Thèmes traités dans le présent chapitre:
• Définition et type d'accords contractuels relatifs à l'utilisation et à l'aménagement des forêts publiques; contrats d'utilisation des ressources régissant les droits sur les produits des forêts; et contrats d'acquisition de biens et services forestiers.
• Le but et le type des accords contractuels, les droits inclus, avec qui les droits sont négociés, la durée du contrat, l'emplacement et la dimension prévus. Ces contrats peuvent porter sur la récolte de bois ou de produits forestiers non ligneux, les activités récréatives, l'approvisionnement en eau, l'écotourisme, les produits d'autres services forestiers, ou sur un ensemble de produits forestiers. Les contrats d'acquisition peuvent concerner la fourniture au gouvernement d'une gamme de biens et services pour l'aménagement des forêts par le secteur privé.
• L'évolution des contrats relatifs à la tenure et aux ressources en cas de changements dans les valeurs forestières et lorsque les ressources se font de plus en plus rares. Les accords contractuels dans le cadre de la politique forestière d'un pays et des politiques et priorités gouvernementales en général.
• Les expériences passées en matière de contrats forestiers, les problèmes et les enseignements tirés de ces expériences.
• L'évolution des fonctions des accords contractuels et la dépendance croissante vis-à-vis des contrats d'exploitation forestière en matière d'aménagement, de suivi, de supervision et d'administration.
Le présent chapitre examine quelques questions importantes liées aux accords contractuels relatifs à l'utilisation et à l'aménagement des forêts publiques. Il donne d'abord une brève définition et une classification des divers types d'accords contractuels et se penche ensuite sur le champ d'application de ces accords, y compris les types d'organisations habilitées à devenir parties contractantes et le nombre et le type des différents droits octroyés. Il étudie ensuite le rôle joué jusqu'ici par ces accords en foresterie et dans l'aménagement des forêts. Ces accords sont décrits comme des instruments clés des politiques gouvernementales. On souligne par ailleurs combien il est important que les accords soient souples. Vient ensuite une discussion sur les problèmes qui se posent couramment dans l'emploi des contrats pour l'aménagement et l'administration des terres forestières publiques. Les nouvelles fonctions de plus en plus importantes des accords contractuels dans l'aménagement et l'administration des forêts sont examinées, ainsi que les changements à apporter dans la conception et l'exécution des contrats. Le chapitre se termine par un bref résumé des questions importantes soulevées, et par une liste de références.
On entend par accords contractuels des accords rédigés de concert, juridiquement contraignants, entre deux ou plusieurs parties, dans lesquels une ou plusieurs parties s'engagent à faire quelque chose. Les gouvernements ont recours à deux grandes classes de contrat pour aménager et administrer les terres forestières publiques. Le premier type de contrat est le contrat relatif à l'utilisation des ressources. Selon les pays, on parle de tenures forestières, de concessions forestières, d'accords pour l'aménagement forestier, etc. Y participent des gouvernements qui octroient des droits de récolte ou d'usage aux parties pour utiliser ou exploiter les ressources forestières pour le bois d'œuvre, d'autres produits forestiers, pour la récolte de produits forestiers non ligneux, ou l'exploitation de la forêt à d'autres fins, par exemple, la chasse, l'exploitation des bassins versants, les activités récréatives ou l'écotourisme. Les contrats d'utilisation des ressources régissent les droits des propriétaires, des utilisateurs et d'autres sur les terres forestières, le bois d'œuvre et/ou d'autres biens en définissant la manière dont les forêts sont tenues et utilisées. Ils définissent les droits, les devoirs et les responsabilités des deux parties au contrat: les propriétaires de la ressource (le gouvernement dans le cas des terres forestières publiques) et l'utilisateur (le contractant). Les droits, devoirs et responsabilités peuvent varier largement selon la forme du contrat. Ainsi, les concessions pour le bois d'œuvre peuvent fournir des droits à long terme sur la forêt existante, des droits à d'autres utilisations des terres forestières, et des droits sur la prochaine récolte. Un contrat pour le bois de feu peut donner seulement des droits pour ramasser le bois de feu pendant un an.
Le second type de contrat est le contrat d'acquisition de biens et services. Aux termes de ce type de contrat, les gouvernements concluent des accords avec des tiers pour l'acquisition de biens et services destinés à l'aménagement et à l'administration des forêts publiques, par exemple: inventaires forestiers, activités d'aménagement forestier, certification des forêts, plantation d'arbres, protection contre les incendies, etc.
Il n'est pas rare que les accords contractuels relatifs aux forêts comportent les deux types de contrat, octroyant à la partie intéressée des droits de récolte ou d'usage, mais lui demandant également d'entreprendre des activités de gestion forestière telles que reboisement, protection de l'environnement, etc. Les accords pour l'aménagement forestier en vigueur dans de nombreux pays sont de cette nature, c'est-àdire qu'ils octroient des droits de récolte tout en demandant que la forêt soit aménagée.
Dans de nombreux pays, il peut y avoir plusieurs formes d’accords contractuels. Les systèmes juridiques et les lois sur les contrats peuvent prévoir de nombreux types de contrat. Chaque type de contrat influera sur les incitations offertes aux contractants et, du meme coup, sur la manière dont les forêts sont aménagées. Quatre aspects se dégagent des contrats:
1. Quels droits sont inclus, c’est-à-dire la série de droits que les gouvernements englobent dans un contrat donné.
2. Qui (organisations ou individus) est habilité à devenir contractant.
3. La durée du contrat.
4. Les dimensions spatiales, l’emplacement et la superficie à laquelle s’applique le contrat.
Sur les terres forestières publiques, les gouvernements peuvent attribuer une large gamme de droits sur les ressources qu’ils regroupent en différents accords contractuels. On octroie souvent aux compagnies forestières des permis, des baux, des licences, des concessions ou d’autres contrats pour utiliser le bois industriel et parfois pour aménager les forêts. Des droits de pacage sont alloués aux éleveurs. D’autres se voient attribuer des droits sur les ressources en eau, la faune et la flore sauvages, les poissons et d’autres ressources. Ces droits sont tantôt exclusifs, tantôt collectifs. La variété des attributs des forêts pour lesquels des droits sont octroyés et la variété des instruments juridiques utilisés à cette fin sont quasi illimitées. Le Chapitre 6 examine les questions liées aux droits de propriété et aux différentesformes d’accords contractuels.
Les gouvernements ont aussi de nombreuses options en ce qui concerne les types d’organisations avec lesquelles ils peuvent conclure desaccords. En général, les accords sont conclus avec le secteur privé, avec des entreprises à but lucratif, intéressées à exploiter les ressources forestières pour leur valeur commerciale en vertu d’une licence ou d’un contrat de récolte du bois à court terme, ou avec des particuliers par le biais de permis pour la production de bois de feu ou de charbon de bois, la récolte de rotin ou d’autres produits forestiers non ligneux.
Les gouvernements peuvent aussi négocier et signer des contrats avec des communautés ou des organisations sans but lucratif pour la récolte du bois, l'aménagement de forêts communautaires ou pour fournir des services tels que la création et la mise en service d'installations récréatives dans des forêts nationales. Un autre type d'accord est conclu entre les gouvernements et des communautés autochtones, attribuant des droits sur les ressources et défi- nissant les responsabilités y relatives sur la base des usages traditionnels.
Un type moins commun d'accord contractuel est celui conclu entre deux organismes appartenant à la sphère gouvernementale ou à différents niveaux de l'administration, par exemple, un gouvernement fédéral passant contrat avec une municipalité ou un gouvernement au niveau des Etats pour l'entretien des routes, ou pour le maintien de l'ordre dans une forêt appartenant à un organisme fédéral dans une juridiction locale. Enfin, les gouvernements peuvent négocier et signer des contrats avec des organisations internationales. Citons à titre d'exemple, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES).
Lorsque pour une ressource, la demande est faible ou que la disponibilité (offre) est abondante, la valeur de la ressource est faible et les droits des utilisateurs de cette ressource sont généralement simples. Toutefois, quand la demande augmente ou que la disponibilité (offre) diminue, la valeur de la ressource croît, ce qui augmente les avantages dérivant de l'amélioration des accords de tenure et d'attribution des ressources. On peut alors s'attendre à ce que des systèmes plus sophistiqués de droits de propriété et d'accords contractuels voient le jour.
Avec l'expansion démographique et le développement économique, des ressources naturelles telles que les forêts, les pâturages, l'eau, la faune et flore sauvages et les poissons, deviennent rares. A mesure que la pression augmente sur chacune d'elles, leur valeur augmente et il devient de plus en plus important de trouver des moyens d'allouer ces ressources de manière plus efficace entre utilisateurs et utilisations concurrents. Il est donc probable que des droits sous la forme de baux, de licences, de permis et d'autres accords contractuels seront établis et introduits afin d'allouer ces ressources à mesure qu'elles deviennent rares et précieuses. Comme le développement progresse et que les ressources naturelles se font plus rares, il faut concevoir de nouvelles formes de droits de tenure et d'accords contractuels pour les ressources publiques. Même dans les pays développés, on voit apparaître de nouveaux types de droits concernant les ressources dans le domaine des pêches, de la pollution, des forêts et des loisirs. Ainsi, le système de droits de tenure et d'accords contractuels pour des ressources publiques évolue au fil des ans. Le Chapitre 4 examine le cadre juridique pour l'aménagement et l'administration des terres forestières publiques.
Une règle importante à respecter lors de la conception d'un système d'accords contractuels pour les forêts publiques est la prise en compte des objectifs du gouvernement en matière de politique forestière. Ces objectifs peuvent varier d'un pays à l'autre. Certains pays entendent convertir les terres forestières en terres agricoles, d'autres souhaitent préserver les forêts pour la biodiversité ou l'écotourisme. D'autres encore encouragent l'exploitation des arbres en association avec des cultures de plein champ, c'est-à-dire l'agroforesterie. Certains pays ont des politiques d'exploitation forestière qui encouragent le développement économique et industriel, d'autres ont des politiques forestières qui mettent l'accent sur les avantages écologiques, récréatifs ou touristiques des forêts.
La majorité des pays poursuivent plusieurs objectifs en matière de politique forestière. Parmi les plus communs, il faut citer:
• aménager et utiliser les forêts publiques de manière durable et susceptible de protéger la biodiversité des écosystèmes forestiers;
• destiner les terres forestières à de nombreuses utilisations;
• conserver les parties représentatives de la forêt dans leur état naturel;
• favoriser le développement d’une industrie forestière privée saine;
• encourager la création d’emplois liés à la forêt;
• faire en sorte que le bois d’œuvre et les autres produits forestiers commerciaux soient produits et utilisés de manière à créer le maximum de valeurs économiques possibles;
• créer des recettes publiques à partir des forêts publiques;
• obtenir des devises en exportant des produits forestiers;
• obtenir des devises grâce à l’écotourisme fondé sur la forêt;
• utiliser les forêts pour promouvoir le développement régional ou rural dans le pays;
• soutenir et maintenir les communautés tributaries des forêts.
Ce ne sont là que quelques exemples d'objectifs possibles en matière de politique forestière. Chaque gouvernement aura sa propre série d'objectifs et, parmi eux, ses propres priorités. Il importe surtout de bien comprendre, lors de la conception d'un système d'accords contractuels pour une juridiction particulière, les objectifs du gouvernement en matière de politique forestière, de manière à ce que les contrats forestiers puissent être conçus en vue de parvenir à ces objectifs et de compléter d'autres instruments de politique.
Trois remarques s'imposent concernant les objectifs de politique forestière. Premièrement, ces objectifs s'opposent souvent les uns aux autres. Le souci de protéger l'environnement peut contraster avec l'objectif d'augmenter les recettes publiques, ou de maintenir l'emploi dans l'industrie. Lorsqu'on met en place un accord contractuel, il est donc important d'apprécier également le choix entre les objectifs et l'importance ou le poids attribués à chacun.
Deuxièmement, la politique forestière n'est pas indépendante des autres politiques publiques. Par exemple, une politique forestière qui énonce comment il faut exploiter la forêt risque d'affecter l'habitat des poissons et donc d'affecter aussi la gestion des pêches et la politique en matière de pêche. De la même manière, la politique forestière influera également sur les politiques concernant les eaux, l'agriculture, les transports, l'environnement, etc. et sera elle-même influencée par celles-ci. Les politiques en matière de régime foncier qui exigent le défrichage des terres pour démontrer la propriété, s'opposeront aux politiques d'aménagement durable des forêts. Ce facteur a joué un rôle important dans la déforestation dans le bassin de l'Amazone, et ailleurs, ainsi que dans la première colonisation des Etats du Midwest. Si les politiques ne veulent pas être conflictuelles, il faudra tenir compte de leur interdépendance lors de la conception et du choix des instruments de politique, tels que les accords contractuels.
Les politiques conflictuelles entre des gouvernements fédéraux, régionaux, provinciaux ou municipaux peuvent compliquer ultérieurement la conception des politiques. Le gouvernement prend parfois des initiatives en réponse aux politiques d'un autre niveau de gouvernement. Ces conflits entre juridictions sont souvent très difficiles à traiter et à résoudre.
Troisièmement, les objectifs de politique forestière, comme la plupart des autres objectifs de politique, sont rarement définis clairement ou précisément. Il est difficile de trouver des énoncés cohérents des objectifs de politique forestière gouvernementale et de leur priorité relative. Les gouvernements et les politiciens rechignent souvent à préciser leurs préférences. En général, les politiques et les objectifs doivent être déduits de la législation, des réglementations, des discours ou des déclarations de politiciens et de décisions antérieures. Ces difficultés sont aggravées par le fait que les politiques évoluent au fil du temps.
Malgré les difficultés rencontrées pour identifier les objectifs de politique forestière, ceuxci constituent un point de départ nécessaire et important pour concevoir un système d'accords contractuels. Enfin, la série d'options choisies sera jugée sur la base des résultats obtenus dans la réalisation des objectifs. Le Chapitre 3 examine les questions, objectifs et instruments de politique forestière, par exemple, les divers accords contractuels.
Les pays ont en commun de nombreux problèmes liés à l'emploi de contrats d'utilisation des ressources et de contrats d'acquisition de biens et services pour l'administration et l'aménagement des terres forestières publiques. Pour ce qui concerne les contrats d'utilisation des ressources, les gouvernements n'ont pas réussi à saisir ou à collecter une "juste part" de la valeur des ressources forestières (la rente économique). Ces échecs sont attribuables à plusieurs facteurs: évaluation inexacte des valeurs des ressources avant la signature du contrat, droits forestiers peu élevés, systèmes de revenus forestiers mal conçus, perception incohérente des taxes sur les ressources due à la négligence, à la subornation ou à la corruption des fonctionnaires. L'évaluation des ressources, les systèmes de revenus forestiers et la collecte des taxes sont examinés au Chapitre 8.
Un deuxième problème commun, relatif aux contrats d'utilisation des ressources, découle des conflits non résolus au sujet des droits de propriété forestiers. Partout dans le monde, les droits des populations autochtones ou des premiers habitants et leurs modes d'utilisation traditionnels des ressources et des terres forestières n'ont pas été suffisamment reconnus dans les contrats d'exploitation forestière. Le fait que les gouvernements n'aient pas réussi à identifier les revendications précédentes et les recoupements de revendication de droits sur les ressources, ni à résoudre les conflits avant l'attribution des contrats d'utilisation des ressources, a créé des conflits et des difficultés dans la gestion des contrats. Reconnaître les revendications de terres et les droits d'utilisation des ressources et y satisfaire, constitue une première étape essentielle dans la planification de la mise en valeur des ressources.
Un troisième problème commun posé par les contrats d'utilisation des ressources et les contrats d'acquisition de biens et services, est le non-respect des conditions du contrat, attribuable souvent à un suivi inadéquat et à une exécution médiocre ou inexistante. Les gouvernements réussissent rarement à allouer suffi- samment de ressources humaines et financières au suivi, au contrôle et à la mise en œuvre des activités. En conséquence, les titulaires d'un contrat peuvent agir sans être contrôlés. En outre, ils n'ont pas toujours les compétences nécessaires pour planifier et exécuter les pratiques d'aménagement forestier spécifiées dans le contrat, le personnel étant insuffisant ou peu qualifié. Les violations du contrat peuvent conduire à une grave dégradation de la forêt résiduelle, à des effets irréversibles sur l'environnement (par exemple, à cause d'opérations forestières mal planifiées ou de la mauvaise construction des routes), à la perte de biodiversité et de revenus forestiers. La gestion et l'exécution des contrats sont examinées au Chapitre 10.
La majorité des problèmes relatifs aux contrats d'exploitation forestière et d'acquisition de biens et services peuvent être évités ou atténués moyennant l'établissement des contrats avec précautions, une bonne planification et un suivi et une exécution efficaces. Cela nécessite néanmoins un engagement de la part des gouvernements à tous les niveaux, l'allocation de ressources financières suffisantes et un personnel bien formé et scrupuleux.
Partout dans le monde, les gouvernements tendent à opérer de manière plus efficace et économe. On passe de plus en plus de contrats avec le secteur privé en tant qu'instrument pour la fourniture de biens et services publics et pour la gestion d'une gamme complète d'activités du secteur public. Cette tendance à la "privatisation" a commencé au début des années 1980 (Moe, 1996; Morell et Paveri, 1994). Elle s'est étendue aux secteurs agricole et forestier dans de nombreux pays en développement au milieu des années 1980 (Morell et Paveri, 1994). Dans de nombreux pays, la privatisation a été stimulée par les programmes d'ajustement structurel des institutions internationales de prêt, telles que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI).
Dans certains pays, d'autres facteurs ont encore encouragé l'utilisation plus généralisée des contrats. Dans certains cas, cela était le résultat de crises budgétaires. Dans d'autres, le manque de personnel qualifié a empêché le fonctionnement des organismes gouvernementaux chargés de la gestion, de la mise en valeur ou de la supervision des ressources.
Comment le fait de miser de plus en plus sur le secteur privé et d'utiliser des accords contractuels modifie-t-il le rôle du gouvernement dans l'aménagement et l'administration des terres forestières publiques par le biais d'accords contractuels? On a identifié quatre rôles institutionnels pour la production et la fourniture de biens ou services particuliers: bailleur de fonds, producteur, consommateur et responsable de la réglementation. Pour les pays qui viennent de passer à une économie mixte, ainsi que pour ceux qui avaient déjà ce type d'économie, la participation du gouvernement a évolué: alors qu'il jouait précédemment trois rôles (comme bailleur de fonds, producteur et responsable de la réglementation), il n'en joue plus que deux (comme bailleur de fonds et responsable de la réglementation) ou un seul, celui de responsable de la réglementation. Compte tenu de cette évolution du rôle du gouvernement, les besoins concernant le financement, la dotation en personnel et les qualifications du personnel ont aussi changé. Dans certains pays, une des principales tâches des fonctionnaires consiste maintenant à négocier et à superviser les contrats.
Enfin, il est important de noter que la conception des contrats forestiers part rarement de zéro. En effet, il existe déjà des droits sur les ressources en bois et autres ressources forestières, et leurs allocation et administration sont déjà établies. Les organismes gouvernementaux et les procédures administratives sont en place, les individus et les sociétés privées s'y sont adaptés et les droits et engagements existants doivent être respectés. En général, on établit de nouveaux contrats en s'appuyant sur ce qui existe déjà, en modifiant les accords contractuels établis pour pouvoir en introduire de nouveaux, répondant aux nouveaux objectifs de politique forestière.
Ainsi, l'élaboration de contrats pour les forêts et terres publiques ainsi que les arrangements institutionnels en matière d'administration forestière constituent un processus en évolution. On modifie les accords existants et on en met en place de nouveaux afin de refléter l'évolution de la situation et les objectifs de politique. Toutefois, étant donné que de nombreux problèmes relatifs aux contrats forestiers persistent, il est urgent de revoir sérieusement la manière de concevoir et de gérer ces contrats, et d'offrir des accords contractuels à jour qui satisfont aux besoins actuels de politique forestière et sociaux.
• Contrats forestiers – Ces contrats sont des accords rédigés de concert, juridiquement contraignants, signés entre deux ou plusieurs parties, dans lesquels une ou plusieurs parties s’engagent à faire quelque chose. Ils régissent les droits des propriétaires et des utilisateurs sur les terres forestières, le bois ou d’autres biens, définissant la manière dont les forêts sont maintenues, administrées et utilisées.
• Types de contrat – Il y a deux grands types de contrat: contrats d’utilisation des ressources, qui octroient des droits de récolte ou d’exploitation forestière; et/ou des contrats d’acquisition de biens et services, pour des services d’aménagement des forêts ou de l’environnement, ou d’autres biens et services sur des terres forestières publiques. • Droits et obligations associés dans un même contrat – Des séries spécifiques de droits et d’obligations peuvent être associées dans un contrat. Des contrats d’utilisation des ressources et des contrats d’acquisition de biens et services peuvent être combinés pour constituer des accords contractuels uniques.
• Divers types de contractants – Des accords contractuels pour les terres forestières publiques peuvent être négociés avec des sociétés privées à but lucratif, des organisations sans but lucratif, des communautés ou des groupes autochtones, ou encore avec d’autres organismes gouvernementaux.
• Accords contractuels et politique forestière – Pour élaborer des accords contractuels, il faudra tenir dûment compte des objectifs du gouvernement en matière de foresterie et de l’interdépendance entre eux. Les accords contractuels devraient également êtrecompatibles avec les autres politiques publiques et avec les questions sociales plus vastes.
• Politiques forestières conflictuelles – Il n’est pas rare que les objectifs de politique forestière s’opposent les uns aux autres. Il est donc particulièrement important que lesgouvernements comprennent bien les objectifs en matière de politique forestière en concevant et en attribuant les contrats forestiers.
• Contraintes exercées sur les contrats – Le choix entre les nombreux accords contractuels peut être limité par des préoccupations d’ordre écologique, les droits et revendications des populations autochtones, et les capacités d’administrer et d’exécuter les contrats forestiers.
• Problèmes communs relatifs aux contrats – Il s’agit de problèmes communs concernant les contrats forestiers, notamment l’incapacité des gouvernements de percevoir une juste part de la valeur des ressources forestières (la rente économique), le non-respect des conditions du contrat et les conflits concernant les droits de propriété des terres, et les droits d’utilisation des ressources forestières.
• Evolution du rôle des gouvernements – Le rôle des gouvernements évolue partout dans le monde, le secteur privé étant de plus en plus sollicité. Cette nouvelle donne a modifié le rôle des organismes gouvernementaux dans l’administration des forêts publiques, notamment leurs responsabilités, la structure organisationnelle, le financement et la dotation en personnel. En conséquence, les gouvernements ont de plus en plus recours aux contrats pour l’utilisation et l’aménagement des forêts et des terres forestières publiques.
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