las capturas, la harina de pescado ha encontrado una demanda más dinámica en el mercado internacional. Además, se le prefiere muchas veces como fuente de divisas.
Cuando se dan las condiciones básicas tales como demanda creciente de productos pesqueros (por ejemplo, pescado en conserva o harina de pescado) y recursos en abundancia (que dan la impresión de ser ilimitados) se desencadena un proceso acelerado de expansión de la pesquería. La etapa inicial de crecimiento de una pesquería presenta, en general, las características siguientes:
- Se produce un rápido aumento de las inversiones en embarcaciones e instalaciones en tierra, así como en la infraestructura de apoyo necesaria. Las inversiones pueden ser de procedencia nacional o internacional. Dado que la pesquería se halla aún en una etapa inicial de desarrollo y los riesgos financieros son aún relativamente altos, la financiación no alcanzará (aún) las mismas dimensiones que en la etapa avanzada del proceso de expansión (del que se tratará más adelante).
- Muchos trabajadores no cualificados se sienten atraídos hacia el sector pesquero, abandonando de ordinario sectores económicamente marginales, incluidas las zonas agrícolas. Este proceso de atracción tiene carácter regional y produce una migración hacia las zonas en que se están desarrollando las actividades de pesca. Con frecuencia, la infraestructura urbana de esas zonas no está suficientemente equipada para recibir esa inmigración.
- Gradualmente se van estableciendo industrias auxiliares, como astilleros, fábricas de redes, almacenes, proveedores de alimentos, etc.
- Se introducen en la pesquería tecnologías modernas y, debido a la falta de experiencia de los trabajadores en el uso de esas tecnologías, su eficiencia es al principio relativamente baja. A veces esa falta de eficiencia hace dudar de la idoneidad de las nuevas tecnologías para esa etapa concreta de desarrollo del sector pesquero.
- El proceso de inversión no se extiende inmediatamente a todos los elementos del sector pesquero. En consecuencia, dentro de la cadena general de elementos que constituye el sector - captura, elaboración, mercadeo y actividades auxiliares - se producen evidentes lagunas y retrasos en las inversiones, que determinan un aumento de los costos operativos.
- En la fase incial, la industria pesquera es de ordinario una empresa muy rentable, a pesar de su crecimiento poco estructurado y prácticamente anárquico. Los costos derivados de la falta de experiencia de los trabajadores y de las lagunas infraestructurales propias de esta fase aún pueden contrarrestarse con los beneficios que el sector en conjunto permite obtener.
- En esta fase por lo general no hay una intervención directa evidente en la pesquería por parte del estado. Esa falta de intervención del estado generalmente se debe a la poca importancia relativa concedida a esta actividad económica por el sector público, y al interés de los empresarios en mantener las pesquerías como actividad privada.
- La contaminación del aire y el agua va en aumento, sobre todo en las zonas costeras, y ello puede repercutir negativamente en otras actividades económicas y sociales, como el turismo.
- Al final de esta etapa (cuya duración depende de una serie de factores internacionales y nacionales, incluidos, respectivamente, la demanda del mercado y las políticas económicas y estrategias de desarrollo del país), el sector pesquero presenta, para muchos observadores, un panorama de estabilidad. Muchas de las lagunas de inversión que se habían producido durante el proceso inicial de crecimiento se habrán colmado ya. Es posible que se desconozca aún el potencial exacto de los recursos y que se siga ignorando, en algunos casos intencionalmente, el hecho de que pueden resultar afectados por las fluctuaciones del ambiente, por la biología de la población íctica o por la realidad socioeconómica.
En la etapa de “crecimiento avanzado” predominan por lo general factores políticos. El sector adquire importancia como fuente de divisas y empleo, aunque esto varía de país a país. Los representantes de varios organismos estatales han tomado finalmente conciencia de la nueva importancia económica y social de las pesquerías. El sector comienza a tener una influencia relativamente mayor en el proceso decisorio y las industrias ya establecidas (aún pequeñas) comienzan a reconocer que el estado puede desempeñar una función limitando en cierta forma el acceso de los recién llegados a los recursos, asegurando así, al menos temporalmente, una situación más favorable para quienes ya están en la pesquería.
Durante esta etapa del proceso de crecimiento de las pesquerías, el estado puede ejercer considerable influencia en la tasa de expansión de la explotación. En general, los aspectos principales de esta etapa son los siguentes:
- Se produce un aumento de las inversiones, facilitado por bajos tipos de interés, préstamos a largo plazo, “desgravaciones a la importación”, licencias favorables de importación, políticas favorables de exportación, préstamos extranjeros garantizados, etc.
- Aumentan también las inversiones públicas en infraestructura de puertos y servicios.
- Las industrias existentes reinvierten en el sector pesquero.
- Llegan a la pesquería nuevos capitales de otros sectores nacionales e internacionales.
- El sector atrae a un número siempre mayor de trabajadores no cualificados.
- Se acelera y extiende el uso de tecnologías modernas y eficientes.
- Aumentan las actividades científicas para evaluar las poblaciones de los recursos explotados por la pesquería.
- Las actividades del sector pesquero siguen siendo muy rentables, aunque la pesada carga de la deuda que grava sobre parte de la industria la mueve a orientar sus actividades más a atender sus obligaciones financieras que a planificar racionalmente la producción.
- La industria adquiere una influencia preponderante en los procesos decisorios que se refieren directa e indirectmente a las pesquerías. También el sector laboral se va organizando progresivamente y comienza a influir en las cuestiones políticas que, quardan relación con sus intereses.
Una vez que esta etapa de crecimiento ha alcanzado su punto máximo, el component industrial del sector pesquero, que ha adquirido ya una qran influencia en el proceso decisorio. se encuentra en un dilema. Las fluctuaciones del mercado (es decir, demanda y precios) y las que se producen en varios aspectos de la economia nacional (por ejemplo, inflación, tipos de cambio. balanza de pagos. etc.) han eliminado del sector a muchas de las unidades económicamente marqinales (es decir, menores y/o menos eficientes). Se produce asl una creciente concentración de capital industrial que. entre otros efectos positivos y negativos, tiende a aumentar la eficiencia de la porducción qracias n la coordinación en gran escala de los factores de producción. Se reconoce que la capacidad de la flota y de las instalaciones de elaboraión es excesiva, pero no se reduce. La industria espera contar con el apoyo estatal para neutralizar los efectos negativos de las fluctuaciones de la economía nacional y, por lo tanto, mantiene sus expectativas de seguir consiguiendo beneficios my altos.
En esta etapa, una parte políticamente significativa de la población depende ya directa o indirectamente del sector pesquero. La contribución de este sector a la economía es importante para los aspectos sociales del desarrollo económico. Llegado este momento, el gobierno empieza a solicitar, aunque no necesariamente a aceptar, el asesoramiento de la comunidad cientifica sobre los recursos pesqueros. En ese momento también empiezan a manifestarse los conflictos de intereses entre diversos sectores, que durante la fase inicial habían permanecido latentes.
La participación e influencia de los científicos en el proceso decisorio gubernamental varía claramente de un país a otro y puede variar incluso de una administración a la siguiente, especialmente cuando el aporte de los científicos a este proceso no ha sido institucionalizado. Sería utlisimo realizar una serie de estudios de casos concretos sobre cómo los científicos preparan las recomendaciones que presentan a los órganos decisorios y cómo éstos las utilizan para definir sus politicas pesqueras. Serían necesarios estudios similares sobre la manera en que otros intereses, como la industria pesquera o los grupos interesados por la conservación de los recursos, llegan a formular sus recomendaciones y a introducirlas en el proceso decisorio. Muchas de estas situaciones se debaten a menudo en términos casi anecdóticos, mientras serfa necesaria una evaluación sistemática y objetiva.
Existen hoy muchas organizaciones internacionales, con grados diversos de responsibilidad, que se encargan de asesorar sobre la ordenación de las poblaciones de peces en distintas áreas del mundo. La forma de proceder de muchas de estas organizaciones está ya bien documentada. Lo que hace falta es evaluar si las decisiones de esos órganos se basan de hecho en la mejor información cientifica disponible o son el resultado de un compromiso entre los participantes (es decir, ciencia por consenso). Algunos observadores están firmemente convencidos de que en esas organizaciones se manipula la información para responder a las necesidades de intereses o países concretos. Es preciso preguntarse si los arreglos institucionales existentes responden a las necesidades de las comunidades pesqueras y de los órganos decisorios nacionales.
Entre los países en desarrollo existen también varias tribunas regionales (Comité de Pesca para el Atlántico Centro-oriental (CPACO), Comisión Permnnente del Pacífico Sur (CPP5), Consejo General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), Comisión de Pesca para el Océano Indico (CPOI), Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-occidental (COPACO), etc.) en las que los científicos de los estados miembros se reunen periódicamente en seminarios, talleres y grupos de trabajo para intercambiar información y proponer actividades conjuntas, que a menudo se llevan a la práctica y posteriormente se evalúan. La intensidad de esas actividades varía de una región a otra. Por la naturaleza de sus estatutos y de sus operaciones, algunos de esos órganos no han podido aún hacer llegar a los órqanos decisorios competentes los resultados de sus trabajos científicos ni sus recomendaciones con respecto a la explotación y ordenación de los recursos pesqueros.
En esta sección se presentan algunos de los problems que tienen que afrontar a menudo los científicos pesqueros en relación con los órganos deciscrios y se sugieren algunos remedios. No ha de entendsrse que los problemas aquí expuestos correspondan a la realidad de una pesquería concreta: se trata de una enumeración preparada a partir de la experiencia de los científicos que se han ocupado de las muchas pesquerías peláqicas.
- A los científicos se les exige que saquen conclusiones para poder dar el asesoramiento que se les pide dentro de un plazo determinado. En muchos casos no se dispone de información o no es posible elaborarla a tiempo.
- El sistema de recursos varia con el tiempoo, por lo que las conclusiones científicas básicas de hoy podrán tener que ser modificadas, quizás radicalmente, en algún momento futuro. Las evaluaciones están de ordinario atrasadas de uno a cinco años, debido a las demoras en el acopio de datos y los análisis.
- Estos y otros factores significan que la evaluación científica no puede ser nunca exacta o permanente. Los científicos, pues, se encuentran siempre con el problema de convencer a los políticos reacios o a los pescadores escépticos de que son capaces de hacer una evaluación que ofrezca una base sólida para la acción.
- Para poder ofrecer evaluaciones cuantitativas, los científicos deben intentar establecer los límites de confianza de las cifras que dan. Dichos límites, aunque científicamente válidos, pueden ser muy amplios y, por lo tanto, los científicos están expuestos a que se les critique diciendo que “no saben de lo que hablan”.
- Cuando tienen que afrontar cifras no agradables dadas por los científicos, quienes tienen que tomar las decisiones optarán casi siempre por adoptar, dentro de esos límites de confianza, la cifra que más les convenga. Los científicos pueden prever esa respuesta de los órganos decisorios, lo cual puede hacer que modifiquen la presentación de sus resultados.
- Los científicos se encuentran a menudo en una situación de confrontación con objetivos industriales, políticos o de otro tipo. Ello hace extremamente difícil desempeñar racionalmente su función de asesoramiente científico y han de estar preparados a defender sus conclusiones contra pareceres irracionalmente opuestos. El problema es que los científicos no pueden apoyarse más que en la cantidad y calidad de los datos y conocimientos de que disponen (que dependen, en parte, del presupuesto y el apoyo que les faciliten otros sectores), mientras otros intereses del sector pesquero tienen argumentos políticos, económicos y sociales mas poderosos (a menudo más emocionales y menos científicos). Para hacer presión sobre los órganos decisorios, otros intereses del sector pueden argüir que su deseo es mantener elevados los rendimientos, los beneficios, el empleo, etc., mientras los científicos suelen aducir que lo que quieren es evitar la sobreexplotación y aumentar la probabilidad de conservar los recursos.
- Los procesos normales de debate científico al ser presentados en una tribuna “lega en la materia” pueden dar la impresión de incompetencia y/o ignorancia. Los debates científicos, pues, han de tener lugar en una tribuna científica, y al presentar los resultados a la opinión pública hay que indicar claramente qué es lo que se puede y lo que no se puede concluir.
- Los pronósticos relativos a las pesquerías, como toda predicción, resultarán a veces equivocadas y esos errores se utilizarán, inevitablemente, para minar la confianza en los científicos.
- Un caso particular de pronóstico son los cláculos de “riesgo de colapso”. Lo que se pedirá al científico, en ese caso, es qué justifique por que es necesario aplicar remedios preventivos con datos que indican só1o una probabilidad.
- Por último, los científicos encuentran que a menudo los representantes gubernamentales responsables de tomar las decisiones y a quienes ellos facilitan información, son sustituidos por otros, de ordinario menos familiarizados con los trabajos de investigación y evaluación que el científico o su organización llevan adelante. En ese caso, tendrá que comenzar de nuevo todo su trabajo (incluidos los esfuerzos por conseguir la confianza de quien ha de decidir).
Los asesores pesqueros han de aceptar como cosa natural el hecho de que por lo general tendrán que trabajar en una atmósfera indiferente u hostil a sus evaluaciones. Se ha dicho con acierto que ningún momento es bueno para decir a los pescadores que dejen de pescar: si las cosas les van bien, no harán caso, y si les va mal, no podrán hacerlo.
De todas maneras, el proceso de “educar” a los responsables de tomar las decisiones, explicándoles cuál es la base científica de la ordenación, ha de llevarse adelante sin interrupción y de diversas maneras. Solo así los científicos podrán esperar razonablemente que se les escuche y comprenda cuando se produzcan graves disminuciones de las capturas.
Es necesario establecer una relación de confianza entre los órganos decisorios y los científicos, de manera que los primeros puedan estar seguros de que los científicos: (1) saben de lo que hablan; (2) están dispuestos a reconocer honradamente lo que no saben; (3) son imparciales, en el sentido de que no tienen ningún prejuicio en favor de una política o contra otra; (4) están dispuestos a poner en juego su prestigio e integridad científica para defender el asesoramiento que ofrecen como el mejor y el más eficaz posible, en las circunstancias del momento; y (5) no temen admitir sus errores, cuando los cometen.
A este propósito es importante subrayar que los responsables de tomar decisiones no han de esperar menos de otros grupos de interés (como los industriales o los conservacionistas) cuando hagan sugerencias y presenten recomendaciones. En concreto, los responsables de decidir han de ser conscientes de los eventuales prejuicios y de la credibilidad relativa de cada uno de esos grupos. Los cientificos y los resultados de su trabajo están expuestos constantemente al examen de otros científicos, mientras que a menudo otros grupos y los resultados de sus trabajos no están sometidos a un escrutinio análogo.
Por tentador que pueda ser ofrecer un asesoramiento cientifico “suavizado”, para que resulte más aceptable, esa tentación ha de considerarse siempre con cautela, porque tarde o temprano puede “rebotar” y el cientifico habrá perdido su credibilidad. Resistir a esa tentación, sin embargo, es difícil, ya que con demasiada frecuencia la mejor política se rechaza por considerarla extremada y no se sustituye con ninguna otra. Una cierta “suavizacion” es, pues, a veces necesaria para obtener resultados, pero ello ha de hacerse colaborando de forma constructiva con los responsables de tomar las decisiones.
Las evaluaciones pesqueras son trabajos científicos muy complejos que requieren experiencias y habilidades muy diversas, un conocimiento profundo de la biología del sistema y una buena comprensión de las operaciones de pesca y de las actividades de la industria. Nada mejor, por tanto, que considerarlas como lo que son y exponer las conclusiones al examen y los ataques de otros científicos. Con ello mejorará tanto el contenido de las evaluaciones como la confianza que tengan en ellas los órganos decisorios.
Dado que la comunidad de la ciencia pesquera es esencialmente internacional, sería deseable en todos los casos que ello fuera posible, extender el ámbito de revisión y crítica científica al nivel internacional como procedimiento usual. Se evitará así que los órganos decisorios nacionales consideren necesario pedir otras opiniones con la esperanza de hallar una opción diversa, más aceptable políticamente. A este propósito vale la pena mencionar la creciente función de los científicos marinos como consultores contratados por la industria para dar su parecer sobre la explotación de los recursos e insistir en las incertidumbres que presenta.
Los científicos han de entender las necesidades de los politicos, en particular qué es lo que hacen y por qué (ello es esencial para que puedan ofrecer un buen asesoramiento). Los responsables de tomar decisiones, por su parte, necesitan entender al asesoramiento cientifico o de otro tipo que reciben sobre las pesquerías. Los expertos internacionales tienen mayores probabilidades de objetividad, pero pueden carecer de un conocimiento profundo de la pesquería y de sus peculiaridades obstáculos que, por otro lado, no deberían ser dificiles de superar.
Los problemas que encuentran los científicos pesqueros en el proceso de toma de decisiones se deben en gran parte a factores sobre los cuales tienen muy poco control. Entre ellos vale la pena destacar, como especialmente representatives, los siguientes: conflictos en las escalas cronológicas, concepción de los recursos (y de su abundancia), incertidumbres de la situación ffsica y social, integración de la pesca en la sociedad como un subsector más, y experiencia del pasado.
5.3.1 Escalas cronológicas
No ha de subestimarse la importancia de las escalas cronológicas. Las poblaciones pelágicas son a menudo de carácter eruptivo y, en consecuencia, manifiestan elevadas tasas potenciales de aumento durante periodos de varios años. Una explotación a un ritmo superior al de esa producción excedente no podrá sostenerse por mucho tiempo, ya que la “reserva” de biomasa se agotará rápidamente. Una explotación excesiva durante tan solo uno o dos años puede bastar para reducir las poblaciones a niveles inconvenientemente bajos.
A largo plazo, la razón producción-biomasa de muchos peces pelógicos es baja, pero debido a su carácter eruptivo (correlación serial, etc.) y a su elevada variabilidad, esos peces pueden resultar muy productivos durante intervalos de tiempo intermedio. La escala cronológica es importante, pero lo que es realmente importante en las pesquerías pelágicas es la escala de tiempo de las erupciones. Una vez que la erupción ha terminado, el proceso de agotamiento se inicia muy rápidamente, y para que las erupciones alcancen un nivel útil es preciso manatener la base desovante en un mínimo. Son necesarios pues, procedimientos flexibles de ordenación que hagan posible reaccionar en una escala cronológica menor de un año en case que haya pruebas evidentes de disminución de la población.
Al igual que los biológos, los climatólogos y los oceanógrafos tienen constantemente en cuenta en sus investigaciones la importancia de diferentes escalas cronológicas; y es preciso que también las tengan en cuenta quienes intentan comprender las implicaciones sociales de la variabilidad de las capturas. Diferentes grupos, por ejemplo, conciben en forma diversa el valor de las opciones futuras, según sus necesidades y sus objetivos. Los pescadores pueden considerar que una escala cronológica de días y semanas es la más importante para el logro de sus objetivos, mientras los industriales pueden pensar en términos de temporadas y años. Los políticos pueden afrontar problemas de desarrollo a largo plazo, con horizontes de décadas, o problems políticos a breve plazo con horizontes de años, o crisis a plazo muy breve, tanto en el sector pesquero como en otros sectores de la sociedad (por ejemplo, elecciones o cambios de gobierno). Sobre todas esas escalas se hallan las escalas cronológicas de la naturaleza que pueden variar de horas a siglos. A menudo los objetivos o beneficios a breve plazo prevalecen sobre consideraciones a plazo más largo, lo que a menudo conlleva pesados costos que habrón de ser sostenidos por las generaciones futuras de la sociedad (y por las generaciones futuras de políticos). Todos cuantos intervienen en las pesquerías con objetivos y horizontes cronológicos diversos y conflictivos (por ejemplo, conseguir que una decisión concreta se traduzca en el apoyo necesario para conservar el propio puesto; adquirir dinero suficiente para dar de comer a la familia esa semana; ganar dinero suficiente durante la temporada para amortizar los préstamos adquiridos para equiparse; pagar las facturas por el barco, redes, etc.; ganar lo suficiente en los próximos años para comprar una vivienda; conseguir suficientes entradas de la pesquíra para subvencionar objetivos de desarrollo económico) han de tener en cuenta las distintas escalas cronológicas de la naturaleza al deliberar sobre cómo explotar las poblaciones de peces las que, por razón que sea, experimentan grandes fluctuaciones.
Los miembros de la sociedad, incluidos quienes han de tomar decisiones en todos los niveles de la organización social, han tendido a considerar los recursos pelágicos como abundantes y, en algunos casos, prácticamente ilimitados. Pero la realidad es que la capacidad de una población íctica de regenerarse depende directamente del equilibrio que se establezca entre su tasa de regeneración, que está determinada ante todo por procesos ambientales, y la tasa de explotación. No son sólo otras especies marinas las que predan esas poblaciones de peces: los pescadores y sus redes también lo hacen. Incluso el ambiente (por ejemplo, las fluctuaciones de las variables físicas del medio marino en torno a los valores medios) puede jugar su papel y, de hecho, desempeña una función importante, amplificando los efectos de los predadores y de otros factores que pueden modificar la capacidad de las poblaciones de peces de regenerarse. Todo ellos sugiere la necesidad de considerar las poblaciones pelágicas como recursos que pueden renovarse sólo en determinadas condiciones y que, por tanto, han de administrarse más racionalmente.
5.3.2 Concepción de la abundancia
Los pescadores y la industria pesquera basan sus evaluaciones de la abundancia de un recurso en el índice a que son más sensibles, es decir, la tasa de captura o captura por unidad de esfuerzo (CPUE). Ello significa, sin embargo, que pueden no tener en cuenta el hecho de que (a) en una situación en que la caputurabilidad (vulnerabilidad proporcional) estó inversamente relacionada con la biomasa total, es posible mantener las tasas de captura a pesar de la disminución de la abundancia; y (b) cuando la selectividad varía con la edad de los peces, las variaciones de la CPUE pueden manifestarse con retraso respecto a las variaciones de la biomasa total, de manera que las tasas de capturas disminuyen sólo algún tiempo despuées de que se haya producido una disminución general de la biomasa. Además, aun cuando la industria pesquera llegue a darse cuenta de una disminución de la tasa de captura, puede sentirse movida a no reconocerlo, sabiendo que ello creará problemas para las actividades de pesca. Por otro lado, al disminuir las tasas de capturas pueden aumentar los precios, lo que contribuirá a que los pescadores no sientan las repercusiones económicas de la disminunión de los recursos.
Cuando una pesquería empieza a explotar un recurso cuyo nivel de la biomasa representa una proporción relativamente elevada de la “capacidad de carga” promedio del ambiente, las capturas iniciales incluirán no sólo la capacidad de producción de esos recursos sino también un componente (que quizás sea el más importante) resultante de la reducción de la biomasa inicial. Este constituye un beneficio que se obtiene una sola vez (al comenzar la explotación de un recurso virgen) pero que podrá dar la falsa idea de que existe un rendimiento potencial a largo plazo más alto, y podrá suscitar así expectativas “exageradas” y, por tanto, un exceso de inversiones y sobrepesca.
5.3.3 Ordenación bajo condiciones de incertidumbre
Uno de los principales problemas que los políticos han de afrontar es la incertidumbre: incertidumbre relativa al medio físico, a los recursos pesqueros, a la información científica, y al sistema económico, social y político. En las ciencias biológicas, los científicos exponen y examinan las incognitas relativas al ambiente fisico, pero, de todas maneras, estas imponen grandes presiones a los órganos decisorios. Al existir en la sociedad intereses competidores, la incertidumbre de la información cientifica permite que subsistan suficientes dudas sobre cuál es la situación “real” como para que el político se sienta a menudo libre de prescindir de esa información (especialmente si hay argumentos científicos opuestos que se contrarrestan mutuamente) y de tomar decisiones para reducir algunas de las incertidumbres en su ambiente político y económico general.
Las crisis sociales exigen la atención inmediata de quien ha de decidir. La incertidumbre de la información biológica y ambiental que se le facilita le permite “correr el riesgo” y tratar de conseguir un objetivo más inmediato aun a costa de que en un momento desconocido del future pueda producirse (o no) una catástrofe. Para el momento en que quede demostrado que su decisión fue equivocada, lo más probable es que ya no se le puedan pedir cuentas porque ya habrá pasado a ocupar otro puesto o quizas, incluso, un puesto similar en otro sector de la sociedad. Los políticos, pues, pueden sacar provecho político de la incertidumbre cuando se dan cuenta de que es necesario hacerlo, porque nadie les pedirá responsabilidades: “el exito tiene muchos padres, pero el fracaso es huérfano”.
5.3.4 La pesca como subsector de sistemas más vastos
En los países en desarrollo, la pesca recibe atención bien como productora de alimentos o por su contribución en el sector dedicado al aprovechamiento de los recursos naturales. De la importancia que se conceda a una u otra de esas actividades, dependerá, pues, la importancia del sector pesquero. Si lo que interesa ante todo de las pesquerías son los alimentos que produce, la importancia del sector pesquero dependerá de la situación de los suministros alimentarios y de la necesidad de proteínas. La disponibilidad de proteínas de otras fuentes determinará la importancia que habrá de concederse a la pesca como fuente primordial o barata de esos elementos nutritivos.
Si la pesquería se considera como un factor importante del sector de aprovechamiento de los recursos naturales, su importancia dependerá de la función que desempeñe como fuente de divisas o como medio de elevar los ingresos per cápita. Si la pesca constituye una fuente importante de divisas, como en el caso de la anchoveta y hoy día de la sardina en Perú y en Chile, su importancia dentro del sistema general aumentara; por otro lado, la pesca, además de ser una actividad económica, es también una actividad política, cultural y social. Por ello, para entender cómo está ordenada y ha de ordenarse una pesquería son necesarias también investigaciones de especialistas en ciencias sociales y físicas (Glantz, 1983).
5.3.5 Experiencia del pasado
Los casos de disminuciones rápidas de las capturas de recursos pelágicos en diferentes regiones del mundo y en momentos diferentes, sobre cuyas causas (hablando en general) no se ha llegado aún a un acuerdo, son cada vez más: la sardina de Sudáfrica y Namibia, la anchoveta peruana y chilena, el arenque de Hokkaido-Sajalin, la sardina de California, etc. Hay constancia de los trastornos sociales causados por esas disminuciones de las capturas, si bien no en forma que se preste a un análisis comparativo. Igual que existen diferencias en los sistemas socio-político-económicos, las consecuencias que tiene para la sociedad la disminución de los desembarques de pescado son también diferentes. Si el sector pesquero del país ha dependidio primordialmente de una población principal (por ejemplo, en el caso del Perú en los años sesnta), los trastornos sociales serán mayores que en un país en el que la pesquería explota múltiples especies. Ha llegado el momento de reunir todas esas historias de caso y pasar de la mera exposicioón anecdótica a un análisis comparativo de las repercusiones que han tendio esas disminuciones de los desembaraques de pescado. Una de las mejores maneras de prepararse para el futuro es comprender el pasado. Los científicos y los responsables be establecer las politicas han de preguntarse cuándo dispondrán de información suficiente sobre las implicaciones que tienen para la sociedad las disminuciones importantes de las capturas pesqueras.
(a) Debido a las importantes consecuencias sociales y económicas que pueden tener las grandes fluctuaciones de las capturas de muchos recursos pelágicos nerlticos, los órganos decisorios han de ser conscientes del creciente número de dislocaciones graves que se han producido debido a la explotación negligente de esos recursos.
(b) Es necesario hacer una evaluación para comparar los efectos que tendria una interrupción de las actividades pesqueras como consecuencia de una decisión de ordenación tomada al primer signo de disminución de la productividad biológica con los efectos que tendria la interrupción de esas actividades en un momento futuro debido a una disminución radical de la población lctica.
(c) En la administación de los recursos neríticos, los &0acute;rganos decisorios han de prestar más atención a los intereses a largo plazo de la sociedad que a los intereses políticos y económicos a breve plazo, que tienden a predominar en el proceso decisorio.
(d) En el proceso de tomar decisiones ha de intervenir un grupo asesor que comprenda una vasta gama de grupos de interés (entre ellos los científicos) que se extienda, en forma continua, desde la conservación hasta la explotación. Ese grupo asesor no habra de considerarse como una sustituci&0acute;n del asesoramiento científfico, cuya función habra de potenciarse respecto al lo que ha sido en el pasado.
(e) Será necesario utilizar medidas económicas para impedir que una pesquería siga desarrollándose antes de que la disminución de los recursos haga de esta una acción imprescindible. Las instituciones bancarias y los programas de financiación del desarrollo habrán de disponer de la información necesaria y trabajar al unísono con los responsables de la ordenación. Habrá que pensar también en aplicar medidas económicas para, por ejemplo, sostener el sector en períodos de capturas bajas, subvencionar la retirada de embarcaciones de la pesquería para reducir el esfuerzo, y fomentar la diversificación. (Todo ello habrá de hacerse durante la fase inicial de crecimiento de la pesquería.)
(f) Las evaluaciones hechas por los científicos habrán de someterse a un debate lo más amplio posible, especialmente en el seno de la comunidad científica competente, tanto nacional como internacional. Los resultados de esas evaluaciones, además, habrán de publicarse oportunamente. La independencia (imparcialidad) del asesoramiento científico es esencial. Los científicos no habrán de sufrir presiones de los órganos politícos decisorios del país para que presenten proyecciones “optimistas” cuando la información científica disponible indique otra cosa.
(g) Es preciso que los científicos tengan la oportunidad de presentar los resultados de sus estudios personalmente, responder a las preguntas y críticas que se les hagan, y sostener o modificar sus conclusiones. Obrar de otra manera sería crear una fuente potencial de malentendidos y de falta de confianza.
(h) Es preciso establecer un canal de comunicación eficaz y fiable entre los científicos, los responsables de la ordenación pesquera y los políticos para crear una atmósfera de comprensión y confianza mutuas. Dicho canal de comunicación habrá de institucionalizarse, y no dejarse al arbitrio del temperamento de quienes intervengan en ese proceso en un momento dado.
(i) Los modelos de dinámica de poblaciones permiten estimar el rendimiento más adecuado, teniendo en cuanto sólo factores biológicos. Es evidente, sin embargo, que también otras consideraciones sociales, políticas y económicas desempeñan una función importante en las decisiones finales de ordenación. Se debe exigir que cada una de esas consideraciones y sus alternativas sean investigadas y abordadas con la misma profundidad que se hace con las consideraciones biológicas. Es necesario, además, individuar y evaluar todos esos factores, para entender como se ordenan las pesquerias.
(j) Es preciso establecer un plan de ordenación en que los cientificos pesqueros colaboren, con carácter interactivo, con especialistas en ciencias sociales, incluidos economistas, de modo que puedan asistir mas eficazmente a los órganos decisorios en su función economistas, de modo que recursos marinos vivos, especialmente habida cuenta del alto grado de incertidumbre que circunda la existencia y explotacionde esos recursos.
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