8.1 ¿Cuándo es que las reducciones de los aranceles NMF no redundan en una reducción de los márgenes de los aranceles preferentes?
8.2 Compensación de los efectos de mercado
8.3 ¿Cuándo y cómo indemnizar?
Una cuestión central que ha copado los debates de política acerca de las preferencias comerciales orientadas al desarrollo desde que comenzaron a otorgarse es la reducción de los márgenes de preferencia al reducirse los aranceles NMF. Se ha dicho muchas veces que una reducción general de los aranceles, que derivara de una ronda multilateral de negociaciones comerciales, era una espada de doble filo para los países en desarrollo ya que comportan no solamente ventajas, a través de un acceso mejorado de sus exportaciones a los mercados mundiales, sino también costos, a través de una reducción de sus actuales márgenes de preferencia en los mercados de los países desarrollados. En algunos casos se ha sugerido que dichos costos pueden ser mayores que las ventajas derivadas de una liberalización general del comercio, traduciéndose en una neta pérdida para algunos países en desarrollo. En este caso, ¿hay que indemnizar a los que son objeto de dichas pérdidas?
Análogamente, si un país desarrollado reforma unilateralmente su régimen normativo para un producto cuya exportación es de interés para los países en desarrollo y para el cual se han otorgado preferencias comerciales en el pasado, esa reforma de políticas puede derivar en una reducción, si no eliminación, del margen de preferencia del que gozaban anteriormente. Una posible reforma en el futuro del régimen de mercado de la Unión Europea para el azúcar es un ejemplo concreto particularmente importante. Si la UE redujera el nivel de su precio de sostenimiento del azúcar, los países ACP (y la India) que actualmente se benefician de un acceso preferencial al mercado de azúcar de la UE perderían ventajas económicas importantes. Pérdidas semejantes podrían sufrir un día los países en desarrollo que actualmente se benefician de un acceso preferencial al mercado de azúcar de los Estados Unidos, y los países ACP que exportan bananos a la UE. En todos estos casos surgirá inmediatamente la cuestión de la indemnización.
La economía básica de la reducción de las preferencias parece ser relativamente simple. Evidentemente, al eliminarse totalmente el arancel NMF de un determinado producto ya no queda margen para un trato preferente, y desaparece por lo tanto la ventaja económica que pudiera haber resultado de la preferencia comercial en el pasado. Con un arancel NMF nulo el margen de preferencia también es necesariamente nulo. Análogamente, cuando se reducen (pero no se eliminan) los aranceles NMF tienden a disminuir los márgenes de preferencia y a reducirse las ventajas económicas derivadas del trato preferente.
Sin embargo, no se sigue necesariamente que una reducción (o eliminación) de los aranceles NMF se traduzca en una pérdida económica para los beneficiarios. Por lo tanto, antes de examinar la cuestión de la indemnización tenemos que tratar por lo menos brevemente la cuestión de cómo pueden determinarse los casos en los que la reducción de los aranceles NMF no se traducen en una pérdida económica para los receptores de preferencias comerciales, sino que hasta puede que mejore su situación económica. Deberían distinguirse dos categorías de casos, cada una con diversas variables. La primera comprende aquellos casos en los cuales las preferencias se establecen en una forma que protege contra la reducción, o hace que ésta no sea un problema. La segunda es cuando los efectos en el mercado, es decir la formación de los precios y la respuesta de las corrientes comerciales, son tales que el resultado neto global para los receptores de preferencias es positivo aún cuando se redujeran los márgenes de preferencias. Desafortunadamente, no siempre es posible determinar cuantitativamente los resultados netos y por ello el presente estudio se limita a un examen más general del aspecto cualitativo de estos casos.
Como ya se ha indicado, no siempre se produce una reducción de los márgenes de los aranceles preferentes para todos los productos como consecuencia de la reducción de los aranceles NMF. La variación en el margen de preferencia, determinado como arancel NMF menos arancel preferente, expresados ambos como aranceles específicos (o los equivalentes en aranceles específicos de los aranceles ad valorem), depende evidentemente de cómo se definen en primer lugar las preferencias. Algunas veces se expresan como el arancel NMF aplicable menos un determinado margen. En estos casos, y cuando el arancel NMF es específico y el margen se expresa también en forma de arancel específico (es decir el arancel preferente es igual al arancel NMF menos un número determinado de unidades monetarias por cantidad), la magnitud absoluta del margen de preferencia no resulta afectada por la reducción del arancel NMF, al menos cuando el arancel NMF reducido es todavía mayor que el margen de reducción.
Son más frecuentes los casos en los que el arancel preferente se define como una reducción porcentual del arancel NMF. La magnitud absoluta del margen de preferencia disminuirá entonces en el mismo porcentaje que el arancel NMF, aunque la reducción porcentual lógicamente se mantiene constante. En estos casos relativamente frecuentes, la reducción del margen de preferencia es importante, pero su incidencia es mucho menor que cuando el arancel preferente se fija en un determinado tipo independientemente del arancel NMF aplicable, o cuando la preferencia reviste la forma de un arancel preferente nulo.
Por otro lado, han habido casos en los que tras una ronda general de reducción arancelarias multilaterales los países desarrollados importadores han establecido nuevas listas de aranceles preferentes, reduciendo sus niveles para mantener la magnitud de los márgenes de preferencias y así evitar su reducción. Lo cual no es posible por supuesto cuando se trata de la forma de preferencia comercial más generosa, la del arancel nulo. En otras palabras, cuando en el pasado las preferencias eran más generosas el margen de preferencia era también más vulnerable a la reducción porque cualquier reducción del arancel NMF comporta inevitablemente una disminución del margen de preferencia.
Sin embargo, incluso los aranceles preferentes nulos pueden no ser vulnerables a la reducción del margen de preferencia a causa sencillamente de que en la práctica no existía en primer lugar una preferencia efectiva. En efecto, hay casos en los que los países desarrollados importadores han establecido una “preferencia” comercial en forma de una reducción porcentual del arancel NMF o de un arancel preferente nulo, pero al mismo tiempo aplican una arancel NMF nulo. Cuando existen tales preferencias “vacías”, el margen de preferencia es por supuesto efectivamente nulo. Un ejemplo son las preferencias de la UE para las importaciones agrícolas de los países ACP. Una octava parte del valor de todas las exportaciones de los países ACP africanos a la UE de productos agropecuarios incluidos en la lista de las preferencias de Lomé IV consiste en productos dotados de tales preferencias “vacías” (Tangermann y Josling, 1999, p.46).
Por último, hay casos en los que el valor monetario efectivo de una preferencia comercial y, por lo tanto, la ventaja económica para el país exportador es inferior al margen de preferencia aparente (arancel NMF menos arancel preferente). En tales casos, una reducción del arancel NMF, y la evidente reducción del margen de preferencia que de ello resulta, no induce a una pérdida correlativa de beneficios para los países exportadores. El caso más evidente es el de un arancel NMF prohibitivo que contiene “agua” (una protección nominal no aplicada), en el sentido de que es más alto de lo necesario para asegurar que no haya importaciones. Una parte o toda la reducción de cualquier arancel NMF, por lo tanto, no hace más que reducir la cuantía de agua y en esa medida la parte económicamente cotizable del margen de preferencia (que, por supuesto, no incluye el agua del arancel) no se ve afectada por la reducción del arancel NMF. En la agricultura, los aranceles prohibitivos son relativamente frecuentes, como lo indica el gran número de líneas arancelarias en las que las importaciones con aranceles NMF son (prácticamente) nulas. Por esa razón probablemente se puede llegar a la conclusión de que una parte significativa de las reducciones de los derechos NMF, que posiblemente se acordarán en la próxima ronda de negociaciones de la OMC sobre la agricultura, no redundará en una reducción de los márgenes de preferencia (cotizables económicamente).
Desafortunadamente, es extremadamente difícil evaluar cuantitativamente en qué medida una determinada serie de reducciones arancelarias NMF no hace más que eliminar el agua de los aranceles prohibitivos, y estimar por lo tanto en qué medida las reducciones de los derechos NMF no determinan ninguna reducción de las preferencias económicamente cotizables, ya que requeriría una masa de informaciones acerca de los precios que normalmente no aparecen en las estadísticas publicadas.
Al mismo tiempo (y con frecuencia en los mismos casos) ni siquiera los aranceles preferentes han ayudado a los países en desarrollo a exportar cantidades significativas a los mercados de los países industrializados. Aquí también la reducción efectiva de los márgenes de preferencias tiene en la práctica sólo consecuencias limitadas. Sin embargo, las estimaciones convencionales de los márgenes de preferencia, y de su disminución a través de las reducciones de los aranceles NMF, identificarían automáticamente estos casos como el valor total de los márgenes de preferencia calculados (el margen de preferencia unitario multiplicado por la cantidad comercializada), que sería de todas maneras pequeño, porque la cantidad inicial comercializada era pequeña o incluso nula. Por consiguiente, cualquier deducción porcentual del valor total del margen de preferencia es también pequeña.
Por lo general, la liberalización del comercio en los países importadores a través de la reducción de los aranceles es una cosa buena para todos los países exportadores ya que mejora sus posibilidades de exportar más y de obtener precios más altos. De ahí que no hay que sorprenderse de que las reducciones de los aranceles NMF en los países desarrollados hayan mejorado la situación económica global de los países en desarrollo, aún cuando podrían haber habido pérdidas parciales en forma de reducción de preferencias. En otras palabras, las ventajas derivadas de la liberalización del comercio pueden compensar con creces las pérdidas debidas a la reducción de los márgenes de preferencia.
La ganancia potencial neta de los países en desarrollo es evidentemente mayor cuando se reducen los aranceles NMF para productos que exportan tradicionalmente pero para los cuales no gozaban anteriormente de un trato preferente o que pueden exportar una vez reducidos los aranceles NMF. Según la composición particular de sus exportaciones, y de la estructura de las preferencias comerciales por producto, las ganancias en los productos sin preferencias pueden ser mayores que las pérdidas en productos sujetos a una reducción de la preferencia.
Algo semejante es el caso en el que las preferencias comerciales se limitan sólo a determinadas cantidades de exportaciones, es decir cuando se aplican contingentes arancelarios y las exportaciones que exceden de dichos contingentes están sujetas a aranceles NMF. En efecto, se han observado exportaciones con aranceles NMF incluso cuando no se habían utilizado completamente los contingentes arancelarios, las más de las veces a causa del problema administrativo que representa el cumplimiento de las normas de origen. En todo caso, cuando las exportaciones de los países en desarrollo a los países desarrollados se producen simultáneamente con tipos preferenciales y tipos NMF, una reducción de estos últimos beneficia a las exportaciones realizadas en estas condiciones no preferenciales; y que esto pueda compensar con creces la reducción de los márgenes de preferencia depende por supuesto del volumen relativo de los contingentes y de las exportaciones que exceden de los contingentes, del alcance de la reducción del arancel NMF y de la magnitud y definición del margen de preferencia anteriores a la liberalización. Además, en las negociaciones multilaterales sobre las reducciones arancelarias, es concebible que las exportaciones a los países que no otorgan preferencias aumenten más que las que están sujetas a una reducción de las preferencias en los países que las otorgan.
Algo más complejos analíticamente son los casos en los que las ganancias totales debidas a los efectos de mercado de las reducciones arancelarias NMF pueden producirse incluso para aquellas exportaciones que tienen lugar exclusivamente en condiciones preferenciales. El caso más simple de este tipo es cuando el margen de preferencias se define en forma de arancel específico (es decir, el arancel preferencial definido como arancel NMF menos un número determinado de unidades monetarias por cantidad de importación). Por consiguiente, el margen de preferencia en términos absolutos no se ve afectado por una reducción del arancel NMF (desde el momento que el nivel de este último después de la liberalización sigue siendo más alto que el margen de preferencia). Por otro lado, debido a la reducción paralela tanto del arancel NMF como del arancel preferencial aumentan la cantidad de las importaciones así como el precio de las exportaciones.[32] En otras palabras, no hay pérdidas en el margen de preferencia por unidad de exportación, y los países beneficiarios salen ganando debido al aumento de los volúmenes de exportación y a los precios altos.
Incluso cuando las preferencias se definen como reducciones porcentuales de los aranceles NMF pueden registrarse todavía ganancias globales. Mientras el margen de preferencia por unidad de exportación se reduce como consecuencia de la disminución del arancel NMF, los efectos de mercado de la liberalización del comercio pueden en ciertas condiciones determinar un aumento de los precios y volúmenes de las exportaciones. Un resultado de este tipo es menos probable que cuando las preferencias se definen en forma de reducción de aranceles específicos, pero aún así es posible.[33] Cuando esto ocurre, el efecto económico global de la reducción arancelaria NMF puede ser todavía positivo para los exportadores objeto de preferencia, aún cuando haya disminuido el margen de la preferencia.
En resumen, las reducciones arancelarias NMF no siempre se traducen en pérdidas económicas para los países en desarrollo exportadores que gozan de preferencias comerciales. Es una cuestión de análisis cuantitativo empírico el saber si la reducción de las preferencias constituye realmente un problema en el sentido de determinar pérdidas generales para los países en desarrollo exportadores interesados. Pero es un análisis no fácil de hacer. El análisis cuantitativo convencional de los márgenes de preferencia se hace calculando el margen de preferencia por unidad de exportación (arancel NMF menos el arancel preferencial, ambos expresados en aranceles específicos) y multiplicando después el margen de preferencia por unidad por la cantidad exportada. Si se hace este cálculo primero para los aranceles NMF anteriores a la liberalización y después para los aranceles NMF posteriores a la liberalización, ambos en una determinada cantidad de exportaciones (tomadas generalmente de un período de referencia histórico, es decir antes de la reducción arancelaria NMF), se puede obtener una primera impresión del alcance de la reducción de la preferencia. Sin embargo, como ya se ha indicado, puede llevar a conclusiones erróneas por diversas razones. En particular, no detectará los casos en los que la reducción del derecho NMF consiste meramente en reducir el agua del arancel. Además, dichas estimaciones no toman en cuenta los posibles efectos de mercado (aumento de los precios y las cantidades de las exportaciones). Una estimación apropiada de los efectos económicos globales requeriría un modelo de mercado con precios y cantidades para todas las líneas arancelarias y, en lo posible, que incluya todas las vinculaciones recíprocas entre productos. Es raro que se puedan construir tales modelos con detalles suficientes. De ahí que una estimación cuantitativa apropiada de los efectos totales de las reducciones arancelarias NMF para los países en desarrollo que reciben preferencias comerciales es una tarea más bien difícil de realizar.
Aún cuando es difícil determinar empíricamente los efectos globales, no hay duda de que la liberalización multilateral o unilateral del comercio puede traducirse en una reducción de las preferencias arancelarias y que las pérdidas consiguientes pueden ser mayores que cualquier ventaja económica que derive de los efectos de mercado. En lo que sigue se considera establecida de modo inequívoco la conclusión de que un determinado grupo de países en desarrollo sufre pérdidas económicas globales derivadas de un conjunto determinado de reducciones arancelarias NMF. Por consiguiente la indemnización es una cuestión pertinente. Hay cuatro preguntas que interesan particularmente en este contexto. Primero, ¿es el caso de plantear una indemnización? Segundo, en caso afirmativo, ¿sobre quién debería recaer el costo de la indemnización, y cómo se determina a los que la reciben? Tercero, ¿qué instrumentos podrían utilizarse para la indemnización? Cuarto, ¿cómo debería determinarse la magnitud de la indemnización?.
1) Determinar si se trata de un caso de indemnización es una cuestión económica y más aún política compleja. Se pueden aducir argumentos tanto a favor como en contra. El argumento más claro en favor de la indemnización es que existe una pérdida económica para los países en desarrollo interesados. Por lo general se considera que la liberalización del comercio genera ventajas económicas, y ésa es la razón principal por la que los gobiernos aceptan los problemas políticos que entraña. Por consiguiente, si algunos países pierden durante el proceso deberían ser indemnizados. A causa de las ventajas económicas globales que se derivan de la liberalización, los perdedores pueden ser indemnizados dejando todavía a los ganadores en una posición mejor. El argumento tiene una fuerza particular toda vez que los países en desarrollo que pierden a causa de la reducción de las preferencias son los más pobres. Iría contra la equidad mundial el hecho de aceptar una situación en la que como consecuencia del acuerdo de todos los países sobre la liberalización multilateral del comercio los países ricos llegaran a ser más ricos mientras que los pobres terminaran siendo más pobres todavía.
Además, como ya se ha indicado, las preferencias comerciales para los países en desarrollo pueden considerarse como un sucedáneo de la asistencia financiera y técnica. Una simple reducción propiamente dicha de la asistencia financiera y técnica no sería aceptada fácilmente. ¿Por qué, entonces, debería ser aceptable una reducción de las ventajas efectuada de una manera diferente pero, en el fondo, igual?
Otro argumento en favor de la indemnización es que existen precedentes. En la Decisión Ministerial de Marrakech sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios se reconoció, muy en consonancia con el argumento presentado anteriormente, “que la aplicación progresiva de los resultados de la Ronda Uruguay en su conjunto creará oportunidades cada vez mayores de expansión comercial y crecimiento económico en beneficio de todos los participantes”, mientras que “durante el programa de reforma conducente a una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios podrían experimentar efectos negativos”. Sobre esta base se acordaron algunas medidas en favor de los países en desarrollo interesados. Los efectos negativos examinados en la Decisión Ministerial no incluyeron explícitamente (y probablemente ni siquiera implícitamente) la reducción de las preferencias arancelarias. Obviamente, los ministros se concentraron en los efectos sobre las importaciones, más que en las exportaciones de los países en desarrollo interesados. Además, hasta ahora se han tomado muy pocas medidas concretas para aplicar la Decisión. Ello no obstante, la Decisión ha sentado el principio de que la liberalización global del comercio puede determinar pérdidas para algunos grupos de países pobres, y que algo habría que hacer para indemnizarlos.
Se podrían aducir argumentos más específicos para las preferencias destinadas a grupos limitados de países en desarrollo y para determinados productos. Por ejemplo, por lo que se refiere a las preferencias otorgadas por la UE para el azúcar de los países ACP (y de la India), que podrían perder mucho valor una vez que la UE liberalice unilateralmente su régimen azucarero, se podría alegar que dentro de la UE ha quedado ahora firmemente sentado el principio de que los agricultores que pierden a raíz de las reducciones de los precios de sostenimiento deben recibir indemnización en la forma de pagos directos. Podría sostenerse que los productores de azúcar de los países ACP interesados son mucho más pobres que los productores de remolacha de la UE, y por lo tanto necesitan indemnización al menos tanto como ellos. Además, mientras los productores de remolacha de la UE pueden pasar en forma relativamente fácil a otros productos como cereales y semillas oleaginosas, los países ACP interesados encontrarían mucha dificultad para diversificar la producción.
Los críticos, sin embargo, presentarán algunos argumentos contra la indemnización. Se puede decir que la liberalización del comercio es un proceso en general positivo que a largo plazo mejora las oportunidades económicas para todos los países. Más específicamente, es posible que los países en desarrollo receptores de preferencias hayan sido beneficiarios secundarios de protección en los países desarrollados, pero no deben exasperar su posición hasta el punto de causar, a través de sus reclamos de indemnización, dificultades para el proceso de liberalización. Si por lo general los que pierden a raíz de las reducciones arancelarias en los países desarrollados no reciben indemnización, ¿por qué deberían recibirla los productores de otros países? Además, puede considerarse que las reducciones de los aranceles preferenciales se hacen, como se indicó más arriba, en previsión de la futura liberalización del comercio, en favor de un grupo específico de países a los que debería permitírseles ventajas a causa de sus necesidades específicas. Desde esta perspectiva, se puede sostener que los beneficiarios no deberían ganar dos veces, una vez cuando la liberalización del comercio es impulsada expresamente para ellos, y otra vez mediante una indemnización cuando dicha liberalización ya se ha producido. Yendo quizás más al punto, estaba siempre claro que un día el proceso de liberalización general del comercio se reanudaría y que ello determinaría una reducción de los márgenes de preferencia. Como esta perspectiva era siempre un elemento del marco general de las relaciones económicas entre los países en desarrollo y los países desarrollados, ¿por qué se debería ahora reclamar una indemnización al producirse una ulterior liberalización del comercio?
2) En cuanto a quién debería ‘pagar’ en el caso de que la indemnización se considerara necesaria y justificada, son varias las posibilidades. Si la reducción de los márgenes de preferencia resultara de la liberalización multilateral del comercio acordada en la OMC, se podría sostener que la comunidad de los países desarrollados en su conjunto debería pagar la factura, mediante algún organismo multilateral (que posiblemente se establecería expresamente para tal finalidad). Después de todo, las decisiones sobre las reducciones arancelarias fueron tomadas conjuntamente por todos los miembros de la OMC. La contribución que deberá hacer cada país desarrollado se determinaría en base a algún indicador general, como el alcance de las concesiones comerciales hechas en primer lugar, o en base a su PIB.
Otra posibilidad sería que cada país desarrollado importador ‘pagara’ individualmente. Los aranceles preferenciales fueron fijados unilateralmente por los países desarrollados, con marcadas diferencias de un país a otro. Además, sus aranceles NMF diferirán igualmente de un país a otro, incluso con una fórmula generalmente acordada, ya que los niveles de base de los aranceles difieren mucho entre ellos, en particular los de los productos agropecuarios. Por otra parte, la estructura de las importaciones de sus productos varía mucho, y por lo tanto los efectos de las reducciones arancelarias en el país desarrollado A en el bienestar económico de los países en desarrollo será más bien diferente de las reducciones arancelarias en el país B.
Una tercera posibilidad es que los países desarrollados exportadores corrieran con los gastos de indemnización. La liberalización del comercio es a su favor, y fundamentalmente se ha realizado porque dichos países han presionado para ello. Las ganancias económicas significativas derivadas de las reducciones de los aranceles NMF van a parar a los países desarrollados exportadores, que ahora obtienen un mejor acceso a los mercados. Siendo que son los principales ganadores, ¿por qué no deberían indemnizar a los perdedores?
Cuando se trata de determinar quiénes son los ‘beneficiarios’ de la indemnización, o mejor cuánto debería recibir cada país ‘beneficiario’, las posibilidades son igualmente diversas. Se puede afirmar que los países en desarrollo en su conjunto se benefician del SGP y que, por consiguiente, la indemnización no debería pagarse a países particulares sino a los países en desarrollo en su conjunto. Pero también se puede afirmar que no hay dos países en desarrollo que se verán afectados de la misma manera, a causa de las diferencias en la estructura de los productos y geográfica de sus exportaciones, lo cual habla a favor de una indemnización de país a país.
3) Para proporcionar alguna forma de indemnización se podrían utilizar diversos instrumentos. El más evidente es el de una transferencia directa en efectivo en forma global (por ejemplo, un determinado pago anual por un número de años convenido, independientemente de la evolución del mercado y de otros acontecimientos). Los economistas tienen una preferencia por esta forma de indemnización ya que implica menos distorsión de la asignación de recursos que cualquier otra forma. En la política agraria el concepto de ‘pagos desconectados’ ha ganado mucho terreno en los últimos tres decenios, primero en el mundo académico y después, en alguna medida, entre los responsables de las políticas agrarias. Por lo tanto, en la agricultura existe un precedente de cómo indemnizar a los productores por los efectos negativos que ejercen en ellos las reformas normativas. ¿Por qué debería limitarse este concepto al plano nacional, y no utilizarse también en las relaciones internacionales?.
El caso más claro de indemnización en forma de pagos en efectivo es aquél en el cual la reforma de las políticas agrarias aplicadas en un país desarrollado tiene efectos negativos importantes en los países en desarrollo exportadores, mientras que los productores del país desarrollado interesado reciben también una indemnización en forma de pagos en efectivo. Nuevamente aquí la posible reforma del régimen azucarero de la UE es un ejemplo evidente. La Comisión Europea ha propuesto ahora que en 2002 se examinara una “reforma azucarera más fundamental”. La cual podría consistir en seguir los lineamientos de la reforma del régimen cerealero de la UE aplicada desde 1992, es decir una reducción importante de los precios de sostenimiento y una indemnización a los agricultores en la forma de pagos directos en efectivo.[34] Si la UE se decidiera por esta opción, entonces habría una buena razón para que los países ACP (y la India) fueran tratados de la misma manera que los productores de remolacha de la UE. Después de todo, en este caso específico los países ACP (y la India) no sólo ‘poseen’ una preferencia arancelaria en la forma convencional, sino que se les garantiza también el mismo precio del azúcar a los azucareros de la UE (por una cantidad determinada, igual que a los azucareros de la UE que están sujetos a un contingente). Como consecuencia, son tratados esencialmente en la misma forma que los azucareros de la UE. ¿Por qué no deberían ser tratados también de la misma manera que los azucareros de la UE cuando se llega a las reformas de políticas?.
Una ligera variante del tema de la indemnización mediante pagos en efectivo es el de aumentar la asistencia financiera o técnica para proyectos de desarrollo además de las corrientes financieras actuales. Como ya se sugirió anteriormente, las preferencias comerciales pueden considerarse en alguna medida como un sucedáneo de la asistencia financiera y técnica. Por lo tanto, cuando las preferencias se reducen y se examina la posibilidad de indemnización, por qué no volver a la alternativa más cercana, es decir al aumento del flujo de asistencia para el desarrollo? Una forma de asistencia particularmente pertinente en un ámbito comercial es el apoyo a los países en desarrollo para ayudarlos a cumplir con las normas técnicas fitosanitarias y sanitarias establecidas por los países desarrollados. Sería contraproducente pedir normas menos exigentes específicamente para las importaciones de los países en desarrollo, ya que muy probablemente tendría un efecto negativo en la imagen de otros productos. Sin embargo, dadas las complejidades de las normas establecidas en los países desarrollados, los países en desarrollo encuentran dificultad para cumplirlas. Por lo tanto una asistencia mayor y más fácilmente accesible para los países en desarrollo que tratan de ajustarse a ellas puede ser una compensación muy útil por la reducción de las preferencias comerciales.
Otro tipo diferente de compensación podría ser en forma de ulteriores reducciones arancelarias a los productos cuya exportación son de especial interés para los países en desarrollo. Pueden considerarse dos variables. Primero, podrían mejorarse las preferencias arancelarias para los países en desarrollo. Podría aumentarse el margen de preferencia para los productos que ya gozan de trato preferente y para los cuales las reducciones del arancel NMF redundan en una disminución de la preferencia. Sin embargo, esto es posible sólo cuando el arancel preferencial (después de la reducción del arancel NMF, que puede también rebajar los aranceles preferenciales si están fijados en relación con los aranceles NMF) es todavía superior a cero. Para los productos cuyas preferencias arancelarias están limitadas por los contingentes arancelarios, éstos podrían aumentar. Para los que no gozan de trato preferente podrían introducirse aranceles preferenciales. Sin embargo, las preferencias arancelarias nuevas o mejoradas sólo postergan el problema de la reducción de la preferencia, toda vez que las futuras rondas de reducción arancelaria determinarán una nueva disminución de las preferencias.
Por esta razón, podría examinarse una segunda variable, a saber las reducciones especiales de los aranceles NMF para aquellos productos que exportan principalmente los países en desarrollo. Aunque este tipo de compensación puede parecer atractivo en principio, es posible que en la práctica no tenga muchas posibilidades ya que podría ser que la mayor parte de los países desarrollados ya hayan otorgado preferencias arancelarias para la mayoría de esos productos, de tal manera que las reducciones de sus aranceles NMF serían de poca ayuda o ninguna, dado que en ese caso las reducciones contraen también los márgenes actuales de preferencia.
4) La determinación del alcance de la indemnización es también una tarea muy difícil. Como ya se examinó anteriormente, es muy arduo hacer estimaciones empíricas seguras de las consecuencias económicas cuantitativas de las reducciones arancelarias NMF para los países receptores de preferencias. El simple cálculo de los márgenes de preferencia, y de su disminución al reducirse los aranceles NMF, no constituye una medida apropiada en todos los casos en los que existe la probabilidad de que varíen las cantidades comercializadas y los precios como consecuencia de las reducciones arancelarias. Además, en los muchos casos en los que los aranceles NMF contienen agua, ni siquiera es posible estimar la variación del margen de preferencia por unidad de exportaciones.
Ello no obstante, la única aproximación empíricamente viable puede ser la de una estimación mecánica de la variación del valor total de los márgenes de preferencia. Partiendo de esa base aproximativa, podría realizarse una reducción estándar, para explicar el hecho de que las pérdidas económicas (si las hubiera) que derivan de la disminución de la preferencia serán muchas veces más pequeñas que la disminución del valor total del margen de preferencia calculada mecánicamente. Por ejemplo, se podría proponer que la indemnización no superara una determinada fracción (por ejemplo, dos tercios) de la disminución calculada de esa manera.
Hay, sin embargo, algunos casos en los que la magnitud de las pérdidas, y por lo tanto del posible reclamo de indemnización, puede estimarse bastante exactamente, a saber: cuando la preferencia se aplica a una determinada cantidad de exportaciones solamente (es decir cuando hay contingentes arancelarios), considerando que no existen exportaciones con aranceles NMF, es improbable que se envíen exportaciones que excedan del contingente ni siquiera después de la reducción del arancel NMF. En estos casos uno se encuentra fundamentalmente con puras rentas contingentarias, cuya variación puede estimarse bastante bien. También en este caso las preferencias otorgadas por la UE al azúcar de los países ACP y de la India constituyen un buen ejemplo. Un indicador relativamente seguro de las pérdidas derivadas de una reducción del precio de sostenimiento de la UE para el azúcar es la variación del precio de la UE multiplicado por la cantidad de azúcar importado del país en desarrollo en cuestión. Sin embargo, si la reducción del precio del azúcar de la UE fuera tal que ya no resultara atractivo para los países ACP (y la India) utilizar todo el contingente preferencial para las exportaciones de azúcar a la UE (o si todo si el protocolo del Acuerdo de Lomé/Cotonú relativo al azúcar se reemplazara por un régimen diferente en el que no se concediera un acceso preferencial al mercado de azúcar de la UE), entonces puede decirse que las pérdidas económicas de esos países son algo menores que el actual margen de preferencia calculado mecánicamente. Y ello porque una reducción de la cantidad de azúcar exportada efectivamente a la UE y, por lo tanto, una reducción de la producción azucarera en los países exportadores, economiza los costos de producción en dichos países (Wissenschaftlicher Beirat, 1994, p. 34-36). A causa de estas consecuencias en los costos, el efectivo beneficio económico neto para esos países derivado de la exportación preferencial de azúcar a la UE es menor que el margen de preferencia calculado mecánicamente.[35] Sin embargo, incluso en esos casos la variación del margen de preferencia derivada de la reducción del precio interno vigente en el país importador es todavía un punto de partida relativamente bueno para examinar la magnitud de la potencial indemnización, y pueden hacerse los debidos ajustes a la baja a partir de esa suma.
En resumen, la cuestión de la indemnización por la reducción de los márgenes de preferencia es muy compleja. No es seguro que todas las reducciones de los aranceles NMF correspondientes a productos que gozan efectivamente de preferencias produzcan una reducción (económicamente significativa) de los márgenes de preferencia. Algunas veces la reducción de los márgenes de preferencia se ve compensada (en parte o totalmente) por los favorables efectos de mercado de la liberalización del comercio. Además, cuando la reducción de la preferencia produce claramente una pérdida económica para los países exportadores interesados, hay argumentos tanto a favor como en contra de la indemnización. Además, si se acepta la indemnización, no se ve con absoluta claridad quién debería ‘pagar’, y quién debería ‘recibir’ la indemnización. Se pueden examinar diversas formas de indemnización, pero sin favorecer a ninguna. Por último, muchas veces será difícil hacer una estimación segura de los efectos económicos de la reducción de la preferencia y, por lo tanto, de la magnitud de la indemnización que puede justificarse.
Todo esto no significa que i) la reducción de la preferencia no constituya un problema, ni que ii) el tema de la indemnización por la reducción de la preferencia no tenga lugar en una ronda multilateral de negociaciones comerciales. Sin embargo, las cuestiones examinadas aquí deberían prevenir contra la propuesta de soluciones demasiado simples. En último término, la indemnización será un asunto de negociación. Como orientación aproximativa para examinar la cuestión, puede ser útil distinguir entre dos tipos de preferencias, es decir los regímenes SGP, por un lado, y las preferencias profundas específicas para grupos limitados de países en desarrollo, por el otro. Cuando las preferencias del SGP se reducen como consecuencia de negociaciones multilaterales sobre reducciones arancelarias, la manera más natural de negociar una indemnización puede ser la de buscar una estructura de reducciones especiales de los aranceles NMF que beneficie a los países en desarrollo exportadores. Por otra parte, cuando se trata de preferencias muy específicas y profundas para determinados países y productos, como en el caso del régimen azucarero de la UE para los países ACP, habría argumentos fuertes para reclamar una indemnización en efectivo. La distinción propuesta se basa en los siguiente.
La reducción de los márgenes de preferencia del SGP como consecuencia de reducciones arancelarias acordadas multilateralmente afecta a un gran número de países, tanto receptores como otorgantes En este caso, la cuestión de quién debería recibir y quién debería pagar la indemnización es particularmente importante. Además, es difícil determinar el alcance de la efectiva reducción de la preferencia y, por lo tanto, de la indemnización debida, dado que son tantas las variaciones arancelarias y los participantes involucrados. Sería extremadamente difícil efectuar una indemnización en efectivo, porque ello requeriría esencialmente un fondo internacional al que pagaran todos los países desarrollados y con cargo al cual se hicieran posteriormente los pagos de indemnización a todos los países en desarrollo. Lo cual no parece ser una propuesta viable. Por todas esas razones, la forma más apropiada de indemnización podrían ser las reducciones especiales de los aranceles NMF aplicados a productos cuya exportación reviste particular interés para los países en desarrollo, además de las reducciones arancelarias acordadas.
Cuando se trata de preferencias profundas específicas, otorgadas por determinados países desarrollados a determinados países en desarrollo, como en el caso del azúcar en la UE, se aplica el razonamiento opuesto. En ese caso está muy claro quiénes son los receptores y los donantes. El alcance de la reducción de la preferencia puede estimarse con bastante precisión, si más no fuera porque estas preferencias suelen hacerse en forma de contingentes arancelarios, que tienden a utilizarse completamente. La indemnización en efectivo es una opción posible, si más no fuera porque los productores internos de los países desarrollados tienden también a ser indemnizados de esa manera cuando se produce una liberalización significativa. Por todas estas razones, en todos estos casos la indemnización explícita en efectivo puede ser una solución apropiada.
