Dado que supuestamente la próxima ronda de negociaciones de la OMC será una “ronda para el desarrollo”, se debería dar prioridad a los intereses de los países en desarrollo en todas las esferas de las negociaciones, incluido el establecimiento de los aranceles. Independientemente de los inconvenientes del trato preferente, examinados anteriormente, es probable que los países en desarrollo continúen insistiendo en la necesidad de un acceso preferencial mejor a los mercados de los países desarrollados, con inclusión de los mercados de productos agropecuarios. De ahí que la cuestión de las preferencias comerciales estará seguramente sobre el tapete. Sin embargo, en vez de pedir, en forma genérica, las mayores preferencias comerciales posibles para todos los países en desarrollo, en todos los países desarrollados, para todos los productos, deberían examinarse modalidades de negociación más matizadas. Algunas de ellas se examinarán en la presente sección.
En el nivel más fundamental, debería examinarse en primer lugar la cuestión crucial de si el objetivo de negociación debería ser alcanzar lo que podrían llamarse preferencias ‘superficiales’ para todos los países en desarrollo o si sería un objetivo más prometedor tratar de lograr preferencias ‘profundas’ para los países menos desarrollados y para todos los países vulnerables. En esta distinción, por preferencias ‘superficiales’ se entienden márgenes de preferencias limitados a determinados productos, restringidos algunas veces por los contingentes arancelarios, mientras que las preferencias ‘profundas’ llegarían a ser en último caso aranceles preferenciales nulos para todos los productos. ¿Por qué habría que elegir probablemente entre estas dos opciones en vez de pedir preferencias ‘profundas’ para todos los países en desarrollo? Estos interrogantes parten de la suposición de que los países desarrollados pueden estar dispuestos a ‘dar’ sólo una cantidad algo limitada de preferencias, en la forma ya sea de preferencias ‘superficiales’ para todos los países en desarrollo o de preferencias ‘profundas’ para un grupo más pequeño de dichos países. Al mismo tiempo, los países en desarrollo cuentan sólo con un ‘capital de negociación’ limitado en las negociaciones y, por lo tanto, puede que tengan que hacer una opción respecto a dónde invertir mejor sus iniciativas negociadoras.
Al hacer esta opción habrá que examinar varios factores. Uno de los aspectos más importantes puede ser la probabilidad de que las preferencias ‘superficiales’ pierdan su valor relativamente pronto al reducirse ulteriormente los aranceles NMF, mientras que las preferencias ‘profundas’ pueden durar más tiempo, toda vez que pueden no disminuir tan rápidamente. Otro factor es la cuestión de qué países en desarrollo ‘merecen’ más las preferencias. Como se indicó anteriormente, se puede alegar que los países menos adelantados y otros países vulnerables son los que más necesitan ayuda para aumentar sus exportaciones. Opinión que probablemente sea también compartida por la mayoría de los países desarrollados. Por lo tanto, puede ser más fácil en las negociaciones lograr preferencias ‘profundas’ para dichos países que obtener mejoras marginales de preferencias ‘superficiales’ para todos los países en desarrollo. Un índice de la disposición de (algunos) países desarrollados a ofrecer preferencias ‘profundas’ a los países menos adelantados es la reciente iniciativa de la Comisión Europea llamada “Todo menos armas” (véase la sección 2). Si el Consejo de Ministros de la UE las acepta, las preferencias ‘profundas’ ni siquiera tendrían que negociarse en la OMC.
Una opción que debería examinarse en este contexto es la de modificar la actual definición de países menos adelantados que maneja la OMC (que es la de las Naciones Unidas), que figura en la cláusula de habilitación, para incluir también en la categoría de países en desarrollo a los que pueden otorgarse preferencias más profundas que las que se conceden en el SGP a los países en desarrollo vulnerables, como los países pequeños, insulares y sin litoral. Como ya se ha señalado (sección 4), las preferencias son particularmente importantes no solamente para los países pobres, sino también para los países pequeños y otros países vulnerables.
Desde ya que si no sólo la Unión Europea sino también otros países desarrollados otorgaran dichas preferencias ‘profundas’, ello no eliminaría ni debería eliminar las preferencias actuales otorgadas en el marco del SGP. ¿Habría algo que hacer acerca de este último en las próximas negociaciones? Hay varias opciones que acuden a la mente. Una sería consolidar dichas preferencias en la OMC.[30] Por ahora las conceden unilateralmente los países desarrollados interesados, en base a su legislación nacional. En términos jurídicos, los países en desarrollo no tienen ‘derecho’ a ellas. Al mismo tiempo, deberían eliminarse las condiciones que las acompañan (derechos laborales o normas ambientales) si no están en consonancia con las normas generales acordadas multilateralmente en la OMC.
Otra medida posible consiste en pasar de los aranceles preferenciales establecidos en términos absolutos (ad valorem o específicos) a derechos definidos en función de los márgenes de preferencia. De esta manera las preferencias se definirían en relación con los aranceles NMF, es decir determinadas unidades monetarias por debajo de los aranceles NMF (cuando éstos son específicos) o determinados porcentajes de los mismos (cuando los aranceles NMF son ad valorem). Determinar así las preferencias arancelarias impediría la disminución de las preferencias derivada de cualquier reducción ulterior de los aranceles NMF.[31] Por supuesto que lo ideal sería que estos márgenes de preferencias se consolidaran posteriormente en la OMC.
Una opción que vale la pena intentar es la de aumentar los volúmenes de los contingentes arancelarios en el marco de los regímenes del SGP. Por supuesto que esto es más útil cuando los contingentes preferenciales se utilizan completamente. Sin embargo, incluso los contingentes que hasta ahora no se utilizan completamente pueden resultar limitantes en el futuro, y por lo tanto puede valer la pena aumentarlos también. Otra esfera en la que se pueden realizar mejoras es la de las normas de origen que, en muchos casos, son demasiado complejas e impiden una utilización razonable de las preferencias arancelarias.
Además de estas consideraciones generales, también podrían preverse algunas mejoras más referidas a productos específicos. Por ejemplo, en la agricultura todavía predominan las crestas arancelarias. Seguramente se harán intentos, y ya algunos países han adelantado la idea en sus propuestas iniciales de negociación, para adoptar alguna fórmula por la que los aranceles altos se rebajen relativamente más que los aranceles bajos. La así llamada fórmula suiza, utilizada en la ronda de Tokio para las reducciones arancelarias industriales, es una fórmula con la que podría alcanzarse este objetivo. Pero no hay seguridad alguna de que se adopte ese enfoque en la actual ronda de negociaciones. Incluso si se adoptara, es probable que quedaran significativas crestas arancelarias. En este contexto, los países en desarrollo podrían proponer que para productos con crestas arancelarias hubiera por lo menos reducciones significativas en los aranceles preferenciales de tal manera que los países en desarrollo pudieran por lo menos obtener un acceso mejor a los mercados interesados.
Análogamente, la progresividad arancelaria sigue siendo un problema en las listas arancelarias de algunos países desarrollados para los productos agropecuarios y los alimentos elaborados. La progresividad arancelaria es una barrera importante para los países en desarrollo que se esfuerzan por diversificar sus estructuras de exportación y en particular aumentar sus exportaciones de productos elaborados de gran valor. El tema indudablemente será planteado en las actuales negociaciones. Pero también aquí con resultado incierto. En consecuencia, los países en desarrollo podrían proponer que por lo menos se les permitiera un acceso mejor a los mercados de productos elaborados de los países desarrollados. Por lo tanto, deberían examinarse nuevas preferencias comerciales específicas allí donde todavía predomina la progresividad arancelaria incluso en las listas de aranceles preferenciales.
En resumen, pueden examinarse algunas opciones con respecto al futuro de las preferencias comerciales en la OMC. En vez de tratar de aumentar las preferencias ‘superficiales’ para todos los países desarrollados en el marco de los regímenes del SGP, otra posibilidad interesante sería la de apuntar a preferencias ‘profundas’ para los países menos adelantados y otros países vulnerables. En este marco, la cláusula de habilitación podría modificarse incluyendo en la categoría de países en desarrollo que pueden recibir preferencias más profundas que las otorgadas en el marco del SGP a los países pequeños y otros países vulnerables, además de los países menos adelantados. El funcionamiento de los actuales esquemas del SGP, que ciertamente deberían mantenerse, pueden mejorarse consolidando los aranceles preferenciales en la OMC, eliminando las condiciones, estableciendo los aranceles preferenciales en relación con los aranceles NMF (en vez de fijarlos en términos absolutos), aumentando los contingentes arancelarios, simplificando las normas de origen, y aumentando el margen de preferencia allí donde los aranceles NMF muestran crestas y progresividad arancelarias.
