GÉNÉRALITÉS

Introduction

1. Le présent rapport présente les résultats de la vérification des comptes de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) pour l’exercice biennal 2000-01. La portée de la vérification a été déterminée en conformité avec les articles 12.1 à 12.10 du Règlement financier de l’Organisation, et avec le mandat additionnel pour la vérification extérieure des comptes qui y est annexé. La vérification a été effectuée au Siège et dans les bureaux de terrain. En 2001 et 2002, mes collaborateurs se sont rendus dans dix Représentations de la FAO (quatre en Asie, trois en Afrique, deux en Amérique latine et une au Moyen-Orient), où ils ont vérifié les états financiers, conduit des examens de la gestion et examiné une sélection de projets, en particulier le Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA), chaque fois que les circonstances le permettaient. Leurs observations et recommandations ont fait l’objet d’un rapport séparé au Directeur général. Elles ont été incorporées de façon appropriée au présent rapport.

2. Ce rapport, rédigé en anglais, comprend les observations et recommandations découlant de la vérification des états financiers de la FAO pour la période allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2001 (première partie), et de la conduite des examens de la gestion (deuxième partie). La troisième partie traite d’autres questions, telles que les sommes passées par profits et pertes et les cas de fraude réelle ou présumée.

Vérification des états financiers

3. Mes collaborateurs ont examiné les états financiers de la FAO pour l’exercice allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2001, soumis par le Directeur général. Par rapport aux exercices antérieurs (en particulier le dernier), des efforts ont été faits pour transmettre les états financiers de l’exercice biennal avant la date limite du 31 mars, prescrite par l’article 11.5 du Règlement financier. Cependant, les états financiers, qui ont été communiqués à mes collaborateurs le 8 mars 2002, étaient incomplets. Ils ne comprenaient pas les virements budgétaires (État IV) et étaient encore basés sur la valeur actuarielle arrêtée au 31 décembre 1999, du fait que les résultats de la dernière évaluation n’étaient pas encore connus. En outre, les obligations non acquittées n’avaient pas été calculées sur la même base que pour les exercices antérieurs, de sorte que les états financiers ont dû être révisés et soumis une deuxième fois.

4. Les états financiers révisés, auxquels étaient incorporés les résultats de la dernière évaluation actuarielle, ont finalement été remis à mes collaborateurs le 4 avril 2002, en même temps que l’état des sommes passées par profits et pertes au cours de l’exercice, tel qu’il est défini à l’article 10.4 du Règlement financier. En ce qui concerne l’état des versements à titre gracieux effectués au cours de l’exercice, mes collaborateurs ont été informés le 20 mars 2002 que ces versements étaient inexistants.

5. La vérification des états financiers a été menée conformément aux normes communes de vérification des comptes du Groupe des vérificateurs externes des comptes de l’Organisation des Nations Unies, des institutions spécialisées et de l’Agence internationale de l’énergie atomique. En vertu de ces normes, la vérification doit être préparée et effectuée de manière à obtenir l’assurance suffisante que les états financiers sont exempts d’inexactitudes matérielles. La préparation de ces états financiers relève de la responsabilité du Directeur général. Ma tâche consiste à exprimer une opinion sur ces états financiers.

6. La vérification comprend l’examen, par sondage, des pièces justificatives fournies des renseignements figurant dans les états financiers. Elle comprend aussi une évaluation des principes comptables utilisés, de la conformité aux dispositions normatives et de la présentation générale des états financiers. Enfin, un examen a également été conduit en rapport avec la vérification que l’on m’a demandé d’effectuer, sur les états financiers distincts énumérés ci-après concernant les programmes exécutés et/ou mis en œuvre en coopération et/ou pour le compte d’autres organisations, à savoir:

• le solde des fonds et le tableau par projet et composante du Programme FAO/Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) au 31 décembre 2001, soumis le 20 mars 2002;
• le solde des fonds et le tableau des dépenses FAO/Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) au 31 décembre 2001, soumis le 5 avril 2002.

La vérification m’a permis d’émettre l’opinion exempte de réserves concernant la vérification des états financiers de la FAO, qui est reproduite à la page 1.

Examen des questions de gestion

7. Outre la vérification des comptes, mes collaborateurs ont effectué deux examens de gestion. Le premier portait sur la mise en œuvre du Programme “Pétrole-contre-vivres”, qui visait au financement des approvisionnements à vocation humanitaire fournis à l’Iraq aux termes de la Résolution 986 du Conseil de sécurité. Tout comme d’autres institutions des Nations Unies, la FAO, qui était chargée du volet agricole, a supervisé la mise en œuvre du programme par le gouvernement iraquien dans les gouvernorats du centre et du sud, et l’a directement mis en œuvre dans les trois gouvernorats du nord. Sous l’effet conjugué de la hausse brutale des prix du pétrole et de l’élimination du plafond fixé aux exportations pétrolières de l’Iraq, le programme SCR 986 a pris des proportions financières sans précédent, au point de devenir le programme le plus important jamais géré par la FAO (par. 45 à 120).

8. Le deuxième examen de gestion, portant sur les contrôles intérieurs de l’Organisation (par. 121 à 202), a été conduit pour les raisons suivantes:

• Comme indiqué dans mon précédent rapport sur l’exercice biennal 1998-99 (par. 211 à 219), l’un des cas de fraude signalés a soulevé le problème des contrôles intérieurs de l’utilisation des ressources de l’Organisation.
• Les changements introduits durant les exercices passés, dans les domaines de la décentralisation et de la mise en place de nouveaux systèmes d’information (logiciel intégré Oracle en particulier), ont conduit à un accroissement des responsabilités des gestionnaires des budgets, tant au Siège que sur le terrain. A mon avis, ces changements ont probablement conduit à une réévaluation des contrôles intérieurs étant donné que la fonction globale de supervision s’effectue en principe différemment dans une organisation centralisée ou décentralisée.

9. Mes collaborateurs ont également conduit un examen de suivi portant sur:

• La gestion de la trésorerie (par. 203 à 239);
• La réorganisation et la dotation en personnel de la Division des finances (AFF) (par. 240 à 254);
• La mise en œuvre du PSSA (par. 255 à 267).

Recommandations antérieures

10. Le présent rapport contient également des observations sur les mesures prises en réponse aux recommandations des rapports antérieurs, lorsque les questions visées sont encore suffisamment importantes pour être portées à l’attention des organes directeurs. Les observations sur ces questions ont été, selon le cas, incorporées dans la section qui les concerne ou regroupées à la fin du rapport dans une section spécifique, où les mesures de suivi sont analysées et évaluées.

RÉSUMÉ DE MES RECOMMANDATIONS

11. Le tableau ci-après récapitule mes recommandations. Conformément à la demande du Comité financier à sa quatre-vingt-dix-septième session en septembre 2001, le tableau 1 précise le degré de priorité relative de ces recommandations (fondamental, important ou mérite attention¹), ainsi que le calendrier de leur application.

QUESTIONS FINANCIÈRES

MODE DE PRéSENTATION DES éTATS FINANCIERS

Ajustements du Manuel

12. La présentation et la structure des états financiers de 2000-01 sont restées inchangées par rapport au dernier exercice biennal. Dans mon rapport précédent (par. 23), je déplorais que l’on n’ait pas profité de l’occasion pour éliminer les ajustements manuels du solde provisoire lors de l’élaboration des états financiers. Je notais toutefois aussi que l’Organisation comptait réduire l’importance des ajustements manuels. Peu de progrès ont été accomplis à cet égard pour l’exercice 2000-01. En conséquence, je recommande que l’Organisation passe au crible le plan comptable pour identifier d’autres possibilités de réduire les ajustements manuels.

Défaut de consolidation des activités non essentielles

13. Depuis l’exercice biennal 1994-95, les états financiers de la FAO consolident toutes les opérations de l’Organisation, quelle que soit leur source de financement (Programme ordinaire ou contributions volontaires). Les comptes de la FAO ne sont toutefois pas entièrement consolidés puisque les activités non essentielles de la Mutuelle de crédit et du Groupement d’achats font encore l’objet d’un rapport annuel séparé. Je n’ai pas soulevé la question auparavant car j’estimais que l’Organisation avait des priorités plus urgentes. La vérification intérieure des comptes l’a soulevé en 2001, estimant qu’il suffisait d’indiquer par une note dans les états financiers de la FAO que les comptes de la Mutuelle de crédit et du Groupement d’achats n’avaient pas été consolidés et faisaient l’objet d’un rapport séparé. Mes collaborateurs ont approuvé cette recommandation qui n’a cependant pas été appliquée pour les états financiers de 2000-01 car l’Organisation souhaitait pouvoir examiner la question avant de prendre une décision.

14. Pour l’avenir, j’estime cependant que les comptes de la Mutuelle de crédit et du Groupement d’achats devraient être consolidés avec ceux de la FAO pour que les états financiers regroupent réellement tous les comptes de l’Organisation. On a fait valoir que le principe comptable selon lequel la substance prime sur la forme, justifiait l’établissement d’un rapport financier séparé pour les activités non essentielles de l’Organisation. À mon avis, expliqué en détail dans les rapports respectifs sur leurs comptes pour 2001, la Mutuelle de crédit et le Groupement d’achats font partie intégrante de la FAO. Il s’ensuit que l’Organisation est responsable en dernier ressort, en cas de faillite de la Mutuelle de crédit et du Groupement d’achats. À mon sens, cela justifierait la consolidation de leurs comptes avec ceux de la FAO. Comme je l’ai précédemment indiqué dans mes rapports sur la Mutuelle de crédit et le Groupement d’achats pour l’année 2001, cette décision relève des Organes directeurs. J’ai donc recommandé que le Comité financier soit consulté sur cette question. Au moment où je rédigeais mon rapport, mes collaborateurs ont été informés que l’Organisation acceptait d’examiner la question des comptes consolidés, sur la base des décisions antérieures des Organes directeurs, des principes comptables généralement admis et de la cohérence avec les pratiques d’établissement de rapport des autres institutions des Nations Unies. L’Organisation rendrait compte des résultats de l’examen au Comité financier.

Présentation de l’État I

15. Dans l’État I, les recettes accessoires et les recettes diverses figurent sur deux lignes distinctes. Comme l’explique la note 7 des états financiers, la première regroupe les revenus des placements, les intérêts bancaires, les obligations accumulées et devenues caduques et les autres recettes. La seconde comprend les contributions en espèces des gouvernements aux dépenses de fonctionnement locales, le Fonds spécial des publications, les gains (pertes) de change et les recettes diverses, telles que détaillées dans la note 8 des États financiers. La distinction entre recettes accessoires et recettes diverses n’étant pas évidente, je recommande la présentation ci-après, plus conforme aux prescriptions de l’Annexe II des normes comptables des Nations Unies (UNAS) et à l’importance respective des montants financiers entrant en jeu:

• Les gains (ou pertes) de change seront enregistrés à part sur une ligne intitulée “ ajustement de change ”;
• Les recettes provenant de la vente de produits d’information et celles fournies par la publicité et le parrainage de ces produits feront l’objet d’une ligne séparée intitulée “ activités génératrices de revenu ”;
• Les contributions en espèces des gouvernements figureront séparément sur la ligne “ contributions en espèces des gouvernements aux dépenses locales ”;
• La ligne intitulée “ recettes accessoires” regroupera, ainsi que le prescrivent les articles 4.4. et 7.1. du Règlement financier, les obligations accumulées et devenues caduques et les autres recettes accessoires.

Compte tenu de leur importance, je considère également que les revenus des placements (à long terme) et les intérêts bancaires (regroupant en réalité les intérêts bancaires et les revenus des placements à court terme) devraient être enregistrés à part sur une ligne intitulée “ Intérêts perçus ”. Toutefois, cela nécessiterait une modification de l’article 7.1 du règlement financier.

16. En outre, j’estime que les dépenses des exercices antérieurs, qui ont toujours été portées en déduction des recettes accessoires, devraient faire l’objet d’une ligne à part. Ceci serait plus conforme avec la norme de comptabilité 17 des Nations Unies, qui prévoit ce qui suit:
Les dépenses exceptionnelles ou celles de l’exercice antérieur seront présentées si elles ont un effet matériel sur les états ou plans financiers. Elles seront au choix:

i) enregistrées en ajustant les soldes d’ouverture dans les états financiers de l’exercice courant et en amendant les informations comparées par rapport aux années précédentes, qui sont incluses dans les états financiers; ou

ii) consignées sur une ligne séparée dans les états financiers de l’exercice courant. Dans les deux cas, les renseignements relatifs à ces dépenses devraient être enregistrés de manière à faciliter la comparaison des chiffres concernant les périodes présentées. 

Je recommande qu’une nouvelle ligne intitulée “Dépenses de l’exercice antérieur” soit ajoutée après le décompte de l’excédent/déficit des recettes sur les dépenses, conformément aux dispositions de l’Annexe II de l’UNAS.

Présentation du Fonds de roulement et du Compte de réserve spécial

17. En ce qui concerne le Fonds de roulement (FR) et le Compte de réserve spécial (CRS), conformément à la recommandation de mes collaborateurs, l’Organisation a accepté d’ajouter les informations qui suivent aux notes accompagnant les états financiers, à partir de 2002-03:

• niveau fixé pour le FR/CRS au début de l’exercice biennal;
• ajustements au FR/CRS, opérés au cours de l’exercice, le cas échéant;
• transferts réciproques entre le FR/CRS et le Fonds général, effectués durant l’exercice (toutes les avances faites par le FR/CRS durant l’exercice biennal devraient être indiquées, même si elles ont été remboursées, car cette information donne une bonne indication de la situation de la trésorerie de l’Organisation);
• Pour le CRS uniquement: différence de change pour l’exercice biennal, subdivisée en: écart lié à la conversion des devises, et écart découlant des contrats de change à terme.

L’Organisation a également accepté d’inclure, pour le FR comme pour le CRS, un état détaillé des contributions non acquittées à la fin de l’exercice, sur le modèle de celui qui est actuellement fourni pour les contributions au Programme ordinaire.

Politique d’arrondissement

18. Les normes de comptabilité des Nations Unies ne contiennent aucune disposition concernant l’arrondissement. La norme numéro 12 se contente de stipuler que les états financiers peuvent être présentés en milliers ou en millions d’unités de la monnaie dans laquelle est établie la comptabilité, sans indiquer de seuil pour l’arrondissement en milliers ou en millions. Depuis l’exercice biennal 1998-99, les états financiers de la FAO sont présentés en milliers de dollars EU. Bien que les normes de comptabilité des Nations Unies n’imposent aucune indication spécifique sur la procédure d’arrondissement utilisée dans les états financiers, j’estime qu’une note sur cette question serait utile. C’est pourquoi, je recommande qu’à partir de 2002-03, l’on ajoute aux états financiers une note concernant la procédure d’arrondissement, indiquant clairement son niveau. Si la FAO maintient sa politique actuelle, consistant à ajuster les postes budgétaires pour tenir compte des écarts dus à l’arrondissement, de façon à ce que les totaux soient égaux à la somme des addendes d’une colonne, la note le spécifiera. Si ce n’est pas le cas, la note avertira que les totaux peuvent ne pas correspondre, à cause de l’arrondissement. Enfin, et ce n’est pas le moins important, l’arrondissement ne devrait pas être autorisé pour les versements à titre gracieux et le passage par profits et pertes des pertes de fonds, de produits et d’autres avoirs.

SITUATION FINANCIÈRE DE L’ORGANISATION

Déficit net des recettes sur les dépenses

19. La situation financière de l’Organisation s’est affaiblie par rapport à l’exercice biennal précédent avec, au 31 décembre 2001, un déficit net des recettes sur les dépenses de 30,2 millions de dollars EU, contre 25, 9 millions de dollars EU en 1998-99. Quoiqu’en légère augmentation par rapport à l’exercice passé (+ 1 pour cent), les contributions reçues au titre du Programme ordinaire ont été inférieures de 12,4 millions de dollars EU, ou 2 pour cent, au montant inscrit au budget. Les autres recettes au titre du Programme ordinaire ont également été inférieures aux attentes, comme nous l’indiquons en détail ci-dessous:

• Les coûts de soutien des projets ont été limités à 29 095 000 de dollars EU seulement, dont 26 500 000 dollars EU pour des projets financés par des contributions volontaires et 2 595 000 dollars EU pour les projets financés au titre d’un arrangement interorganisations avec le PNUD. Au cours de l’exercice précédent, ce soutien s’était élevé à 33 041 000 dollars EU (28 172 000 dollars EU et 4 869 000 dollars EU respectivement pour chacune des deux catégories).

• Les recettes provenant des activités financées conjointement et des services rendus ont également été inférieures aux projections pour l’exercice biennal et aux recettes de l’exercice antérieur.

• L’important déclin des recettes accessoires (15 527 000 dollars EU seulement contre les 38,3 millions de dollars EU prévus, et les 81,7 millions de dollars EU de l’exercice 1998-99) a été imputable à la baisse des revenus des placements à long et à court termes.

• Le compte des recettes diverses était négatif et affichait une perte de 38 964 000 dollars EU.

20. Les dépenses au titre du Programme ordinaire se sont élevées à 669 794 000 dollars EU, contre 696 337 000 dollars EU pour l’exercice précédent, soit une baisse de 3,8 pour cent. Conformément à la norme de comptabilité des Nations Unies numéro 37, ces dépenses correspondaient à la somme des décaissements effectués durant l’exercice, et aux engagements non liquidés imputés aux crédits budgétaires de l’exercice. Étant donné que ces obligations n’ont encore donné lieu à aucun décaissement, les engagements de contrepartie figurent dans l’État II, à la ligne “ engagements non liquidés ”, pour un montant de 47 498 000 dollars EU. Comme l’explique en détail la note 9 des États financiers, les rémunérations du personnel et les autres dépenses relatives aux ressources humaines ont représenté l’essentiel des dépenses du Programme ordinaire (398 millions de dollars EU et 72 millions de dollars EU respectivement, soit 70 pour cent du total). On notera cependant que conformément à la résolution 3/99 de la Conférence, ces dépenses ne comprenaient pas les coûts des réaffectations et des cessations de service, présentés séparément, comme nous l’indiquons en détail dans les paragraphes qui suivent.

Coût des réaffectations et des cessations de service

21. Un montant total de 8 360 000 dollars EU figure, dans l’État 1, à la ligne “ Coûts des réaffectations et des cessations de service ”. Comme l’indique la note 10 des états financiers, la Résolution de la Conférence 3/99 a autorisé le Directeur général “ à dépenser un montant pouvant aller jusqu’à 9 millions de dollars E.U. pour couvrir les coûts de réaffectations et de cessation de service, en plus des crédits budgétaires nets approuvés pour l’exercice 2000-01. Cette même résolution a autorisé une avance sur le fonds de roulement à concurrence de 9 millions de dollars EU, pour achever la restructuration en attendant l’éventuel paiement des arriérés de contributions du principal bailleur de fonds. ” Comme l’indique également l’État 1, un montant de 10 576 000 dollars E.-U a été dépensé dans ce même but en 1998-99, conformément à la Résolution 7/97 de la Conférence.

22. La liste des 172 fonctionnaires licenciés de l’Organisation (110 en 1998-99 et 62 en 2000-01), conformément aux Résolutions de la Conférence précédemment citées, a été remise à mes collaborateurs. Dans le cadre de leur examen, ils ont comparé la liste avec celle de tous les consultants engagés au cours de l’exercice 2000-01, afin de déterminer si certains des membres du personnel licenciés entre 1998 et 2001 avaient par la suite été réemployés comme consultants durant l’exercice. Ils ont constaté que c’était le cas pour 13 anciens fonctionnaires qui avaient été licenciés (4 en 2000-01, et 9 en 1998-99), et avaient pris une retraite anticipée. Les honoraires versés aux quatre fonctionnaires licenciés en 2000 et réembauchés comme consultants en 2001 se montaient au total à 54 819, 49 dollars EU. Quant aux neuf autres anciens fonctionnaires, qui avaient été licenciés en 1998-99 et réengagés comme consultants en 2000-01, ils avaient perçu des honoraires de 150 436, 92 dollars EU

Base des cessations de service

23. Mes collaborateurs ont examiné les dossiers de tous membres du personnel concernés, sauf un affecté à un Bureau régional. Ils ont noté que les membres du personnel avaient été licenciés sur la base de l’article 301.911 du Statut du personnel qui stipule que “ le Directeur général peut également, dans des circonstances exceptionnelles, mettre fin à l'engagement d'un membre du personnel titulaire d'une nomination de caractère continu ou de durée déterminée si cette mesure est conforme à l'intérêt de la bonne administration de l'Organisation et aux normes prévues par l'Acte constitutif de la FAO, à condition qu'elle ne soit pas contestée par l'intéressé.”. Des indemnités de licenciement ont été versées, conformément à l’article 301.151 du Statut du personnel, qui prévoit que les membres du personnel dont il est mis fin à l’engagement “ pour cause de suppression de poste, de réduction d’effectifs ou dans l’intérêt de la bonne administration de l’Organisation ”, reçoivent une indemnité proportionnelle à leurs années de services. Tous les membres du personnel concernés sauf un avaient plus de 15 années de services à la FAO et ont donc reçu l’indemnité maximale prévue (12 mois de rémunération, calculés sur la base de leur traitement net de base). Un membre du personnel, qui n’avait que douze ans d’ancienneté, a perçu l’équivalent de neuf mois et demi de rémunération.

24. La plupart des fonctionnaires visés ont aussi reçu une surindemnité par rapport à l’indemnité de départ à laquelle ils avaient droit. Ce versement additionnel a été effectué en application de l’article 301.152 du Statut du personnel qui prévoit que le “versement d’une somme ne dépassant pas de plus de 50 pour cent celle qui serait normalement due en vertu du Statut du personnel peut être autorisé lorsque les circonstances le justifient et que le Directeur général juge qu'il y a lieu de le faire.” Dans neuf cas, ce pourcentage additionnel a été de 25 pour cent. Seuls trois fonctionnaires n’ont pas obtenu de pourcentage supplémentaire alors qu’un autre a perçu le maximum de 50 pour cent. Les fonctionnaires ont également reçu l’équivalent de trois mois de traitement “ en lieu et place de préavis ”, comme le prévoit l’article 302.9034 du Statut du personnel, plus, dans le cas des fonctionnaires des services généraux, des indemnités de départ au titre des dispositions de la Section 314.65 du Manuel de la FAO. Des versements ont également été effectués au titre des congés accumulés et de la prime de rapatriement, si applicable.

Règles et protocoles applicables pour l’emploi des retraités

25. Étant donné que tous les membres du personnel concernés avaient entre 55 et 60 ans au moment de leur départ et avaient contribué pendant plus de cinq ans à la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies, ils avaient tous droit à une pension de retraite anticipée. En tant que retraités, leur réemploi était autorisé. En ce qui concerne les Nations Unies, l’Instruction administrative ST/AI/1999/5 du 27 mai 1999 définit les conditions de l’application des dispositions de la décision de l’Assemblée générale 51/408 du 4 novembre 1996 et de la Résolution 53/221 du 7 avril 1999, concernant l’emploi des retraités, en particulier:

26. À la FAO, il existe des dispositions similaires qui régissent l’emploi des retraités. Dans le cadre du Programme d’utilisation d’experts retraités, ouvert aux retraités âgés de 55 à 70 ans, les conditions ci-après étaient affichées sur le site Internet de l’Organisation au moment de notre examen.

• Aucun retraité FAO/ONU ne peut être engagé si un délai de trois mois ne s’est pas écoulé depuis la date de son départ à la retraite et l’affectation dans le cadre du Programme est limitée à six mois par année civile .
• “ Les retraités sont engagés (…) pour une rétribution ne dépassant pas 100 dollars EU par jour. La FAO prend à sa charge les frais de voyage, les indemnités journalières de subsistance aux taux applicables des Nations Unies et les prestations de sécurité sociale. Les montants de la rétribution et de l’indemnité journalière de subsistance sont les mêmes pour les retraités FAO et des Nations Unies et pour les experts nationaux retraités.”

27. Mes collaborateurs ont cependant noté que, bien que ces directives aient été publiées par l’autorité compétente au sein de l’Organisation, toutes les conditions ci-dessus n’étaient pas mentionnées dans les sections pertinentes du Manuel de la FAO. En effet, seule la condition relative à l’engagement de six mois au maximum était spécifiée dans les Sections 317 et 319 du Manuel de la FAO, qui s’appliquent respectivement aux consultants et aux contrats de louage de service. Mes collaborateurs ont donc recommandé que la condition relative à la rétribution maximale soit aussi incluse dans les sections 317 et 319 du Manuel de la FAO. La même recommandation a été faite pour le délai de trois mois entre le départ à la retraite et le réemploi, qui devrait figurer dans la section 314 du Manuel de la FAO définissant les règles applicables à la cessation de services. Mes collaborateurs ont par la suite été informés que leurs recommandations seraient appliquées et que le Manuel de la FAO serait amendé en conséquence.

28. En outre, mes collaborateurs ont observé que le Manuel de la FAO ne contenait aucune disposition spécifique concernant le réemploi après un licenciement amiable. Le seul document qu’ils aient trouvé ne contenait qu’une seule prescription; il s’agissait d’un Mémorandum publié le 10 février 1997 par le Directeur général adjoint, dans lequel était énoncé ce qui suit:

29. Dans dix des cas examinés, les anciens membres du personnel n’ont été réengagés qu’après le délai prévu par l’accord de licenciement (généralement 18 mois), conformément à la règle. Toutefois, mes collaborateurs ont noté qu’il n’en avait pas été ainsi pour trois anciens fonctionnaires. Deux d’entre eux avaient été réengagés respectivement 15 et 16 mois après leur date respective de cessation de service, alors que l’Organisation aurait dû attendre 18 mois. Pour le troisième membre du personnel, l’Organisation aurait dû attendre 15 mois après la date de son départ qui a eu lieu le 16 octobre 2000. Or, le 3 décembre 2000, c’est-à-dire moins de deux mois après qu’il ait quitté ses fonctions, un contrat de louage de services lui a été proposé dans le cadre du Programme d’utilisation d’experts retraités cité plus haut, sur la base d’une dérogation accordée par le Directeur général. Cette dérogation se justifiait, a-t-on expliqué à mes collaborateurs, par la nécessité impérieuse de former du personnel de terrain à l’utilisation du système de comptabilité des opérations hors Siège, en vue de la décentralisation des opérations de projet aux Représentations de la FAO, et par les compétences exceptionnelles de cet ancien fonctionnaire.

30. Quant aux autres conditions d’emploi du personnel licencié, mes collaborateurs ont constaté que l’on appliquait les mêmes règles que celles qui avaient été établies pour le Programme d’utilisation d’experts retraités (rétribution limitée à 100 dollars EU par jour et durée de l’engagement ne dépassant pas 6 mois par année civile). Toutefois mes collaborateurs ont noté que la deuxième règle avait également fait l’objet d’une dérogation, toujours en faveur du fonctionnaire cité plus haut. Son contrat de louage de service initial de six mois (13 décembre 2000 au 31 mai 2001) avait été prolongé jusqu’à la fin de l’année 2001. D’après la lettre sollicitant une dérogation, il y avait eu un certain nombre de précédents, (trois autres cas étant spécifiquement cités), où avait été accordée la dérogation à la règle des six mois.

Conclusion générale

31. Compte tenu de ce qui précède, je recommande ce qui suit:

• Les directives et pratiques existantes concernant le réemploi des anciens membres du personnel qui ont été licenciés devraient être consolidées dans un protocole global couvrant en particulier les questions suivantes: délai minimum entre la cessation de services et le réemploi, durée maximale de l’emploi, nature de la mission, conditions financières et autres conditions d’emploi.
• Pour ce qui concerne le premier point, la règle standard des Nations Unies – à savoir le délai minimum de trois ans - me paraît bonne. Il conviendrait de la rappeler dans tous les accords de licenciement. Le Directeur général pourrait, bien entendu, toujours accorder une dérogation à cette règle, sur la base de justifications détaillées. La durée maximale de l’engagement pourrait être la même que pour les retraités (six mois).
• Une fois définies, les dispositions régissant le réemploi du personnel licencié devraient être incorporées dans la section 300 du Manuel de la FAO.

32. Au moment de la rédaction de ce rapport, mes collaborateurs ont été informés que la FAO avait décidé de préparer un protocole global, conformément à mes recommandations. En ce qui concerne le délai minimum, la règle des 18 mois, établie en 1997, devrait être retenue. Tout en acceptant ces recommandations, l’Organisation a tenu à préciser que dans le cas spécifique mentionné plus haut, les circonstances étaient tout à fait exceptionnelles et que l’approbation de la dérogation avait été demandée à l’autorité appropriée qui l’avait accordée.

33. Dans mon précédent rapport (par.112), je recommandais en particulier que, pour éviter d’engager à nouveau des frais supplémentaires dans le contexte des réaffectations ou des cessations de service, l’Organisation “ utilise tous les moyens dont elle dispose – planification des ressources humaines, gestion des niveaux de recrutement et types de contrats – pour une plus grande souplesse. ” Comme le précisent les rapports présentés au Comité financier à sa quatre-vingt-dix-septième et à sa quatre-vingt dix-neuvième sessions, ² l’Organisation a reconnu que des améliorations pouvaient être apportées dans le domaine de la gestion des ressources humaines. Elle a donc entrepris d’élaborer un nouveau système d’information sur la gestion des ressources humaines (Oracle HR), qui comprendra un système de planification intégré des ressources humaines, couvrant les aptitudes et les compétences requises (pour le présent et l’avenir), la mobilité, la dotation en personnel et l’utilisation de collaborateurs externes.

Crédits du Programme de coopération technique et revenu différé

34. Conformément à l’article 4.3 du Règlement financier, les crédits du Programme de coopération technique non utilisés durant l’exercice antérieur ont été reportés sur l’exercice biennal 2000-01. Ces crédits, qui figurent dans l’État financier I, à la ligne “ Revenu différé ”, se montaient à 13 127 000 dollars EU. Pour l’exercice 2000-01, les nouveaux crédits alloués au PCT se sont élevés à 89 118 000 dollars EU, comme l'indique la Note 21 accompagnant les États financiers. Les dépenses imputées sur ces crédits se sont élevées à 7 034 644 dollars EU en 2000 et à 4 288 972 dollars EU en 2001. Si l’on ajoute à cela le dépassement de crédit de l’Unité de liaison du PCT, qui a atteint 73 632 dollars E-U. (2 410 632 de dépenses pour 2 337 000 dollars EU de crédit seulement), les dépenses totales imputées sur les crédits de 2000-01, se sont chiffrées à 11 397 248 dollars EU, arrondis à 11 397 milliers de dollars EU dans la note 21 des États financiers. Un montant de 77 721 000 dollars EU a donc été reporté, en tant que revenu différé.

35. À sa quatre-vingt-dix-septième session, en septembre 2001, le Comité financier “ s'est déclaré préoccupé de la lenteur de l'exécution des activités du PCT, notant que cela avait pour effet de servir de source de liquidités pour couvrir les périodes de déficit de trésorerie résultant du calendrier et des retards dans le versement des contributions ainsi que des arriérés de contribution ”³. Comme le récapitule le tableau 2 ci-après, le taux d’utilisation final des nouveaux crédits alloués au PCT pour l’exercice biennal 2000-01 est le plus bas enregistré depuis 1994-95, après déduction des dépenses réimputées pour éponger les fonds reportés de l’exercice antérieur. Sur cette base, le taux d’utilisation a accusé une baisse continue, tombant de 46,4 pour cent en 1994-95, à 12,8 pour cent seulement en 2000-01.

36. Lorsque mes collaborateurs ont porté la question à l’attention de l’Organisation, plusieurs raisons ont été mis en avant, certaines affectant le Programme de terrain en général et d’autres étant plus spécifiquement liées au PCT:

• En ce qui concerne les premières, la FAO a reconnu que la décentralisation des Représentations de la FAO et des fonctionnaires techniques impliquait inévitablement un certain nombre de problèmes au départ, qui ont eu un impact sur l’exécution des projets. En outre, les difficultés rencontrées avec Oracle et le Système de comptabilité de terrain, a privé les responsables des budgets de rapports financiers fiables pour suivre l’exécution. Il a toutefois été précisé que l’on s’était attaqué à ces problèmes et que leur impact sur l’exécution devrait continuer à diminuer.
• En ce qui concerne les secondes, la FAO a déclaré que les projets PCT étaient devenus plus complexes, avec un plus grand nombre de divisions techniques s’occupant d’un projet et des objectifs plus largement différenciés. En outre, le recrutement des experts et d’autres consultants, aux conditions de la coopération technique entre pays en développement (CTPD), avait aussi posé des problèmes. Plusieurs mesures avaient cependant été prises pour y remédier, en particulier alignement des indemnités des experts CTPD sur celles des autres experts des programmes de partenariat (100 dollars EU par jour), établissement de Rapports trimestriels sur l’exécution des projets, équipes spéciales au niveau des Bureaux régionaux et suivi actif de la mise en œuvre du programme de terrain, à l’aide du Système d’information sur la gestion du programme de terrain (FPMIS).

Fonds de roulement

37. La Conférence détermine le niveau du Fonds de roulement, qui se situait à 25 millions de dollars EU, conformément à la Résolution 15/91 de la Conférence. Depuis 1991, la Conférence a également approuvé la demande d’adhésion de plusieurs pays, qui ont été invités conformément aux principes et aux usages établis à faire une avance au Fonds de roulement. Au début de l’exercice 2000-01, le solde d’ouverture du Fonds de roulement était de 23 756 000 dollars EU, alors que les arriérés étaient de 1 614 000 dollars EU. Comme le montant reçu au cours de l’exercice a été de 86 000 dollars EU seulement, les arriérés s’élevaient à 1 529 000 dollars EU au 31 décembre 2001, soit une baisse de 5,3 pour cent seulement. A la fin de l’exercice, le Fonds de roulement avait une dette de 36 millions de dollars EU envers le Fonds général, puisqu’il a été utilisé, conformément à la Résolution 3/99 de la Conférence, pour couvrir les coûts de réaffectation et de cessation de service mentionnés plus haut. Il s’ensuit que le solde du Fonds de roulement au 31 décembre 2001 était de 15 482 000 dollars (voir note 19 accompagnant les états financiers).

Compte de réserve spécial

38. Comme l’indique la note 20 des états financiers, la Conférence a fixé, par sa Résolution 13/81, le niveau autorisé du Compte de réserve spécial à 5 pour cent du budget opérationnel effectif pour l’exercice biennal suivant. Au 1er janvier 2000, le solde d’ouverture du CRS était de 23 152 000 dollars EU. Durant l’exercice, le CRS a cependant dû absorber l’impact négatif des différences de change (perte de 47 millions de dollars, compensée en partie seulement par une variation monétaire positive de 24 millions de dollars EU, sur les coûts standard de personnel). En outre, sur les 10 874 000 dollars d’arriérés de contribution au 1er janvier 2000, 351 000 dollars EU seulement ont été versés. A la clôture de l’exercice, le 31 décembre 2001, le CRS était donc pratiquement épuisé, avec un solde de 457 000 dollars seulement.

39. Préoccupés par le faible niveau du Compte de réserve spécial et par l’absence d’excédent de trésorerie au crédit du Fonds général ou de règlement d’arriérés important, mes collaborateurs ont demandé à être informés des propositions qui seraient faites à la Conférence, par l’intermédiaire du Comité financier et du Conseil, pour porter le Compte de réserve spécial au niveau de 5 pour cent du budget opérationnel effectif pour l’exercice biennal 2002-03, conformément à l’alinéa 6 de la Résolution 13/81 de la Conférence. Il leur a été répondu qu’en attendant la reconstitution des ressources ou le règlement des arriérés, l’Organisation prévoyait de fonctionner avec un Compte de réserve spécial inférieur au niveau de 5 pour cent du budget de l’exercice biennal  et que le Comité financier serait informé de cette décision, à sa session de septembre. Bien qu’ils reconnaissent que le contrat d’achats à terme, d’euros, conclu pour l’exercice 2002-03, devrait avoir un impact favorable sur le Compte de réserve spécial, mes collaborateurs ont recommandé que d’autres solutions soient soumises à l’examen du Comité financier. Au moment de la rédaction de ce rapport, ils leur a été communiqué que l’Organisation suivrait la situation et ferait rapport au Comité financier à temps pour que les propositions soient examinées par la Conférence en 2003, le cas échéant.

QUESTIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES SPÉCIFIQUES

Contributions à recevoir

40. Le montant global de 263 667 000 dollars EU est indiqué dans l’État II à la ligne “ Contributions à recevoir ”, et se répartit comme suit: 181 014 000 dollars EU pour le Fonds général et les fonds annexes, et 82 653 000 dollars EU pour le Fonds fiduciaires et les fonds annexes. Le premier montant est annulé par une provision de 100 pour cent figurant à la ligne “ Provisions pour retards de contribution ”. Une répartition détaillée par type de contribution est présentée à la note 13 des États financiers. Mes collaborateurs ont constaté que, parmi les contributions au titre du CRS non acquittées, figurait la contribution d’un pays, d’un montant de 107 800 dollars EU, d’un pays qui n’existait plus depuis le 1er janvier 1993. Mes collaborateurs ont recommandé que le montant non acquitté soit radié des comptes. L’Organisation est convenue qu’il n’était plus recouvrable et a indiqué qu’il serait passé par profits et pertes en 2002, conformément aux règles et procédures applicables.

41. En ce qui concerne les contributions à recevoir au titre des Fonds fiduciaires (78 millions de dollars EU au 31 décembre 2001), mes collaborateurs ont noté qu’elles correspondaient à des déficits de contribution concernant des projets déficitaires. Normalement, les fonds fiduciaires ne devraient encourir aucun déficit, en vertu des dispositions de la Section 250.113 du manuel de la FAO, qui stipule ce qui suit: “En principe, l’Organisation ne prend aucun engagement financier et n’effectue aucun décaissement au titre d’un Fonds fiduciaire, tant que les fonds n’ont pas été reçus. Des avances ne sont consenties qu’à titre exceptionnel”. Cette règle est rappelée au paragraphe 50 du Manuel de procédures de la Division des finances, sur la comptabilité des projets, qui précise que l’un des aspects essentiels de la gestion financière des projets est de s’assurer que des fonds soient disponibles avant de prendre des engagements financiers et d’effectuer des décaissements. Pour les projets financés par des sources externes, cela consiste à garantir le versement effectif des fonds des donateurs, qu’ils soient réservés à un projet individuel ou destinés à couvrir un éventail de projets. Il appartient à l’administrateur qui gère le budget de contrôler les fonds, pour confirmer la disponibilité avant d’engager une dépense. 

42. Après analyse de tous les projets déficitaires, il s’est avéré que 92 pour cent du déficit total de 78 millions de dollars EU, étaient imputables au Programme “Pétroles-contre-vivres” en Iraq. Comme je l’ai fait observer dans mon rapport précédent sur les comptes de 1998-99 (par. 78) concernant ce programme, la FAO a accepté d’engager des fonds, à hauteur des crédits qui lui avaient été alloués avant la réception effective des liquidités correspondantes. Au 31 décembre 2001, aucun déficit de trésorerie n’était cependant enregistré car l’excédent des dépenses sur les recettes n’était pas dû à des décaissements, mais à l’accumulation des engagements non liquidés.

43. L’analyse a également montré que le déficit supposé (2 269 744,19 dollars EU) du Fonds fiduciaire établi aux fins du projet de relèvement d’urgence des exploitations agricoles au Kosovo, financé par la Banque mondiale, ne correspondait pas à la réalité. Le déficit apparent des contributions était dû au fait que deux lettres de crédit délivrées par la Banque mondiale en octobre 2001, pour un montant total de 2 285 416 dollars EU, n’avaient pas été enregistrées dans les comptes de l’exercice 2000-01, car elles n’avaient été imputées qu’en 2002. Conformément à la recommandation de mes collaborateurs, la note 13 des états financiers a été amendée de façon à donner plus d’éclaircissements à ce sujet. L’essentiel des autres projets en déficit (4,2 millions de dollars EU) intéressait le plus souvent des fonds ou des organisations internationales, mais les déficits encourus concernaient aussi des projets dans deux pays spécifiques. Je recommande que les règles et protocoles rappelés ci-dessus soient appliqués de manière rigoureuse afin d’éviter que des projets de fonds fiduciaire ne deviennent déficitaires.

Comptes débiteurs et comptes créditeurs

44. Par rapport à l’exercice précédent, les montants des comptes débiteurs et créditeurs ont diminué de 10,2 pour cent et de 11,4 pour cent, pour s’établir respectivement à 49 723 000 et à 48 150 000 dollars EU. Ceci résultait en particulier des efforts déployés durant l’exercice pour compenser la majorité des écritures sans correspondance (22 560 écritures sans correspondance, rien que pour les paiements des salaires de terrain au 31 décembre 1999). Ce travail avait en effet était en partie effectué par la Sous-Division des contrôles, entre mai et décembre 2001. Mes collaborateurs ont constaté que le processus avait été facilité par la mise en service du module Oracle pour l’apurement des comptes de compensation. L’examen des systèmes d’information de la FAO a cependant montré que, comme ces systèmes n’étaient pas entièrement intégrés, la plupart des difficultés posées par les comptes de compensation venaient du Système de comptabilité de terrain. L’apurement s’est avéré difficile, notamment en cas de défaut d’enregistrement du paiement anticipé effectué sur le terrain.

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¹ La priorité des recommandations a été classée comme suit:

Fondamental : action considérée comme impérative pour que le Programme ne soit pas exposé à des risques élevés. A défaut d’action, on s’exposerait à de graves conséquences financières et à d’importantes perturbations des opérations.

Important : action jugée nécessaire pour éviter l’exposition à des risques importants. Le manque d’action pourrait se traduire par des irrégularités, des inefficiences et des désaccords pouvant avoir de sérieuses conséquences, notamment financières, et compromettre l’atteinte des objectifs.

Mérite attention : action considérée comme souhaitable, qui devrait déboucher sur un renforcement du contrôle ou une optimisation des ressources.

² Cf. documents FC97/15 et FC99/10

³ Cf. paragraphes 26 à 29 du document CL 121/4.