Conocimientos actuales sobre la naturaleza y magnitud del impacto de las subvenciones sobre los recursos
41. Un examen de la literatura muestra varios intentos de categorizar la amplia diversidad de las subvenciones actualmente existentes. Entre ellos, el estudio de la OCED[8] sobre las transferencias financieras gubernamentales enumera varias subvenciones por países y gastos realizados. Asimismo, Price WaterhouseCoopers realizó un estudio de subvenciones para la APEC[9], que enumera también subvenciones por países, juntamente con sus gastos. Sin embargo, pocos estudios han intentado vincular cuantitativamente el valor de las subvenciones con el efecto sobre las poblaciones ícticas. Esta deficiencia sigue constituyendo un inconveniente que habría que abordar en futuras investigaciones.
42. En sus deliberaciones, los expertos convinieron en que las subvenciones no contribuyen inevitablemente al agotamiento de los recursos. Tampoco son por sí mismas ni buenas ni malas. Los efectos de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos se crean a causa de los cambios que inducen en los costos o ingresos. Los costos pueden incluir el costo de insumos variables o los costos de inversión en nueva tecnología o en capacidad productiva adicional.
43. Los efectos de las subvenciones dependerán de la medida en que se controla el esfuerzo de pesca. Cabría esperar que no aumente el esfuerzo y, por lo tanto, las capturas en el caso en que una pesquería esté ordenada de tal forma que el esfuerzo o el producto estén perfectamente limitados. En el caso de la limitación del producto, por ejemplo, habrá repercusiones en la economía de la pesquería, pero no, por definición, en el recurso. Si hubiera un control perfecto del esfuerzo, el efecto de la subvención sobre la sostenibilidad mediante aumentos de capital o trabajo o de eficiencia se contrastarían con una reducción compensatoria del esfuerzo.
44. Se analizaron varias categorías de subvenciones. Cada categoría se examinó sólo para situaciones de agotamiento completo o sobreexplotación de pesquerías con controles imperfectos del esfuerzo y no para situaciones de poblaciones ícticas subutilizadas o para casos en que el esfuerzo está perfectamente constringido.
45. Hubo consenso en que en muchos, si no en la mayoría, de los regímenes de ordenación del mundo real, las subvenciones a la pesca tienden a dar como resultado un aumento del esfuerzo de pesca. Aunque la teoría económica, y estudios de modelación, predicen esto con bastante firmeza, es difícil encontrar pruebas empíricas directas. Por consiguiente, aunque podemos anticipar que puede preverse con cierta confianza la dirección de cualquier impacto, no se puede, con los conocimientos actuales, estimar la magnitud relativa de los efectos en una determinada situación.
46. No obstante, la dirección del impacto de algunas subvenciones sobre la sostenibilidad es imposible de determinar en abstracto. Por ejemplo, los programas de desmantelamiento de barcos ejercerán en general un efecto positivo en la sostenibilidad. Sin embargo, si el programa de recompras no tiene restricciones sobre la utilización que puede hacerse de los fondos de las recompras, este dinero podrá reinvertirse en la pesca. De esta forma, se puede incrementar la capacidad pesquera y quedar anulada la finalidad de la actividad de desmantelamiento. Sin una descripción detallada de tales programas, es imposible determinar la dirección del impacto.
47. Los expertos sugieren que, si se dispone de datos, hay tres enfoques para calcular el impacto de una subvención en la sostenibilidad de una población íctica.
48. Los dos primeros enfoques requieren datos similares. La estimación de los correspondientes parámetros y relaciones funcionales exige abundantes datos de series cronológicas, intersectoriales o agrupados. En cambio, el tercer enfoque, cuyo objeto es ofrecer una orientación básica y evaluaciones cualitativas preliminares de los impactos de las subvenciones, requiere solamente información para comprender el funcionamiento y la estructura de las variables determinantes.
49. En cuanto a los recursos necesarios para los enfoques/métodos arriba señalados, estos varían según las necesidades específicas y la utilización práctica de los análisis resultantes. Las dos primeras categorías proporcionan resultados cuantitativos y más información que modelos cualitativos que puedan centrarse en categorías sencillas, pero fundamentales, que expliquen las tendencias mundiales en las relaciones causa-efecto de las subvenciones sobre la sostenibilidad.
50. Además, aunque se examinaron tres enfoques económicos diferentes para la medición y estimación de los impactos, los expertos consideraron que se necesitarían ulteriores estudios para reflejar más estrictamente las situaciones reales del mundo. En particular, esto entrañaría la comparación de los impactos diferenciados obtenidos con los modelos bioeconómicos dinámicos, (1) en una combinación de diferentes medidas de ordenación pesquera (medidas técnicas y relacionadas con los insumos y productos), y (2) en distintos regímenes de ordenación institucional (a nivel local, nacional e internacional).
51. La elaboración de modelos y el análisis de los impactos de las subvenciones sobre los recursos debería incorporar indudablemente las incertidumbres inherentes al estudio de las pesquerías marinas.
52. Para el análisis de las subvenciones, es fundamental la capacidad de localizar y describir sus efectos, en primer lugar, en los cambios en los costos e ingresos y, por consiguiente, en los beneficios. En segundo lugar, localizar y describir los efectos que los cambios en los beneficios provocan en los cambios en el esfuerzo y, en tercer lugar, localizar y describir los efectos que los cambios en el esfuerzo causan en el estado de la población, medida por los cambios en la biomasa.
53. Los métodos para medir el impacto de las subvenciones en la sostenibilidad pueden ser diferentes según las regiones y tipos de pesquerías (p.e. artesanales, costeras o de altura) y pueden depender del contexto pesquero y de la disponibilidad de datos.
54. Para derivar una medida o conjunto de medidas adecuados con los que evaluar el valor de las distintas subvenciones, se necesitarían más investigaciones. Sin embargo, los expertos consideraron que un método viable podría consistir en la estimación de la reducción porcentual efectiva en la inversión o en los costos de los insumos, o el incremento efectivo de los precios del producto, que provocaría la subvención. En algunos casos, dicha medida sería relativamente fácil de calcular, por ejemplo, en el caso de donaciones de capital, mientras que en otros, sería más difícil, como, por ejemplo, en los programas gubernamentales de investigación y desarrollo. Dicha medida relativa facilitaría la comparación de las diferentes subvenciones y de las subvenciones en las distintas pesquerías y países.
55. Los expertos compilaron una lista de subvenciones con dos categorías. Los principales desgloses se relacionan con los efectos de las subvenciones en los costos e ingresos. Estas clasificaciones muestran si la subvención reduce el costo, aumenta el costo, incrementa los ingresos o produce un efecto indeterminado. Dentro de estas clasificaciones, son funcionales las subcategorías organizadas según la función lógica que desempeña la subvención en la economía pesquera. Tales subclasificaciones son generalmente homogéneas, en cuanto que las subvenciones específicas en una subclase suelen tener efectos económicos similares, inclusive sus efectos sobre las poblaciones ícticas.
56. Las subvenciones que se prevé tendrán un efecto negativo en la sostenibilidad de la población íctica se clasificaron con arreglo a su efecto negativo potencial previsto. La Prioridad 1 indica que el grupo considera que las subvenciones tienen el mayor efecto negativo en la sostenibilidad y deben ser objeto de un análisis y examen ulteriores por parte de los responsables de las decisiones (véase el Cuadro 2).
57. Cada una de las clasificaciones de las subvenciones a las que se asignó la Prioridad 1 están incluidas en las Subvenciones del Conjunto 2.
58. Futuros estudios deberían examinar el efecto potencial de las subvenciones en:
59. Tales estudios deberán, si es posible, comparar los impactos diferenciados obtenidos con modelos bioeconómicos dinámicos en combinaciones de distintas medidas de ordenación pesquera y en distintos regímenes de ordenación institucional.
