Examen du contrôle interne sur l’utilisation des ressources de l’Organisation

178. Comme je l’ai déjà mentionné dans l’introduction, un des cas de manœuvres frauduleuses révélés dans mon rapport précédent sur l’exercice biennal 1998-99 [par. 211 à 219] a soulevé la question du contrôle interne sur l’utilisation des ressources de l’Organisation. J’ai conclu cette section en considérant “que l’annonce par le Directeur général en mars 2000 d’une enquête interne sur la question était une mesure nécessaire”.

179. Le cadre de référence de l’enquête que mes collaborateurs ont reçu le 14 février 2001, énonçait: “Selon les instructions du Directeur général, l’Inspecteur général mènera une enquête au niveau de l’Organisation et m’informera si des fonctionnaires de la FAO se servent ou se sont servis des services spécialisés d’agents de l’Organisation à des fins personnelles durant les heures de travail. L’enquête ci-dessus ne devrait pas tenir compte des simples actes de courtoisie entre collègues et amis.” La note sur la planification des fonctions qui a été préparée n’indiquait aucun délai d’exécution de la vérification. Au total, 395 unités ont été prévues (d’une demi-heure chacune), ventilées comme suit: 44 unités pour la planification, 165 unités pour l’exécution et 186 unités pour le rapport. En réalité, la vérification a été effectuée pendant le deuxième semestre de 2001 et mon équipe a reçu le rapport daté décembre 2001 le 11 janvier 2002.

180. On a utilisé la méthode suivante. Selon le rapport, le Bureau de l’Inspecteur général a d’abord examiné “les textes officiels qui représentent l’essentiel des politiques, procédures et directives écrites et constituent la base pour les opérations de l’Organisation”. Les règles, règlements et procédures existants concernant les éléments suivants ont été examinés: politique et communication, séparation des tâches, responsabilités concernant les biens, structure hiérarchique et supervision et fonction de contrôle. La conclusion à cet égard a été la suivante: “Dans l’ensemble, [...] l’Organisation avait conçu et mis en place un système adéquat de contrôle interne pour une utilisation correcte des ressources tant humaines que matérielles. Toutefois, des améliorations sont possibles, en particulier pour ce qui concerne le rappel fait régulièrement aux fonctionnaires de ce que l’Organisation considère comme des pratiques acceptables et inacceptables. En outre, il faut que les entités responsables au sein du Département de l’administration et des finances mettent à jour certaines politiques de base dans le Manuel administratif de la FAO et d’autres circulaires et regroupent plusieurs règles, règlements et directives maintenant dispersées entre différentes sources dans un document d’information officiel tel que le Manuel administratif de la FAO”.

181. En outre, le Bureau de l’Inspecteur général “a mené une enquête [...] en vue de déterminer la mesure dans laquelle le personnel de la FAO a utilisé ou utilise les ressources de l’Organisation (tant humaines que matérielles) à des fins personnelles. Les exemples de simple courtoisie entre collègues et amis ont été exclus du champ de l’enquête ”. En fait, on a envoyé trois questionnaires distincts, en juillet 2001, respectivement, à une liste choisie de D-1 et de fonctionnaires des catégories supérieures (196 au total), appartenant tous à la Division des services administratifs – AFS (154 au total) et au Bureau juridique - LEG (16 au total).

182. Sur un total de 366 fonctionnaires concernés, 222, soit 61 %, ont répondu. Néanmoins, le taux de réponse a varié pour les différents questionnaires. Il a atteint 86% pour les D-1 et les catégories supérieures, 88% pour le personnel du Bureau juridique mais seulement 27% pour la Division des services administratifs. Selon le rapport, “ le peu de réponses fournies par les fonctionnaires de la Division des services administratifs serait dû au fait (i) qu’ils pourraient avoir mal interprété les termes et les objectifs de l’enquête. Toutefois, très peu nombreux sont ceux parmi ces derniers qui ont demandé une clarification au Bureau de l’Inspecteur général, bien qu’ils y aient été explicitement invités dans la note qui accompagnait le questionnaire, ou (ii) qu’ils n’y ont pas attaché suffisamment d’importance”. À mon sens, ceci aurait pu être évité si le questionnaire avait été testé conformément aux meilleures pratiques.

183. Toujours selon le rapport, “l’enquête n’a pas fait ressortir de problèmes importants mais seulement des questions mineures telle que l’utilisation ‘discrète’ des moyens de télécommunications à des fins personnelles”. Il a été mentionné toutefois que “l’utilisation signalée de secrétaires à des fins personnelles [suscitait] des préoccupations, bien que le nombre restreint de cas (6 sur 168 personnes qui ont répondu au niveau D-1 et dans les catégories supérieures et l’existence de quelques circonstances atténuantes dans chaque cas - par exemple, lorsque des secrétaires acceptent d’aider en sachant parfaitement qu’elles ont le droit de refuser, et les cas dans lesquels le fonctionnaire est très occupé - nous portent à conclure qu’il s’agissait de cas isolés.” Et le rapport d’ajouter “quelque 35% des fonctionnaires sondés dans des bureaux décentralisés ont signalé des exemples d’utilisation de voitures et de chauffeurs officiels à des fins personnelles”.

184. Sur la question de l’enquête, le rapport a conclu que: “l’enquête du Bureau de l’Inspecteur général a servi à sensibiliser le personnel au sujet de ce que la FAO considère acceptable et inacceptable et à faire savoir clairement que l’Organisation est déterminée à détecter et à éliminer toute conduite incorrecte. A cet égard, les entités responsables [...] devraient utiliser les moyens de communication à leur disposition (circulaires administratives, bulletins du Directeur général, l’Intranet) pour rappeler périodiquement aux fonctionnaires ce que l’on attend d’eux”.

185. À mon avis, la méthode de vérification utilisée mérite quelques commentaires:

• L’utilité de l’enquête était discutable pour les raisons suivantes. D’abord, j’avais déjà montré dans mon rapport précédent comment les ressources de l’Organisation étaient utilisées. Je reconnais qu’il aurait pu être utile de déterminer si cette utilisation allait au-delà des cas déjà signalés. Toutefois, je ne peux approuver la méthode utilisée, qui a consisté à envoyer un questionnaire aux fonctionnaires eux-mêmes, en particulier compte tendu de la nature des questions posées. Il était pour le moins naïf de s’attendre à ce que tous les fonctionnaires admettent avoir utilisé les ressources de l’Organisation ou signalent une utilisation plus que “mineure”. En conséquence, je ne considère pas ces résultats fiables.
• Quant à l’examen des “textes officiels qui représentent l’essentiel des politiques, procédures et directives écrites et constituent la base pour les opérations de l’Organisation”, j’ai noté qu’il s’était limité à l’examen théorique des textes existants. La manière dont ces textes étaient appliqués en réalité n’a donc pas été examinée. Par exemple dans le cas de la séparation des tâches (un paragraphe seulement dans le rapport du Bureau de l’Inspecteur général), on n’a pas examiné la manière dont le système Oracle a été mis en place à cet égard. Il en a été de même pour la responsabilité concernant les biens. Le seul paragraphe dans le rapport du Bureau de l’Inspecteur général a seulement résumé les dispositions contenues dans la section du Manuel de la FAO qui se rapporte à la responsabilité concernant les biens. Aucune mention n’a été faite de l’inventaire de fin d’année réellement effectué et de la concordance avec les registres. De nombreuses lacunes ont été toutefois signalées à cet égard par mes collaborateurs dans les missions hors siège.

186. En outre, j’ai jugé que le calendrier n’était pas approprié compte tenu de la gravité de la question. Comme mentionné plus haut, le cadre de référence a été transmis par le Directeur général à l’Inspecteur général en février 2001. Bien qu’il n’y ait pas eu de date limite pour l’achèvement de l’examen, ce qui était regrettable, le Bureau de l’Inspecteur général aurait dû lui donner la priorité. L’étude n’a toutefois été envoyée qu’en juillet 2001 et terminée en décembre 2001. Étant donné que le temps employé au total, selon le système de fiches sur l’emploi quotidien du temps (DTS), s’est établi à 386 unités seulement, soit l’équivalent d’environ 24 jours de travail sur la base de huit heures par jour, il n’y avait pas de raisons pour que dix mois s’écoulent entre la publication du cadre de référence et le rapport.

187. Étant donné les lacunes de l’examen effectué et la non-fiabilité des résultats, je recommande qu’un autre examen soit fait dès que possible à l’aide d’une méthode appropriée, c’est-à-dire une évaluation des risques. L’évaluation devrait d’abord revoir les cas passés de fraudes et de mauvaise utilisation des ressources de l’Organisation afin de déterminer les facteurs qui ont favorisé ces manœuvres. Se fondant sur la manière dont les règles, règlements et procédures existants sont effectivement appliqués, l’évaluation devrait ensuite prévoir les risques possibles de mauvais emploi des ressources de l’Organisation et recommander des mesures pour les prévenir. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le Bureau de l’Inspecteur général prendrait en compte toutes ces observations et recommandations comme partie intégrante d’un suivi de son rapport sur l’ “Examen des contrôles internes sur l’utilisation des ressources de l’Organisation”.

Appréciation générale

188. Comme je l’ai déjà précisé dans l’introduction, les critères utilisés pour évaluer le Bureau de l’Inspecteur général ont été ceux adoptés par le Groupe des vérificateurs externes des comptes, qui ressemblaient beaucoup à ceux adoptés par les vérificateurs internes des organisations des Nations Unies. Selon le tableau récapitulatif 8 ci-après, j’ai estimé que seuls deux critères sur huit avaient été appliqués, à savoir l’organisation et le mandat ainsi que la coordination avec le vérificateur externe des comptes. Un critère relatif à l’utilisation d’une commission de vérification des comptes n’a pas du tout été respecté. Pour le reste, les résultats vont de “en grande partie observé” (ressources en fonctionnaires du cadre organique) à “en grande partie non observé” (planification de la vérification des comptes) avec deux critères observés en partie (responsabilités en matière de vérification des comptes et champ d’investigation de la vérification et résultats des activités de vérification des comptes).

189. À la suite de l’évaluation effectuée, je ne peux adhérer à l’auto-évaluation positive ci-après incluse dans le Manuel de vérification des comptes du Bureau de l’Inspecteur général: “Le mécanisme de vérification des comptes adopté à la FAO, avec le Manuel de la vérification tant interne qu’externe, serait considéré comme idéal dans pratiquement toutes les juridictions. Avec l’adjonction de la fonction d’évaluation bien placée et de qualité, le mécanisme de vérification est transformé en une fonction de contrôle parfaite qui n’a pas son pareil. Lorsque les arrangements avec les autres sociétés d’audit sont ajoutés à ce mécanisme de contrôle, on peut considérer que la FAO utilise le dispositif de contrôle le plus complet dans le système des Nations Unies ou dans n’importe quel autre.»

190. Sur la question spécifique des vérifications des comptes locales, j’aimerais rappeler mes observations précédentes. Dans mon rapport sur l’exercice biennal 1996-97, j’ai recommandé que “pour que les vérifications locales des dépenses hors siège appuient la structure de comptabilité décentralisée à un coût raisonnable, [...] la périodicité de la présentation des rapports doit être prolongée (un ou deux rapports par an), le nombre de vérificateurs des comptes sous contrat doit être réduit et il faut demander aux vérificateurs des comptes de donner une attestation de vérification que les états du compte d’avances de caisse fournissent une vue juste et impartiale des transactions sur le terrain”. Cette recommandation n’a été appliquée qu’en partie en 1998-99. Si les vérifications en 1999 et par la suite avaient été effectuées tous les six mois ou tous les ans, le plan pour identifier une société adaptée dans chaque région avec des correspondants dans les pays où la FAO a des représentations n’a pas été mis en œuvre. De la même manière, l’exigence d’une attestation de vérification n’a pas été observée. Sur la base des observations faites par mes collaborateurs durant leurs missions sur le terrain en 2001 et 2002, je suis d’avis que l’Organisation n’optimise pas ses ressources pour ces vérifications locales. Je recommande que les arrangements actuels soient évalués par le Bureau de l’Inspecteur général et par la Division des finances pour ce qui concerne leurs coûts et que d’autres solutions soient cherchées. Compte tenu de la présence d’un vérificateur interne des comptes dans chaque bureau régional, l’Organisation pourrait envisager de faire exécuter le travail par son propre personnel. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le Directeur général acceptait qu’un examen approfondi du programme de vérification locale soit mené afin de déterminer si le gros du travail pouvait être effectué efficacement par les fonctionnaires du Bureau de l’Inspecteur général hors siège, considérant qu’ils ne sont que quatre.

191. Pour conclure l’examen du Bureau de l’Inspecteur général, je recommande que les lacunes identifiées ci-dessus concernant la planification et le champ d’investigation de la vérification des comptes, les ressources en fonctionnaires du cadre organique, les résultats des activités de vérification, la présentation de rapports et le suivi soient abordées. Un plan d’action détaillé devrait être préparé et suivi de près sous l’autorité de la commission de vérification des comptes, si celle-ci était mise en place selon ma recommandation.

EXAMEN DE LA MISE EN PLACE DES CONTRÔLES DANS ORACLE

192. Comme je l’ai évoqué dans l’introduction, j’ai fait appel à un spécialiste d’Oracle afin de procéder à un examen des systèmes d’information de la FAO (mise en place d’Oracle, innovations sur mesure, interfaces, etc.). Étant donné qu’il avait déjà effectué un examen similaire à la clôture des comptes de 1998-99, il a pu déterminer s’il y avait eu des améliorations. Sa principale conclusion a été qu’il n’existait aucune lacune pouvant perturber gravement les opérations de la FAO ou avoir un impact matériel sur les états financiers de 2000-01. Toutefois, bien que les processus et les niveaux de contrôle se soient améliorés depuis le dernier examen des systèmes en mars 2000, il était urgent de s’attacher à:

• Renforcer les normes et méthodes existantes et à en créer ou en adopter de nouvelles pour le processus de mise au point de systèmes;
• Renforcer les contrôles de bout en bout sur les interfaces;
• Renforcer la sécurité du système;
• Compléter les opérations en cours visant à améliorer la gestion des responsabilités du système; et
• Faire un meilleur emploi des fonctionnalités du système Oracle.

Processus de mise au point des systèmes

193. Un processus formel de mise au point des systèmes crée un environnement favorable à la mise au point réussie du système. Il faut pour cela:

• Une stratégie qui aide les programmes à construire des systèmes adaptés aux objectifs techniques et opérationnels de l’Organisation;
• Des normes et une méthodologie qui guident dans le choix du matériel et du logiciel et dans la mise en place de nouveaux systèmes;
• Des politiques et des procédures qui soutiennent les objectifs de l’organisation; et
• Une gestion des projets qui garantisse que les projets seront achevés en temps utile et dans le respect du budget.

194. Pour la FAO, des défauts ont été identifiés pour les quatre points mentionnés plus haut, mais ils se rapportaient plus précisément à la méthodologie, aux politiques et aux procédures. À mon sens, ils sont attribuables en partie à la stratégie élaborée pour la mise en place d’Oracle. Le choix a été fait, en 1995, d’acquérir d’une part la licence d’Oracle et d’autre part de passer des contrats avec des sociétés de conseils pour son installation. Une autre solution aurait été de conclure un seul contrat avec un partenaire opérationnel, qui aurait fourni, en même temps, le progiciel et les consultants pour l’installer. Selon l’Organisation, cela aurait fait gonfler les coûts. À mon avis, il y a avantage à passer un contrat avec un partenaire opérationnel car il fournit une méthodologie qui a déjà fait ses preuves. La FAO, qui n’avait pas cet avantage, n’a pas réussi à adopter une méthodologie donnée d’une manière globale dans tous les systèmes mis en place et l’a imposée aux divers consultants à qui elle a fait appel. Cela explique le manque d’homogénéité dans l’élaboration, la validation et la documentation des diverses parties des systèmes actuels.

195. Je recommande que soient considérés comme prioritaires:

• L’officialisation d’une stratégie globale;
• L’adoption d’une méthodologie de projet ayant fait ses preuves à adopter pour les projets relatifs aux ressources humaines et au budget et tout autre projet futur;
• La finalisation et/ou la mise à jour de la documentation existante (en particulier les guides de tous les paramètres) et des procédures définies pour leur entretien;
• La documentation officielle de la réalisation de tous les contrôles effectués au niveau de la Division des systèmes et des techniques d’information et de la Sous-Division des contrôles.

Interfaces

196. Étant donné que les nouveaux systèmes d’information de la FAO ne s’appuient pas seulement sur Oracle, il a fallu construire des interfaces divers et complexes entre les modules financiers Oracle et les autres systèmes (Finsys/Persys, FAS et Atlas). La complexité était due surtout à l’existence de deux environnements techniques différents (UNIX et IBM) et au fait qu’aucun tableau de référence commun n’était utilisé. En conséquence, toute mise à jour devait être faite simultanément dans les différents systèmes (en particulier entre Finsys/Persys et Oracle – Ressources humaines). On a noté par ailleurs une quantité assez importante de rejets. Bien que je reconnaisse que la Sous-Division des contrôles ait commencé à traiter ces problèmes en surveillant et en présentant des rapports sur les activités d’interface et en donnant suite aux questions qui se posaient, je recommande que les efforts soient poursuivis pour établir des procédures sur les points suivants: fréquence des mises à jour; analyse régulière des rejets; recyclage et vérification à rebours.

Sécurité du système

197. Pour ce qui est de la sécurité du système, j’ai observé les lacunes déjà signalées dans le rapport du Bureau de l’Inspecteur général 6401 sur les aspects de la sécurité de l’information, à savoir: l’absence, dans certains cas, d’une date limite pour les droits d’accès, le manque de documentation officielle des vérifications régulières sur l’attribution des droits d’accès et des responsabilités. Mes collaborateurs ont reconnu que des améliorations avaient été faites dans ce domaine (examen en cours de tous les droits d’accès à Atlas, qui serait étendu à tous les systèmes) et que des plans avaient été élaborés pour simplifier et renforcer le contrôle sur les droits d’accès en fixant seulement un mot de passe qui sera changé périodiquement pour les systèmes dans leur ensemble (Projet de la Division des systèmes et des techniques d’information “Sécurité commune et procédure unique d’identification”). Mes collaborateurs ont accepté ces plans et recommandé qu’ils soient mis en œuvre dès que possible. Ils ont en outre recommandé que toutes les tentatives avortées d’accéder au système soient formellement enregistrées et examinées régulièrement afin de détecter toute tentative d’intrusion par des personnes non autorisées.

Gestion des responsabilités du système

198. Concernant la gestion des responsabilités du système, mon équipe a remarqué qu’un exercice important était actuellement mené par la Sous-Division des contrôles dans ce domaine. L’exercice devrait porter sur les lacunes mises en relief durant l’examen: nécessité de simplifier le grand nombre de responsabilités actuelles et le grand nombre d’utilisateurs pour certaines responsabilités données (ouverture et clôture des périodes comptables pour l’enregistrement, par exemple).

Utilisation des fonctionnalités du système Oracle

199. On a également noté que le système Oracle était sous-utilisé, en particulier pour les modules créditeurs et débiteurs:

• L’information sur les comptes bancaires des fournisseurs était introduite pour chaque fournisseur, ce qui provoquait le chevauchement des tâches et un risque d’erreurs plus grand au moment de l’entrée des données. Avec le passage à la version 11i d’Oracle, mes collaborateurs ont recommandé d’utiliser l’option “Système structuré de paiement des sommes dues aux banques-fournisseurs”. En conséquence, les données bancaires pourraient être enregistrées seulement une fois, pour chaque banque, à l’endroit approprié, avec les informations sur le compte bancaire qui seront ensuite données à chaque fournisseur. Il devrait en être de même pour le personnel ou des tiers ayant des sommes à verser.
• Le cycle de paiement avait été partiellement automatisé. Il fallait passer par trois étapes avant d’autoriser un paiement: bon de commande, livraison reçue et facture. Néanmoins, si la démarche pour la commande et la facture était effectuée avec le module comptes créditeurs, les livraisons reçues ne passaient pas à travers le système. Mes collaborateurs ont recommandé que la fonction de réception d’Oracle soit examinée.
• Le module comptes créditeurs (AP) d’Oracle peut être intégré dans d’autres modules financiers d’Oracle. Au moment de l’examen, il n’y avait pas d’intégration dans le module actifs fixes (FA). En fait, ce module FA est très peu utilisé. Cela est dû notamment au fait que, comme d’autres organisations des Nations Unies, la FAO a imputé tout le matériel durable aux dépenses d’achat et, par conséquent, ne l’a pas amorti. Toutefois, étant donné que l’Organisation doit indiquer, conformément aux normes comptables de l’UNAS, “la valeur d’inventaire à la fin et au commencement de la période financière du matériel durable, du mobilier et des véhicules à moteur”, l’intégration du module AP dans le module FA pourrait faciliter le contrôle d’inventaire, la gestion et l’établissement de rapports.

200. Pour le module comptes débiteurs d’Oracle, on a proposé en particulier:

• L’utilisation du Programme d’établissement de lettres de relance dans les cas de non-paiement;
• l’établissement de limites pour les ajustements;
• une présentation des rapports plus sophistiquée qui suivrait un ordre chronologique.

201. Pour ce qui concerne les responsabilités pour les comptes créditeurs et débiteurs, on a bien séparé les fonctions concernant les commandes et les factures, et les factures et les paiements, sauf pour les responsabilités attribuées aux superviseurs. Toutefois, il leur a été demandé de ne pas envoyer de factures ni d’effectuer des paiements concernant des transactions. Mes collaborateurs ont en outre recommandé que la liste des utilisateurs qui avaient été chargés de la supervision et des transactions dont ils s'occupaient devait être revue régulièrement. Toutefois, l’application Alerte d’Oracle dont la licence avait été acquise en 1995 pourrait être utilisée à la place des rapports, avec les avantages suivants:

• les alertes n’envoient des informations que lorsqu’elles sont nécessaires, alors que les rapports sont habituellement établis périodiquement et ne sont pas toujours lus tout de suite.
• Les alertes envoient seulement les informations pertinentes, et non pas un rapport complet, et n’arrivent qu’aux personnes qui doivent être informées.
• Les alertes sont faciles à mettre en œuvre pour les responsables de la programmation. Leur coût est justifié du fait qu’elles permettent à l’Organisation de réagir plus vite et réduisent les coûts d’impression des rapports.

Compte tenu de ce qui précède, mes collaborateurs ont recommandé que l’Alerte Oracle soit utilisée pour envoyer une “alerte en cas d’incident” par courrier électronique chaque fois que des attaques au principe de séparation des tâches ont lieu. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que les recommandations ci-dessus seraient prises en compte une fois achevé le passage à la version 11i d’Oracle.

Projets futurs

202. Pour conclure l’examen du système Oracle, j’aimerais appeler à la prudence concernant les projets en cours.

• Pour ce qui est de la version 11i du système Oracle, je tiens à souligner l’importance d’établir des procédures et la documentation adaptées comme il est recommandé ci-dessus et d’évaluer les niveaux d’accès à attribuer aux bureaux décentralisés, en tenant compte, en particulier, de la disponibilité d’une infrastructure de télécommunications adaptée et de tous les moyens dont disposent les représentants de la FAO.
• Pour le remplacement de Finsys/Persys, mes collaborateurs ont appris récemment qu’un examen des éléments plaidant pour et contre la solution Oracle par rapport à d’autres options avait été effectué par des consultants externes et qu’il avait été confirmé qu’Oracle – Ressources humaines ainsi que les modules de paiement étaient les plus appropriés pour la FAO. Il a été reconnu que certaines innovations sur mesure seraient nécessaires pour adapter les modules de paiement aux besoins particuliers de la FAO en termes d’allocations du personnel. Compte tenu de l’expérience acquise récemment par le PAM, j’estime que la portée des innovations sur mesure et le coût y relatif ne devraient pas être sous-estimés. Il semble inutile d’ajouter que la FAO ne devrait pas se lancer dans le projet sans disposer de fonds suffisants, y compris d’une provision pour imprévus.

SUIVI DE LA GESTION DE LA TRÉSORERIE

OBJECTIFS, PORTÉE ET MÉTHODE DE LA VÉRIFICATION

203. Comme indiqué dans l'introduction, nous avons examiné le suivi de la gestion de la trésorerie durant l'exercice biennal 2000-01 pour déterminer, en particulier, si les recommandations formulées dans mon précédent rapport [par. 40 à 71] avaient été appliquées. Nous avons examiné les aspects suivants:

• organisation;
• relations bancaires;
• placements à court et à long terme;
• services de suivi des placements; et
• taux de change.

ORGANISATION

Service de la trésorerie

204. Dans mon rapport sur l'exercice biennal 1996-97 [par. 43], j'avais émis des observations sur l'insuffisance de l'organisation du Service de la trésorerie et recommandé un remaniement et une modernisation. Comme indiqué dans mon rapport sur l'exercice biennal 1998-99 [par. 207], aucune mesure n'a été prise à cet égard durant le précédent exercice biennal. Deux administrateurs ont quitté l'Organisation en janvier (un administrateur de classe P-5 faisant fonction de chef du Service) et en avril 2000 (un trésorier de classe P-3). Le poste de ce dernier a même été supprimé pour l'exercice biennal 2000-01.

205. En conséquence, le consultant dont on avait déjà engagé les services pour aider l'Organisation à régler les questions de placement depuis février 2000 a fini par gérer le Service de la trésorerie jusqu'à ce que le poste soit temporairement pourvu par mutation interne d'un administrateur de classe P-4 en juin 2000. Les efforts de recrutement direct ayant échoué, un avis de vacance de poste a été publié le 23 juillet 2001. Sur les 169 candidatures reçues, on en a présélectionné 11 et l'on a eu des entretiens avec quatre candidats; un administrateur des finances principal (P-5) a été nommé le 1^er juillet 2000 Chef du Service de la trésorerie. Il s'était écoulé plus de deux ans et demi depuis que le poste était devenu vacant, en janvier 2000.

Services consultatifs de placement

206. Comme je l'ai déjà indiqué dans mon précédent rapport, l'Organisation avait passé un contrat avec une société de conseil qui devait lui fournir les services consultatifs ci-après, moyennant une rémunération de 24 000 dollars EU pour une période de 12 mois commençant le 1^er février 1999:

• Accès à des données financières et des données sur les placements extraites de ses bases de données pour l’analyse financière;
• Accès à des données détaillées du type analyses et graphiques ou tableaux concernant les marchés des capitaux; politiques de placements, états financiers et résultats d’institutions et d’investisseurs similaires; gestionnnaires, sociétés de placement en nom collectif et véhicules de placement spéciaux de tout nature;
• Divers rapports de recherche et documents de travail sur des questions clés dans le domaine des placements et des finances;
• Jusqu’à 36 heures de travail de consultant consacré à diverses consultations et demandes de renseignements, à des comptes rendus succincts sur la répartition des actifs et à la participation à des réunions trimestrielles à Rome.

207. Le contrat était conclu par la FAO également au nom du PAM. Les deux organisations ont décidé de se répartir à parts égales le montant des honoraires, ce qu'elles ont fait pendant trois périodes consécutives. Toutefois, considérant qu'il avait besoin de plus de conseils en matière de placement, le PAM a conclu le 25 février 2002 un accord distinct avec la société de conseil. La FAO a fait de même le 26 avril 2002, le contrat prévoyant une rémunération annuelle de 18 000 dollars EU pour la période de 12 mois débutant le 1^er février 2002. Les prestations prévues comprenaient en particulier 18 heures de travail de consultant.

Comité des placements

208. Dans mon précédent rapport, j'ai fait observer que le Comité des placements, censé se réunir quatre fois par an, ne s'était réuni qu'à trois reprises en 1999 et pas du tout en 2000. Conformément à ma recommandation, le Comité s'est réuni dès que possible et a inscrit à son calendrier quatre réunions pour 2001. Toutefois, comme le montre le tableau 9 ci-dessous, les comptes rendus de ces réunions n'ont pas été publiés dans les délais. En outre, mon personnel a constaté qu'ils n'avaient pas été établis dans la forme prescrite. Par exemple, l'absence de certains membres n'était pas toujours consignée.

209. Selon son mandat, qui a été réexaminé à la réunion de mars 2001, le Comité des placements doit être composé de trois membres au minimum et de cinq au maximum, dont deux peuvent être des experts externes. Il se résunira au moins deux fois par an pour examiner les résultats des placements et toute autre question. Pour ce qui est des membres externes, seul le Trésorier du Fonds international de développement agricole (FIDA) a assisté à la première réunion de 2001. Je reconnais certes que, conformément à son mandat, le Comité disposerait aussi des services de consultants experts au besoin, mais à mon avis il serait utile qu'il compte un autre membre externe. Je recommande donc qu'un deuxième membre soit désigné et que la FAO poursuive ses pourparlers avec le PAM au sujet de la possibilité de faire participer son Trésorier aux travaux du Comité des placements de la FAO.

Comité consultatif pour les placements

210. Dans mon précédent rapport, j'ai fait observer que le Comité consultatif pour les placements (ACI), qui était censé se réunir deux fois l'an, ne s'était réuni qu'une fois ces dernières années. En outre, ses membres n'avaient guère l'occasion de contrôler la suite donnée à leurs recommandations puisque les comptes rendus des réunions ne leur étaient généralement communiqués qu'avec plusieurs mois de retard. De plus, ses membres externes ne recevaient aucun renseignement additionnel entre les réunions annuelles. J'ai recommandé qu'on envisage de renforcer le rôle de l’ACI en révisant son mandat, en réexaminant sa composition, pour laquelle on ne devrait faire appel qu'à des membres externes, et en publiant les comptes rendus de ses réunions dans les meilleurs délais.

211. Comme indiqué dans le rapport d'avancement sur la suite donnée aux recommandations du Commissaire aux comptes, que le Comité financier a examiné à sa quatre-vingt-dix-septième session en septembre 2001¹⁰, les mesures ci-après ont été prises par la suite:

• Le mandat de l’ACI a été révisé et soumis au Directeur général de la FAO pour approbation.
• La composition de l’ACI a été limitée aux membres externes ci-après, désignés par le Directeur général: trois représentants d’organisations internationales (Banque des règlements internationaux, Banque européenne pour la reconstruction et le développement et Fonds monétaire international) et le consultant de la FAO.

212. J'ai pris note de ces améliorations, mais je suis toujours préoccupé par le fait que la fréquence des réunions n'ait pas été accrue comme le prévoyait le mandat révisé. En fait, l’ACI ne serait tenu de se réunir qu'une fois par an pour examiner le rapport annuel sur les placements et formuler des recommandations à l'intention du Directeur général. Mon personnel a constaté que les membres de l’ACI ont été consultés par téléphone en juillet 2001 au moment où l'Organisation envisageait d'acheter des euros à terme pour l'exercice biennal 2002-03. Toutefois, elle n'a pu atteindre que deux des membres et leurs avis donnés oralement n'ont pas été confirmés par écrit. À la vingt-huitième session, le 24 mai 2002, on a examiné la possibilité de tenir une réunion supplémentaire. Toutefois, comme les membres externes ont fait observer qu'il leur serait difficile de se rendre à Rome plus d'une fois par an, on a décidé que la tenue éventuelle d'une réunion supplémentaire serait examinée au cas par cas et que cette réunion prendrait la forme d'une téléconférence.

213. Pour ce qui est du délai de distribution des comptes rendus, celui de la vingt-septième session (25 mai 2001) a été distribué aux membres de l’ACI en juin 2001. Toutefois, mon personnel a constaté que le compte rendu de la vingt-huitième session (24 mai 2002) n'a été envoyé au Directeur général pour approbation que le 25 juin 2002 et n'a été approuvé que le 10 juillet 2002. En conséquence, je recommande que le Comité consultatif pour les placements se réunisse deux fois l'an, par téléconférence, et soit encouragé à tenir des consultations informelles. Il convient de rédiger un compte rendu de toutes les réunions, y compris les consultations informelles, et de le publier dans les meilleurs délais, conformément à mes recommandations antérieures.

RELATIONS BANCAIRES

214. Dans mon précédent rapport, j'ai fait observer que l'Organisation avait prévu trois types de relations bancaires:

• une relation bancaire pour gérer les paiements du Siège en lires et en euros et les comptes du personnel tenus en Italie;
• une relation avec une grande banque internationale pour gérer les paiements internationaux en dehors de l'Italie;
• plusieurs relations avec d'autres banques internationales ayant un réseau bien étoffé dans certaines régions du monde afin de traiter les opérations bancaires du terrain.

Au moment où j'ai rédigé mon rapport sur l'exercice biennal 1998-99, seul le premier élément de cette stratégie était en place et un contrat avait été conclu en mai 2000.

215. Au moment de la rédaction du présent rapport, quelques progrès avaient été faits.

• En ce qui concerne le premier élément de la stratégie, toutes les demandes de paiement (sauf les salaires) étaient encore transférées manuellement, ce qui accroissait le risque d'erreur. Le projet d'échange de données informatisées (EDI) entre l'Organisation et la banque était bien avancé mais il ne devrait pas être opérationnel avant la fin de 2002.
• En ce qui concerne le deuxième élément de la stratégie, l'interface électronique avec le logiciel de la banque retenue posait de nombreux problèmes en raison de l'inexactitude et de l'insuffisance des données bancaires contenues dans le système Oracle. En conséquence, tout au long de 2001, près de 50 pour cent des transferts bancaires étaient refusés, ce qui exigeait ultérieurement une intervention manuelle. Il a fallu plus d'un an et demi pour que le contrat conclu en septembre 2000 soit entièrement mis en oeuvre. Toutefois, l'introduction récente, en avril 2002, de la base de données des codes SWIFT a apporté une amélioration.
• En ce qui concerne le troisième élément de la stratégie, c'est-à-dire la gestion des comptes sur le terrain, aucun progrès n'avait été fait car l'Organisation considérait qu'il ne serait pas prudent d'aller de l'avant tant que la deuxième relation bancaire n'était pas bien rodée. En conséquence, le nombre de comptes bancaires sur le terrain n'a pas diminué. Il était de 474 au 30 juin 2002, soit 249 comptes de projets, 165 comptes d'avances de caisse et 60 comptes à solde nul. Toutefois, après une analyse approfondie, l'Organisation avait ordonné aux banques concernées de fermer au total 133 comptes qui seraient ensuite désactivés dans le système de la FAO. Au total, 97 comptes supplémentaires devaient être fermés en 2002. Je félicite l'Organisation de cet effort et je recommande des mesures promptes pour donner effet au troisième élément de la stratégie afin de rationaliser encore les relations bancaires avec les particuliers et de réduire les frais bancaires.

PLACEMENTS À COURT TERME

Résultats 2000-01

216. Comme je l'ai relevé dans mon précédent rapport, en 1999, tout en réexaminant le choix des gestionnaires externes, la FAO a confié ses placements à court terme à un fonds commun géré par le gardien de ses placements à long terme. Comme les contrats avec les deux gestionnaires n'étaient pas encore parachevés, les placements à court terme sont restés sur le compte du fonds commun du gardien durant tout l'exercice 2000-01. En vertu des directives actuelles régissant les placements, l'objectif premier de l'Organisation est la préservation du capital et l'obtention de revenus réguliers représentant au moins 80 pour cent du rendement du Bon du Trésor à 90 jours des États-Unis et au moins le LIBOR sur le dollar EU à trois mois plus 25 points de base nets de tout frais. Comme le montre le tableau 10 ci-dessous, le rendement obtenu s’est maintenu entre ces deux repères pendant les deux années. Au 31 décembre 2001, le montant total des placements était de 276,7 millions de dollars EU.

Mise à jour 2002

217. À sa vingt-huitième session (24 mai 2002), l'ACI a réexaminé la stratégie consistant à confier des placements à court terme à deux gestionnaires de valeurs à revenus fixes et a conclu que la FAO pourrait aller de l’avant car cette stratégie était à la fois raisonnable et sûre, même si le contrôle des résultats obtenus par plusieurs gestionnaires exigeait un travail supplémentaire. Pour ce qui est du rendement de référence, plusieurs suggestions ont été faites et l'ACI a recommandé que la FAO les examine avec l'aide de la société de conseil et propose certaines modifications. La FAO a signé les contrats avec les gestionnaires le 21 février 2002. Toutefois, ceux-ci ne leur ont été envoyés pour signature qu'après que le Conseiller juridique eut donné son feu vert, le 13 juin 2002. Au moment de la rédaction du présent rapport, seul un des gestionnaires avait renvoyé le contrat signé. En outre, la FAO a signé le 28 juin 2002 deux accords d'ouverture de comptes d'opérations à terme et d'options, pour l'exécution des contrats conclus avec les gestionnaires. Au moment de la rédaction du présent rapport, il était prévu que les fonds seraient transférés aux gestionnaires avant la fin de 2002. Conformément à la recommandation de l'ACI, une partie du portefeuille à court terme restera placée dans le fonds commun du gardien. Je recommande que les transferts ne soient faits que lorsque tous les mécanismes de contrôle des placements décrits ci-dessous seront opérationnels.

PLACEMENTS À LONG TERME

Généralités

218. Les placements à long terme doivent permettre à l'Organisation de couvrir ses engagements à long terme résultant du Régime des indemnités pour cessation de service, du Fonds de réserve du plan d'indemnisation et de l'Assurance maladie après cessation de service. Depuis la création de ce portefeuille, les fonds étaient gérés par le même gestionnaire, dans le cadre d'un mandat équilibré l'autorisant à investir dans des actions (65 pour cent du total) et des obligations (35 pour cent). À sa vingt-cinquième session (28 mai 1999), l'ACI avait recommandé que toutes les valeurs à revenu fixe, pour lesquelles les résultats obtenus par le gestionnaire étaient inférieurs à la moyenne, soient confiées à un spécialiste de ce genre de valeurs. À titre de précaution, il a aussi proposé qu'on confie une partie du portefeuille d'actions à un gestionnaire spécialisé, considérant que l'excellent rendement obtenu par l'actuel gestionnaire était dû au fait qu'il investissait de préférence dans des valeurs de croissance mais que cette stratégie pourrait devenir moins rentable.

219. En raison du manque de personnel et d'autres priorités, la FAO n'a pas pu transférer la gestion du portefeuille à long terme à de nouveaux gestionnaires, comme l'avait recommandé l'ACI. J'ai reconnu dans mon précédent rapport que l'actuel gestionnaire avait globalement dépassé le rendement de référence en 1999 et 2000, mais néanmoins je recommande comme je l’avais déjà fait de modifier le dispositif actuel au moyen d’un processus de mise en concurrence. J'ai ajouté ce qui suit: "La diversification, qui avait également été recommandée par l'ACI, aurait pour effet de réduire les risques consistant à confier tous les actifs à long terme à un seul gestionnaire appliquant sa propre stratégie, laquelle pourrait ne pas réussir dans toutes les conjonctures. La diversification pourrait également permettre une réduction des honoraires." À l'époque, l'Organisation avait répondu qu'elle "ne comptait pas s'atteler à cette tâche avant d'avoir i) achevé le placement du portefeuille à court terme; ii) conclu l'accord prévu avec le FIDA concernant le soutien en gestion des actifs; iii) examiné la question des placements à long terme à la session de l'ACI de mai 2001."

Résultats 2000-01

220. L'ACI a effectivement examiné la question des placements à long terme à sa vingt-septième session (25 mai 2001). Il a considéré que la recommandation de diversifier les placements en confiant la gestion des valeurs à revenu fixe à un gestionnaire spécialisé et en désignant un deuxième gestionnaire d'actions restait pertinente. Toutefois, il a dit qu'il ne faudrait pas prendre ces décisions tant que la FAO n'aurait pas mis en place un système de contrôle efficace lui permettant de suivre la stratégie de placement de plusieurs gestionnaires. Enfin, comme certains membres étaient préoccupés par le fait que la répartition 65/35 pourrait être trop audacieuse pour une organisation comme la FAO, l’ACI a recommandé que la société de conseil examine ce point lorsqu'elle analysera les indices de référence pour les placements en actions et en valeurs à revenu fixe.

221. Comme la FAO n'était pas en mesure de transférer les placements à long terme, ceux-ci ont été gérés par le même gestionnaire jusqu'à la fin de l'exercice biennal 2000-01. Les résultats obtenus ont été très inférieurs à l'indice de référence, car le gestionnaire privilégiait les valeurs de croissance, notamment en 2001, comme le montre le tableau 11 ci-dessus. Ainsi que l'avait relevé l'ACI à sa vingt-huitième session (24 mai 2002), le gestionnaire avait commencé à réduire ses placements en actions lorsque les marchés ont amorcé un mouvement de baisse. Toutefois, il avait tardé à réduire les placements en valeurs de croissance pour aligner son exposition globale sur les indices larges. La plupart des économies réalisées grâce à la réduction globale des placements en actions avaient aussi été annulées. Le rapport du gestionnaire montrait en outre que, comparés aux indices des valeurs de croissance et donc aux réalisations d'autres gestionnaires spécialisés dans ce type de valeurs, les résultats obtenus avaient été décevants ces dernières années. On pourrait donc s’interroger sur la recommandation suggérant de ne faire appel à ce gestionnaire que pour des valeurs de croissance.

222. Au 31 décembre 2001, les pertes qui se montaient à 16,5 millions de dollars EU, étaient dues essentiellement à la chute des actions, comme le montre le tableau 12 ci-dessous. En particulier, la FAO a subi une perte de 1,7 million de dollars EU lors de la vente, le 30 novembre 2001, de 23 800 actions Enron à 0,35 dollar EU l'unité (prix d'achat 69,87 dollars EU). Il convient de noter toutefois que cette vente tardive est due, selon le gestionnaire, à une négligence car il avait eu l'intention de vendre ces actions le 8 novembre 2001 avec celles détenues par la Caisse commune des pensions des Nations Unies (vendues au prix de 8,55 dollars EU net de commission). Il a indiqué en conséquence qu'il rembourserait à la FAO la différence (195 000 dollars EU) en 2002. Il avait aussi subi des pertes sur les actions d'une autre société de services d'utilité publique et de plusieurs sociétés américaines et autres du secteur informatique.

223. Au 31 décembre 2001, la valeur de marché des placements à long terme était de 179,8 millions de dollars EU. Les plus-values non réalisées se montaient à 11,6 millions de dollars EU, contre 80,6 millions de dollars EU à la fin du précédent exercice biennal (voir tableau 13 ci-dessous).

Mise à jour 2002

224. À sa vingt-huitième session (24 mai 2002), l'ACI a été invité à réexaminer les autres éléments de la stratégie initialement adoptée en 1999. Il a considéré que cette stratégie restait valable. Toutefois, il a estimé que la modification de la stratégie des placements en valeurs à revenu fixe était moins urgente que la stratégie des placements en actions, car il y avait moins de différences entre les résultats obtenus par les gestionnaires de valeurs à revenu fixe. De plus, en raison des résultats déplorables obtenus récemment par l'actuel gestionnaire, notamment en ce qui concerne les valeurs de croissance qui constituent le socle du portefeuille, du fait de la disparition d’une partie de son personnel dans l'attentat du World Trade Center et de sa fusion avec une autre entreprise, un examen détaillé de l'opportunité de poursuivre cette relation s'imposait dans les meilleurs délais. Comme les arrangements en vigueur n'ont pas encore été examinés, ainsi que je l'avais recommandé dans mon précédent rapport, j'invite l'Organisation à régler cette question le plus vite possible, puisqu'elle a maintenant nommé un Chef du Service de la trésorerie.

225. Pour ce qui est de la répartition 65/35, la société de conseil a fait observer qu'elle ne s'écartait pas beaucoup de ce qui se pratiquait dans la majorité des caisses de retraite. Elle a toutefois souligné qu'il faudrait faire une étude de la répartition des actifs pour régler définitivement cette question. L'ACI a recommandé qu'on fasse cette étude mais il a aussi souligné le dilemme face auquel se trouvait l'Organisation, dans la mesure où les États membres ne paraissaient pas disposés à verser la moindre contribution additionnelle pour couvrir le coût de l’assurance maladie après cessation de service imputable à des périodes d'activité antérieures. Cela posait un problème fondamental car le coût des soins médicaux augmentait beaucoup plus rapidement que le niveau global des prix. Comme la seule source de financement était les plus-values des placements provisionnées pour le Régime des indemnités pour cessation de service et le Fonds de réserve du plan d’indemnisation, l'ACI ne pensait pas que cela soit une solution réaliste et ce plan de financement était probablement incompatible avec le niveau de risque toléré par le Comité financier. En outre, dans l'analyse de l'actif et du passif, il faudrait aussi traiter le problème dû au fait qu'à l'heure actuelle la plupart des actions et des obligations étaient valorisées à un niveau très élevé. Enfin et surtout, il faudrait examiner la question de la composition du passif par devises et ses effets sur la gestion des actifs. L'ACI a conclu ses débats en recommandant que l'Organisation, avec l'aide de son conseiller en placements, procède à une analyse de l'actif et du passif dès qu'elle disposerait du personnel nécessaire.

SERVICES DE SUIVI DES PLACEMENTS

226. Comme je l'ai déjà indiqué, dans un premier temps, la FAO avait l'intention de confier le suivi de ses placements au FIDA, suite à une proposition faite par ce dernier. Une approche similaire, conforme au principe du recours à un service commun préconisé par l'ONU, avait été proposée en juin 1999 au PAM. La suggestion du FIDA comportait deux éléments:

• Regrouper tous les placements dans un seul portefeuille pour obtenir une réduction des honoraires de gestion.
• Confier le suivi du revenu des placements à un même gestionnaire externe afin de réduire les frais de personnel et les frais généraux. Le FIDA proposait de renforcer sa Section des placements, composée de deux administrateurs et de deux agents des services généraux, par le détachement d’un fonctionnaire de la FAO et d’un autre du PAM.

227. Comme le PAM, la FAO était intéressée par la seconde de ces suggestions, mais elle préférerait verser des honoraires plutôt que de détacher un de ses fonctionnaires. Le Comité des placements ne s'étant pas réuni en 2000, il n'a pas pu examiner cette question. On n'a pas non plus demandé l'avis de l'ACI, bien qu'au moment de sa vingt-sixième session (26 mai 2000), la FAO ait eu entre les mains une proposition d'honoraires. Les négociations avec le FIDA se sont poursuivies jusqu'en mai 2001, après que le Comité financier ait exprimé ses préoccupations, à sa quatre-vingt-seizième session, en ce qui concerne la capacité du FIDA de fournir une aide extérieure alors qu'il avait lui-même des problèmes de suivi de ses propres placements.

228. On n'avait pas encore demandé conseil au Comité des placements et à l'ACI et la FAO n'a jamais demandé à avoir accès aux données relatives à la vérification de la Section des placements du FIDA, ce qui aurait permis de gagner du temps. Je suis très favorable au projet de création de services communs aux Nations Unies, mais je regrette qu'on n'ait pas envisagé d'autres solutions que celle de sous-traiter les services de suivi au FIDA. Au moment de la rédaction du présent rapport, mon personnel a été informé que la FAO avait réexaminé la possibilité de confier à son Service de la trésorerie le suivi des placements et avait décidé de procéder de cette manière puisqu'elle avait nommé un chef à la tête de ce Service.

TAUX DE CHANGE

Règles en vigueur

229. Conformément à l'article 11.4 du Règlement financier, "les comptes définitifs et les éventuels comptes provisoires de l'Organisation sont présentés en dollars des États-Unis. Toutefois, les écritures peuvent être tenues dans toutes monnaies, selon ce que le Directeur général peut juger nécessaire." Pour la conversion des autres monnaies en dollars des États-Unis, les normes comptables des Nations Unies n’ont pas un caractère obligatoire, puisqu'elles permettent de choisir entre trois taux pour la comptabilisation de transactions effectuées dans une monnaie autre que la monnaie de compte. Conformément à la norme 27, le taux appliqué peut être:

i) le taux de change fixé pour les opérations de l’ONU;

ii) le taux de change budgétaire ou un autre taux de change approuvé par les organes délibérants de l'Organisation; ou

iii) le taux de change effectif obtenu au moment de la transaction.

Toutefois, le taux de change fixé pour les opérations de l'ONU doit être le taux de référence pour la détermination des pertes et des gains de change.

230. Comme l'indique la note 2 relative aux états financiers, la FAO a choisi d'employer le taux de change fixé pour les opérations de l'ONU.

• "Les recettes et dépenses en devises autres que le dollar des États-Unis sont converties en dollars des États-Unis au taux de change retenu pour les opérations de l'ONU, qui est approximativement égal au taux du marché en vigueur à la date de la transaction correspondante.
• Les éléments d'actif et de passif comptabilisés dans des monnaies autres que le dollar des États-Unis sont convertis au taux de change retenu pour les opérations de l'ONU en vigueur au 31 décembre 2001. Les écarts de change sont comptabilisés dans l'état des recettes et des dépenses."

Moyens de protection contre les fluctuations de change

231. Selon l'article 5.6 du Règlement financier, "les contributions annuelles au budget sont calculées en dollars des États-Unis". Le Règlement financier autorise à verser les contributions dans d'autres monnaies convertibles, mais l'essentiel est que la mise en recouvrement est exprimée en dollars des États-Unis et que les obligations des membres sont déterminées dans cette monnaie, quelle que soit la monnaie de paiement. En conséquence, tous les revenus de l'Organisation sont de fait des revenus exprimés en dollars, alors que les dépenses sont engagées dans de nombreuses monnaies et notamment dans la monnaie du pays de siège (lires, puis euros depuis le 1^er janvier 2002, pour environ 50 pour cent des paiements). L'Organisation est donc exposée à des risques de change.

232. Par sa Résolution 27/77, la Conférence a créé le Compte de réserve spécial (SRA) pour protéger le Programme de travail et budget de l'Organisation contre les effets des coûts additionnels imprévus dus en particulier à des variations des taux de change. Les gains ou pertes de change nets, ainsi que l'écart par rapport au coût standard des dépenses de personnel dû à des variations de change, sont imputés sur le SRA. Ce dernier écart correspond à la différence entre le coût du personnel exprimé en dollars des États-Unis au taux retenu pour le budget de l'exercice (1 dollar EU = 1 875 lires pour l'exercice biennal 2000/01) et au taux fixé pour les opérations de l'ONU au moment du paiement. Le plafonnement du SRA a été fixé par la Résolution 13/81 de la Conférence à 5 pour cent du budget opérationnel de l'exercice biennal suivant.

233. Jusqu'à l'exercice biennal 1990-91, le SRA était le seul moyen de mettre le Programme de travail et budget à l’abri des variations de change. Toutefois, en raison de la perte de change de 31,2 millions de dollars EU subie durant l'exercice biennal 1986-87, le SRA a été épuisé et il fallu absorber le solde de la perte, soit 9,4 millions de dollars EU, en puisant dans le Fonds général. Par la suite, on a adopté une stratégie consistant à acheter à terme les lires nécessaires pour les paiements futurs afin de compléter la protection, mesure qui a été approuvée par le Comité financier. Toutefois, dans mon rapport sur l'exercice biennal 1996-97 [par. 34 à 36], j'avais recommandé que la FAO réexamine sa politique actuelle de couverture des risques de change (achat à terme à deux ans) afin de mieux se prémunir contre l'instabilité accrue des différentes monnaies. En réponse, l'Organisation a créé un Groupe de travail chargé de s’interroger non seulement au sujet de la pratique actuelle, consistant à acheter des devises à terme, mais aussi l'impact qu'aurait l'introduction de l'euro.

234. La différence entre le taux à terme et la moyenne du taux retenu pour les opérations de l'ONU a été positive durant l'exercice 1996-97, mais elle a été négative ensuite. Comme le montre le tableau 14 ci-dessous, le SRA a été crédité pour l'exercice 1996-97 d'un gain de change total de 9,1 millions de dollars EU, venant s'ajouter à un écart positif de 1,5 million de dollars EU par rapport au coût standard des dépenses de personnel. Toutefois, pour l'exercice biennal 1998-99, on a dû imputer sur le SRA une perte de change globale de 17,4 millions de dollars EU, compensée partiellement par un écart positif de 10,5 millions de dollars EU par rapport au coût standard des dépenses de personnel. Pour l'exercice 2000-01, la situation s'est encore détériorée puisque la perte de change globale a atteint 47 millions de dollars EU, dont 43,7 millions de dollars EU à ceux d’un taux à terme défavorable. Cette perte n'a été que partiellement compensée par l'écart par rapport au coût standard des dépenses de personnel (24 millions de dollars EU). Toutefois, la hausse du cours du dollar a aussi eu pour effet que les dépenses autres que les charges salariales comptabilisées dans des devises autres que le dollar ont été réduites d'environ 20 millions de dollars EU (exprimées en dollars) par rapport au montant inscrit au budget.

235. Les résultats susmentionnés des activités du Groupe de travail ont été présentés au Comité financier à sa quatre-vingt-quinzième session, en septembre 2000¹¹. Dans le document intitulé "Protection du Programme de travail de l'Organisation contre les fluctuations des taux de change", deux options ont été brièvement décrites pour obtenir l'avis du Comité en ce qui concerne la solution la plus acceptable:

• un système de mise en recouvrement des contributions fondé sur l'utilisation de deux monnaies – qui pourrait être soit facultative, soit obligatoire;
• l'adoption d'un taux de change budgétaire égal au taux à terme, associé à un contrat d'achat à terme.

236. Comme il l'a indiqué dans son rapport au Conseil¹², le Comité financier a reconnu que les dispositions actuelles prises pour protéger le Programme de travail et budget n'étaient pas viables à long terme. Il a dit qu'il faudrait poursuivre les discussions entre ses membres et des experts et a accueilli avec intérêt l'offre de communication de renseignements sur l'approche adoptée par d'autres organisations du système des Nations Unies faite par mon personnel. Initialement, le Comité financier envisageait de revenir sur la question à sa quatre-vingt-seizième session, en mai 2001. Toutefois, le moment venu, il a jugé préférable de renvoyer l'examen de la question pour avoir connaissance des opinions des experts avant de prendre une décision finale.

237. Le 8 décembre 2000, mon personnel avait fourni au Président du Comité financier les renseignements promis en ce qui concerne l'approche adoptée par les autres organisations du système des Nations Unies. Il a donné des renseignements en particulier sur le jugement positif que portait l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) sur son système de mise en recouvrement en plusieurs monnaies adopté en 1988, et sur la décision prise par l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) en 1999 d'employer l'euro comme monnaie de compte. Le 20 juin 2001, mon personnel a envoyé au Président du Comité financier des renseignements supplémentaires concernant la pratique adoptée par l'Agence internationale de l'énergie atomique.

238. Lorsque le Comité financier est revenu sur la question à sa quatre-vingt-dix-septième session, en septembre 2001, il a été informé de la décision prise par le Directeur général en juillet 2001 de conclure un contrat à terme pour couvrir les besoins de l'Organisation en euros sur l'ensemble de l'exercice 2002-03 (soit l'équivalent de 300 millions de dollars EU). Il a pris note du fait que le taux moyen fixé par ce contrat était de 1 euro pour 0,880 dollar EU, et que le taux budgétaire de l'exercice biennal avait été fixé au même niveau. Selon les experts consultés, cet achat à terme était une décision raisonnable compte tenu des anticipations d'évolution des taux de change.

239. La situation a été réglée pour l'exercice 2002-03, mais, il faut le noter, cela n'a été possible qu'en raison de la vigueur du dollar EU et de l'écart entre les taux d'intérêt sur le dollar et l'euro. Pour l'avenir, il restait encore à régler la question de la protection à long terme du Programme de travail et budget, comme l'a souligné mon personnel à la quatre-vingt-dix-neuvième session du Comité financier. Le Comité financier ayant rappelé en mai 2002 qu'il fallait toujours régler cette question, notamment en raison du fait que le SRA était presque épuisé, l'Organisation s'est engagée à lui présenter une proposition globale à sa session de septembre 2002. Pour ce faire, elle a conclu en juin 2002 un contrat avec une société de conseil à laquelle elle a demandé d'examiner toutes les options, y compris celle consistant à adopter l'euro comme monnaie de compte.

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¹⁰ Voir document FC97/12.

¹¹ Voir document FC95/9.

¹² Voir document CL119/13.