2 EXPERIENCIA EN MATERIA DEL ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA

2.1 Liberalización del comercio en Filipinas^[35]

Las primeras armas en materia de reforma del comercio Filipinas las hizo en los años sesenta cuando la liberalización se adoptó como política, se eliminaron las licencias de importación y exportación, desapareció la política del tipo de cambio fijo, y se devaluó el peso. Pero a causa de problemas en la balanza de pagos, se impusieron normas para la protección de la industria y el control de las importaciones, que elevaron el número de las líneas de productos reglamentadas de 1 307 en 1970 a 1 820 en 1980.

El segundo intento de reforma del comercio comenzó en los años ochenta, con la ejecución del programa de reforma arancelaria (PRA) y un programa de liberalización de las importaciones (PLI), que formaban parte de un programa de ajuste estructural. El PRA redujo los tipos arancelarios de 100 por ciento a 10-50 por ciento. El PLI también aumentó la proporción de los artículos restringidos de 20 a 24 por ciento. El PLI se postergó por tres años a causa de la crisis económica de 1983. La liberalización de las importaciones se reanudó en 1986, principalmente en el ámbito de los productos industriales; se eliminaron los impuestos sobre las exportaciones agrícolas; y también se liberalizaron las importaciones de fertilizantes y trigo, pero no las de productos agrícolas.

Una vez terminado el PRA en 1985, se realizó una nueva ronda de reducciones arancelarias unilaterales. En 1991, la ley No. 470 redujo el número de las líneas de productos de aranceles altos durante un período quinquenal que terminaba en 1995. La ley No. 8 promulgada en 1992 eliminó las restricciones cuantitativas, que fueron reemplazadas por aranceles. Esta decisión fue modificada por la Carta Magna de los minifundistas, que exigió restricciones cuantitativas para los productos agropecuarios nacionales producidos en cantidades suficientes. Por consiguiente, en 1993, a través de la Orden 95 del Memorándum, se restablecieron las restricciones cuantitativas para el maíz, la carne de cerdo y las aves de corral, pero no para la carne de vacuno y el azúcar.

Una de las características principales de la ley No. 470 fue la disminución del número de las líneas de productos de aranceles altos y el aumento de las líneas de productos de aranceles bajos. La mayor parte de las líneas de productos entraba dentro de los tipos situados entre el 10 y el 30 por ciento.

En el marco de la OMC, los compromisos de Filipinas en materia de aranceles para los productos agropecuarios tienen las tasas de protección más altas seguidos de los textiles y los metales (Cuadro 1). En 1995 y 1996, los aranceles iniciales y consolidados para la mayor parte de los productos agropecuarios sensibles se encontraban dentro de la gama de 95-100 por ciento. Al final del acuerdo, los aranceles consolidados para todos los productos agropecuarios sensibles estarán dentro de la gama del 10-50 por ciento (Cuadro 2).

Cuadro 1. Tipos arancelarios (%) en el marco del AsA por grupo de productos, 1997-2000

Fuente: Philippine Grains Development Program Project Main Report, 1998. Vol. I. Borrador del informe final citado por Mangabat (1998).

Cuadro 2. Distribución de la frecuencia de los tipos arancelarios aplicados a productos agropecuarios sensibles, 1995-2004

Fuente: Philippine Grains Development Program Project Main Report, 1998. Vol. I. Borrador del informe final citado por Mangabat (1998).

El Área de Libre Comercio de la ASEAN se organizó en 1990 para abordar los posibles efectos comerciales derivados de otros acuerdos comerciales regionales. Su mecanismo de libre comercio se rige por el Proyecto Común de Aranceles Aduaneros Preferenciales Efectivos (PCAAPE). En el marco del PCAAPE, cada país miembro establece sus aranceles preferenciales para los productos que vienen de países miembros a tasas no superiores a los tipos NMF.

En el marco del Área de Libre Comercio de la ASEAN-PCAAPE los productos se clasifican en distintas categorías: lista de inclusión, lista de inclusión temporal, lista sensible, lista muy sensible y excepción general. Los niveles de esos aranceles son directamente proporcionales a su grado de sensibilidad.

Por último, la Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (CEAP), que se formó en 1998, es compatible con el ajuste a la baja de los aranceles para obtener la liberalización del comercio y de las inversiones, los servicios para inversiones, y la cooperación económica y técnica. Los tipos arancelarios consolidados de Filipinas ante la OMC, el plan de acción de los países miembros de la CEAP y los compromisos arancelarios de Bogar coinciden en el objetivo de reducir a cero los aranceles para el año 2020.

2.2 Compromisos y cumplimiento de Filipinas con el AsA

En el AsA Filipinas hizo dos tipos de compromisos: los compromisos externos relativos al cumplimiento del acuerdo y los compromisos internos con los agricultores filipinos. Los compromisos con el acuerdo fueron los siguientes: aumento del acceso a los mercados, eliminación de la ayuda interna (reducción del 13 por ciento entre 1995 y 2004 de la ayuda con efectos de distorsión del comercio) y la no utilización de subvenciones a la exportación; arancelización de todas las restricciones cuantitativas; prohibición de los obstáculos no arancelarios; niveles de oportunidades de acceso mínimo (NOAM) del 3 por ciento del consumo entre 1986 y 1988 para 1995 y del 5 por ciento del consumo entre 1986 y 1988 para 2004; reducción del 24 por ciento de las consolidaciones arancelarias, con una reducción mínima del 10 por ciento por línea arancelaria entre 1995 y 2004; y registro y protección de las obtenciones vegetales (mediante patentes o sistemas sui generis).

Con respecto a sus compromisos internos con los agricultores, Filipinas prometió realizar un plan de acción y un presupuesto para las medidas de ajuste de la RU (redes de seguridad); la promulgación de una legislación apropiada (por ejemplo, la ley de modernización de la agricultura y la pesca para ofrecer reducciones arancelarias sobre los insumos, así como medidas comerciales correctivas que sirvieran de salvaguardia contra los aumentos rápidos de las importaciones, los daños causados a las industrias internas y el dumping; reformas del impuesto al valor agregado para los productos agroindustriales; apoyos presupuestarios a la agricultura por un valor de 73 000 millones de pesos entre 1995 y 1998 en el marco del plan de acción de la RU; y apoyo a los planes de riego por un valor de 28 400 millones de pesos entre 1995 y 1998 y de 6 000 millones de pesos por año entre 1999 y 2004.

La evaluación del cumplimiento del acuerdo externo por parte de Filipinas fue positivo, pero variada e insuficiente la de los compromisos internos, y menos que satisfactoria la referente a la ley de modernización (Habito, 1999).

2.3 Efectos del AsA en la competitividad de la agricultura filipina a nivel mundial

En el sector agrícola filipino, los efectos del AsA se manifestaron en general en una disminución de la competitividad mundial de los productos sensibles del sector agroindustrial filipino, como lo muestran algunos estudios de la STRIVE Foundation (Gonzales, 1999; Gonzales y otros, 2000). La competitividad a escala mundial de cinco productos agrícolas (arroz, maíz, ganado de carne, cerdos, pollos para asar y huevos) se analizó en los períodos anterior al acuerdo (1994) y posterior al acuerdo (1999) tanto desde el punto de vista de las importaciones como de las exportaciones utilizando el coeficiente de costos en recursos (CCR) como un indicador de la competitividad mundial. En el análisis, los productos del sector agroindustrial se desglosaron ulteriormente por niveles de tecnología, en el caso del arroz y el maíz, y por grado de comercialización, en el de los productos pecuarios y avícolas.

En general, los resultados mostraron que antes de la firma del AsA estos productos agropecuarios eran competitivos en cuanto sustitutos de las importaciones, pero que su competitividad había disminuido posteriormente (Cuadro 3). Por lo que se refiere a las exportaciones, estos productos por lo general ya no eran competitivos antes del AsA, pero la situación empeoró posteriormente. La razón principal de la disminución de la competitividad de los costos se debió a la falta de preparación general de la agricultura filipina para hacer frente a la competencia mundial.

2.4 Acceso a los mercados

Como ya se dijo, en Filipinas las reformas comerciales se realizaron en forma unilateral con el fin de lograr un desarrollo económico sostenible. La agricultura, junto con los otros sectores, fue un componente importante de la estrategia de la liberalización del comercio, incluso antes de la entrada del país en la OMC.

De las cuatro principales esferas de interés del AsA (acceso a los mercados, subvenciones internas, subvenciones a la exportación y medidas MSF), el interés mayor de Filipinas está en el acceso a los mercados y en las medidas MSF. En cuanto al acceso a los mercados, Filipinas ha eliminado las restricciones cuantitativas convirtiéndolas en aranceles, salvo en el caso del arroz. La ley de arancelización de 1995 (Ley 8178) dispuso el establecimiento de los niveles de oportunidades de acceso mínimo y la creación de un fondo de fomento de la competitividad agrícola para el desarrollo del sector, especialmente para los productos agrícolas afectados negativamente por el AsA.

Cuadro 3. Competitividad mundial de determinados productos agropecuarios filipinos antes y después del AsA

^a CCR es una indicación de la competitividad mundial. CCR < 1: competitivo; CCR = 1: neutral; CCR > 1: no competitivo, evaluado según el tipo de cambio oficial de 25 pesos por dólar antes del GATT-OMC y 40 pesos por dólar después del GATT-OMC

^b Tomado de “Trade Liberalization of the Philippine Rice Sector”, STRIVE Foundation, 2000 (estación húmeda solamente).

^c Con un rendimiento del palay superior a 5,0 toneladas /ha/campaña.

^d Con un rendimiento del palay superior a 3,0 pero inferior a 5,0 toneladas /ha/campaña.

^e Con un rendimiento del palay inferior a 3,0 toneladas /ha/campaña.

^f Tomado de las encuestas de evaluación rápida del maíz de la STRIVE Foundation, 1999 (estación húmeda solamente).

^g Con un rendimiento del maíz de 3,0 toneladas /ha/campaña o más.

^h Con un rendimiento del maíz de menos de 3,0 toneladas /ha/campaña.

ⁱ Tomado de “The Global Competitiveness of the Livestock and Poultry Subsectors Before and After the GATT-WTO”, STRIVE Foundation, 1999.

Fuente: Gonzáles (2000).

Aranceles

Filipinas se comprometió a consolidar los aranceles de 744 líneas agrícolas. Para los productos agrícolas que no gozaban de restricciones cuantitativas, el tipo consolidado inicial fue superior en un 10 por ciento a los tipos arancelarios existentes. El Cuadro 4 contiene los tipos arancelarios NMF consolidados para determinados productos agrícolas en el marco del GATT-OMC. Obsérvese que para los productos sensibles los aranceles finales fueron por lo general más altos en 2004 que en 1995, antes de la AsA.

Cuadro 4. Aranceles de determinados productos agropecuarios (%)

Fuente: Proyecto Ágil del Departamento de Agricultura (1999)

Contingentes arancelarios

Actualmente Filipinas mantiene contingentes arancelarios para algunos productos agrícolas cuyas restricciones cuantitativas se han eliminado. Entre estos figuran animales vivos (partida del SA 0103 [cerdas]; SA 0104 [ovejas y cabras]; y SA 0105 [aves de corral]), cerdo (SA 0203), carne de cabra (SA 0204), carne de aves de corral (SA 0207), papas (SA 0701), café (SA 0901 y SA 2101), maíz (SA 1005), y azúcar (SA 1701).

Hasta 1997, Filipinas mantenía también contingentes arancelarios para los animales bovinos (SA 0101) y la carne de vacuno (SA 0201 y SA 0202), que se abolieron cuando sus aranceles aplicados estaban muy por debajo del arancel dentro del contingente, y se unificaron los aranceles dentro y fuera del contingente. Decisión que se debió a la presión ejercida por la industria ganadera nacional para obtener aranceles más bajos para el ganado vivo así como el reconocimiento de que la industria ganadera local no puede satisfacer las necesidades de insumos de los elaboradores de productos cárnicos.

En el Cuadro 5 se muestran los NOAM de determinados productos en el marco del GATT-OMC junto con sus correspondientes tasas de utilización. Obsérvese que durante el período posterior al acuerdo (2000), sólo el maíz, los granos y los extractos de café, las papas, la carne de cerdo refrigerada/congelada, y el azúcar tenían tasas de utilización superiores al 25 por ciento. Por lo general, las tasas de utilización son más altas cuando la sensibilidad interna de las importaciones obedece al hecho de que los límites máximos de los NOAM se han establecido a un nivel bajo.

En virtud de su exención de la arancelización, establecida en el Anexo 5 del AsA, el arroz (SA 1006) está cubierto por el sistema de NOAM, pero el único importador es la autoridad nacional de alimentos (ANA). Durante todos los años del período de aplicación del contingente arancelario correspondiente al arroz, la asignación ha sido apurada plenamente ya que las importaciones anuales del país exceden con mucho los NOAM establecidos para el año. Se han planteado algunas preguntas acerca del monopolio de la ANA, cuyas actividades comerciales generan pérdidas de ingresos fiscales que, según Tolentino (2002) habían sido del orden de los 24 000 millones de pesos entre 1995 y 2000.

Cuadro 5. Tasa de utilización del NOAM, Filipinas, 1995/1996 a 2001

Fuente: Secretaría del MAV, Departamento de Agricultura.

2.5 Ayuda interna

Entre 1995 y 2000, la ayuda interna con efecto de distorsión del comercio, expresada en términos de subvenciones a los insumos y de sostenimiento de los precios del arroz, el maíz y el azúcar, alcanzó en Filipinas los 6 000 millones de pesos, o sea 1 000 millones de pesos por año (Cuadro 6). Siendo un volumen muy inferior al nivel de minimis del 10 por ciento del valor de la producción, Filipinas no estaría obligado a reducir las subvenciones, pero de todas maneras ha preferido irlas suprimiendo gradualmente con una ayuda más duradera a la productividad, a través de inversiones en infraestructuras de riego y de mercado.

Mantener el precio de sostenimiento oficial del arroz por encima del precio del mercado agrícola ha sido uno de los problemas que siempre ha debido enfrentar la ANA. Desde 1996 a 2000, los precios del mercado agrícola fueron considerablemente más bajos que el precio de sostenimiento del gobierno. Lo que agrava el problema son las limitaciones del fondo y la capacidad del sector público para comprar arroz con cáscara (estimado en menos del 4 por ciento de la producción total).

Cuadro 6. Sostenimiento de los precios internos de Filipinas para la agricultura, 1995-2000 (en miles de pesos)

Fuente: Diversas notificaciones filipinas a la OMC y Ley de Consignaciones Generales para 1999 y 2000.

Las cifras correspondientes a otras ayudas internas (compartimento verde, compartimento ámbar, etc.) son muy insignificantes en el presupuesto nacional global.

2.6 Subvenciones a la exportación

En su lista de compromisos ante la OMC Filipinas no indicó subvenciones a las exportaciones; por lo tanto, no tiene derecho a utilizarlas, y en la práctica no las utiliza. Asimismo, en 1996 cesaron todos los impuestos a la exportación de productos agropecuarios. Toda la actividad exportadora está en manos principalmente del sector privado, con una ayuda mínima del gobierno.

2.7 Experiencias en materia de las disposiciones relativas al acceso a los mercados

Filipinas está experimentando dificultades en el mercado de Australia para sus exportaciones de bananos y piñas, y en el de los Estados Unidos para las exportaciones de mangos (aunque ahora en los Estados Unidos se aceptan por lo menos los mangos de la isla Guimaras). Las dificultades se centran principalmente en cuestiones relacionadas con obstáculos no arancelarios.

Los Estados Unidos han cuestionado ante el gobierno filipino el no cumplimiento de los contingentes internos de carne de cerdo. La respuesta de Filipinas es que simplemente los productos congelados de carne de cerdo tienen muy poca demanda en el mercado interno ya que los consumidores prefieren carne fresca.

2.8 Acuerdo MSF

Las políticas gubernamentales sobre la inocuidad de los alimentos y las normas de calidad están contenidas principalmente en la ley del consumidor o ley 7394, según la cual la política estatal ha de proteger los intereses del consumidor, promover su bienestar general y establecer normas de conducta que han de seguir las empresas y las industrias.

El estado ha de aplicar medidas tendientes a lograr los siguientes objetivos: proteger al consumidor contra los peligros que amenacen su salud y seguridad, y contra las ventas engañosas, desleales y poco escrupulosas; ofrecer información y educación para facilitar la toma de decisiones razonables y un correcto ejercicio de los derechos por parte de los consumidores; asegurar derechos y medios adecuados de resarcimiento; y dar participación a los representantes de los consumidores en la formulación de las políticas sociales y económicas.

A tal fin, el Departamento de Agricultura emanó en 1993 la serie No. 9 de Órdenes Administrativas en la que se indican principalmente los centros responsables y una serie de normas sobre la calidad y seguridad de los productos, incluidos el registro, etiquetado y embalaje, y se dan indicaciones sobre cómo abordar las demandas de los consumidores. Los centros responsables u organismos de ejecución tienen el mandato de realizar investigaciones, así como preparar y establecer normas de calidad y seguridad para los productos agropecuarios. También pueden establecer gravámenes, y calcular, recaudar y retener las comisiones necesarias para sufragar los gastos de inspección, certificación, análisis y pruebas de ensayo que requiere el cumplimiento de las disposiciones de la ley del consumidor. El Departamento de Agricultura dispone la creación de un comité técnico que supervise la aplicación global de dichas directrices.

La armonización de las medidas sanitarias y fitosanitarias con las normas internacionales fue uno de los compromisos contraídos por Filipinas ante la OMC. Según estudios realizados por el Departamento de Agricultura por conducto del proyecto agrícola de investigación y promoción, Filipinas todavía tiene que establecer sus normas sanitarias y fitosanitarias para los componentes esenciales, los aditivos, los agentes contaminantes, los niveles de micotoxina o aflatoxina en la carne, los huevos, los productos lácteos (Manuel, 1996); para los alimentos elaborados (de León, 1996); para el pescado y los productos pesqueros (Anzanza, 1996); y para la pesca y las cuarentenas marinas (Guerrero, 1996).

La ley 8435 o ley de la Modernización de la Agricultura y de la Pesca, de 1997, establece en su sección sobre la normalización de los productos y la seguridad de los consumidores lo siguiente:

Es política del Estado que todos los sectores involucrados en la producción, elaboración, distribución y mercadeo de productos agrícolas y pesqueros alimentarios y no alimentarios acepten y cumplan las normas relativas a los productos con objeto de garantizar la seguridad de los consumidores y promover la competitividad de los productos agrícolas y pesqueros.

La ley 8435 exigía también la creación de la Oficina de Normas de Productos Agrícolas y Pesqueros, que debe establecer y ejecutar las normas relativas a los productos agropecuarios y pesqueros frescos, y de elaboración primaria y secundaria. Dicha Oficina puede: 1) formular e imponer normas de calidad para la elaboración, preservación, embalaje, etiquetado, importación, exportación, distribución y publicidad de los productos agropecuarios y pesqueros; 2) realizar investigaciones llevar a cabo la normalización de los productos, y adecuar las normas locales a las internacionales; y 3) realizar inspecciones periódicas de las fábricas de transformación, las instalaciones de almacenamiento, los mataderos, así como de los mercados públicos y privados con objeto de asegurar la frescura, inocuidad y calidad de los productos. Esta legislación establece las políticas generales sobre la inocuidad de los alimentos y constituye el marco jurídico fundamental para el establecimiento de las normas alimentarias en Filipinas.

Hasta ahora Filipinas no ha recibido asistencia técnica para la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias.

2.9 Cumplimiento de los ADPIC

En cumplimiento del artículo 27.3(b) del Acuerdo sobre los ADPIC, en 2002 Filipinas promulgó una ley de protección de las obtenciones vegetales (Ley 9168) que, entre otras cosas, otorgará protección a todas las obtenciones vegetales mediante patentes, o mediante un sistema sui generis. La ley, presentada en 1996, fue firmada por la Presidenta Arroyo el 7 de junio de 2002.

Para cumplir con el acuerdo sobre los ADPIC en otros sectores, Filipinas promulgó también en 1997 la Ley 8293, por la que se creó la Oficina de Propiedad Intelectual dentro del Departamento de Comercio e Industria. Filipinas no ha recibido asistencia técnica para la aplicación del acuerdo ADPIC.

La ley de protección de las obtenciones vegetales se ajusta fundamentalmente a la convención de la UPOV de 1991 sobre los derechos de los fitogenetistas. Con ella se creó asimismo la Oficina Nacional de Protección de las obtenciones vegetales, que tiene el mandato de promulgar directrices para la aplicación efectiva de la ley, y la competencia en primera instancia sobre las peticiones relativas a las licencias obligatorias, la anulación y la cancelación de los certificados de protección de obtenciones vegetales.

Con el fin de apoyar las actividades nacionales en materia de conservación genética, la ley establece además un fondo fiduciario de genes para beneficio de las organizaciones o instituciones encargadas de la gestión y el funcionamiento de un banco de genes acreditado. Alienta, también, a las comunidades y organizaciones agrícolas a que elaboren un inventario de variedades obtenidas en el lugar.

2.10 Normas y disciplinas

Medidas comerciales contra el comercio desleal - derechos antidumping y derechos compensatorios

Filipinas ha promulgado leyes internas sobre salvaguardias especiales, derechos antidumping y otros correctivos relacionados con el comercio, pero hasta ahora no las ha puesto a prueba. Un caso especial a este respecto es el dumping de los muslos de pollo importados de los Estados Unidos en el mercado filipino, que perjudica la industria nacional de pollos para asar.

La legislación filipina sobre los derechos antidumping está incluida en la Ley 7843, que el Congreso aprobó en diciembre de 1994 y entró en vigor el año siguiente.

La Sección 302 del Código de Aranceles y Aduanas de Filipinas incluye disposiciones sobre derechos compensatorios para corregir los efectos perniciosos de las importaciones subvencionadas. Dicha sección, que se basa en el código del GATT sobre subvenciones y derechos compensatorios, coincide fundamentalmente con las disposiciones del acuerdo de la OMC sobre subvenciones y medidas compensatorias. Hay una iniciativa en el Congreso sobre la aprobación de una ley que ofrecería detalles suficientes para la presentación de peticiones, la realización de investigaciones sobre derechos compensatorios, y otras condiciones que han de cumplirse para imponer derechos compensatorios acordes plenamente con los requisitos de fondo y de procedimiento de la OMC.

Salvaguardias

Ante la crisis económica actual, se han elevado voces cada vez más fuertes entre los sectores perjudicados que piden medidas para paliar los efectos de las importaciones. El Congreso promulgó una ley de salvaguardias (ley 8800), acorde con las normas de la OMC, que establece medidas favorables a las industrias nacionales para paliar los efectos de las importaciones, y para hacer frente a los rápidos y perniciosos aumentos de las importaciones provocados por las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas en el marco de la OMC y de otros acuerdos comerciales regionales, así como por circunstancias imprevistas como la crisis financiera.

Obstáculos no arancelarios

Filipinas suscribe los requisitos establecidos en los acuerdos sobre obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias y licencias de importación. Y considera que las medidas establecidas en el marco de dichos acuerdos no han de adoptarse para imponer obstáculos innecesarios al comercio. Esto significa que deberían aplicarse de una manera no discriminatoria, sobre la base de pruebas científicas, cuando procede, debidamente notificadas, y que prevean la posibilidad de realizar consultas suficientes, en lo posible antes de su aplicación.

Medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio

Filipinas notificó las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (MIC) que aplica en el sector automotor y en el de los productos químicos basados en el coco. Concede algunos incentivos, supeditados al cumplimiento las prescripciones relativas al contenido de productos nacionales y de divisas, para sus programas de promoción de la fabricación de coches, vehículos comerciales y motocicletas (CDP/CVDP/MDP). La ley 259 contiene prescripciones sobre contenido nacional en la industria de jabones y detergentes, que utilizan productos químicos basados en el coco por razones de protección del medio ambiente. El gobierno filipino se ha comprometido a ajustarse plenamente al acuerdo sobre las MIC para el año 2000.

Con estos antecedentes, la lógica de la posición filipina en la próxima ronda de negociaciones aparece clara: para aplicar el AsA se necesita flexibilidad y un tiempo de ajuste más prolongado, con objeto de obtener un desarrollo económico sostenible y de base amplia.