Module 4: Présentation de la Commission du Codex Alimentarius (CCA)

4.1 Introduction
4.2 Les procédures de la Commission du Codex Alimentarius
4.3 Les procédures d’acceptation des normes Codex
4.4 Le rôle d’expert-conseil
4.5 Les interactions entre différents comités du Codex
4.6 Les réalisations du Codex et les tendances actuelles

Service de la qualité des aliments et des normes alimentaires
Division de l’alimentation et de la nutrition

OBJECTIF

Permettre au lecteur de se familiariser avec les principes, fonctions, structures, procédures et réalisations de la Commission du Codex Alimentarius (CCA), l’une des trois organisations internationales chargées de la normalisation reconnues par l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires. Mettre en évidence l’importance du travail de la CCA en matière de formulation de normes de qualité et d’innocuité des aliments visant, au niveau des échanges internationaux, à protéger les consommateurs et à faciliter le commerce, ce travail étant le moyen pour chaque pays de respecter les dispositions des Accords SPS et OTC de l’OMC.

POINTS CLÉS

· La CCA a pour objectif de protéger la santé du consommateur, de garantir des pratiques loyales dans le commerce des aliments et de coordonner tous les travaux en matière de normes alimentaires. Elle fonctionne depuis 1962 et son travail a débouché sur la production de 43 Codes et 204 normes alimentaires distinctes et sur la définition de très nombreuses limites maximales des résidus des pesticides et des médicaments vétérinaires et limites maximales tolérables pour les contaminants.

· L’Accord de l’OMC a redonné de l’importance au travail d’élaboration de normes de qualité et d’innocuité des produits alimentaires du Codex.

· La correcte application des dispositions des Accords SPS et OTC au niveau national passe par le respect des normes de qualité et d’innocuité du Codex.

· Les Etats doivent profiter des multiples occasions de peser sur l’élaboration des normes et doivent pour cela créer ou renforcer les structures institutionnelles nationales compétentes.

4.1 Introduction

Depuis 1962, la Commission du Codex Alimentarius (CCA) est chargée de la mise en œuvre du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires. Le terme de Codex Alimentarius, qui vient du latin, signifie littéralement «code alimentaire» ou «loi sur l’alimentation». Le Codex a été créé en réponse à l’importance prise de par le monde par le commerce international et à la nécessité de faciliter ce commerce tout en garantissant la qualité et l’innocuité des aliments afin de protéger le consommateur.

Les objectifs du Codex

Les objectifs premiers de la Commission sont de protéger la santé des consommateurs, d’assurer des pratiques loyales dans le commerce des aliments et de coordonner tous les travaux en matière de normes alimentaires. Le principal rôle de la CCA, et son travail de base, consiste à formuler des normes alimentaires de l’ensemble des principaux aliments quelle que soit la forme (transformée, semi-transformée ou de matière première) sous laquelle ceux-ci se présentent lorsqu’ils parviennent au consommateur.

Le 15 avril 1994, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a adopté, à Marrakech, l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et la révision de l’Accord sur les obstacles technique au commerce (OTC). Ce geste soulignait l’importance croissante accordée au travail du Codex de détermination des critères internationaux de qualité et d’innocuité des aliments. En lui-même, le Codex Alimentarius est constitué d’une série de normes alimentaires, de codes et d’autres réglementations que les pays peuvent utiliser comme modèles dans leur législation et leurs réglementations alimentaires nationales et qui peuvent être appliqués aux échanges commerciaux internationaux.

4.1.1 A propos de la Commission du Codex Alimentarius

L’adhésion

La CCA est un organisme inter-gouvernemental auquel adhèrent actuellement 165 Etats Membres. L’adhésion est ouverte à tous les Etats Membres et à tous les Membres associés de la FAO et de l’OMS. En outre, des observateurs issus de la communauté scientifique, des industries agro-alimentaires, du commerce des aliments et des associations de consommateurs peuvent assister aux réunions de la Commission et de ses organes subsidiaires. La participation aux réunions est accordée au titre de membre de la délégation ou de la représentation d’un Etat Membre ou bien au titre d’organisation qualifiée en tant qu’observateur pour ses propres mérites. Les organisations à statut d’observateur peuvent participer pleinement à toutes les étapes d’une réunion, à l’exception des processus de décision qui restent exclusivement réservés aux Etats Membres.

La Commission se réunit tous les deux ans, alternativement au siège de la FAO, à Rome, en Italie, et au siège de l’OMS, à Genève, en Suisse, afin d’examiner les projets de normes et les textes afférents qui ont été préparés par les organes subsidiaires. La Commission adopte les normes Codex soit par consensus lorsqu’il est évident, soit par une procédure de vote dans laquelle chaque Etat Membre dispose d’une voix et d’une seule. Presque toutes les normes, directives et recommandations ont été adoptées par consensus¹.

¹ Ont été adoptées par la Commission à une majorité de voix une norme Codex (sur l’eau minérale naturelle), cinq seuils maximum résiduels concernant les hormones de croissance et les Directives du Codex sur les «Directives pour la conception, le fonctionnement, l’évaluation et l’accréditation des systèmes d’inspection et de certification des importations et exportations alimentaires».

Le budget

La Commission du Codex Alimentarius dispose d’un budget total d’environ 5 millions de dollars par exercice biennal, financé conjointement par la FAO (82 pour cent) et l’OMS (18 pour cent). Les frais occasionnés par l’assistance des délégations des Etats Membres aux sessions du Codex sont directement pris en charge par les Etats Membres et ne peuvent être prélevés sur les fonds du Codex. Chaque Etat Membre doit, par conséquent, se charger du coût de sa propre participation mais également des dépenses liées aux activités du Codex au niveau national. Il n’y a par contre aucune taxe ou droit d’entrée à payer pour devenir membre du Codex.

La gestion

Un comité exécutif, six comités régionaux de coordination et un Secrétariat aident la Commission à gérer son programme de travail et ses autres activités.

Le comité exécutif réunit le Président de la CCA, les trois Vice-Présidents de la Commission ainsi que sept autres membres élus par la Commission parmi ses membres, durant ses sessions ordinaires.

Chacune des sept grandes régions géographiques élit l’un de ces sept membres, sans qu’aucun pays puisse disposer de deux élus. La durée des mandats et les possibilités de réélection sont limitées, de sorte que le Président et les trois Vice-Présidents ne peuvent rester en poste pendant plus de quatre ans. Les membres élus sur une base géographique peuvent rester en poste durant deux mandats successifs de quatre ans, à condition d’être réélus.

Le Comité exécutif se réunit une fois entre deux sessions de la Commission et une autre fois un peu avant chacune des sessions de la Commission. Durant la période d’inter sessions de la Commission, le Comité exécutif agit en tant que son organe exécutif et peut prendre à sa place des décisions provisoires qui devront faire l’objet d’une approbation lors de la session ultérieure de la Commission.

Les comités régionaux de coordination s’assurent que le travail de la CCA répond aux intérêts de la région et des pays en développement. Les comités régionaux de coordination du Codex ont une fonction consultative auprès du comité exécutif. Ces comités ont été créés pour l’Asie, l’Afrique, l’Europe, l’Amérique Latine et les Caraïbes, le Proche Orient et enfin pour, conjointement, l’Amérique du Nord et le Sud-Ouest du Pacifique.

Le Secrétariat

Le Secrétariat du CCA est basé au siège de la FAO, à Rome, en Italie. Il constitue une unité au sein du Service de la qualité des aliments et des normes alimentaires de la Division de l’alimentation et de la nutrition. Il offre une assistance administrative à la Commission. Il organise les sessions de la Commission et du comité exécutif. Il coordonne le travail des organes subsidiaires de la Commission et il assure la liaison entre les secrétariats de ces différents comités opérationnels. Les secrétariats des comités opérationnels sont de la responsabilité des Etats membres qui, comme on le verra plus loin dans la présentation, ont accepté d’héberger un comité spécifique. Le Secrétariat du Codex assure également le lien avec les Services centraux de liaison avec le Codex (SCC) désignés par chaque membre, et avec le Comité national de coordination du Codex (CNCC) lorsqu’il existe. Le secrétariat du Codex adresse les projets de textes du Codex aux administrations publiques pour commentaire puis collecte les réponses des Etats Membres.

Le Secrétariat de la Commission est assumé par le Chef du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires. Il est assisté d’une équipe composée d’un Fonctionnaire Principal et de cinq fonctionnaires chargés des normes alimentaires. Le Service central de liaison avec les activités du Codex de l’OMS se situe actuellement à l’Unité pour l’innocuité des aliments, au siège de l’OMS, à Genève, en Suisse.

Le travail du Codex Alimentarius se répartit entre deux catégories de comités. La première catégorie traite des questions d’ordre général qui, d’une façon ou d’une autre, concernent tous les types et tous les groupes d’aliments. La nature du travail de ces comités apparaît donc comme transversale. Le travail avec la seconde catégorie, celle des comités du Codex s’occupant de produits, porte spécifiquement sur les produits d’une catégorie ou d’un groupe d’aliments et apparaît donc comme vertical. On commencera par traiter le cas des comités (transversaux) chargés de questions générales.

Les comités aux questions générales

Il y a neuf comités chargés des questions générales et chacun a ses propres compétences. Ces comités traitent de questions telles que l’hygiène, les médicaments vétérinaires, les pesticides, les additifs alimentaires, l’étiquetage, les méthodes d’analyse, la nutrition, les systèmes d’inspection et de certification des importations et exportations alimentaires. Un comité est ainsi responsable de l’élaboration des normes, directives et autres recommandations liées à l’évaluation des additifs alimentaires et des produits contaminant l’environnement, y compris la radioactivité (Comité du Codex sur les additifs alimentaires et les contaminants). Un autre comité établit les limites maximales des résidus des produits chimiques utilisés dans la production agricole (Comité sur les résidus des pesticides et Comité sur les résidus des médicaments vétérinaires dans les aliments). Un autre comité encore est chargé d’élaborer des normes, recommandations et directives en matière de contaminations micro-biologiques, notamment sur les toxines, les pratiques générales d’hygiène (sanitaires) et sur les conditions de production, de transformation, d’industrialisation, de manutention, de stockage et de transport des denrées, partout et à chaque fois que les aliments sont manipulés (Comité sur l’hygiène alimentaire). Tous les comités chargés de questions générales et actuellement opérationnels sont recensés dans la brochure «Comprendre le Codex Alimentarius». Tous ces comités interagissent avec les comités de produits. Le Comité sur l’étiquetage des denrées alimentaires propose, par exemple, des normes d’étiquetage ou des normes correspondant aux besoins particuliers d’étiquetage de certaines denrées, en coopération avec le comité chargé spécifiquement de ces produits. L’impact de cette dynamique d’interaction et d’intégration des comités dans le développement des normes alimentaires par le Codex, sera analysé plus en détail un peu plus loin dans la présentation.

Les comités par produits

La seconde catégorie de comités s’occupe, au cas par cas, d’un type ou d’un groupe spécifique d’aliments tel que le lait et les produits laitiers, les graisses et les huiles, ou les poissons et les produits de la pêche. Ces comités sont au nombre de 12 et chacun fonctionne de façon verticale sur les produits ou groupes de produits alimentaires qui lui ont été assignés. La liste complète des comités de produits du Codex peut être consultée dans la brochure «Comprendre le Codex Alimentarius». Le «Comité de produits traités à base de viande et de chair de volaille» qui y est mentionné a toutefois été supprimé depuis lors. Trois groupes de travail intergouvernementaux ad-hoc ont en outre été instaurés par la 23^ème session du CCA afin d’établir des normes, directives et recommandations en matière de produits alimentaires issus des biotechnologies, d’aliments pour le bétail et de jus de fruits. Ces groupes de travail fonctionneront de la même manière que les comités du Codex.

Indépendamment du type de comité (fonctions verticales ou transversales), les comités du CCA sont par nature intergouvernementaux et ils réalisent leurs travaux de la façon prescrite selon les procédures établies. Pour chaque produit alimentaire, chaque norme Codex est établie suivant un format similaire qui contient des informations sur:

· Le champ d’application de la norme et la description du produit
· Les facteurs essentiels de composition et de qualité
· Les additifs alimentaires et les contaminants
· L’hygiène alimentaire
· Les conditions d’étiquetage
· Les méthodes d’analyse et d’échantillonnage

Il existe donc un comité pour pratiquement tous les types ou groupes d’aliments faisant l’objet d’un commerce international. Et des normes de qualité et d’innocuité ont déjà été définies pour la plupart de ces aliments suite au travail réalisé par la CCA.

4.2 Les procédures de la Commission du Codex Alimentarius

La Commission dispose de règles et de procédures détaillées qui garantissent que ses fonctions et programmes de travail sont effectivement menés à bien compte tenu du cadre international. Telles qu’établies dans le Manuel de procédures du Codex Alimentarius, les règles de procédure du Codex précisent les aspects relatifs au choix des fonctionnaires, aux procédures de vote, à l’établissement des organes subsidiaires, etc. Elles indiquent également quelles sont les procédures d’élaboration des normes, directives et autres textes afin de garantir à toutes les parties intéressées, la possibilité de présenter des commentaires aux projets de texte et de faire entendre leurs observations.

L’élaboration des normes et des textes afférents

Tous les textes du Codex sont élaborés selon la même procédure. Celle-ci est appliquée par la Commission qui s’appuie pour cela sur le texte de «Procédure uniforme pour l’élaboration des normes Codex et des textes afférents». La Commission décide si une norme doit être formulée puis désigne l’organe subsidiaire qui aura à réaliser ce travail. A condition d’obtenir l’approbation de la Commission ou du comité exécutif, les organes subsidiaires de la Commission peuvent également décider de formuler des normes.

Le secrétariat de la Commission fait ensuite le nécessaire pour préparer un avant-projet de norme qui est distribué aux Etats Membres pour commentaires. L’avant-projet de norme est ensuite examiné par l’organe subsidiaire à la lumière des commentaires reçus. Cet organe peut alors soumettre le texte à la Commission en tant que projet de norme. Si la Commission adopte ce projet de norme, celui-ci est envoyé aux Etats Membres pour de nouvelles observations. A la lumière de celles-ci et d’un nouvel examen par l’organe subsidiaire concerné, la Commission réexamine le projet de norme et peut alors l’adopter en tant que norme Codex. La Procédure uniforme pour l’élaboration des normes Codex et des textes afférents est décrite dans le Manuel de procédure.

Il est essentiel de bien comprendre quelle est la démarche d’élaboration et d’adoption d’une nouvelle norme établie selon la procédure du Codex si on souhaite réellement mesurer les possibilités de critique et de contribution qui existent durant le processus. Les étapes impliquées par les procédures d’adoption sont détaillées ci-après.

Etape 1

La Commission décide d’élaborer une norme Codex au niveau mondial et assigne à cette tâche le comité du Codex approprié.

Etape 2

Le secrétariat de la Commission fait le nécessaire pour préparer un avant-projet de norme.

Etape 3

L’avant-projet de norme est adressé aux Etats Membres de la Commission et aux organisations internationales concernées pour commentaires sur tous les aspects, y compris les implications possibles sur leurs économies. Lors de l’étape 3, les commentaires sont adressés au secrétariat de la Commission.

Etape 4

Le secrétariat de la Commission envoie tous les commentaires au secrétariat du comité du Codex concerné. Le secrétariat de ce comité dresse la liste des observations de l’étape 3 et propose des amendements à l’avant-projet de norme. Les commentaires et les amendements proposés sont examinés lors d’une session du comité durant laquelle il est décidé de proposer que le texte passe à la 5^e étape.

Etape 5

Une fois amendé, l’avant-projet de norme est soumis à la Commission ou au comité exécutif pour adoption à l’étape 5 en tant que projet de norme. Le comité du Codex concerné le soumet par le biais du secrétariat de la Commission.

Etape 6

Le projet de norme est envoyé à tous les membres de la Commission et aux organisations internationales intéressées en vue de commentaires sur tous les aspects, y compris les implications potentielles sur leurs économies. Les commentaires de l’étape 6 sont adressés au secrétariat de la Commission.

Etape 7

Le secrétariat de la Commission adresse tous ces commentaires au secrétariat du comité du Codex concerné. Le secrétariat de ce comité établit la liste des commentaires de l’étape 6 et propose les amendements nécessaires au projet de norme. Les commentaires et les amendements proposés sont examinés lors d’une session du comité durant laquelle il est décidé de proposer que le texte passe à l’étape 8.

Etape 8

Après amendement, le projet de norme est soumis à la Commission pour son adoption à l’étape 8, en tant que norme Codex. Le comité du Codex concerné le soumet par le biais du secrétariat de la Commission. Durant la session de la Commission, des proposition écrites d’amendement à l’étape 8 sont examinées.

La procédure d’élaboration d’une norme Codex permet à tous les Etats Membres d’exprimer par deux fois leur opinion sur les textes proposés, avant de les adresser à la Commission pour adoption. La première occasion a lieu au stade de la proposition de l’avant-projet de norme (commentaires de l’étape 3). La seconde occasion est fournie lors de l’étape du projet (commentaires de l’étape 6). Une troisième et dernière occasion est fournie lorsque le projet de norme (à l’étape 8) est examiné pour être adopté à la session de la Commission. Lorsque la Commission se réunit, toute proposition écrite adressée par l’un des membres ou l’une des organisations internationales intéressées en vue d’amender le projet de norme à l’étape 8 est examinée. Avant que la Commission ne se réunisse, chaque Etat Membre reçoit une copie des textes qui seront proposés pour adoption durant la session de la Commission. Une date limite est indiquée dans un courrier d’accompagnement de façon à informer les membres du délai maximum pour adresser leurs suggestions écrites sur les textes.

Durant la procédure d’élaboration des normes, la mise en place d’une structure nationale permet de proposer les commentaires écrits des responsables politiques et techniques concernés et constitue, par conséquent, un pas important pour améliorer la capacité de contribution d’un pays et pour faire que ses apports soient significatifs lors de l’élaboration des normes Codex.

La procédure accélérée

Quand elle le juge nécessaire, la Commission dispose de deux méthodes pour accélérer l’élaboration des normes. La première méthode consiste à ce que la Commission s’appuie sur une majorité des deux-tiers pour autoriser l’omission de deux des huit étapes de la procédure formelle sur une recommandation de l’organe subsidiaire chargé de la formulation du texte.

La seconde méthode passe par une décision de la Commission ou du comité exécutif (ou de tout autre organe subsidiaire sous réserve d’approbation par la Commission ou par le comité exécutif), de déclencher la «procédure uniforme accélérée pour la formulation des normes Codex et des textes afférents». La Commission a en effet institué cette procédure accélérée lors de sa 20^e session, en juillet 1993. Depuis lors, elle n’a dans la plupart des cas été employée que dans des circonstances consensuelles lorsque, par exemple, il devenait nécessaire d’amender un texte déjà existant.

Les étapes de la procédure accélérée sont précisées ci-dessous:

Etape 1

La Commission décide de l’élaboration éventuelle d’une norme suivant la procédure accélérée. L’approbation requiert alors une majorité des deux-tiers des voix (66 pour cent).

Etape 2

Le secrétariat de la Commission fait le nécessaire pour préparer un avant-projet de norme.

Etape 3

L’avant-projet de norme est adressé aux membres de la Commission et aux organisations internationales intéressées en vue de commentaires sur tous les aspects, y compris les implications potentielles sur leurs économies. Une lettre d’accompagnement précise à tous les membres le fait que le texte est formulé dans le cadre d’une procédure accélérée. Les commentaires obtenus à l’étape 3 sont adressés au secrétariat de la Commission.

Etape 4

Le secrétariat de la Commission envoie tous les commentaires au secrétariat du comité du Codex concerné. Le secrétariat du comité dresse la liste des observations formulées lors de l’étape 3 et propose des amendements à l’avant-projet de norme. Les observations et les amendements proposés sont analysés lors d’une session du comité durant laquelle il est décidé que le texte passe à l’étape 5.

Etape 5

L’avant-projet de norme est soumis à la Commission pour adoption à l’étape 5 en tant que norme Codex. Durant la session de la Commission, toute proposition écrite d’amendement à l’étape 5 adressée par un des membres ou par une des organisations internationales intéressées est examinée.

4.3 Les procédures d’acceptation des normes Codex

Les différents types d’acceptation

Selon leurs propres procédures administratives et légales, les membres ont trois façons différentes d’accepter les Normes générales du Codex et les Normes du Codex intéressant un produit. Ils peuvent émettre soit une «acceptation sans réserve», soit une «acceptation avec dérogations spécifiques», soit accorder la «libre distribution». L’avis d’acceptation de la Norme Codex doit être adressé au secrétariat de la Commission.

Acceptation sans réserves signifie que le pays concerné s’assurera que les aliments domestiques et importés satisfont toutes les conditions de la norme Codex. L’acception sans réserves comporte également l’obligation d’empêcher la diffusion des produits non-conformes.

Acceptation avec dérogations spécifiques signifie que le pays concerné accepte les critères du Codex à l’exception des cas de dérogation qui sont mentionnés en détail dans sa déclaration d’acceptation. Le pays concerné s’assure alors que les aliments tant domestiques qu’importés satisfont toutes les conditions de la norme Codex «modifiée».

Libre distribution signifie que le pays concerné s’assurera que les produits importés qui satisfont toutes les conditions des normes Codex pourront être distribués sur l’ensemble de son territoire. Dans cette situation, le pays en question peut avoir choisi d’appliquer ses propres critères nationaux, ceux-ci étant différents des textes du Codex, mais il considère néanmoins que les exigences du Codex garantissent la sécurité des consommateurs. La libre distribution ne comporte aucune obligation d’empêcher la circulation de produits non conformes.

En ce qui concerne l’acceptation des Limites Maximales de résidus pour les pesticides et les médicaments vétérinaires, la situation est sensiblement différente. Dans ces cas, les Principes généraux du Codex Alimentarius n’offrent comme alternative que l’ «acceptation sans réserves» ou la «libre distribution». Ces deux formes d’acceptations sont régies par les mêmes règles que celles qui ont été décrites pour les Normes Codex.

4.4 Le rôle d’expert-conseil

Le rôle d’expert-conseil

Les normes, textes et recommandations adoptés par le Codex sur les sujets généraux tels que les additifs alimentaires et les contaminants, les résidus des médicaments vétérinaires, l’hygiène alimentaires, etc., sont dans un premier temps élaborés par les comités chargés des questions générales qui s’appuient généralement sur les conseils fournis par des comités d’experts indépendants spécialisés dans les domaines concernés. Ces comités comprennent le Comité mixte d’experts FAO/OMS des additifs alimentaires (JECFA) et la Réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus des pesticides (JMPR). On cherche également à recueillir l’avis d’experts mondialement reconnus lors de consultations formelles portant sur des domaines spécialisés. Ce genre de consultations a été récemment mené dans des domaines clés de l’innocuité des aliments tels que l’évaluation des risques, la gestion des risques et la communication d’informations sur les risques, l’évaluation de l’innocuité des biotechnologies, l’enrichissement des aliments, la sécurité des aliments pour bétail, l’utilisation des principes HACCP dans le contrôle des aliments et la Listeria dans les produits de la pêche. Les considérations, conclusions et recommandations de ces experts sont transmises à la communauté internationale via la publication des rapports de leurs débats et elles sont mises à disposition des gouvernements, des organisations et institutions internationales et des autres parties intéressées à tous les niveaux, y compris celui du Codex et de ses organes subsidiaires qui s’acquittent de leurs fonctions.

4.4.1 Le Comité mixte d’experts FAO/OMS des additifs alimentaires (JEFCA)

Le Comité mixte d’Experts FAO/OMS des additifs alimentaires (JECFA) est un comité scientifique indépendant réunissant des experts qui interviennent tous à titre individuel et non en tant que représentants de leurs pays ou de leurs institutions professionnelles. Ils effectuent les travaux nécessaires à l’évaluation toxicologique des substances passibles d’être utilisées comme additifs alimentaires et déterminent les caractéristiques chimiques de ces substances. Le mandat du Comité a récemment été étendu de façon à intégrer également l’évaluation des résidus des médicaments vétérinaires dans le cas où ceux-ci sont correctement employés au plan vétérinaire et où les animaux serviront ensuite à produire des aliments pour les personnes. Ces experts réalisent également des évaluations des contaminants industriels et environnementaux des aliments, y compris celles des intrants agricoles, et ils formulent leurs recommandations quant aux limites maximales tolérables sans conséquences notables pour la santé.

Les procédures

Le JECFA se réunit deux fois par an (alternativement à Rome et à Genève) afin d’évaluer les substances inscrites à l’ordre du jour. Un «appel» est lancé avant chaque réunion de façon à disposer des données, résultats de recherche et études sur les substances qui seront passées en revue. S’appuyant sur les données obtenues grâce à cet appel, l’examen et les évaluations ne sont réellement engagés que lorsque cette information est jugée suffisante et adéquate. A défaut, l’évaluation est repoussée jusqu’à ce qu’on estime disposer de données suffisantes et pertinentes. Durant cet examen, sont pris en compte les informations disponibles dans la littérature de recherche accessibles au public, les résultats des recherches privées ayant fait l’objet d’une communication et les caractéristiques et données toxicologiques fournies par le commanditaire de la substance. Le JECFA est appuyé par un secrétariat mixte localisé au sein du Groupe de liaison pour la qualité des aliments de la Division de l’Alimentation et de la Nutrition de la FAO, à Rome, et au sein du Programme international sur l’innocuité des produits chimiques, à l’OMS, à Genève.

Les additifs alimentaires et les contaminants

La dose journalière admissible

L’évaluation du JEFCA sur les substances proposées pour une utilisation comme additif alimentaire débouche normalement sur une estimation de la quantité de l’additif - exprimée sur une base de poids corporel - qui peut être ingérée quotidiennement la vie durant sans risque appréciable pour la santé. Cette quantité est désignée sous le nom de la Dose journalière admissible (DJA). La formule «DJA non précisée» est employée par le JECFA lorsqu’à son avis, la dose quotidienne totale de la substance qui peut être ingérée par le biais des aliments ne présente aucun risque pour la santé humaine.

Les recommandations du JECFA sont publiées et disponibles aux niveaux national et international. La Commission du Codex Alimentarius, et notamment le comité du Codex pour les additifs alimentaires et les contaminants (CCFAC) tient compte de ces recommandations lors de la formulation des limites maximales des contaminants chimiques et des limites d’innocuité des substances proposées pour une utilisation à des fin techniques en tant qu’additifs alimentaires.

Dans le cas des contaminants, le JEFCA fournit en outre des indications sur les doses maximales temporairement tolérables par ingestion sur une base quotidienne ou hebdomadaire. Il faut bien souligner que ces doses renvoient plus à la notion de niveau tolérable que de niveau acceptable et concernent des contaminants dont l’ingestion est indissociablement liée à la consommation d’aliments qui sans cela seraient parfaitement sains et nutritifs.

Les résidus des médicaments vétérinaires

Dans le cas des médicaments vétérinaires, les recommandations du JECFA tiennent compte de la toxicité des médicaments eux-mêmes et de leurs résidus, de leur élimination des tissus animaux comestibles, et d’une appréciation prudente de la ration journalière théorique en produits alimentaires d’origine animale. Le comité d’experts réalise les évaluations toxicologiques des médicaments vétérinaires et en tire normalement une DJA de la même façon que pour les additifs alimentaires. Une activité anti-microbienne peut toutefois constituer la limite maximale de la DJA notamment lorsque les résidus de médicaments vétérinaires anti-microbiens ingérés dans l’alimentation affectent la flore intestinale et ont un impact sur la santé humaine.

Les Limites maximales de résidus des médicaments vétérinaires

Les propositions de Limites maximales de résidus (LMR) des médicaments vétérinaires dans les tissus et dans le lait portent sur des niveaux susceptibles d’être atteints en période de privation. Le JECFA évalue également la dose potentielle de résidus de médicaments vétérinaires en utilisant la LMR proposée ainsi que des hypothèses moyennes en matière de consommation des produits animaux comestibles tels que la viande et le lait. Ces estimations des doses potentielles sont comparées avec la DJA. Les recommandations du JECFA concernant les LMR associées aux résidus des médicaments vétérinaires sont prises en compte par le comité du Codex sur les résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (CCVDF).

4.4.2 La Réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus des pesticides (JMPR)

Les Limites maximales de résidus des pesticides

Les réunions du Groupe spécial d’experts de la FAO sur les résidus des pesticides dans l’alimentation et dans l’environnement et du Groupe central d’évaluation de l’OMS sont concomitantes et conforment ainsi la Réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus de pesticide (JMPR). Ce groupe réalise les évaluations toxicologiques des résidus de pesticides qui normalement débouchent sur une estimation de la DJA. En outre, la JMPR propose les limites maximales des résidus (LMR) pour différents pesticides dans ou sur des produits spécifiques. Ces LMR sont principalement basées sur le niveau estimé de résidus dans des essais contrôlés menés sur le terrain lorsque le pesticide est employé suivant des pratiques agricoles correctes. Dans les cas où les estimations initiales indiquent que la DJA peut être dépassée, des calculs plus précis des doses sont réalisés à l’aide de données nationales de la consommation alimentaire et d’informations des programmes de contrôle des résidus des pesticides.

Ces comités d’Experts établissent les taux d’innocuité des produits chimiques à partir d’un examen des études toxicologiques sur les espèces animales les plus sensibles aux tests. Ils tiennent compte d’un niveau pertinent d’innocuité (facteur d’innocuité), de l’utilisation des procédures d’évaluation des risques, des modalités d’usage et de consommation et enfin ils définissent les caractéristiques de composition et de pureté des produits chimiques alimentaires à utiliser.

4.5 Les interactions entre différents comités du Codex

4.5.1 Hygiène alimentaire et étiquetage des denrées alimentaires

Le Comité du Codex sur l’hygiène alimentaire et le Comité du Codex sur l’étiquetage des denrées alimentaires accomplissent leurs fonctions en formulant des propositions de normes s’occupant de sujets généraux. Le Comité sur l’étiquetage a, par exemple, élaboré la norme générale sur l’étiquetage des denrées alimentaires pré-emballées. Lorsqu’un comité de produits doit formuler la norme d’un produit pré-emballé, il n’a alors, pour les questions d’étiquetage, plus qu’à se référer à cette norme générale. A titre de second exemple, le Comité sur l’hygiène alimentaire a élaboré le Code international d’usages - Principes généraux d’hygiène alimentaire. Lorsqu’un comité de produits formule une norme alimentaire, il se tourne alors vers la section de la norme générale du Code d’usages relative à l’hygiène.

Lorsqu’un comité de produits pense que les dispositions générales sont insuffisantes ou inadaptées au cas d’un produit particulier, il peut proposer des clauses distinctes ou additionnelles dans les sections correspondantes de la norme. Celles-ci sont alors soumises pour analyse et approbation au comité compétent sur le sujet en question. Le comité compétent chargé de questions générales étudiera alors ce que le comité de produits a rédigé puis, soit il proposera si nécessaire ses propres suggestions de changement ou de révision, etc., soit il donnera son approbation au document tel quel.

4.5.2 Les dispositions relatives aux additifs alimentaires et aux contaminants

Lorsqu’ils préparent la formulation d’une norme, les comités de produits rédigent une section sur les additifs alimentaires contenant toutes les clauses nécessaires propres à cette norme spécifique. Une liste est dressée de tous les additifs permis considérés comme techniquement nécessaires et de tous ceux dont l’usage alimentaire est autorisé. Cette liste précise les Limites maximales à utiliser exprimées, par exemple, en mg/kg, en g/kg ou en mg/l de produit. Les limites maximales des principaux contaminants sont également indiquées.

Une fois le texte adopté en tant que projet de norme (Etape 5 de la procédure), les clauses formulées par le comité de produits concernant les additifs et les contaminants sont adressées pour approbation au Comité du Codex sur les additifs alimentaires et les contaminants (CCFAC). Dans le cas des additifs alimentaires, le CCFAC détermine si l’utilisation proposée est conforme ou non, aux dispositions de la Norme générale du Codex sur les additifs alimentaires et notamment aux Principes généraux d’usages des additifs alimentaires, et si l’utilisation combinée des additifs dans le produit ou dans tout autre aliment est susceptible de créer un risque pour la santé des consommateurs. Les mêmes procédures sont appliquées pour les contaminants.

4.5.3 Les méthodes d’analyse et d’échantillonnage

Les méthodes d’analyse et d’échantillonnage qui sont recommandées par le Codex sont publiées dans le Volume 13 du Codex Alimentarius. Plutôt que préciser les méthodes dans le texte même, la section qui dans les normes Codex devrait faire figurer les informations sur les méthodes d’analyse et d’échantillonnage renvoie généralement le lecteur à ce volume. Le Comité du Codex sur les méthodes d’analyse et d’échantillonnage (CCMAS) peut établir des méthodes dont l’application est générale et, dans ce cas, il est alors chargé de mener à bien toutes les étapes de la procédure visant à l’adoption de la méthode en tant qu’élément du Codex Alimentarius.

De même, lorsqu’un comité de produits propose une méthode d’analyse ou d’échantillonnage, la proposition doit être adressée au CCMAS à l’étape 4 de la procédure d’adoption. Cette façon de faire fournit aux Etats Membres un délai qui leur permet d’analyser et de commenter la proposition à un stade très précoce de la formulation de la norme.

Les comités du Codex sur l’hygiène alimentaire (méthodes micro-biologiques), sur les additifs alimentaires (caractéristiques des additifs alimentaires) et sur les résidus des pesticides élaborent également des méthodes d’analyse et d’échantillonnage. Ces méthodes ne sont pas transmises au CCMAS car ces propositions de méthodes proviennent de comités du Codex considérés comme compétents en la matière.

4.6 Les réalisations du Codex et les tendances actuelles

Les normes produites

Depuis son origine, la Commission du Codex Alimentarius a adopté 204 normes alimentaires différentes ayant trait à des aliments appartenant à tous les grands groupes de denrées faisant l’objet d’échanges internationaux. Les Codes de pratiques fournissent des orientations sur les usages acceptables en matière d’industrialisation, transformation et manutention des aliments au cours de leur production, transport et stockage. La CCA a ainsi institué 43 Codes. Certains sont d’un usage généralisé, valides pour tous les genres ou groupes de produits. D’autres sont au contraire spécifiques à certains produits ou aliments. Ces codes sont utilisés pour fournir aux producteurs et aux organisations nationales chargées de la réglementation, des recommandations sur les bonnes pratiques industrielles (GMP) concernant les produits en question. Lorsqu’ils sont correctement employés, ces codes permettent de mieux respecter les normes Codex et mieux répondre aux besoins du commerce international.

L’examen des pesticides en vue de l’approbation de leur utilisation pour le contrôle des parasites agricoles a porté sur 197 pesticides chimiques et a abouti à la fixation de 2516 limites maximales des résidus pour ces pesticides dans différents produits alimentaires.

En ce qui concerne les contaminants alimentaires, la CCA a émis des directives de limites maximales tolérables dans 25 cas parmi les plus courants de contaminants industriels et environnementaux des aliments. Les évaluations des additifs alimentaires ont débouché sur la fixation de limites maximales acceptables (sans risque appréciable pour la santé) pour 1300 additifs utilisés dans l’alimentation. Les médicaments vétérinaires ont également fait l’objet d’évaluations quant à l’innocuité de leurs résidus qui restent dans les aliments d’origine animale, dans l’hypothèse où ces médicaments sont effectivement administrés selon des pratiques vétérinaires correctes pour la production animale. Dans les conditions d’utilisation qui sont mentionnées, 54 médicaments se sont avérés acceptables compte tenu des LMR retenues et 289 seuils maximum des résidus des médicaments vétérinaires ont été déterminés.

4.6.1 Les systèmes de normes alimentaires basées sur le risque

Des normes étayées par une démarche scientifique

La CCA a toujours considéré que, pour répondre à son mandat de protection de la santé humaine et d’appui à un commerce international des produits alimentaires sains et nutritifs, l’élaboration des normes, directives et recommandations alimentaires devait s’appuyer sur une démarche scientifique. Dans le contexte commercial d’aujourd’hui, il est clair qu’il s’agit là d’un des aspects les plus importants du négoce des aliments quel que soit le pays. Dans le but de réaffirmer les principes fondamentaux sur lesquels repose le Codex, la CCA a adopté durant sa 21^e session (tenue à Rome en juin 1995), quatre déclarations de principe qui confirment le rôle de la science en tant que principal pilier qui soutient tout le travail du Codex, notamment en ce qui concerne les normes et recommandations visant la protection de la santé des consommateurs. Ces déclarations sont reproduites ci-dessous:

«Les normes, directives et autres recommandations du Codex Alimentarius doivent reposer sur une analyse et sur des preuves scientifiques objectives, après un examen approfondi de toutes les données pertinentes, de façon à ce que les normes garantissent la qualité et la sécurité des approvisionnements alimentaires».²

² FAO. 1995. Rapport de la 21^e Session de la Commission du Codex Alimentarius. Rome.

«A cet égard, il faut noter que l’étiquetage des denrées alimentaires joue un rôle important dans la réalisation de ces deux objectifs».

«Quand des membres du Codex s’accordent sur le niveau nécessaire de protection de la santé publique mais ont des opinions divergentes sur d’autres points, ils peuvent s’abstenir d’accepter la norme en cause sans nécessairement faire obstacle à la décision du Codex».

4.6.2 Impact des Accords de l’OMC

Les normes Codex dans l’Accord de l’OMC

Vu que les normes Codex bénéficient du plein appui de l’Accord SPS qui les présente comme le fondement à toute norme nationale, elles seront amenées à jouer un rôle significatif dans l’harmonisation des normes nationales d’innocuité des aliments et pourront être employées comme élément de référence lors de la résolution des différends entre membres de l’OMC.

Le Codex offre à chacun l’assurance que tout aliment qui a été produit en suivant ses codes de pratiques en matière d’hygiène et qui satisfait à ses normes, est sain, source de nutriments et sans danger pour la santé. Le Docteur H. Nakajima, ex-Directeur général de l’Organisation mondiale de la santé a déclaré que «des normes plus strictes, autres que le Codex, n’assureraient pas nécessairement une meilleure protection de la santé mais pourraient être utilisées comme barrières non-douanières au commerce».

Les dispositions spécifiques du Codex relatives à la sécurité des aliments qui sont reconnues par l’Accord SPS intègrent les limites maximales de résidus pour les pesticides et les médicaments vétérinaires, la limite maximale d’utilisation des additifs alimentaires, les limites maximales des produits contaminants et les impératifs d’hygiène alimentaire des normes Codex.

Dans le domaine particulier de l’hygiène des aliments, la CCA a révisé son principal document le Code de pratiques internationales recommandées - Principes généraux d’hygiène alimentaire, de façon à incorporer les principes d’évaluation des risques et inclure les références spécifiques à l’analyse des risques (hazard) et au système d’analyse des risques aux points critiques pour leur maîtrise (HACCP).

Partout dans le monde, on accorde de plus en plus d’attention aux systèmes de contrôle qui prennent en compte le risque; on se focalise ainsi sur les aliments éventuellement dangereux de façon à réduire les risques qui leur sont associés par le biais de mesures de contrôle et de prévention.

L’équivalence

Ce qui est mis en avant, c’est que le concept d’«équivalence» peut servir de base à des pratiques acceptables d’échanges commerciaux d’aliments sains. La notion d’équivalence est ici comprise comme le fait que les pays exportateurs n’ont pas besoin d’appliquer les mêmes réglementations de la production et de la transformation que les pays importateurs, à condition que le résultat de la réglementation soit le même en termes de garantie d’innocuité du produit alimentaire.

Des systèmes équivalents utilisés par des partenaires commerciaux peuvent déboucher sur une certification acceptable des cargaisons d’exportation, avec un minimum de contrôles. En outre, des «accords de reconnaissance mutuelle» entre pays peuvent aussi être négociés lorsque les partenaires commerciaux entretiennent ce type de relations. Cela donne l’occasion de simplifier les procédures commerciales et de réduire ou d’éliminer les besoins de fixer des conditions d’échange rigoureuses et normatives entre partenaires commerciaux. Les normes Codex et les Codes de pratiques peuvent servir de base à l’évaluation de l’équivalence des systèmes de contrôle des aliments.

L’objectif de l’Accord OTC est d’empêcher l’utilisation d’impératifs techniques nationaux ou régionaux, ou plus généralement de normes, comme obstacles techniques injustifiés au commerce. Cet Accord couvre tous les types de normes par produit, y compris tous les aspects des normes alimentaires, exceptées les conditions relatives à l’Accord SPS. L’Accord OTC comporte des mesures conçues afin de protéger les consommateurs contre les fraudes et les mesures économiques de nature à induire en erreur.

Les composantes des normes alimentaires spécifiquement couvertes par l’Accord OTC sont les clauses de qualité, les réglementations sur les besoins nutritionnels, l’étiquetage, l’emballage et le contenu du produit, et enfin les méthodes d’analyse. Fondamentalement, l’Accord stipule que toutes les réglementations techniques doivent avoir un objectif légitime et que l’impact et le coût de mise en œuvre de la norme doivent être proportionnels aux objectifs mêmes de la norme. Il met aussi l’accent sur les normes internationales.

L’Accord OTC ne mentionne nommément aucun organisme international chargé de la normalisation dont les critères serviraient de référence pour juger du respect des dispositions de l’Accord. En revanche, l’Accord SPS nomme spécifiquement la Commission du Codex Alimentarius et la cite comme étant le seul organisme international de normalisation à être reconnu. Le fait que le Codex Alimentarius soit mentionné dans l’Accord SPS indique bien la valeur qui a été accordée aux normes Codex durant les négociations des Accords. Cette valeur englobe par ailleurs des domaines couverts par l’Accord OTC.

Il n’est pas inutile de rappeler que «les réglementations nationales qui sont cohérentes avec le Codex satisfont les dispositions des Accords SPS et OTC».

Lorsqu’ils adhèrent à l’OMC, les Etats acceptent de se conformer à un ensemble d’accords qui comprennent l’Accord SPS et l’Accord OTC. Ces deux accords fixent les normes et règles permettant de garantir la réglementation de la qualité et de la sécurité des aliments dans le cadre du commerce international des denrées. Il vaut la peine d’insister sur le fait que les Etats Membres de l’OMC ont accepté d’utiliser les normes Codex comme référence.

4.6.3 Les services centraux de liaison avec le Codex et les comités nationaux de coordination du Codex

L’implication des Etats dans les activités du Codex

Lorsqu’il est nécessaire d’améliorer les impératifs de qualité et de sécurité des aliments d’un pays, l’adoption des normes Codex apparaît comme une façon pertinente de satisfaire aux dispositions des Accords SPS et OTC. La première étape consiste à mettre en place une politique nationale pour renforcer les procédures de contrôle de la qualité et de la sécurité des aliments, à participer activement au travail du Codex et enfin à établir un Service central de liaison avec ce dernier. La CCA demande à ses Etats Membres d’informer le Secrétariat de l’adresse du Service central de liaison avec le Codex. Les Fonctions essentielles des Services centraux de liaison avec le Codex ont été définies par la Commission (voir le Manuel de procédures du Codex). Quelques pays ont également jugé utile d’établir un comité national de coordination du Codex (NCCC) afin de coordonner et de concentrer le travail relatif au Codex et au contrôle des aliments en général. La question du lien entre les mesures officielles du contrôle des aliments et le respect des conditions du Codex (et par conséquent celles de l’OMC) sera abordée dans le module III.7. A ce stade, ce qu’il est important de reconnaître, c’est que de nombreux problèmes ayant trait au respect des Accords SPS et OTC peuvent être surmontés en renforçant l’implication des Etats dans les activités du Codex.

Un comité national de coordination du Codex (NCCC) peut servir de point central de coordination, d’amélioration et de promotion des programmes, et de lieu d’information sur la politique nationale visant à ce que la production d’aliments satisfasse aux normes Codex et qu’elle remplisse, par conséquent, les conditions du commerce international. Ces comités peuvent servir à informer les hommes politiques, les organisations et groupements d’industriels, les entrepreneurs individuels, les consommateurs ou toute autre partie intéressée par les activités nationales visant d’une part à améliorer le niveau de protection des consommateurs grâce à une offre d’aliments plus salubres et de meilleure qualité, et d’autre part à renforcer les perspectives nationales du commerce extérieur.

Un NCCC est un outil qui permet de participer à l’élaboration des normes Codex et de surveiller que cette élaboration des normes internationales prenne bien en compte l’intérêt économique national, ou pour le moins l’envisage.

Un NCCC est un organe qui peut agir en tant que forum national sur les questions d’innocuité des aliments et de protection des consommateurs, et où toutes les parties concernées peuvent discuter des implications des textes du Codex sur l’industrie agro-alimentaire et sur la politique gouvernementale. Ce forum permet à l’industrie agro-alimentaire et au gouvernement de prendre, au niveau national, les mesures appropriées pour s’assurer que les exportations alimentaires ne font pas l’objet de refus ou que les produits agricoles importés satisfont bien aux exigences du Codex.

La FAO a comme mandat de fournir une assistance technique à ses Etats Membres afin de s’assurer que les produits alimentaires domestiques ou importés ou exportés satisfont bien aux conditions de qualité et d’innocuité. L’assistance technique est fournie de différentes façons par la Division de l’alimentation et de la nutrition (ESN) de la FAO en coordiantion avec ses bureaux régionaux et locaux.

L’assistance fournie au travers de projets est centrée sur les besoins d’évaluation du système de contrôle des aliments existants. Cela intègre:

· la création ou la mise à jour d’une législation et des réglementations de contrôle des aliments;

· la consolidation des services des laboratoire d’analyse des aliments via des équipements, du matériel, des méthodes, de la formation pour le personnel et du transfert de technologies;

· l’amélioration des activités d’inspection par la fourniture d’équipements, la mise en place de procédures d’inspection et la conduite de programmes de formation; et

· l’offre de consultations d’experts dans le domaine du développement des politiques de contrôle des aliments et de gestion de programme, de la surveillance des contaminants, du contrôle de la qualité des importations et des exportations et de la formation de fonctionnaires de tous niveaux chargés du contrôle des aliments.

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