2.7 Mécanismes de consultation relatifs aux pêcheries

Le Tableau 4 présente les types de mécanismes consultatifs fournis dans chaque accord, ses fréquences de réunion et la taille et/ou composition des délégations (comme fourni dans l’accord ou dans les différentes règles de procédure). Le tableau omet des mécanismes ayant pour but fondamental le règlement de différend. Quand une commission (ou équivalent) est fournie, son nom est donné. Dans la plupart des cas, le mandat des commissions est spécifié dans chaque accord. Aucune tentative n’a été faite pour résumer le mandat dans cette Section. En fait, la référence aux mandats sera aussi faite dans les Sections 2.10-2.12 ci-après.

2.7.1 Types de mécanismes consultatifs

ANALYSE COMPARATIVE

Sept accords ne paraissent pas avoir de mécanisme consultatif du tout, soit directement ou indirectement. Six de ceux-ci sont des traités de délimitation en Amérique centrale/ Caraïbes; l’autre est l’Accord de Loophole. Ces accords ont tous été déjà discutés dans la Section 2.3.

Quatre des accords [ME Australie/Indonésie; Accord Australie/Indonésie; Accord Féroé/ Royaume-Uni; Accord de Mise en application Canada/Etats-Unis] fournissent les raisons d’avoir «seulement» ces accords pour la consultation. Deux des accords [Système de gestion du hareng; Le Système de gestion du maquereau] ne prévoit pas expressément de mécanisme consultatif. En effet, le fait que chacune des parties décide de se réunir sur une base annuelle est le moyen de rendre effectives les consultations nécessaires. Deux des accords [Convention sur les Droits d’Accès de la CSRP; Convention sur le Droit de Poursuite de la CSRP] intègre le mécanisme consultatif fourni par l’accord constitutif de la CSRP. Pourtant ni l’un ni l’autre de ces deux accords ne prévoient de mécanisme consultatif expressément, dans chaque cas les parties peuvent avoir recours au mécanisme inhérent à l’existence de la CSRP.

Le restant des accords prévoit expressément des mécanismes consultatifs plus formels, sous le nom de «commission», «conseil consultatif», «comité», «réunion annuelle» ou «conférence».

COMMENTAIRES

Les quatre accords qui prévoient exclusivement des consultations [ME Australie/Indonésie; Accord Australie/Indonésie; Accord Féroé/Royaume-Uni; Accord de Mise en application Canada/Etats-Unis] sont tous des accords bilatéraux. Évidemment l’intention n’était pas de créer n’importe quelle structure institutionnelle mais de garder une voie de coopération si nécessaire. Un tel système peut être approprié là où il y a moins de besoin de coopération active, c.-à-d. une coopération sous forme d’actions conjointes. Cependant, le manque de tout type de commission dans l’Accord Australie/Indonésie est surprenant. Cet accord va, après tout, plus loin que l’affirmation «[les parties cherchent à développer des régimes complémentaires pour la conservation, l’aménagement et l’utilisation optimale des stocks partagés, des stocks chevauchants et grands migrateurs» (voir la Section 2.4 au-dessus et Tableau 3).

Les deux accords qui reposent simplement sur le désir des parties de se réunir sur une base annuelle [Système de gestion du hareng; Le Système de gestion du maquereau] peuvent paraître précaires. Cependant, la raison principale pour les parties de continuer à se rencontrer sur une base annuelle est, dans ce cas, de manifester leur souhait de préparer une position commune en prévision de la réunion annuelle CPANE. Ainsi, ils peuvent avoir une attitude coordonnée face aux États non côtiers désirant avoir accès aux stocks chevauchants concernés. Donc, ce qui à première vue peut apparaître comme des accords plutôt fragiles, est en réalité plus robuste à cause de la liaison avec la Convention CPANE.

Dans l’hypothèse où les réunions régulières sont indispensables, et en l’absence d’une force externe conditionnant le besoin de telles réunions, une commission ou son équivalent, avec son mandat et programme de travail fournis dans l’accord, est une solution appropriée. Il dépend des parties de décider si le mécanisme consultatif principal est appelé un conseil de ministres ou une commission des fonctionnaires. Le nom exact donné au mécanisme n’a pas beaucoup d’importance tant que les éléments utilitaires désirés sont précisés et que le nom donné n’est pas en contradiction avec ces éléments. Quelques-uns de ces éléments sont discutés ci-dessous. Les mandats des commissions sont discutés dans les Sections 2.10-2.12 ci-après.

Tableau 4: Mécanismes consultatifs

2.7.2 Règles internes

ANALYSE COMPARATIVE

Dans les accords qui établissent des mécanismes consultatifs formels, il est d’usage que ce sont les accords eux-mêmes qui établissent les principes fondamentaux du mécanisme, mais en omettant de verser dans le détail des règles internes et de prévoir en fait la rédaction de ces règles au sein du mécanisme consultatif. De telles dispositions se réfèrent habituellement à la fois aux règles de procédure et règles financières.

Dans les accords analysés, les dispositions apparaissent généralement dans les accords créant des «commissions». Toutefois, il existe trois exceptions à cela [Convention FFA; Accord Micronésie; Convention du lac Victoria] et six accords créant des «commissions» ne contiennent pas de telles dispositions [Déclaration commune Argentine/Royaume-Uni; Accord de 1975 Norvège/Russie; Convention de la mer Noire; Convention Halibut; Traité Colombie/Jamaïque; Accord Trinité-et-Tobago/Venezuela]. Les règles de procédure existent en fait pour les commissions établies sous l’un de ces six accords [Convention du flétan]; il se pourrait que les commissions des autres cinq accords aient aussi inscrit leurs propres règles en dépit du manque de dispositions dans l’accord même.

COMMENTAIRES

Le besoin d’élaborer des règles financières et de procédure dépend en grande partie de la manière dont ces aspects sont traités dans l’accord. Cependant, il est peu probable que l’accord lui-même traite suffisamment en détail des questions financières et de procédure.

Plusieurs modèles pour les règles internes existent et en général l’adoption des règles internes est à encourager. De telles règles sont nécessaires aussi bien pour définir le mécanisme consultatif que pour prévoir le mandat des organes subsidiaires. Ainsi, elles peuvent contribuer au bon fonctionnement de la structure légale en place en vue d’assurer la gestion des stocks partagés tout en évitant le besoin de formuler trop de recommandations ou directives dans l’accord.

2.7.3 Secrétariats

ANALYSE COMPARATIVE

Encore une fois, ce sont seulement les «commissions» qui ont généralement leurs propres secrétariats. Cependant, il y a trois exceptions [Convention FFA; Convention du Lac Victoria; Convention africaine de l’Atlantique] et cinq commissions n’ont aucune disposition explicite pour la création d’un secrétariat [Déclaration commune Argentine/UK; Accord de 1975 Norvège/Russie; Convention de la mer Noire; Traité Colombie/Jamaïque; Accord Trinité-et-Tobago/Venezuela]. Des treize accords bilatéraux avec un mécanisme consultatif formel, seulement trois accords bilatéraux prévoient expressément un secrétariat [Traité de River Plate; Convention du flétan; Traité du saumon du Pacifique]. La terminologie pour le «secrétariat» varie, on parle de quartier général [Traité de River Plate] et on fait référence à un bureau (ou siège), à une direction (ou secrétariat exécutif) et aux personnels [Convention CPANE; Convention de la mer Baltique; Convention du flétan; Traité du saumon du Pacifique].

COMMENTAIRES

L’existence d’un secrétariat dépend du programme de travail du mécanisme consultatif. Pour un accord avec un grand nombre de parties et/ou une fonction de coordination active, un secrétariat peut être bien approprié pour faciliter une telle coordination (par exemple pour organiser des réunions [incluant celles des organes subsidiaires] ou autres initiatives [par exemple programmes de recherche]). Un accord avec seulement deux parties peut bien justifier un secrétariat si son programme de travail le nécessite. Cela expliquerait la différence entre, la Déclaration commune Argentine/Royaume-Uni (aucun secrétariat) et le Traité du saumon du Pacifique (secrétariat). Cependant, bien que la création de secrétariats soit pertinente en théorie pourtant, elle engendre inévitablement des coûts. Si le financement n’est pas disponible pour faire face aux charges du secrétariat, il peut être plus approprié d’avoir un programme du travail réaliste qui peut être administré par les bureaux des gouvernements des parties. Dans ce sens, il est nécessaire d’avoir à l’esprit, que dans les pays en voie de développement, le nombre de fonctionnaires est réduit et qu’ils sont occupés dans des tâches purement nationales.

2.7.4 Fréquence des réunions

ANALYSE COMPARATIVE

La fréquence des réunions est bien sûr variable, allant de «comme nécessaire» [ME Australie/Indonésie; Traité de Torres Strait; Accord de mise en application Canada/Etats-Unis; Accord Trinité-et-Tobago/Venezuela] à deux fois par an [Déclaration commune Argentine/Royaume-Uni; Convention du flétan] à une fois tous les deux ans [Convention du lac Victoria; Convention africaine de l’Atlantique]. Toutefois, la norme est la tenue de réunions régulières annuelles. Avec une exception, les accords multilatéraux ne spécifient pas le quorum exigible pour la tenue de réunion valide. L’exception est la Convention du lac Victoria qui spécifie qu’aucune réunion ne peut avoir lieu sans la présence des trois parties.

COMMENTAIRES

La fréquence la plus appropriée pour les réunions dépend du programme du travail, le souhait exprimé dans l’accord et de la disponibilité du financement. Les deux premiers facteurs seront en partie déterminés par les stocks et les pêcheries couverts. En général, les réunions tenues au moins annuellement sont souhaitables pour la gestion efficace des stocks partagés. Une solution peut être retenue pour les réunions annuelles mais prévoir la possibilité de réunions spéciales additionnelles (voir ci-dessous). Des réunions régulières, plutôt que celles «comme nécessaire» doivent permettre l’organisation et la coordination avec les réunions régulières des autres forums (par exemple, la réunion annuelle du Système de gestion du Maquereau est prévue juste avant la rencontre annuelle du CPANE). En ce qui concerne les quorums dans les accords multilatéraux, certains accords spécifient que le quorum exige un vote, plutôt que de spécifier le quorum exigé pour une réunion.

2.7.5 Réunions spéciales

ANALYSE COMPARATIVE

Parmi les accords qui indiquent la fréquence de leurs réunions régulières, presque tous prévoient des réunions spéciales comme une option. Les conditions préalables pour les réunions sont très variables. Pour les accords bilatéraux, l’usage peut être a) accord par les deux parties [Accord Japon/Chine; Accord Japon/Corée; Accord de Trinité-et-Tobago/Venezuela], b) une demande de l’une et l’autre partie [Traité de River Plate; Traité du saumon du Pacifique; Convention Sénégal/Mauritanie] ou c) comme une nécessité déterminée par la commission [Convention du flétan]. Pour les accords multilatéraux, le nombre de parties qui doit être en accord varie. Deux accords exigent au moins 3 parties requérantes [Accord Nauru; Accord Micronésie - 7 parties]. Deux autres exigent au moins 4 parties requérantes [Convention CPANE - 6 parties; Convention FFA - 16 parties]. Trois exigent la majorité [Accords de Méditerranée et du Golfe; Convention africaine de l’Atlantique].

COMMENTAIRES

Un inconvénient lié à une disposition prévoyant des réunions spéciales est le risque qu’il peut être utilisé abusivement par les parties ayant des intérêts manifestes. Cependant, avec les accords multilatéraux il y a la possibilité d’introduire des mesures de sauvegarde pour minimiser ce risque. Par exemple, une exigence pour un nombre minimum de support par les états est sensible. Il ne semble pas y avoir une pratique basée sur les pourcentages: dans quatre accords comprenant six à seize parties contractantes, le nombre minimum varie autour de trois à quatre.

Dans le cas des accords bilatéraux, l’exigence que la demande d’une partie soit suffisante est probablement préférable à la nécessité d’un accord conjoint. Si une partie a une inquiétude au moment où l’autre choisit de ne pas en discuter, la réunion ne pourra pas se dérouler dès lors que les deux parties doivent s’accorder sur la tenue d’une réunion spéciale. La possibilité de convoquer une réunion sur demande d’une partie, donne plus de chance de coopération et permettra de discuter des inquiétudes manifestées par au moins l’un des partenaires.

2.7.6 Délégations

ANALYSE COMPARATIVE

Beaucoup d’accords prévoient un nombre maximum de délégués, sous la forme de «délégués», «membres», «représentants», «commissaires» ou «ministres». Fondamenta-lement, les accords allouent la taille de la délégation à chaque partie. Cependant, ce nombre maximum peut être en général accompagné par un nombre non spécifié d’experts et de conseillers, et quelquefois par des remplaçants. Deux accords spécifient les types de délégués [Traité de Torres Strait; Convention Mauritanie/Sénégal]. Les règles établies pour ceux qui accompagnent les délégués dépendent de la nature de la réunion (réunion ouverte ou une réunion exécutive) [Traité du saumon du Pacifique]. Dans un cas, il est du devoir pour chaque partie de s’assurer que le Ministre soit accompagné par les chefs des départements en question du gouvernement [Convention du lac Victoria].

COMMENTAIRES

Pour donner une crédibilité au travail de tout mécanisme consultatif aux yeux des organisations environnementales et de l’industrie, de tels organes ont besoin d’accéder à un niveau d’influence sur les processus de décision. Pourtant cela peut être fait en donnant à ces organes un statut d’observateur ou un renforcement de la compétence des organes subsidiaires, une alternative est de les impliquer dans les délégations des parties. Quant à industrie, cela est prévu par la Convention Mauritanie/Sénégal. Il est possible que les autres accords en fassent de même à travers leurs règles de procédure.