3. LES SUBVENTIONS ET LES PÊCHES À LA FIN DE 2002: LE DÉBAT POLITIQUE

Pour les raisons mentionnées ci-dessus, nombre des discussions récentes concernant les subventions aux pêches se sont déroulées dans le cadre de l’OMC. En 1999, cinq pays ont présenté au Comité du commerce et de l’environnement de l’OMC une communication invitant instamment les gouvernements à poursuivre les travaux entrepris dans le cadre de l’OMC afin de réaliser la suppression progressive des subventions préjudiciables à l’environnement et de nature à fausser les échanges^[156]. Il y eut ensuite sur ce sujet une large discussion à la CTE en octobre 2000^[157].

Lors de la réunion, le Japon a demandé pourquoi les Etats-Unis, dans leur présentation au Comité attiraient l’attention sur les subventions aux pêches alors que celles-ci étaient régies par l’Accord cadre sur les subventions et les mesures compensatoires. Le Japon a soutenu que l’analyse technique des subventions aux pêches et de leur impact sur les ressources halieutiques incombait à la FAO et qu’il n’était pas normalement prévu que l’OMC accomplisse cette tâche. La Nouvelle-Zélande a adopté la position selon laquelle l’OMC, compte tenu de ses compétences, avait un rôle clé à jouer en matière de subventions.

Lors de la réunion de juin 2001 du Comité du commerce et du développement, l’Islande, en faisant référence à la Consultation d’experts de la FAO de novembre/décembre 2000 a fait valoir que les subventions affectaient le commerce dès lors qu’elles avaient une incidence sur le volume des produits faisant l’objet du commerce international. L’Australie a émis l’opinion selon laquelle l’OMC elle-même était l’instance appropriée pour étudier la question de savoir de quelle façon l’Organisation mondiale du commerce pourrait contribuer à limiter les subventions qui favorisent la surpêche. Egalement dans le cadre de cette réunion elle a souligné que de nombreux facteurs avaient des effets préjudiciables sur les stocks de poissons, les subventions étant seulement un facteur parmi d’autres, et que la qualité de la gestion des pêches jouait un rôle majeur pour atténuer les effets préjudiciables de facteurs tels que les subventions. En conclusion, le Japon a déclaré qu’il ne fallait pas s’attacher exclusivement aux subventions sans tenir compte des autres facteurs et qu’il ne pouvait par conséquent pas soutenir la poursuite des débats sur la durabilité menés dans le cadre de l’OMC. Le Chili a déploré que la question des subventions aux pêches ne soit jamais examinée directement, bien qu’elle exige des mesures concrètes. L’OMC, de l’avis du Chili, était dotée d’une compétence exclusive en matière de subventions. Bien que les Etats-Unis aient convenu de la nécessité de tenir compte de la contribution d’une gestion efficace des pêches, ils ont estimé que la nécessité d’analyser la gestion des pêches ne devait pas justifier un report de l’examen des subventions aux pêches par l’OMC. Le représentant de la FAO a signalé que de l’avis du Comité des pêches de la FAO, «l’étude de l’aspect commercial des subventions aux pêches devait être technique et coordonnée avec l’OMC, en tant qu’instance compétente». Néanmoins le rôle pilote en matière de «promotion de la coopération sur la question des subventions aux pêches et de relations avec la pêche responsable» devait incomber à la FAO.

Les effets des subventions sur le commerce de poisson et de produits de la pêche relèvent clairement des compétences de l’OMC dans la mesure où la réglementation du commerce international lui incombe. Or, les subventions, du point de vue de leur incidence sur la durabilité, indépendamment de toute incidence sur le commerce, ne devraient pas relever du domaine de compétence d’une organisation internationale du commerce. Or, comme il a été observé à plusieurs reprises, l’incapacité des arrangements actuels à limiter la surpêche suscite une grande déception. Vu que l’OCDE dispose de puissantes procédures de coercition, il y a intérêt à déterminer si elle a une possibilité légitime d’intervenir dans les questions de durabilité. Ces trois dernières années telle a été la raison à l’origine des échanges de vues dans le cadre des réunions du Comité du commerce et de l’environnement mentionnées ci-dessus.

En avril 2002, huit pays ont soumis au Groupe de négociation sur les règles de l’OMC un document destiné à cibler les échanges de vues au sujet des subventions en faveur des pêches, des prétendues lacunes en la matière de l’Accord sur les subventions et les mesures conservatoires, et enfin du rôle des disciplines de l’OMC à cet égard^[158]. La thèse développée dans cette communication part de la constatation que les pêcheries commerciales sont potentiellement exploitées par plusieurs pays, soit parce que les pêcheurs de plusieurs pays peuvent opérer dans la même zone, soit en raison des déplacements possibles des bancs de poissons d’une juridiction à une autre. Suivant la thèse développée les subventions aux pêches ont donc des implications en matière de commerce, bien au-delà de la distorsion des relations concurrentielles. Dans la plupart des pays, les subventions qui favorisent la production ont un impact sur le commerce uniquement au niveau du marché, mais elles n’ont pas d’effet sur la capacité des partenaires commerciaux à produire les denrées considérées. Lorsqu’il y a partage de ressources, le subventionnement de la pêche par un pays risque de porter atteinte à la capacité d’un partenaire commercial de fournir des produits de la pêche, dans la mesure où ladite ressource est réduite.

On peut observer trois implications: (1) les pays qui n’accordent pas de subventions et qui limitent les captures totales de façon à préserver la ressource, perdent les captures supplémentaires au profit des pays qui accordent les subventions et qui ne limitent pas les captures totales; (2) en raison de la concurrence des flottilles hauturières subventionnées, des pays en développement peuvent se trouver confrontés à la non-viabilité économique du développement de leurs propres pêcheries et donc de l’exploitation des avantages de leurs propres zones de pêches exclusives de 200 milles; (3) les subventions peuvent contribuer à l’épuisement des populations de poissons, avec des répercussions économiques, commerciales et écologiques pour les autres pays détenteurs de droits sur les stocks en question.

Le document souligne ensuite que les problèmes sont aggravés par le caractère hétérogène des produits de la pêche, par la dissémination des subventions dans le secteur, et enfin, par l’impossibilité d’accéder aux informations concernant les programmes d’aide, autant de raisons pour lesquelles il est difficile de mettre en évidence les distorsions du marché affectant le secteur des pêches. Par conséquent, bien que les subventions considérées relèvent de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires^[159], les spécificités des pêches restreignent l’efficacité des pouvoirs de coercition liés à cet accord. «Un renforcement des disciplines de l’OMC est indispensable.» Dans une contre-proposition^[160], le Japon a souligné que dans la mesure où les subventions aux pêches faussaient les échanges, l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires était censé régler la question et que tant que l’impossibilité de résoudre la question de cette façon n’était pas démontrée, il n’y avait aucunement lieu de modifier ledit Accord de façon intempestive. Un éventuel défaut de formulation de l’Accord ne concerne pas spécifiquement les pêches.

La contre-proposition s’interrogeait quant aux modalités selon lesquelles la limitation de l’accès à une ressource affectait le commerce international. Elle soutenait ensuite que la question de l’épuisement de la ressource que ce soit dans la zone économique exclusive ou en haute mer, était un problème d’efficacité de gestion des pêches et relevait en tant que tel de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et des textes d’application, et non de l’OMC. En substance, et de façon explicite, le Japon a fait valoir qu’il était inutile de considérer les subventions aux pêches de façon particulière, et donc de modifier la «discipline» de l’OMC en raison de facteurs propres aux pêches.

La Nouvelle-Zélande a présenté une explication de la déclaration initiale des huit pays^[161]. Cette communication porte sur le caractère hétérogène des produits de la pêche et la structure économique de cette industrie; elle expose en outre le point de vue selon lequel les caractéristiques particulières des pêches rendent d’autant plus difficile la mise en évidence des distorsions du commerce que l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires était censé corriger. Puisque les pays qui pratiquent la pêche peuvent être aussi bien des consommateurs que des importateurs et des exportateurs de produits de la pêche, il est plus difficile pour le pays exportateur d’être compétitif sur ce marché dans un pays qui accorde des subventions à son industrie nationale. Les droits compensatoires ne sont pas applicables en l’occurrence puisque le pays qui accorde des subventions n’exporte pas nécessairement ses propres produits.

L’explication présentée par la Nouvelle-Zélande fait observer qu’en raison de la diversité des espèces, des produits, et des techniques de transformation, il peut s’avérer extrêmement difficile, voire impossible de fixer le prix de référence des produits équivalents si l’on veut évaluer les effets des subventions aux pêches sur le commerce. Les autres industries sont structurées de telle sorte que les prix de référence non subventionnés constituent une base d’évaluation de l’effet des subventions.

La communication des huit pays semble considérer trois aspects du problème posé par les subventions aux pêches:

1. En raison du caractère hétérogène des produits de la pêche, la diversité des subventions aux pêches et l’absence d’informations à leur sujet, il est impossible d’appliquer les règles habituelles de l’OMC lorsqu’elles sont adaptées à la situation;
   
   
2. Les transformateurs de poisson et les pêcheurs d’un pays qui accorde des subventions sont en mesure de vendre leur production dans leur propre pays à un prix inférieur par comparaison à leurs homologues étrangers non subventionnés. Ces derniers ne peuvent ajuster leurs prix et perdent par conséquent leur marché à l’exportation dans le pays qui accorde des subventions. Par conséquent, il y a entrave au commerce international et les disciplines de l’OMC devraient être appliquées.
   
   
3. Lorsque les opérations de pêche impliquent plusieurs pays, comme dans le cas des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs et lorsqu’un pays surexploite le stock au point de l’épuiser, alors les autres pays qui exploitent ce même stock enregistrent une chute de leurs captures. Si ces mêmes pays commercialisent normalement leur production de poisson, ils sont en l’occurrence dans l’impossibilité de le faire, puisque la population de poissons est insuffisante. Là encore, puisque le pays qui pratique la surpêche et accorde des subventions fait obstacle au commerce international, les disciplines de l’OMC devraient s’appliquer.

En ce qui concerne le premier point, l’insuffisance des informations disponibles est un problème largement répandu, qui n’affecte pas exclusivement les pêches. Il est parfois difficile aussi bien de définir l’ampleur des subventions aux pêches que de déterminer leurs effets sur le commerce international, bien que l’administration du commerce international des Etats-Unis semble y être parvenue pour un certain nombre de produits de la pêche provenant de différents pays. Cette difficulté ne devrait pas paraître insurmontable dans le contexte des règles actuelles. De manière analogue, pour évaluer le préjudice matériel subi par l’industrie nationale du fait d’importations subventionnées aux Etats-Unis et passibles de droits compensatoires, la commission du commerce international des Etats-Unis doit définir l’équivalent «industrie nationale». L’attention porte essentiellement sur la production de produits similaires. Bien que les appréciations de cet ordre comportent toujours un élément d’arbitraire, la commission du commerce international ne semble pas avoir de difficultés excessives pour définir des produits de la pêche analogues.^[162]

En ce qui concerne le deuxième point, ce problème également n’est pas particulier aux pêches. Le GATT et l’OMC se sont intéressés depuis toujours aux initiatives des pays exportateurs qui font obstacle au commerce international, souvent par une distorsion de la structure des prix, liée par exemple à l’attribution de subventions, ainsi qu’aux mesures des pays importateurs qui imposent des obstacles tarifaires et non tarifaires (quotas); en revanche, les autres initiatives à l’origine de distorsions tarifaires n’étaient généralement pas visées. La question que nous nous posons est la suivante: les effets sur le commerce international sont-ils véritablement différents lorsque les prix subventionnés sont le fait des pays importateurs et non des pays exportateurs? Peut-être faudrait-il étendre la compétence de l’OMC aux distorsions de prix créées par les pays importateurs. Or, une réforme de cette importance pour autant qu’elle soit nécessaire et approuvée, ne se rapporterait qu’incidemment aux pêches, et devrait faire l’objet d’un débat largement ouvert. Si les disciplines de l’OMC concernant les pêches à cet égard devaient être modifiées, le cas des pêches serait très certainement cité comme un précédent et l’application de la réforme serait étendue à d’autres domaines. Les modalités d’action de l’OMC sont difficilement imaginables, à moins de supposer que les décisions dans ce sens s’appliquent dans chaque cas à chaque industrie, dès lors qu’un pays subventionne une industrie ouverte à la concurrence des importations.

Il n’est cependant pas évident qu’une extension quelconque des pouvoirs de l’OMC soit nécessaire pour permettre l’adoption de mesures dans un cas semblable d’éviction des importations. D’après l’article 6 de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, l’attribution dans un pays d’une subvention portant gravement atteinte aux intérêts d’un autre pays est passible de poursuite, c’est-à-dire de disciplines de l’OMC. On considère qu’il y a un grave préjudice lorsqu’une subvention freine les importations de produits de l’autre pays dans le pays qui accorde les subventions ou entraîne leur remplacement^[163]. Apparemment, un seul cas a pu être résolu de cette façon et il ne concernait pas les pêches. La raison pour laquelle cette partie de l’Accord n’est pas utilisée est sans doute la suivante: dès lors qu’elle serait utilisée, son champ d’application pourrait être extrêmement vaste et cela équivaudrait à toute fin pratique à une extension du domaine de compétence de l’OMC.

En ce qui concerne le troisième point, a priori il ne relève pas nécessairement de l’OMC. Certains mécanismes destinés à empêcher la surpêche sont intégrés à la Convention des Nations unies sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs, laquelle vient seulement d’entrer en vigueur. Les implications de la surpêche de ces stocks pour le commerce sont secondaires par rapport à la question de la durabilité. En premier lieu, plutôt que de renforcer le rôle coercitif de l’OMC, on a soutenu qu’il convenait de laisser suffisamment de temps afin de voir si la Convention pouvait fournir un cadre adéquat au règlement des problèmes qu’elle est censée résoudre. Même si l’OMC devait entrer en jeu, elle devrait alors établir que l’effort de pêche déployé par le pays qui accorde les subventions provoque une diminution des stocks. Il lui incomberait probablement en outre de démontrer parallèlement que les flottilles ne bénéficiant pas de subventions ne se livrent pas à une pêche excessive. Or, ces vérifications seraient particulièrement difficiles à mener à bien. L’Article 6 de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires est sans doute également applicable dans ce cas comme dans le cas précédent, mais il s’agirait à l’heure actuelle d’un volet de l’Accord qui n’a pas encore été expérimenté.

En outre, pour la question de la présence d’un ou plusieurs pays étrangers dont les navires opèrent légalement dans la limite des 200 milles d’un état côtier, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer prévaut sur les dispositions de l’OMC. L’Article 56 de la Convention confère à l’état côtier le droit exclusif de gérer ses ressources dans les limites de sa zone exclusive. L’Article 62 charge l’état côtier d’organiser les activités de pêche des navires étrangers à l’intérieur de sa zone exclusive, lorsque ledit état côtier ne dispose pas de la capacité suffisante pour récolter l’intégralité des captures admissibles^[164]. Le problème posé par un état côtier qui autorise la surpêche, puis fixe en conséquence de faibles quotas de capture, ne concerne pas le commerce international, mais la durabilité des pêches; il est possible de remédier à ce problème comme tel dans le cadre d’un Accord complémentaire éventuel en application du droit de la mer. Les implications internationales de cette situation du point de vue du commerce, comme l’envisageaient apparemment les huit pays susmentionnés, sont secondaires par rapport aux implications en termes de durabilité. L’utilisation de l’OMC comme cadre de résolution aurait vraisemblablement des implications futures pour un ensemble d’autres branches.