Le traitement préférentiel que les pays développés accordent aux importations en provenance de pays en développement constitue manifestement un élément important de l'ensemble du réseau de relations économiques (et politiques) entre le Nord et le Sud. Les préférences commerciales visent à promouvoir l'expansion économique dans le Sud en permettant aux pays en développement d'exploiter des activités économiquement rémunératrices. L'objectif fondamental des préférences commerciales est par conséquent de donner aux pays en développement de meilleures occasions d'améliorer par eux-mêmes, de manière auto-entretenue, leur situation économique et ainsi, faut-il espérer, politique et sociale. Pendant un certain temps, les préférences commerciales ont manifestement été considérées comme pouvant se substituer à une assistance technique et financière, comme l'exprime le slogan "commerce plutôt qu'assistance". Ce slogan, et le concept économique qui le sous-tend, ont de prime abord un attrait considérable et ont probablement contribué à convaincre les décideurs, dans les pays développés, qu'ils devraient accepter d'ouvrir les marchés de leurs pays plus largement aux importations en provenance des pays en développement.
Dire qu'il faudrait donner au Sud de meilleures occasions d'améliorer sa situation économique par ses propres efforts, idéalement de manière durable, plutôt que d'être tributaire de l'aide fournie par le Nord, souvent sans aucune perspective de parvenir à une expansion économique auto-entretenue, est un argument qui ne manque pas de poids. Si l'on considère par ailleurs les critiques qui sont dirigées à l'endroit des politiques commerciales des pays développés, qui souvent se bornent à protéger des industries sur le déclin, l'argument "commerce plutôt qu'assistance" est encore plus convainquant. Il devient virtuellement irrésistible si l'on ajoute qu'en tout état de cause, le monde se dirige vers une libéralisation des échanges aussi bien à la suite des négociations multilatérales sous l'égide du GATT/OMC que par suite des réformes unilatérales que nombre de pays apportent à leurs propres politiques. Les préférences commerciales en faveur des pays en développement semblent donc simplement anticiper sur une libéralisation plus générale du commerce mondial qui, faut-il espérer, interviendra dans un proche avenir, et elles sont accordées dans un secteur du commerce international dans lequel les pays exportateurs intéressés ont particulièrement besoin de cet avantage immédiat.
Même s'il est parfois exagéré dans le débat politique, l'argument "commerce plutôt qu'assistance" paraît effectivement justifié du point de vue économique. Néanmoins, il présente aussi certains inconvénients. Voyons brièvement quelles sont certaines des incidences économiques directes des préférences commerciales pour mieux comprendre le rôle qu'elles doivent jouer dans le cadre général des relations économiques entre pays en développement et pays développés. À la lumière de ces incidences économiques, l'on pourra alors identifier quelques-uns des principaux aspects de l'économie politique des préférences commerciales.
Fondamentalement, et en interprétant littéralement l'argument "commerce plutôt qu'assistance", les préférences commerciales peuvent être considérées comme un mécanisme de transfert économique du Nord vers le Sud. Les pays développés renoncent à une partie de leurs recettes douanières, ce qui se traduit par des recettes d'exportation accrues pour les pays en développement intéressés. Autrement dit, par le biais des préférences commerciales, de l'argent est transféré du budget des pays développés à l'économie des pays en développement, indépendamment de l'augmentation du volume des exportations des pays en développement et de son impact sur l'économie nationale de ces pays. De ce point de vue, les préférences commerciales peuvent être considérées comme se substituant directement à l'assistance financière apportée aux projets de développement, qu'il s'agisse de l'infrastructure, de programmes sectoriels ou d'autres secteurs, dans le cadre des programmes bilatéraux ou multilatéraux d'aide au développement. Les pays donateurs et les pays bénéficiaires doivent par conséquent se demander si les préférences commerciales constituent une forme d'aide au développement préférable à une assistance financière. La réponse dépend de plusieurs considérations, dont le volume des transferts qui peuvent être générés d'une façon ou d'une autre et le type d'appui qui peut le mieux promouvoir une expansion économique auto-entretenue dans les pays en développement. Une analyse approfondie de ces considérations sortirait du champ de la présente étude, mais l'on peut aborder néanmoins certains de leurs principaux aspects.
Dans ce contexte, il n'est pas inutile de donner un bref aperçu du mécanisme économique qui intervient dans les préférences commerciales pour déterminer, entre autres, quelles sont leurs incidences pour le développement des marchés dans les pays en développement et pour voir avec précision qui a à perdre et qui a à gagner. Comme on le verra, certains résultats dépendent de la situation des marchés et de plusieurs autres facteurs, de sorte que les incidences économiques du principe "commerce plutôt qu'assistance" ne sont pas uniformes.
L'on peut commencer par une situation simple: un pays développé donné (le pays A) commence à accorder une préférence commerciale à tous les pays en développement ou à certains d'entre eux (groupe de pays B) pour un produit donné (par exemple le maïs).[7] Le pays A, par le passé, a également importé du maïs d'autres pays développés et continue d'imposer à ces importations le droit NPF (plus élevé). Le pays A peut, quelle que soit la quantité importée, se procurer sur le marché mondial du maïs provenant des autres pays développés à un prix déterminé.[8] La quantité de maïs expédiée du groupe de pays en développement B, en revanche, augmente à mesure que le prix reçu pour les exportations s'élève. Le maïs exporté par le groupe de pays B est de la même qualité que le maïs exporté par les autres pays développés et se vend au même prix sur les marchés intérieurs du pays A.
Lorsque le pays A accorde une préférence commerciale au groupe de pays B, une partie du maïs précédemment importé d'autres pays développés est maintenant achetée dans le groupe de pays B sans que cela ait un effet quelconque sur le prix pratiqué sur les marchés intérieurs dans le pays A.[9] En l'occurrence, comme suggéré ci-dessus, l'effet le plus évident de la préférence commerciale, indépendamment de l'augmentation du volume des exportations, est que le pays A renonce à une partie de ses recettes douanières (provenant des droits perçus sur les importations de maïs provenant désormais du groupe de pays B), tandis que le groupe de pays B obtient un prix plus élevé pour ses exportations de maïs vers le pays A. Autrement dit, il y a maintenant un transfert du budget du pays A aux économies du groupe de pays B. L'élément "commerce plutôt qu'assistance" des droits préférentiels peut être considéré dans une certaine mesure, en l'occurrence, comme un mécanisme selon lequel le pays A fournit une assistance financière au groupe de pays B, l'argent transféré n'allant pas à un projet de développement mais aux producteurs de maïs (et le cas échéant à certains intermédiaires commerciaux) du groupe de pays B.
En termes de stratégie de développement, tant le pays A que le groupe de pays B devront s'interroger sur le point de savoir si cette forme de soutien fourni aux producteurs de maïs du groupe de pays B et aux économies du groupe de pays B en général est plus utile, pour l'expansion économique entretenue à long terme dans le groupe de pays B, qu'un montant équivalent qui aurait pu être directement transféré, sous forme d'aide financière, du Trésor du pays A à des projets de développement tendant à améliorer, par exemple, l'infrastructure dans le groupe de pays B. La réponse à cette question aura tendance à être plus positive plus le groupe de pays B a de chances, après l'octroi des préférences, d'exporter en tout état de cause une plus grande quantité de maïs vers le pays A dans des conditions de libre-échange. Après tout, si la préférence commerciale permet au groupe de pays B d'adapter rapidement sa structure de production de sorte qu'elle soit un jour optimale lorsque le commerce mondial aura, idéalement, été totalement libéralisé, il est réellement dans l'intérêt du groupe de pays B d'avoir la possibilité de bénéficier de cette préférence commerciale et de pouvoir ainsi offrir à ses producteurs de maïs des incitations marchandes qui les orientent vers la bonne direction. L'inverse, c'est-à-dire une aide financière destinée, par exemple, à des projets d'infrastructure, peut aussi avoir d'importants avantages mais peut, dans certains cas, moins contribuer à une expansion auto-entretenue qu'une mesure permettant aux producteurs de développer eux-mêmes leurs capacités de production au moyen d'incitations de prix "appropriées".
En revanche, s'il s'avère que la préférence commerciale attire les structures de production dans le groupe de pays B dans une direction qui n'est pas soutenable à long terme, la situation est plus problématique. Tel serait le cas si la préférence commerciale conduit les producteurs du groupe de pays B à investir du capital humain et physique dans un secteur qui promet des rendements intéressants dans l'immédiat grâce à une ouverture préférentielles des marchés dans le pays A mais qui, à longue échéance, n'offre guère de perspectives de rentabilité pour les exportations. Cette situation plus problématique existe dès lors que le volume des exportations du groupe de pays B entraîné par le traitement préférentiel dépasse la quantité que ce groupe pourra expédier vers le pays A une fois que le commerce aura été totalement libéralisé. En pareil cas, la préférence commerciale fausse les structures de production dans les pays en développement dans la mesure où ceux-ci devront supporter de nouveaux coûts d'ajustement lorsque les exportations diminueront à nouveau lorsque les droits NPF auront été éliminés. En pareille situation, le groupe de pays B aurait sans doute eu intérêt à ce que le pays A lui transfère le même argent non pas sous forme de préférences commerciales mais sous forme d'une aide financière directe pour le développement de l'infrastructure ou pour la réalisation d'autres projets de développement de nature à avoir un impact positif durable sur l'expansion économique.[10] À défaut, le gouvernement du pays exportateur pourrait prélever une partie de la marge préférentielle et utiliser les recettes ainsi générées pour des activités de développement sans rapport direct avec les exportations bénéficiant du régime préférentiel. Le pays en développement intéressé peut ainsi éviter le danger que ses structures de production ne soient attirées dans une direction non soutenable.
Dans le cas discuté jusqu'à présent, il ne fait pas le moindre doute que les exportations de maïs du groupe de pays B vers le pays A après l'introduction de la préférence commerciale seront plus importantes qu'elles le seraient sous une régime de libre-échange. La raison en est que même après l'introduction du droit préférentiel, le prix pratiqué sur les marchés intérieurs du pays A demeure le cours mondial en vigueur plus le droit NPF (étant donné que certaines importations continuent de provenir d'autres pays développés). Autrement dit, le groupe de pays B touche, pour ses exportations de maïs vers le pays A, le cours mondial en vigueur plus le droit NPF, moins, le cas échéant, le droit préférentiel qui continue d'être appliqué. Comme ce reste de droit préférentiel est inférieur au droit NPF, le prix net perçu par le groupe de pays B est plus élevé que celui qui a cours sur les marchés mondiaux. Cependant, lorsque le pays A éliminera totalement le droit NPF sur le maïs, le groupe de pays B ne percevra pas plus que le cours mondial. Comme ce prix est inférieur à celui perçu dans le cadre du régime préférentiel (alors que le droit NPF continue d'être appliqué), l'élimination complète par le pays A des droits sur le maïs se traduira par une réduction des exportations de maïs du groupe de pays B et par conséquent d'un nouvel ajustement à la baisse de la production de maïs du groupe, qui sera inférieure au niveau atteint après l'introduction du droit préférentiel.[11]
En l'occurrence, il est clair que le groupe de pays B aurait eu intérêt à recevoir un transfert monétaire équivalent pur et simple sous forme d'une assistance financière. Il se peut néanmoins que cela ne soit pas une option réaliste. Les politiques commerciales, les préférences commerciales et l'aide au développement sont des questions qui relèvent de décideurs différents, qui sont influencées par des groupes de pression différents et qui sont évaluées à la lumière de critères différents. Le ratio de substitution entre les transferts effectués sous forme de préférences commerciales ou d'une assistance financière peut donc être bien inférieur à l'unité. Renoncer à un dollar de préférence commerciale que les pays en développement auraient pu recevoir ne signifie pas du tout qu'ils recevront un dollar de plus sous forme d'assistance financière. Le "lobby du développement" dans les pays développés défendra l'octroi à la fois de préférences commerciales et d'une aide financière. Toutefois, son influence sur les politiques commerciales n'est pas directement comparable à celle qu'il exerce sur l'aide au développement, d'autant qu'il y a habituellement une asymétrie dans l'appréciation politique d'un manque à gagner et d'une dépense. Un manque à gagner est invisible dans la mesure où il n'est pas reflété dans le budget de l'État. Une dépense, en revanche, apparaît très clairement sous la rubrique budgétaire correspondante. De ce fait, renoncer à des recettes douanières du fait de l'octroi d'une préférence commerciale comptera généralement beaucoup moins, dans le débat politique, qu'une dépense budgétaire effective d'aide au développement. En conséquence, les pays en développement n'ont probablement guère à craindre de perdre une assistance financière (en quantités significatives) s'ils réussissent à obtenir des préférences commerciales.
D'un autre côté, les pays en développement n'ont qu'un "capital de négociation" limité qu'ils puissent utiliser auprès des gouvernements des pays développés, et ils doivent déterminer si le "dernier dollar de capital de négociation" est celui qui produit le plus. De ce point de vue, il importe également de ne pas oublier que les tentatives d'obtenir des préférences commerciales peuvent aller à l'encontre des intérêts des groupes de producteurs des pays développés qui bénéficient d'une protection tarifaire. Dans le cas discuté jusqu'à présent, les producteurs de maïs du pays A (s'ils comprennent bien la situation) n'ont guère de raison d'être préoccupés, le seul effet de la préférence commerciale étant de remplacer les importations en provenance d'autres pays développés par des importations venant de pays en développement. Cela n'affecte aucunement le prix pratiqué sur les marchés intérieurs du pays A et n'entraîne par conséquent pour eux aucun préjudice. L'opposition à la préférence commerciale ne peut donc provenir que des producteurs de maïs d'autres pays développés, qui voient leurs parts de marché dans le pays A diminuer. Elle pourra venir aussi d'autres pays en développement qui ne bénéficient pas de la même préférence tarifaire. Il se peut toutefois aussi qu'une opposition provienne des économistes, qui pourront faire valoir qu'en l'occurrence, il se produit une perte globale de bien-être dans la mesure où les importations bon marché en provenance d'autres pays développés sont remplacées par des importations plus chères du groupe de pays B.[12]
En prenant comme point de départ cette situation simple, l'on peut aisément passer à d'autres cas plus complexes, même s'il n'est pas nécessaire d'envisager ici toutes les constellations d'hypothèses possibles. Si l'offre d'exportation d'autres pays développés a une élasticité qui n'est pas infinie, la préférence commerciale déprimera le prix pratiqué que les marchés intérieurs du pays A. De ce fait, les importations dans le pays augmenteront, ce qui réduira le risque d'une diminution du bien-être au plan mondial. Cependant, indépendamment de l'opposition provenant des producteurs d'autres pays développés, il faudra faire face aussi à l'opposition des producteurs du pays A lui-même. De ce fait, il serait relativement plus avantageux pour les pays en développement d'utiliser leur "capital de négociation" pour essayer d'obtenir une assistance financière. D'un autre côté, il n'est pas aussi certain que les structures de production dans les pays en développement seraient attirées dans une direction non optimale qui risque de ne pas être soutenable après une libéralisation complète des échanges.[13] La situation est assez semblable lorsque la préférence commerciale accordée au groupe de pays B a pour effet d'éliminer des marchés du pays A toutes les importations en provenance des autres pays développés. Dans ce cas également, le prix pratiqué sur les marchés intérieurs du pays A diminuera lorsque la préférence commerciale sera introduite et une proposition viendra des producteurs du pays A que des autres pays développés.
En résumé, le slogan "commerce plutôt qu'assistance" ne manque pas d'un certain attrait du point de vue économique. Les préférences commerciales peuvent en effet aider les pays en développement à promouvoir un développement économique auto-entretenu. Elles peuvent se substituer, tout en les complétant aussi sans doute, aux transferts que les pays développés font, sous forme d'une assistance financière, aux pays en développement. Il y a cependant aussi des inconvénients, dont le plus évident est la résistance opposée par les producteurs des pays développés. Un inconvénient moins évident, mais important aussi, est que la structure de la production dans les pays en développement peut changer d'une manière qui n'est pas soutenable en présence d'un mouvement continu vers la libéralisation des échanges. Enfin, le bien-être mondial risque de pâtir d'un détournement des échanges.
