Annexe

Annexe 1. Répérage des dispositions légales pertinentes
Annexe 2. Méthodologie proposée pour l’analyse des réglementations

Annexe 1. Répérage des dispositions légales pertinentes

Les questions qui suivent devraient pouvoir aider à repérer plus facilement les lois ou certains de leurs aspects qui peuvent avoir une influence sur le fonctionnement des systèmes de commercialisation alimentaire dans les villes. Il ne faut toutefois pas croire qu’il s’agisse d’une liste exhaustive, ou qu’il faille répondre à toutes les questions, cela ferait perdre trop de temps. Il faut au contraire utiliser les connaissances que l’on a du fonctionnement du système de commercialisation et des objectifs visés par toutes les initiatives de réforme des marchés pour restreindre le champ aux seuls secteurs spécifiques d’intérêt correspondant aux problèmes à résoudre ou aux améliorations recherchées.

Eventuelles questions à traiter:

Restriction d’accès ou de participation

Il y a-t-il des intervenants éventuels qui sont exclus de toute participation aux marchés?
Quelles sont les patentes ou autorisations éventuellement demandées aux intervenants pour participer aux marchés?
Quelles sont les conditions requises pour obtenir une patente ou une autorisation? (par exemple, faut-il avoir une certaine somme sur le compte bancaire? faut-il disposer d’entrepôts de stockage? faut-il conserver certaines écritures?).
Il y a-t-il des conditions assorties aux patentes ou autorisations?
Quelles démarches faut-il faire pour obtenir une patente ou une autorisation, et quel en est le coût?
Existe-t-il un contingent de patentes ou d’autorisations, et si oui, comment en fonctionne la répartition?

Où chercher?

Dans la législation traitant de la commercialisation des produits agricoles; dans les statuts organisant le fonctionnement des marchés physiques.
Dans la législation et dans les formulaires de demande de patente ou d’autorisation; dans les dépliants informatifs de l’administration.

Produits commercialisés

Quelles sont les dispositions légales qui traitent: - de la qualité des produits et des denrées alimentaires?

de la Santé publique?

des standards auxquels doivent répondre les produits agricoles?

des conditionnements et de l’étiquetage?

Existe-t-il une distinction entre les normes à respecter pour la commercialisation à l’échelle nationale et pour celle à l’exportation?

Où chercher?

Dans les lois traitant des produits alimentaires.
Dans les lois traitant de la Santé publique ou des pesticides.
Dans les lois traitant de la commercialisation agricole.
Dans les lois traitant de la commercialisation et de la conservation de l’environnement.
Dans les lois traitant de la commercialisation, du commerce et de l’exportation.

Restrictions en matière d’approvisionnement en produits agricoles ou en matière de prix des produits agricoles

Existe-t-il des contrôles sur les mouvements de certaines denrées, sur les dépassements des quantitatifs, ou entre endroits différents?
Existe-t-il des contrôles sur les ventes de denrées alimentaires, par exemple en fonction du produit, de la quantité, de la qualité ou de l’endroit où se produit la vente?
Existe-t-il des contrôles sur la manière d’entreposer les denrées alimentaires?
Existe-t-il des contrôles directs sur le prix des denrées alimentaires?

Où chercher?

Dans la législation sur la commercialisation et dans les conditions assorties aux patentes ou autorisations.
Dans les lois traitant de la commercialisation.
Dans les lois interdisant l’accaparement.
Dans la législation sur la commercialisation ou sur le contrôle des prix ainsi que dans les lois portant création d’organes étatiques de commercialisation.

Les marchés physiques

Existe-t-il des restrictions de fonctionnement des marchés quant aux jours de la semaine, où heures?
Les marchés urbains doivent-ils respecter certains emplacements?
Existe-t-il des restrictions qui empêchent la tenue d’un marché dans un emplacement jugé optimal?
Les règlements d’hygiène sont-il adéquats?
Des dispositions sont-elles prévues pour maintenir l’ordre public à l’intérieur des marchés ou lieux de vente et dans leurs alentours immédiats, et existe-t-il une protection contre la concurrence illicite de vendeurs non patentés?

Où chercher?

Dans les lois d’urbanisme et dans celles qui traitent des lieux de vente; dans les statuts émis par les municipalités.
Dans les lois traitant des denrées alimentaires, de la Santé publique et de l’hygiène ainsi que dans les statuts et règlements applicables aux différents lieux de vente.
Dans les lois qui désignent les fonctionnaires responsables du fonctionnement des marchés. Dans les lois sur le commerce.

Résolution des différends

Quels sont les mécanismes légaux qui permettent l’application des contrats?
Quelle est la preuve à apporter pour confirmer l’existence d’un marché ainsi que ses conditions et modalités?

Où chercher?

Dans la loi et la jurisprudence traitant d’affaires semblables.
Dans les lois qui désignent les tribunaux, les organes chargés de la commercialisation ou autres organes disposant de pouvoirs d’adjudication.

Les financements et le crédit

Certains produits agricoles (céréales, par exemple) peuvent-ils servir de gage pour obtenir un prêt?
Si le produit agricole engagé est mélangé à d’autres produits similaires et qu’il n’est donc plus identifiable, peut-on encore parler de caution effective?
De quelle protection dispose le prêteur contre des tiers qui achèteraient le produit donné en gage ou qui prendraient un intérêt sur ledit produit sans être informés qu’il a été donné en caution (certains pays ont un système d’enregistrement et de publicité des cautions qui assure que leur existence soit connue de tous afin de protéger les intérêts du prêteur).
Comment le prêteur est-il protégé si l’emprunteur, ou encore le titulaire de l’entrepôt où est stocké le produit donné en gage, meurt ou fait faillite?
Les récépissés d’entrepôt sont-ils reconnus titres négociables?
Le type de personne légale de l’emprunteur a-t-il un effet sur la constitution de la caution?
La commercialisation étatique dispose-t-elle d’un accès préférentiel au crédit?
Existe-t-il des restrictions pour le commerce extérieur?

Où chercher?

Dans les lois et dans la jurisprudence traitant de ce genre d’affaires.
Dans le Code commercial et dans la législation traitant des cautions et similaires, dans les lois concernant les opérations bancaires.
Dans les lois et dans la jurisprudence traitant de ce genre d’affaires.
Dans la loi de faillite ou de rupture de paiements.
Dans les lois et dans la jurisprudence traitant de l’entreposage, des procédures d’adjudication et des instruments négociables.
Dans le Code commercial et dans la législation traitant des opérations bancaires.
Dans les lois sur le contrôle des échanges.

Transactions au niveau des marchés physiques

Existe-t-il des règlements établissant des poids et mesures standards?
Existe-t-il des formulaires standards pour l’établissement des marchés où soient clairement établis: la date à laquelle la transaction devient exécutoire; les conditions assorties à la vente; la tolérance admise en matière de qualité; les responsabilités en cas de perte ou de détérioration; les pénalités en cas de retard, etc.?

Où chercher?

Dans la législation sur les poids et mesures.

Organes publics

Comment la responsabilité d’administrer les différents aspects du système de commercialisation est-elle répartie entre les différents services de l’état, les compagnies étatiques et les entreprises paraétatiques?
Existe-t-il des chevauchements et/ou des conflits de juridiction?
Existe-t-il des mécanismes légaux pour s’assurer que la réglementation issue d’une délégation de pouvoirs (comités des marchés, par exemple) n’est pas en conflit avec les lois hiérarchiquement supérieures?

Où chercher?

Dans les lois portant établissement d’organismes publics.

Secteur privé

Existe-t-il des lois qui empêchent la création d’entreprises privées de producteurs, de grossistes, de détaillants, etc. ou la gérance de points de vente?
Ces intervenants ont-ils la possibilité de devenir des personnes juridiques?
Est-il possible de déléguer légalement à ces intervenants des pouvoirs limités pour leur permettre d’émettre des règlements et de les faire appliquer, d’établir des modes opératoires commerciaux et de régler d’éventuels conflits?
Existe-t-il des dispositions visant à éviter que ne se forment certains groupements d’intérêts ayant pour but de jouer un rôle prédominant sur ces entreprises privées?

Où chercher?

Dans les lois traitant de la commercialisation.
Dans les lois sur les entreprises et dans les Codes commerciaux.
Dans la législation traitant des points de vente.

Manipulation des marchés

Existe-t-il des dispositions applicables aux marchés agricoles interdisant les cartels, établissant un contrôle des prix, luttant contre la concurrence déloyale ou autre comportement allant à l’encontre d’un sain régime de concurrence?
Existe-t-il des dispositions interdisant certaines formes spécifiques de fraude ou de corruption dans les marchés agricoles (introduction de fausses demandes, produits de qualité douteuse, corruption de fonctionnaires, etc.)?

Où chercher?

Dans les lois antitrust et dans la législation commerciale; dans la législation ou la jurisprudence ayant pour objet la concurrence déloyale.
Dans le droit pénal, dans la législation commerciale, anticorruption ou ayant pour objet les délits d’ordre économique.

Annexe 2. Méthodologie proposée pour l’analyse des réglementations

L’approche proposée devrait être de former une équipe pour effectuer l’analyse initiale. Cette analyse devrait se faire en deux étapes. La première étape devrait être un travail de bureau, consistant à repérer, analyser et classer toutes les dispositions légales ayant trait à la distribution alimentaire dans les villes et à relever les organismes chargés de les mettre en œuvre et de les faire appliquer. La seconde étape devrait être un travail de terrain, consistant essentiellement à interviewer les différents intervenants du système de commercialisation agricole (cultivateurs et éleveurs, grossistes, détaillants, intermédiaires, fonctionnaires de l’administration, responsables de marchés physiques ou de lieux de vente, consommateurs). Cette deuxième partie de l’étude devrait permettre de comprendre la manière dont la loi fonctionne effectivement, en relevant également le coût que représente son application pour les autorités chargées de la faire respecter comme pour les différents intervenants, ainsi que les effets que provoque son application sur les marchés. Les résultats de cette étude devraient pouvoir se récapituler sous forme de matrice en utilisant, à titre d’exemple, des dispositions juridiques hypothétiques (voir figure 1).

Première étape

La première chose à faire est de repérer les lois applicables aux différents stades de la commercialisation agricole (l’annexe 1 reporte les secteurs juridiques à prendre en considération et les questions à poser pour chacun d’eux). Les dispositions juridiques et réglementaires retenues devraient être inscrites dans la première colonne de la matrice.

L’objectif visé par chaque disposition juridique devrait alors être inscrit dans la seconde colonne, dans la mesure du possible. Cela risque toutefois d’être parfois difficile, notamment quand la disposition est vieille et qu’à une même disposition correspondent plusieurs motivations, pouvant toutes être valables. La question n’est pas de trouver une motivation unique et historiquement correcte à sa promulgation, mais plutôt de rechercher l’objectif social qu’elle se proposait dans le cadre de la commercialisation agricole. Ceci permet d’utiliser l’efficacité d’une disposition pour évaluer les objectifs politiques recherchés en comparant la motivation d’origine de la disposition en fonction de la réponse effective qu’elle a eu auprès des différents intervenants du système de commercialisation (colonne 8) ainsi qu’en fonction des résultats du marché (colonne 9), dans la mesure où ces résultats peuvent être évalués. De plus, quand il est difficile de trouver une motivation à une disposition, il y a lieu de croire que cette disposition est inutile ou superflue.

La troisième colonne de la matrice sert à mieux identifier le mécanisme légal quand cela n’est pas suffisamment apparent à la lecture de la première colonne. Elle permet également de classer la disposition ou le mécanisme légal considéré selon son objet principal: s’agit-il de structure (s), de comportement © ou de résultat ®?

Il est important d’identifier les organismes qui ont la responsabilité d’appliquer les dispositions relevées ou de les faire respecter car la structure administrative a une très grande influence sur le fonctionnement d’un système réglementaire. Les informations inscrites dans la quatrième colonne devraient permettre de relever toute fragmentation inadéquate de pouvoirs réglementaires ou tout chevauchement de juridictions entre les différents organismes étatiques responsables.

Deuxième étape

La deuxième étape devrait consister à analyser à fond la manière dont les dispositions légales fonctionnent dans le cadre de leur contexte. La réponse que donne un intervenant à une disposition dépend de la manière dont il l’interprète, or il l’interprète en fonction de ses propres intérêts, ce qui entraîne forcément une certaine subjectivité et une certaine inconséquence. Les informations devraient être rassemblées selon la forme la plus pratique, et seuls les points les plus saillants devraient être inscrits dans la matrice.

L’analyse des encouragements prévus pour mieux faire accepter une disposition (le plus souvent il s’agit d’un encouragement économique, mais il peut également s’agir d’un encouragement social) et les sanctions prévues en cas de non-respect est importante, car elle permet de prévoir dans quelle mesure une disposition future aura quelques chances d’être efficace. Les encouragements peuvent être d’ordres différents selon la catégorie des intervenants. Il faut alors les relever pour mieux comprendre les réactions des intervenants (une manière d’étudier ces encouragements consiste à se demander qui en tire un avantage, et qui y perd).

Si les conséquences économiques de l’application de la loi sont particulièrement attractives, elle devrait être plus facilement acceptée et les coûts pour la faire respecter devraient être moindres. Par contre, s’il est plus avantageux de ne pas la respecter (quand les conséquences économiques en sont particulièrement négatives), on se trouvera face à des coûts élevés pour réussir à la faire respecter. Dans ce cas, les sanctions - même pesantes - prévues en cas de non-respect peuvent rater leur effet de dissuasion à moins qu’un sérieux effort de contrôle ne soit fait pour augmenter la probabilité d’attraper les fautifs.

Le coût supporté par les différents intervenants pour être en règle avec la loi est également un important facteur à évaluer, de même qu’il est important de savoir comment les intervenants considèrent ce coût. Ils peuvent le considérer comme un coût financier direct (redevances de patentes, coûts financiers en cas de retards de paiement) ou au contraire comme un inconvénient ou une perte de temps. Quand le coût de respect de la loi coexiste avec des conséquences négatives ou du moins incommodes, il est probable que la loi ne pourra avoir d’efficacité que contre un coût de contrôle important. Quand une loi est trop «chère» à respecter, elle crée une sorte de «friction» dans l’ensemble du dispositif législatif, ce qui réduit son efficience et entraîne une augmentation du coût des transactions dans le marché.

Il faut essayer d’isoler les réponses de chaque catégorie d’intervenants face à une disposition donnée (en fait, cette réponse est en générale celle que les intervenants donnent à la version de la disposition qui leur arrive par la voix des fonctionnaires et qui est souvent influencée par un certain nombre de facteurs, comme par exemple une expérience passée). Si la réponse donnée par un «groupe ciblé» déterminé est négligeable, non prévisible ou peu souhaitable, cela peut vouloir dire qu’il serait bon de procéder à une réévaluation de la disposition et à son éventuelle correction (modification des encouragements ou des sanctions; meilleure diffusion du texte de la disposition au sein du «groupe ciblé”).

L’ensemble des réponses données par les différentes catégories d’intervenants pourra alors donner une idée assez valable de la manière dont le marché répond à la loi (ce que l’on inscrit dans la dernière colonne). Pour un décideur, cette dernière colonne de la matrice montre ce qu’il y a de plus important à savoir puisque l’efficacité d’une loi peut servir d’instrument pour évaluer la validité de la politique suivie. Dans de nombreux cas, il sera difficile de tirer des conclusions catégoriques sur l’effet que peut avoir une disposition sur le bon fonctionnement des marchés, toutefois les informations figurant dans les colonnes précédentes devraient permettre d’isoler les secteurs où il est bon de mieux soupeser la question. Par exemple, si l’on part de la motivation d’origine de la loi (colonne 2), compte tenu que l’on sait sur quel aspect du marché le mécanisme en question agit (structure, comportement ou résultat), que l’on sait également qui doit le mettre en place et qui doit le faire respecter (colonne 4), que l’on connaît les forces économiques qui pousseront chaque catégorie d’intervenants (y compris les organes administratifs) au respect de la loi ou au contraire les décourageront, et la manière dont ces intervenants y répondent (colonne 8), il devrait être possible de développer une hypothèse bien documentée sur l’effet probable de l’efficacité de la loi (colonne 9). De plus, on peut toujours se référer aux discussions (voir section 3) des différentes lois qui affectent principalement certains aspects du système de commercialisation, comme par exemple le transport des marchandises, la disponibilité de crédit et l’accès aux lieux de vente.

Quand on utilise cette méthodologie, il est important de se souvenir que les systèmes juridiques changent dans le temps et que les événements actuels sont influencés par l’histoire. Il faut également éviter de perdre de vue qu’une étude de ce genre (ou du moins la portion d’étude qui se fonde sur les résultats obtenus durant la deuxième étape), ne peut être qu’un instantané de la façon dont fonctionne le système de commercialisation à un moment donné. Par conséquent, si le système légal se modifie en vue de renforcer la commercialisation agricole, il est bon de conduire une simple

étude de base sur l’état de fait, puis de prévoir d’autres études à des dates ultérieures pour pouvoir évaluer l’effet qu’ont eu ces modifications.

Figure 1. Exemple de matrice d’évaluation des dispositions légales

(sur la base de dispositions juridiques hypothétiques)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

Disposition légale - Règlement

Objectifs visés

Mécanisme et objet

Organismes s’occupant:

Encouragements et sanctions:

Coûts nécessaires pour:

Coûts pour les inter venants

Réponse

Rendement

(s) = structure

· de la mise en application (I)

· positif (+)

· la mise en application(I)

© = comportement

· négatif (-)

· le respect (E)

® = résultat

· du respect (E)

Négligeables (I). Minimes (E).

· Variables pour les cultivateurs: ils y perdent quand il y a carence et y gagnent quand il y a surplus.

· Les cultivateurs essayent de vendre une partie de leur récolte sur le marché parallèle.

· Augmentation de la liquidité.

· Code commercial.

Augmenter le commerce en facilitant le transfert de la propriété des marchandises ensilées.

Création d’un principe d’échange dans la sécurité (s).

· Intervenants(volontaires) (I).

· Forts encouragements économiques (+).

· Augmentation de l’ensilage de céréales.

· Récépissé de silos vaut titre négociable.

· Parties devant les tribunaux(E).

· Sanctions civiles.

· Importants et risqués pour les commerçants qui veulent intervenir dans le marché.

· Les commerçants fraudent pour la plupart.

· Loi sur la commercialisation.

Faciliter le commerce et protéger les consommateurs.

Standardisation au niveau national (©).

· Association nationale de normalisation(I).

· Pas d’encouragements pour les commerçants.

· Les fonctionnaires essaient d’en tirer partie.

· Interdiction d’utiliser des poids et mesures non standards.

· Inspecteurs de l’Association ou responsables des lieux de vente (E).

· Sanctions: suspension des patentes, amendes.

Modérés, besoin de plus d’inspecteurs (I). Importants, les inspections et les poursuites sont une perte de temps (E).

· Les banques font crédit sur la base des stocks.

Variable: l’amélioration pour les consommateurs est contrebalancée par des fraudes et des abus (pots-de-vin aux fonctionnaires).

· Loi sur le Contrôle du maïs.

Stabiliser les prix, protéger les cultivateurs contre la fluctuation des cours, augmenter la production.

Achaque saison de récolte, le prix est déterminé par décret ministériel®.

· Office du maïs(I).

· Forts encouragements économiques (-).

· Les grossistes se tournent plus facilement vers l’emprunt.

· L’ensemble de la production doit être vendu à l’Office du maïs à un prix prédéterminé.

· Inspecteurs de l’Office, puis tribunaux (E).

· Sanctions: amendes, confiscation, emprisonnement.

· L’approvisionnement alimentaire est meilleur.

· Importants, dus à une unique filière de commercialisation et à la prédétermination du prix (I).e

· Les gros commerçants se plient, les petits vendeurs sans patente fraudent.

· Pas d’augmentation de la production.

· Approbation des consommateurs.

· Coûts croissants pour l’état.

· Importants, besoin de nombreux inspecteurs bien préparés, sur l’ensemble du territoire (E).

· Marché parallèle florissant minant les revenus de l’état.

· Négligeables.

· Modérés-importants pour les commerçants à court terme(achat de nouvelles balances, etc.).

(1)	(2)	(3)	(4)	(5)	(6)	(7)	(8)	(9)
Disposition légale - Règlement	Objectifs visés	Mécanisme et objet	Organismes s’occupant:	Encouragements et sanctions:	Coûts nécessaires pour:	Coûts pour les inter venants	Réponse	Rendement
		(s) = structure	· de la mise en application (I)	· positif (+)	· la mise en application(I)
		© = comportement		· négatif (-)	· le respect (E)
		® = résultat	· du respect (E)		Négligeables (I). Minimes (E).	· Variables pour les cultivateurs: ils y perdent quand il y a carence et y gagnent quand il y a surplus.	· Les cultivateurs essayent de vendre une partie de leur récolte sur le marché parallèle.	· Augmentation de la liquidité.
· Code commercial.	Augmenter le commerce en facilitant le transfert de la propriété des marchandises ensilées.	Création d’un principe d’échange dans la sécurité (s).	· Intervenants(volontaires) (I).	· Forts encouragements économiques (+).				· Augmentation de l’ensilage de céréales.
· Récépissé de silos vaut titre négociable.			· Parties devant les tribunaux(E).	· Sanctions civiles.		· Importants et risqués pour les commerçants qui veulent intervenir dans le marché.	· Les commerçants fraudent pour la plupart.
· Loi sur la commercialisation.	Faciliter le commerce et protéger les consommateurs.	Standardisation au niveau national (©).	· Association nationale de normalisation(I).	· Pas d’encouragements pour les commerçants.			· Les fonctionnaires essaient d’en tirer partie.
· Interdiction d’utiliser des poids et mesures non standards.			· Inspecteurs de l’Association ou responsables des lieux de vente (E).	· Sanctions: suspension des patentes, amendes.	Modérés, besoin de plus d’inspecteurs (I). Importants, les inspections et les poursuites sont une perte de temps (E).	· Les banques font crédit sur la base des stocks.		Variable: l’amélioration pour les consommateurs est contrebalancée par des fraudes et des abus (pots-de-vin aux fonctionnaires).
· Loi sur le Contrôle du maïs.	Stabiliser les prix, protéger les cultivateurs contre la fluctuation des cours, augmenter la production.	Achaque saison de récolte, le prix est déterminé par décret ministériel®.	· Office du maïs(I).	· Forts encouragements économiques (-).		· Les grossistes se tournent plus facilement vers l’emprunt.
· L’ensemble de la production doit être vendu à l’Office du maïs à un prix prédéterminé.			· Inspecteurs de l’Office, puis tribunaux (E).	· Sanctions: amendes, confiscation, emprisonnement.		· L’approvisionnement alimentaire est meilleur.
					· Importants, dus à une unique filière de commercialisation et à la prédétermination du prix (I).e	· Les gros commerçants se plient, les petits vendeurs sans patente fraudent.		· Pas d’augmentation de la production.
						· Approbation des consommateurs.		· Coûts croissants pour l’état.
					· Importants, besoin de nombreux inspecteurs bien préparés, sur l’ensemble du territoire (E).			· Marché parallèle florissant minant les revenus de l’état.
					· Négligeables.
					· Modérés-importants pour les commerçants à court terme(achat de nouvelles balances, etc.).