Examen des activités relatives aux achats pour l'exercice 2000-2001

Informations générales concernant les achats effectués dans le cadre du Programme SCR 986

98. Pendant l'exercice 2000-2001, 980 bons de commande ont été émis pour un montant total de 188 millions de dollars EU. Il faut noter cependant que 450 bons de commande se rapportaient à des frais de surveillance mais qu'ils ne représentaient que 1  pour cent de la valeur totale en raison du montant peu élevé de chaque bon de commande (entre 3 000 et 4 500 dollars EU). L’essentiel du montant des achats était constitué des éléments suivants: aliments pour animaux (31,8 pour cent), équipement pour l'irrigation (24,6 pour cent), machines agricoles (13,8 pour cent), engrais (5,5 pour cent), équipements vétérinaires et véhicules (5,4 pour cent chacun). La vérification des comptes a été effectuée sur base d'un examen détaillé d'un échantillonnage discrétionnaire de 32 bons de commande d'un montant supérieur à 600 000 dollars EU émis en 2000 et 2001 (16 chaque année). Le montant total cumulé atteignait presque 80 millions de dollars EU et représentait 43  pour cent du total des activités en matière d'achats du Programme SCR 986 pour l'exercice 2000-2001. Mes collaborateurs ont vérifié la conformité des procédures d’achats par rapport aux règles et protocoles applicables, calculé les retards observés dans les processus et donné suite à mes précédentes recommandations [paragraphes 86 et 89 de mon rapport pour l'exercice 1998-1999].

Règles et règlements applicables

99. Aux termes de l'article 2.2 du Mémorandum d'accord conclu entre l’Organisation des Nations Unies et la FAO signé respectivement les 19 octobre et 9 novembre 1998, la FAO effectue les achats d'approvisionnements humanitaires autorisés par le Bureau chargé du Programme Iraq, "après approbation, cas par cas, par le Comité 661, de sa demande concernant des articles à importer en Iraq". En outre, l'article 2.3 du Mémorandum d’accord stipule que "toutes les prestations seront fournies en conformité des règles et règlements pertinents de la FAO". Les règlements applicables à l'achat de marchandises, obtention de travaux et services sont définis dans l'article 502 du Manuel de la FAO. Au paragraphe 83 de mon rapport pour l'exercice 1998-1999, j'ai souligné que le processus d'achats en place dans le cadre du Programme «pétrole-contre-vivres » pendant l'exercice avait dérogé aux règlements définis dans la section susmentionnée du Manuel de la FAO sur deux points précis.

100. La première divergence concernait le fait que, lorsque le Service des opérations spéciales de secours (TCOR) établissait une liste des articles nécessaires, la demande d'achat correspondante n'était pas activée en conséquence, contrairement à l'article 502.31 du Manuel de la FAO. Ainsi, seule la liste des articles nécessaires était adressée au Service des contrats et achats (AFSP) afin d'être traitée et soumise ensuite au Comité 661 pour approbation. J'ai donc recommandé que l'émission des demandes d'achat se fasse dans le respect des règlements pertinents. Cette recommandation a été appliquée par le biais de la procédure ci-après mise en place en mars 2001. Les demandes d'achat étaient émises grâce au système Oracle puis expédiées au Service des contrats et achats afin que ce dernier lance un appel d'offres. Lorsque les résultats étaient connus et qu'une recommandation définitive était formulée, la Division concernée apportait les modifications nécessaires à la demande d'achat et la validait dans le système Oracle. C'est sur cette base que le bon de commande était ensuite émis.

101. La deuxième divergence concernait le Comité des achats, qui devait être consulté dans certaines circonstances (achat direct supérieur à 100 000 dollars EU en particulier). Dans le cas du Programme "Pétrole-contre-vivres", cependant, le Comité des achats n'a jamais été consulté au préalable, mais seulement informé à posteriori. Cette pratique découlait de l'application d'une prétendue "procédure d'urgence", que j’ai estimée contestable en raison de son absence de fondement juridique. Par conséquent, j'ai recommandé la mise en place d'une base juridique solide par le biais d’une modification du Manuel de la FAO. Ma recommandation a été mise en œuvre. L'article 502.24 du Manuel de la FAO relatif aux achats d'urgence a été modifié le 20 mars 2001 et précise désormais que: "L'examen des activités relatives aux achats par le Comité des achats, tel que prévu dans le présente article du Manuel, peut, en cas d'urgence, se dérouler à posteriori".

Autorisations d’importation et d'exportation

102. Comme indiqué précédemment, la FAO ne peut acheter les fournitures qu’"après approbation, cas par cas, par le Comité 661, de sa demande concernant des articles à importer en Iraq". Pour l'exercice 1998-1999, l'autorisation d’exporter des marchandises vers l'Iraq a été délivrée sur la base de la liste des articles préparée par le Service TCOR. Cependant, au milieu de l'an 2000, le Comité 661 a demandé que les bons de commande (signés mais pas encore émis) et non plus la simple liste d'articles soient soumis à autorisation. Une autre modification est intervenue en février 2001, lorsque le Gouvernement iraquien a imposé l'obtention systématique d'un permis d'importation avant toute expédition de marchandises.

103. Toutefois, dans la pratique, la FAO a continué d'envoyer les bons de commande aux fournisseurs après avoir obtenu l'autorisation d’exportation du Comité 661, mais avant que le Gouvernement iraquien ne délivre un permis d'importation. Les permis d'importer ont ensuite été envoyés aux fournisseurs dès leur obtention. Dans certains cas, les retards dans l'octroi du permis d'importation ont empêché les fournisseurs d'acheminer les marchandises dans les délais de livraison convenus (60 jours à compter de la réception du bon de commande par télécopie). Dans l'échantillonnage examiné, cela a été le cas pour deux bons de commande. En conséquence, les fournisseurs concernés ont présenté des demandes de remboursement au Service des contrats et achats afin de récupérer les coûts occasionnés par l'acheminement des marchandises au-delà de la date figurant sur le bon de commande. Afin d'éviter de tels frais, la solution consisterait à envoyer les bons de commande aux fournisseurs après octroi du permis d'importation. Cependant, comme les montants versés jusqu’à présent étaient modestes (20 000 dollars EU), la FAO a décidé de ne pas modifier ses pratiques actuelles et de suivre la question de près.

Retards dans le processus d'achats

104. Les modifications introduites dans le processus d'achats pendant l'exercice 2000-2001 n’ont fait qu’aggraver la situation. Concernant les bons de commande examinés, mes collaborateurs ont remarqué qu’en 2001, 318 jours en moyenne s'étaient écoulés entre le dépouillement des offres et la livraison des marchandises en Iraq, contre 228 jours en 2000. Une telle augmentation étaient le résultat des faits suivants:

• En 2001, 170 jours en moyenne se sont écoulés entre le dépouillement des offres et la signature des bons de commande (contre 93 jours en 2000).
• En 2001, il a fallu en moyenne 23 jours avant que les bons de commande signés ne soient soumis au Comité 661 et 42 jours en moyenne pour que celui-ci les approuve. En 2000, le Comité a été plus rapide pour donner son autorisation (31 jours en moyenne pour l'échantillonnage de bons de commande sélectionnés, mais pour la plupart d'entre eux, l'autorisation a été consentie uniquement sur la base de la liste d'articles étant donné que la soumission des bons de commande n'a été introduite qu'au milieu de l'année 2000).
• Une fois l'autorisation délivrée par le Comité 661, un retard moyen de 14 jours a été observé en 2001 avant l'envoi effectif des bons de commande aux fournisseurs. Les retards n’étaient pas le fait de la FAO mais dus à la réception tardive de l'autorisation, qui n'était pas expédiée immédiatement après les réunions du Comité 661.
• Une fois les bons de commande parvenus aux fournisseurs, 107 jours en moyenne se sont écoulés en 2001 avant la livraison effective des marchandises en Iraq (contre 63 jours en 2000, cette moyenne ayant toutefois été calculée sur la base de 5 bons de commande seulement). Comme indiqué précédemment, la plupart des retards observés en 2001 était due, dans certains cas, à l'octroi tardif du permis d'importation par le Gouvernement iraquien.

105. Les retards relatifs aux autorisations d'importation/exportation dépassaient le cadre des compétences de la FAO. Cependant, la plupart des retards observés se produisaient au sein même de l'Organisation. Même s'il est vrai que certains articles devant être importées en Iraq donnaient lieu à des spécifications techniques particulières, j'estime que les retards observés entre le dépouillement des offres et la signature des bons de commande constituent un sérieux problème. Je recommande de lancer une étude pour déterminer avec exactitude le moment et le stade où se produisent les retards et d’en chercher les causes afin de repenser le processus d'achats ou d'adapter la dotation en personnel, le cas échéant. À l'heure de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que l'Organisation prenait les mesures nécessaires.

Critère des meilleures conditions de livraison

106. Dans mon rapport portant sur l'exercice 1998-1999, j'ai pu constater que sur les quatre fournisseurs sélectionnés sur base du critère des meilleures conditions de livraison, trois n'avaient pas respecté les délais de livraison. Les clauses de pénalité n'ont cependant pas été appliquées. Mes collaborateurs n'ont pas toujours été à même de vérifier si la dérogation était justifiée dans la mesure où les motifs des retards n'ont pas été consignés. J'ai donc recommandé que de telles informations soient désormais systématiquement signalées et que le recours aux clauses de pénalité, jusque-là laissé à la discrétion du Service des contrats et achats, soit officialisé. Selon le Rapport intérimaire sur l'application des recommandations du Commissaire aux comptes, que le Comité financier de la FAO a examiné à sa quatre-vingt-dix-neuvième session au mois de mai 2002⁶: " […] il est souligné qu'il s'agissait d'un cas exceptionnel pour lequel les conditions de livraison étaient le facteur principal pour l'adjudication. Il convient de noter que les fournisseurs sont normalement sélectionnés sur la base du prix le plus bas. Cette procédure, dont il n'est pas prévu de se servir à nouveau, reste un recours exceptionnel. Concernant la recommandation du Commissaire aux comptes de consigner ces informations au dossier, il est noté que des mesures appropriées ont été prises pour que les fichiers relatifs aux achats soient tenus régulièrement à jour. »

107. Sur les 32 bons de commande examinés pour l'exercice 2000-2001, sept achats directs ont eu lieu conformément au paragraphe iv) de l'article 502.91 du Manuel de la FAO (impossibilité d'obtenir des offres pour des produits de marque). Pour les 25 autres bons de commande ayant fait l'objet d'un appel d'offres, le contrat a été attribué au soumissionnaire offrant le prix le plus bas dans 19 cas sur 25. Dans trois cas, un seul soumissionnaire répondait aux spécifications requises. Dans deux cas, le contrat a été attribué à un fournisseur qui n'avait pas offert le prix le plus bas. Pour les autres cas, le bon de commande précisait que le fournisseur finalement retenu avait été sélectionné car il offrait la "meilleure solution technique". Par conséquent, aucun des fournisseurs n'a été retenu sur base du critère des meilleures conditions de livraison.

Informations générales concernant le sous-secteur agro-industriel

108. Le relèvement de l'agro-industrie dans les trois gouvernorats du Nord a été intégrée dans le plan de distribution dès la phase IV. Entre juin 1998 (début de la phase IV) et décembre 2000 (fin de la phase VIII), un montant total de 76 millions de dollars EU avait été alloué à ce nouveau sous-secteur d'activité. Des fonds additionnels d'un montant de 10 millions de dollars EU ont été consentis pendant la phase IX, mais ce montant devait encore être confirmé au moment de la vérification. Ce sous-secteur était considéré comme hautement stratégique par les autorités locales et il était très probable que certains des projets prévus dans les plans de distribution successifs (plus de 50) concernaient davantage la création de nouvelles unités que le simple relèvement d'unités déjà existantes. À cet égard, plusieurs documents semblaient indiquer qu’il y avait peu d'unités agro-industrielles en activité avant l'embargo. De surcroît, la position du Gouvernement iraquien (comme l'a montré le rapport de la mission de reconnaissance de novembre-décembre 2000) était que "les gouvernorats du Nord ne possèdent pas les capacités requises ni les bases essentielles à la mise en œuvre d'un programme agro-industriel durable."

109. Fin  2000, seulement 16 millions de dollars EU avaient été dépensés ou engagés pour le sous-secteur agro-industriel. Les sommes avaient servi à la réhabilitation de sept installations: deux usines de transformation des fruits, deux usines laitières, deux usines de trituration et une usine de fabrication de confitures/sauces. Cependant, aucune d’entre elles n'était opérationnelle au moment de la mission de mes collaborateurs. Comme l’indiquaient les précédents rapports de la vérification interne, les problèmes étaient notamment le manque et l’inadéquation des ressources en matières premières, l’absence de compétences techniques, financières et de gestion pour faire fonctionner les installations. Il n’y avait aucune certitude non plus quant au potentiel commercial vu l’insuffisance des infrastructures, du réseau de distribution et de la demande des consommateurs pour les produits finis. Cette situation découlait inévitablement du fait qu’aucune étude de faisabilité n’avait été réalisée avant le processus de réhabilitation. De fait, la FAO qui n’avait aucune expérience préalable de la gestion de ce type de projet, s'était limitée à répondre aux demandes formulées par les autorités locales de commencer sans attendre et de terminer le plus rapidement possible la construction/réhabilitation des installations.

110. Au moment de la mission de mes collaborateurs, le représentant de la FAO avait reconnu les problèmes qui se posaient et pris certaines mesures afin qu’ils ne se reproduisent pas. Un formulaire standardisé avait été élaboré afin d'identifier les projets devant être intégrés dans les futurs plans de distribution semestriels. Des informations sur la justification des projets, le potentiel commercial, la concurrence, la disponibilité des matières premières, l'infrastructure, etc., devaient être fournies à ce stade. Cependant, l'étude de faisabilité ne serait terminée (en raison des dépenses impliquées) qu’une fois le plan de distribution approuvé. On pouvait dès lors aboutir à une situation où les projets prévus dans le plan de distribution ne seraient pas mis en œuvre en raison d'une étude de faisabilité négative. Si cela était le cas et, après accord du Bureau chargé du Programme Iraq, les fonds non utilisés pourraient être alloués à d'autres projets agro-industriels et/ou à d'autres sous-secteurs prioritaires. Afin d'éviter des allocations de fonds trop importantes au sous-secteur agro-industriel, mes collaborateurs avaient dans un premier temps recommandé de mettre en place le plan directeur agro-industriel proposé dans le rapport de la mission de reconnaissance, avant d’identifier tout nouveau projet dans ce secteur.

111. Mes collaborateurs ont par la suite été informés que le plan directeur susmentionné ne serait pas mis en place au vu des résultats d'une évaluation récente des activités agro-industrielles de la FAO dans les trois gouvernorats d’Iraq du Nord, réalisée par le Département de la coopération technique en collaboration avec le Département de l'agriculture (AG). Les conclusions qui ont été communiquées au bureau du représentant de la FAO préconisaient ce qui suit:

• "création d'une commission de l'agro-industrie (AICOM);
• abandon par la FAO de toute responsabilité en matière de gestion des installations déjà réhabilitées;
• nécessité d'entreprendre des études de faisabilité globales avant toute nouvelle réhabilitation;
• accord de la FAO pour tout programme de formation au renforcement des capacités destiné aux autorités locales".

112. Les autres mesures prises par le représentant de la FAO concernaient la réorganisation du sous-secteur en deux unités distinctes: la première serait chargée de mener des études de faisabilité, d’assurer le suivi et l'établissement des rapports tandis que la seconde serait responsable du fonctionnement de l'installation (démarrage, formation du personnel, assistance ultérieure en matière d'exploitation). Des équipes avaient été formées pour chaque projet. Cependant, à l’exception de ceux qui étaient responsables du démarrage de l'installation, tous les membres des autres équipes, pouvaient faire partie de plusieurs équipes, ce qui risquait de poser des problèmes en termes de volume de travail. Mes collaborateurs ont par la suite été informés qu’une nouvelle organisation serait mise en place pour traiter cette question préoccupante.

Vérification de l’huilerie d'Arbat

113. Pour cette vérification, mes collaborateurs ont concentré leur attention sur l’huilerie d'Arbat, qui avait été financée au titre du plan de distribution de la phase IV pour un montant de 0,8 million de dollars EU. La nouvelle usine construite sur le site d'une ancienne installation, devait pouvoir transformer 500 kilogrammes de graines de tournesol à l’heure. Comme les autres installations, elle n'a jamais fonctionné. La période d'essai de 10 jours qui avait été menée en décembre 1999 pour les opérations de pressurage et de centrifugation avait révélé plusieurs dysfonctionnements. De plus, l'installation avait été conçue pour transformer des graines de tournesol décortiquées, critère que les producteurs locaux n'ont pas été en mesure de respecter. Des équipements supplémentaires pour un montant de 0,42 million de dollars EU ont donc été commandés au titre du plan de distribution de la phase IV. Ils n’ont été livrés qu'en juin 2001. Dans l’intervalle, le personnel de l'autorité locale était chargé de s’occuper de l'installation. Toutefois, comme elle n'avait pas fonctionné depuis la période d'essai de décembre 1999, il était impossible de contrôler l'état des équipements. L’approvisionnement en matières premières posait également un problème. Le tournesol était une culture traditionnelle dans le Nord du pays, mais la variété cultivée ne convenait ni du point de vue de la quantité ni de celui de la qualité. Mes collaborateurs ont passé en revue les mesures prises afin de garantir que l'installation soit effectivement approvisionnée en matières premières. Ils ont également évalué le cadre de gestion mis en place.

Examen des mesures prises afin de garantir l’approvisionnement en matières premières

114. En l'absence de la qualité adéquate de tournesol, il a fallu importer et tester des graines. L'examen des bons de stock a montré qu'environ 22 tonnes de graines de tournesol, variété "Perodovic", ont été livrées le 17 juillet 1998 puis distribuées aux agriculteurs et aux centres de recherche et de formation entre le 7 novembre 1998 et le 16 mars 1999. Mes collaborateurs n'ont pu avoir accès à aucune pièce justificative sur la production des cultures, hormis un document indiquant que cette culture figurait parmi les moins rentables. Pour la campagne 2000, 17,5 tonnes de la variété "Flamme" ont été livrées le 15 février 2000 puis distribuées entre le 3 et le 25 avril 2000. Les documents examinés indiquaient que seulement 875 hectares de terre avaient été cultivés par 1 056 agriculteurs dans 233 villages. Il n’a y avait aucune mention des rendements. Comme l’installation n'a pas été mise en activité, les produits ont été vendus sur le marché local ou dans les pays voisins.

115. Pour la campagne 2001, 2 600 hectares auraient dû être ensemencés avec un rendement estimé d’une tonne par hectare, ce qui correspondait aux matières premières nécessaires pour faire fonctionner l'usine pendant 260 jours. Les semences nécessaires estimées à 65 tonnes, devaient être distribuées aux centres de recherche et ensuite à certains agriculteurs particulièrement compétents. D'après le contrat standard élaboré, les agriculteurs sélectionnés devaient recevoir des semences et des engrais à prix réduits (à déduire de l'achat ultérieur de la récolte), en échange de quoi ils s’engageaient à livrer leur production à l’huilerie. En cas de non-respect des clauses contractuelles, ils s'exposaient à des actions en justice, visant à obtenir le remboursement des intrants au prix du marché. Étant donné que l’expérience passée avait montré que rien ne garantissait que les agriculteurs honoreraient leurs engagements, les autorités locales ont accepté de prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter que les produits ne soient exportés en dehors de la région, sur des marchés où les prix étaient plus élevés.

116. Selon les documents auxquels mes collaborateurs ont eu accès, seulement 37 tonnes de la variété "Perodovic" (67 pour cent des besoins de semences) avaient été livrées, dont 22 tonnes n'avaient pas été distribuées au moment de leur mission. De plus, tous les préparatifs pour la campagne 2001 n'étaient pas terminés. L'équipe nécessaire pour convaincre les agriculteurs, distribuer les semences et finaliser les contrats n'a été recrutée que le 27 février 2001, ce qui semblait relativement tard au vu des tâches à accomplir avant l’ensemencement. Étant donné que tous les contrats n'avaient pas été conclus au terme de leur mission, mes collaborateurs n'ont pas pu établir d’estimation des surfaces cultivées ni de la production attendue. Ils ont par la suite été informés du fait que la distribution de semences avait été interrompue "en raison de l'incertitude quant aux fonds disponibles pour la fourniture des matières premières permettant de faire fonctionner l’installation". Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que la surface totale ensemencée dans le cadre d’un contrat pour la campagne 2002 était de 700 hectares. Le rendement estimé était de 725 kilogrammes par hectare, ce qui équivalait à 509 tonnes de graines de tournesol produisant, à leur tour, plus de 125 000 litres d'huile.

Gestion de l’huilerie

117. Aucun Mémorandum d’accord n'avait été conclu avec les autorités locales pour la gestion de l’huilerie d'Arbat au moment de la mission de mes collaborateurs. Néanmoins, ils avaient eu accès au Mémorandum d’accord conclu pour l'usine de fabrication de jus de fruit et de concentré de tomate de Harir le 7 septembre 2000 qui prévoyait ce qui suit:

• "Gestion totalement autonome de l’installation" confiée à un directeur possédant de solides compétences en matière de conclusion de contrats, de vente de la production et de maintenance des équipements.
• Mise en place d'un conseil de surveillance présidé par le coordonnateur de la FAO et composé de membres de la FAO et de l'autorité locale, qui serait chargé de "fournir des directives sur les opérations stratégiques" et d'examiner le rapport mensuel d'évaluation des performances présenté par le directeur.
• Mise à disposition par la FAO d'un "fonds de roulement pour un an" (prélevé sur les ressources financières du Programme SCR 986) dont le montant sera calculé sur la base des études de faisabilité et qui sera versé en fonction des budgets présentés.
• Vérification régulière de la comptabilité de l’installation par la FAO.

Par la suite, mes collaborateurs ont été informés que, conformément aux nouvelles directives du siège, il était possible qu’aucune gestion autonome ne soit mise en place et qu’un Mémorandum d’accord ne soit pas nécessaire. En lieu et place, après la phase de lancement et de démarrage, l'usine serait remise à un propriétaire désigné par le Bureau chargé du programme Iraq.

118. De l'avis de mes collaborateurs, la conclusion de tout Mémorandum d’accord avec les autorités locales pour des installations agro-industrielles financées dans le cadre du Programme SCR 986 soulevait des questions juridiques liées non seulement au statut non défini des autorités locales (question déjà abordée) mais également à l’appartenance des fournitures humanitaires livrées par les institutions des Nations Unies dans le cadre de la tranche de 13 pour cent. L'avis juridique du Bureau chargé du programme Iraq susmentionné du 15 janvier 2001 n'apportait aucune réponse à cette dernière question. Il indiquait simplement que "si les institutions des Nations Unies mettent en œuvre le Programme dans les trois gouvernorats au nom du Gouvernement iraquien, toutes les fournitures humanitaires importées dans le cadre de la tranche 13  pour cent ne deviennent pas de ce fait la propriété du Gouvernement iraquien et ne peuvent donc pas lui être transférées. Sur la base d'un avis juridique émanant du Bureau des affaires juridiques concernant les véhicules achetés dans le cadre de la tranche de 13  pour cent, les fournitures humanitaires ne peuvent pas être transférées au Gouvernement iraquien car cela constituerait une violation du paragraphe 4 de la résolution 661 (1190) du Conseil de sécurité qui interdit le transfert de toutes ressources financières ou économiques à des entreprises publiques en Iraq et du paragraphe 11 de la résolution 670 du même Conseil qui affirme que les institutions spécialisées des Nations Unies sont tenues de donner effet à la résolution 661." Compte tenu de ce qui précède, mes collaborateurs ont recommandé de demander au Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq de donner des directives sur ces points.

119. Mes collaborateurs ont par la suite été informés du fait que la question de la propriété juridique des projets agro-industriels, qui n’avait pas reçu précédemment toute l’attention nécessaire, était désormais examinée par le Bureau chargé du programme Iraq qui pourrait demander l'avis du Conseil de sécurité. Le 6 décembre 2001, le Bureau chargé du programme Iraq a fait savoir à la FAO que, "en tant qu'institution chef de file, [elle avait] pour responsabilité de veiller à ce que les installations [soient] gérées de façon appropriée ". Cependant, le Bureau chargé du programme Iraq a fait remarquer qu'il était "prêt à étudier avec la FAO, toute option de gestion, y compris la sous-traitance de la gestion et de l'exploitation à des tiers, dans la mesure où une telle option est compatible avec les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, avec le Mémorandum d’accord, ainsi qu’avec le règlement financier de la FAO".

120. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que les différentes possibilités de location-bail des diverses unités réhabilitées à des entités du secteur privé ont été examinées avec le Gouvernement iraquien et les autorités locales. En conséquence, les mesures suivantes ont été décidées:

• Mesures à long terme: comme l’ont fait d'autres institutions des Nations Unies dans les trois gouvernorats d’Iraq du Nord, la gestion des installations serait sous-traitée à des entreprises internationales.
• Mesures à court terme: pour l'année 2002 et dans l'attente de l’application des mesures à long terme, les installations déjà réhabilitées serviraient d’installations pilotes de formation placées sous la direction de la FAO pour la fourniture de services tels que transfert de technologies, assistance technique, renforcement des capacités, formation de cadres et développement de l’esprit d’entreprise. Pendant ces activités à court terme, la production de l'installation serait maintenue à un niveau minimal. Le financement pour la saison de production 2002 a été approuvé par le Bureau chargé du programme Iraq, la gestion du personnel a été sous-traitée à une entreprise locale et des mesures de contrôle sanitaire adéquates ont été prises.

Concernant l'installation d'Arbat, mes collaborateurs ont été informés que l'huilerie, qui a été remise à la FAO le 12 mai 2002, était pleinement opérationnelle. Elle a commencé la production le 27 mai 2002. Fin juin 2002, l'installation avait transformé 35 tonnes de graines de tournesol produisant à leur tour plus de 9 000 litres d'huile de première qualité et 24 tonnes de tourteau.

EXAMEN DES CONTRÔLES INTERNES DE L’ORGANISATION

OBJECTIFS, ÉTENDUE ET MÉTHODE DE LA VÉRIFICATION DES COMPTES

121. Comme il est indiqué dans l’introduction, un examen des contrôles internes de l’Organisation a été effectué en considération de l’un des cas de fraudes mentionnés dans mon précédent rapport et des changements structurels récents. Compte tenu de ce fait, l’objectif de l’étude est double. Il s’agissait premièrement d’établir si mes préoccupations au sujet des contrôles internes sur l’emploi des ressources de l’Organisation étaient encore justifiées et, deuxièmement, d’évaluer plus généralement l’adéquation, la rationalité et l’efficacité des fonctions de contrôle de la FAO.

122. La vérification était axée sur le Bureau de l’Inspecteur général et a porté sur les éléments suivants:

• organisation, mandat et utilisation de la commission de vérification des comptes;
• Responsabilités, planification et étendue réelle de la vérification;
• Ressources en fonctionnaires du cadre organique;
• Résultats des activités de vérification;
• Présentation de rapports et suivi des conclusions de la vérification;
• Rapport spécifique publié après l’examen des contrôles internes sur l’utilisation des ressources de l’Organisation.

123. Au moment de l’examen, le Bureau de l’Inspecteur général n’était pas le seul service chargé du contrôle de l’Organisation. Comme il est déclaré dans l’article 2 de sa Charte, publiée le 1er février 2000, “le Bureau de l’Inspecteur général assure, en collaboration avec l’unité chargée de l’évaluation, le contrôle interne global des activités de l’Organisation ». En conséquence, mes collaborateurs ont aussi examiné l’organisation et le mandat du Service de l’évaluation établi au sein du Bureau du programme, du budget et de l’évaluation. En outre, afin de définir le rôle et les fonctions respectifs exacts du Bureau de l’Inspecteur général et du service de l’évaluation, ils ont aussi examiné l’organisation et le mandat de la Sous-Division des contrôles établie au sein de la Division des finances. Enfin, ils se sont penchés sur la manière dont les contrôles ont été mis en place dans le système Oracle à la fois par la Sous-Division des contrôles et la Division des systèmes et des techniques d’information.

124. La note d’orientation 202 sur la vérification intitulée “Évaluation des services de vérification interne des comptes des organisations des Nations Unies”, adoptée au départ par le Groupe des vérificateurs externes des comptes à sa trente-quatrième session (1992) et modifiée ultérieurement à ses trente-cinquième et quarante et unième sessions (1993 et 2000), a été utilisée pour l’examen du Bureau de l’Inspecteur général. Il y a lieu de noter que les critères fondamentaux de vérification convenus par le groupe pour évaluer la vérification interne des comptes ressemblaient beaucoup à ceux adoptés par les vérificateurs internes des organisations des Nations Unies. Pour l’examen du système Oracle, j’ai fait appel à un spécialiste de ce logiciel intégré. Les observations suivantes ont aussi été fondées sur diverses publications liées aux contrôles internes, en particulier à la fonction de contrôle en général, ainsi que sur l’expérience et les pratiques des autres organisations des Nations Unies. Le rapport du Corps commun d’inspection (CCI) intitulé “Renforcement des fonctions d’investigation au sein des organisations du système des Nations Unies” (JIU/REP/2000/9), qui a été examiné par le Comité des finances à sa quatre-vingt-dix-neuvième session (Mai 2002), a été révisé en particulier.

ORGANISATION DE LA FONCTION GLOBALE DE CONTRÔLE À LA FAO

Règles et règlements applicables

125. Le Règlement financier X porte sur la question du contrôle interne. Selon le paragraphe 10.1 (d), le Directeur général “établit un système de contrôle financier intérieur et de vérification intérieure des comptes permettant d’exercer efficacement soit une surveillance permanente, soit une révision d’ensemble des opérations financières, soit les deux, en vue d’assurer:

(i) la régularité des opérations d’encaissement, de dépôt et de décaissement des fonds et autres ressources de l’Organisation;

(ii) la conformité des engagements de dépenses prévisionnels et courants et des dépenses avec les ouvertures de crédit et les autres dispositions financières votées par la Conférence, ou avec l’objet du fonds en cause, ainsi qu’avec les règles et dispositions concernant ce fonds; et

(iii) l’utilisation rationnelle des ressources de l’Organisation”.

126. La section 202.94 du Règlement financier donne les détails suivants: “La vérification intérieure des comptes requise par le Règlement financier 10.1 devra être poursuivie, sous la direction du chef du Bureau de la vérification intérieure des comptes et de la surveillance. Il s’agit d’une activité d’évaluation autonome au sein de l’Organisation pour l’examen des opérations comptables, financières et autres comme base pour le service de la gestion. Il s’agit d’un contrôle de la gestion qui consiste à mesurer et à évaluer l’efficacité des autres contrôles. De là, l’objectif global du Bureau de la vérification intérieure des comptes et de la surveillance d’aider tous les niveaux de gestion dans l’Organisation en leur fournissant des évaluations et des vérifications périodiques, autonomes et objectives des activités financières, comptables, administratives et autres au sein de leurs domaines respectifs de responsabilité, y compris des moyens possibles d’améliorer l'efficacité et l’utilité des opérations et de l’utilisation des ressources. En s’acquittant de ses fonctions, le chef du Bureau et, selon le cas, des membres du personnel de vérification intérieure ont un accès illimité à tous les registres et documents et à tout le personnel de la FAO liés au thème à l’examen ”.

127. Le Règlement financier ne contient aucune mention du Service de l’évaluation pour la simple raison qu’il n’a pas été mis à jour depuis sa publication le 15 février 1980, alors que ce Service n’a été créé, sous sa forme actuelle, qu’en 1984. Néanmoins, la section 107 du Manuel de la FAO, qui se rapporte à la Direction générale, donne une description détaillée du mandat et des activités respectifs du Service de l’évaluation et du Bureau de l’Inspecteur général.

128. Pour le premier, le paragraphe 107.1.5 indique que “le Service appuie et encourage les activités d’évaluation dans toute l’Organisation” et énumère les différentes activités du Service, entre autres, celui-ci: “(a) Coordonne toutes les activités d’évaluation menées au sein de la FAO, y compris la fourniture de directives et de conseils aux unités de la FAO sur les méthodes et les procédures d’évaluation, éclaircit le mandat de toutes les missions d’évaluation, examine tous les rapports d’évaluation pour le contrôle de la qualité et gère la banque de données contenant les résultats des évaluations”.

129. Pour le Bureau de l’Inspecteur général, le paragraphe 107.2.1 indique ce qui suit, tout en renvoyant à la Charte du Bureau qui y est jointe pour plus de détails.

• “Le Bureau de l’Inspecteur général obéit aux normes de contrôle interne adoptées par le Bureau de la vérification intérieure des comptes et de la surveillance des Nations Unies, les institutions spécialisées ainsi que par la Banque mondiale et d’autres entités au sein du système des Nations Unies. Dans ce contexte, le mandat du Bureau est défini comme une fonction indépendante fournissant l’assurance au Directeur général et, à travers lui, aux organes directeurs de la FAO, que les résultats de l’Organisation sont produits en tenant dûment compte des notions de rentabilité, d’efficience et d’efficacité.
• En conséquence, la portée des travaux du Bureau n’embrasse pas seulement le rôle de l’inspection et du contrôle de gestion, dans le concept de vérification complète des comptes comprenant des caractéristiques financières, de conformité et d’optimisation des ressources, mais comprend également des investigations spéciales et d’autres fonctions spécifiques pour les cadres supérieurs le cas échéant. L’accent est mis sur la fourniture d’avis indépendants et d’une aide aux administrateurs de tous les niveaux accomplissant sur une base permanente le mandat de l’Organisation.
• Pour ce faire, on fournit des évaluations et des recommandations indépendantes et objectives concernant la manière dont l’Organisation entreprend ses activités et on identifie des moyens possibles d’améliorer l’efficacité et la rentabilité des opérations et l’utilisation effective des ressources, tout en encourageant le contrôle à un coût raisonnable, et en fournissant aux administrateurs de tous les niveaux un service consultatif pour leur permettre de déléguer leurs responsabilités de la manière la plus efficace”.

130. Pour ce qui concerne la Sous-Division des contrôles, aucune mention n’en est faite dans la section 108 du Manuel de la FAO, qui se rapporte au Département de l’administration et des finances. Cela est dû au fait que la section n’a pas été mise à jour depuis sa publication le 1er décembre 1995, tandis que la Sous-Division des contrôles a été créée, au sein de la Division des finances, en août 1999, comme je l’ai rappelé dans mon rapport sur l’exercice biennal 1998-99 [par. 197 à 199].

131. Compte tenu de ce qui précède, je recommande que le Règlement financier, qui constitue la Section 202 du Manuel de la FAO, et la Section 108 qui se rapporte au Département de l’administration et des finances soient mis à jour dès que possible, afin notamment de donner une vue d’ensemble des fonctions de contrôle au sein de l’Organisation. Au moment de la rédaction du présent rapport, mon équipe a appris que le Directeur général avait accepté cette recommandation et avait déjà demandé au Bureau de l’Inspecteur général et au Département de l’administration et des finances de prendre les mesures appropriées.

Organisation générale et mandats respectifs

132. Comme le montre le diagramme ci-après, les fonctions de contrôle interne étaient assurées, au moment de l’étude, par deux services différents faisant directement rapport au Directeur général (Bureau de l’Inspecteur général et Service de l’évaluation). Compte tenu de la nature de leurs activités respectives, l’interlocuteur habituel du premier était le Comité financier tandis que le Comité du programme examinait les rapports d’évaluation du Service de l’évaluation. De plus, la Sous-Division des contrôles a effectué certains contrôles spécifiques au niveau de la Division des finances, outre de ses responsabilités relatives aux méthodes comptables, à l’accès à Oracle et au suivi des observations sur la vérification.

133. Pour ce qui concerne les mandats respectifs de chaque service, il y a eu un chevauchement entre le Bureau de l’Inspecteur général et le Service de l’évaluation pour l’une des fonctions de contrôle. Comme il a été mentionné plus haut, le Service de l’évaluation “fait office de point de coordination pour toutes les activités d’évaluation au sein de la FAO”, tandis que selon l’Article 1 de sa Charte, “ Le Bureau de l’Inspecteur général est chargé de l’inspection et de la vérification des comptes mais il doit aussi surveiller et évaluer l’adéquation et l’efficacité du système de contrôle interne, de gestion financière et d’utilisation des actifs de l’Organisation”. Il y a lieu de noter néanmoins que la responsabilité de l’évaluation confiée au Bureau de l’Inspecteur général était limitée dans sa portée, tandis que celle du Service de l’évaluation était davantage axée sur l’évaluation des résultats du Programme ordinaire et des programmes de terrain.

134. En outre, les deux services ont pris les engagements respectifs suivants pour assurer la liaison entre eux:

• Quant au paragraphe 107.1.52 (j) du Manuel de la FAO, une des activités du Service de l’évaluation consiste à assurer la liaison ”avec l’Inspecteur général pour éviter d’éventuels chevauchements et assurer la complémentarité des programmes de travail, en particulier ceux portant sur l’évaluation de l’efficacité des programmes de la FAO menés sur le terrain et au Siège”.
• De la même manière, le paragraphe 107.2.2. (j) stipule que la fonction de vérification “incombe au chef du Service de l’évaluation afin d’éviter d’éventuels chevauchements et d’assurer la complémentarité des programmes de travail, en particulier ceux portant sur l’évaluation de l’efficacité des programmes de la FAO menés sur le terrain et au siège.”

Mes collaborateurs ont été informés que le Service de l’évaluation compte largement sur les rapports du Bureau de l’Inspecteur général et que son personnel a participé aux sessions de formation annuelles du Bureau de l’Inspecteur général et aux réunions mensuelles du personnel. En outre, certains membres du personnel du Service de l’évaluation ont été secondés pour vérifier le travail en de nombreuses occasions.

135. Il y a lieu également de souligner que les fonctions d’évaluation, bien que mises en place dès 1978, pourraient être améliorées. Ce fait a été reconnu et le Bulletin du Directeur général daté du 5 novembre 2001 intitulé “Renforcement du système d’évaluation de la FAO” était censé aborder ce problème. Bien que le Bulletin ait le mérite d’énoncer “les caractéristiques principales du système d’évaluation révisé” comme il a été approuvé par le Comité du programme à sa quatre-vingt-deuxième session (septembre 1999)⁷ et par le Conseil à sa cent dix-septième session (novembre 1999), il n’a pas présenté les changements apportés à l’organisation actuelle. En particulier, aucun changement n’a été apporté au statut du Service de l’évaluation.

136. Il y a lieu de noter que la tendance au sein d’autres organisations des Nations Unies est allé dans le sens opposé avec la création d’un bureau, d’un service ou d’une division unique s’occupant du contrôle. Tel a été le cas pour les Nations Unies avec l’établissement le 7 eptembre 1994, du Bureau des services de contrôle interne selon la résolution de l’Assemblée générale 48/218 B (en date du 29 juillet 1994). Comme il est précisé dans le Bulletin du Secrétaire général, “l’objectif de ce Bureau est d’aider le Secrétaire général à s’acquitter de ses responsabilités en matière de contrôle interne sur les ressources et le personnel de l’Organisation en exerçant les fonctions suivantes: contrôle, audit interne, inspection et évaluation, investigation [et] application des recommandations.” Plus récemment, “dans le but de renforcer et d’accroître la coordination et la synergie entre les fonctions de contrôle”, le PAM a créé une nouvelle Division des services de contrôle, consolidant les bureaux existants de l’évaluation et de la surveillance, l’audit interne, l’inspection et l’investigation.

137. Compte tenu de ce qui précède, je recommande que la FAO étudie la possibilité de réunir le Bureau de l’Inspecteur général et le Service de l’évaluation dans le but de créer un bureau ou une division unique pour le contrôle. La Sous-Division des contrôles actuelle qui a fonctionné à un niveau différent, pourrait rester dans la Division des finances. Toutefois, il faudrait établir formellement des relations de travail afin d’éviter le chevauchement des tâches. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le changement structurel recommandé avait déjà été examiné plusieurs fois au cours des dernières années, mais qu’il avait été conclu que la séparation actuelle était encore la plus appropriée pour l’Organisation. Néanmoins, le Directeur général est convenu de soumettre diverses options à ce propos à la réunion conjointe du Comité du programme et du Comité financier qui se tiendra en 2003.

EXAMEN DU BUREAU DE L’INSPECTEUR GÉNÉRAL

Organisation, mandat et utilisation de la Commission de vérification des comptes

138. Dans la note d’orientation 202 sur la vérification, le Groupe des vérificateurs externes des comptes est convenu d’appliquer les critères suivants pour évaluer la vérification interne des comptes comme normes de base pour l’organisation, le mandat et l’utilisation des commissions de vérification des comptes et la coordination avec la vérification externe des comptes:

• “Critère n°1: Le groupe des vérificateurs internes des comptes devrait être organisé de manière à pouvoir faire rapport objectivement et efficacement sur toute opération ou activité de l’entité. Ses responsabilités devraient être clairement communiquées dans un mandat provenant du chef de l’entité qui démontre visiblement son soutien. Afin de faire rapport d’une manière objective et efficace:

-  le chef du groupe des vérificateurs internes des comptes devrait si possible faire rapport directement au chef de l’entité et être indépendant sur le plan de l’organisation de toutes les opérations vérifiées;
-  Les vérificateurs internes des comptes devraient pouvoir communiquer librement avec les vérificateurs externes;
-  Les vérificateurs internes devraient recevoir un appui manifeste permanent de la part du chef de l’entité et le mandat de la vérification devrait être largement diffusé;
-  il faudrait toujours demander aux responsables de l’organisation de donner suite aux conclusions de la vérification interne des comptes en temps utile; et
-  toutes les activités de vérification des comptes entreprises par ou au nom de l’Organisation devraient être intégrées dans un unique groupe de vérificateurs.

• Critère n° 7: le groupe des vérificateurs externes des comptes devrait diriger et appuyer une commission de vérification des comptes composée de cadres supérieurs et de personnes qualifiées provenant de l’extérieur pour plus d’objectivité. De préférence, le chef ou une personne jouissant d’un statut équivalent, appartenant ou non à l’entité en question, devrait présider la commission de vérification des comptes.”
• Critère n° 8: Les unités de vérification interne et externe des comptes devraient coordonner leurs efforts afin d’assurer un meilleur rendement dans l’utilisation des ressources allouées à la vérification des comptes:”

Organisation et mandat

139. Pour ce qui concerne le premier et le huitième critères, le Bureau de l’Inspecteur général obéissait aux normes convenues. En particulier, mes collaborateurs ont observé que:

• Le chef du Bureau de l’Inspecteur général, à savoir l’Inspecteur général, faisait directement rapport au Directeur général et était par conséquent indépendant sur le plan organisationnel, de toutes les opérations et services soumis à vérification.
• Les vérificateurs internes des comptes étaient libres de communiquer avec mes collaborateurs et les activités étaient coordonnées par le biais d’échanges de programmes de vérification des comptes et l’accès aux rapports de vérification, aux observations et aux lettres de recommandation.
• La vérification interne des comptes bénéficiait de l’appui du Directeur général. Dans plusieurs Bulletins, le Directeur général a souligné l’importance pour tout le personnel de “continuer à fournir une coopération complète et une assistance à l’Inspecteur général et à ses collaborateurs dans l’exercice de leurs fonctions”.
• Le mandat du Bureau de l’Inspecteur général avait été largement distribué sous la forme d’une Charte publiée le 1er février 2000 par le biais du Bulletin du Directeur général et incorporée, comme il a déjà été mentionné, dans le Manuel de la FAO.

140. Les domaines pouvant être améliorés sont les suivants. Premièrement, je regrette que l’on n’ait pas, au moment de la publication de la Charte, saisi la possibilité de mettre à jour toutes les sections du Manuel de la FAO se rapportant aux contrôles internes. Comme il a été recommandé précédemment, le Règlement financier devrait être mis à jour conformément aux nouvelles dispositions introduites par la Charte. Deuxièmement, j’ai noté que, contrairement à nombre de bureaux correspondants du système des Nations Unies, le Bureau de l’Inspecteur général ne disposait pas d’une section spéciale sur le site Intranet de la FAO. Je recommande que l’on établisse un tel site, car j’estime que cela pourrait renforcer la transparence du Bureau de l’Inspecteur général et son importance stratégique au sein de l’Organisation. La section devrait contenir les informations suivantes: organisation et mandat, organigramme, plan de travail pour les rapports d’activité de l’année en cours et annuels, au moins pour les deux derniers exercices. Enfin, et ce n’est pas le moins important, il faudrait fournir une ligne téléphonique réservée ou un numéro de télécopie confidentiel pour signaler les manœuvres frauduleuses, l’utilisation abusive des ressources de la FAO et les cas de mauvaise gestion ou de vols, suivant ce qui est fait dans d’autres organisations, qu’elles appartiennent ou non au système des Nations Unies. Il serait bon de mettre en place des procédures pour les cas signalés. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le Directeur général avait reconnu l’utilité d’un site Intranet et que plusieurs modèles étaient à l’étude. En outre, le Directeur général a fait sienne la recommandation concernant la mise en place d’un numéro de télécopie confidentiel, qui serait opérationnel à partir du 1er septembre 2002.

141. Troisièmement, je tiens à faire les observations suivantes relativement à la Charte. Un projet de Charte a été soumis au Comité financier à sa quatre-vingt-treizième session en septembre 1999. La plupart des suggestions avancées ont été dûment prises en compte dans la Charte finale, à l’exception de celles qui suivent:

• Pour ce qui est du rapport soumis au Conseil⁸, “le Comité a estimé que cette indépendance serait encore renforcée si l’on demandait que des consultations aient lieu avec le Directeur général concernant le plan de travail au lieu de se limiter à une procédure d’approbation”. A ce propos, le libellé initial de l’Article 9 était le suivant: “Le Bureau de l’Inspecteur général doit être en mesure d’attribuer les ressources allouées, d’établir les fréquences de vérifications, de choisir les sujets, de déterminer la portée des travaux et d’appliquer les techniques nécessaires pour atteindre ses objectifs conformément à un plan officiel de travail agréé par le Directeur général”. Très peu de changements ont été apportés à la version finale, qui est libellée comme suit: “Le Bureau de l’Inspecteur général [...] conformément à un plan officiel, qui a reçu l’agrément du Directeur général.”
• Par ailleurs, le Comité “s’est félicité des nouvelles dispositions exigeant la consultation du Comité financier pour la nomination et la cessation de service de l’Inspecteur général et a suggéré, entre autres mécanismes, de prévoir la possibilité de mettre au point une description de fonctions ou un avis de vacance de poste et de le transmettre aux États Membres”. Cette suggestion n’a pas été prise en compte dans la Charte finale.

142. La situation ne s’étant pas encore présentée, le Comité financier n’a jamais été consulté jusqu’ici en ce qui concerne la nomination de l’Inspecteur général ou son départ. En fait, le titulaire actuel a été nommé à compter du 11 septembre 1992 avec un contrat pour une durée de trois ans, qui a été par la suite renouvelé. Conformément au Statut du personnel 302.412, sa nomination aurait dû prendre fin lorsqu’il a atteint l’âge obligatoire de la retraite de 62 ans en 1997. Cette limite d’âge a toutefois été prolongée par le Directeur général “dans l’intérêt de l’Organisation” selon le règlement du personnel 301.9.5 applicable “dans des cas exceptionnels”. Comme prescrit, la prolongation a été effectuée “pour un an chaque fois” mais à cinq reprises et le Comité financier n’a jamais été consulté. Lorsque la question a été soulevée, le Bureau juridique a allégué que, selon la Charte, la consultation n’était pas prévue dans le cas du renouvellement d’une nomination. Si cela est vrai techniquement parlant, il aurait été bon, à mon avis, pour respecter l’esprit de la Charte, de consulter le Comité financier sur ce point.

143. Compte tenu de ce qui précède, je recommande ce qui suit:

• Le Comité financier devrait aussi être consulté avant le renouvellement du titulaire.
• Comme l’a suggéré le Comité financier, et conformément à la pratique récente pour les postes de directeurs, les vacances de poste pour la fonction d’Inspecteur général devraient dorénavant être affichées sur les sites Intranet et Internet de la FAO avec une description des fonctions.

144. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que la seconde recommandation serait appliquée et que des dispositions avaient déjà été prises pour que ces avis de vacance de poste soient publiées avec description des fonctions sur les sites Intranet et Internet de l’Organisation. Quant à la première recommandation, l’Organisation y a répondu comme suit: “Les dispositions du paragraphe 4 de la Charte visent à créer les conditions permettant de mesurer l’indépendance de l’Inspecteur général en demandant au Directeur général de consulter le Comité financier avant la prise de fonctions par l’Inspecteur général et la cessation de ses fonctions. Ces dispositions de la Charte sont appliquées dans le cadre des dispositions constitutionnelles se rapportant au pouvoir de gestion du Directeur général dans l’administration de l’Organisation, d’une part, et d’une décision de politique générale visant à sauvegarder un certain nombre de conditions pour la réalisation indépendante des tâches de l’Inspecteur général, d’autre part. Demander qu’un acte de routine administrative tel que le renouvellement de la nomination de l’Inspecteur général soit soumis au Comité financier était non seulement contre l’équilibre reflété dans la Charte, mais risquerait aussi de conditionner ou d'exercer une pression sur l'Inspecteur général. De plus, il faudrait noter que la gestion d’une organisation telle que la FAO nécessite que le Chef de Secrétariat de l’Organisation, tout en étant responsable devant les organes directeurs, conserve une marge raisonnable d’autonomie pour l’administrer et pour gérer le personnel, y compris les cadres supérieurs à condition qu’il utilise judicieusement son pouvoir discrétionnaire”.

Utilisation de la Commission de vérification des comptes

145. Concernant le deuxième critère défini par le Groupe des vérificateurs externes des comptes, on a noté l’absence d’une commission de vérification des comptes. Sur ce point, la FAO s’est distingué de la majorité des organisations des Nations Unies, qui ont mis en place une commission de ce genre. Lorsque la question a été débattue avec l’Inspecteur général actuel, il a déclaré qu’il ne voyait pas l’intérêt d’une commission interne de vérification des comptes étant donné que son indépendance était déjà garantie par le fait qu’il faisait directement rapport au Directeur général. En ce qui concerne la possibilité de mettre en place une commission de vérification externe des comptes, il a allégué que le Comité financier jouait déjà ce rôle.

146. Pour ce qui est du premier argument, à mon sens et d’après mon expérience avec d’autres organisations appartenant ou non au système des Nations Unies, un des avantages d’une commission de vérification des comptes est qu’elle offre une garantie supplémentaire du rôle indépendant de la fonction de vérification des comptes. Quant au second argument, j’estime que l’existence d’une commission de vérification des comptes ne ferait pas double emploi avec le Comité financier pour les raisons suivantes:

• Le comité et la commission auront des mandats différents. Même si la Commission de vérification des comptes comprend un ou deux membres externes, elle fonctionne toujours au sein de l’Organisation pour aider le Directeur général à maintenir un contrôle interne adéquat. Le rôle du Comité financier, qui est composé de représentants d’États Membres uniquement, a pour mandat précis d’ “aider le Conseil à exercer son contrôle sur la gestion financière de l’Organisation”⁹.
• Le comité et la commission ne se réuniront pas avec la même fréquence ni à la même date. Si le Comité financier se réunit actuellement deux fois par an, la Commission de vérification des comptes se réunirait au moins une fois par trimestre et ne s’occuperait que de questions de vérification des comptes.

147. Compte tenu de ce qui précède, je recommande qu’une commission de vérification des comptes soit créée. Selon les normes convenues, elle pourrait être présidée par une personne de l’extérieur et comprendre aussi un représentant d’une autre organisation des Nations Unies. Elle devrait en particulier:

• Évaluer l’adéquation des plans de vérification des comptes, la portée et l’efficacité générale des services de vérification interne des comptes et suggérer des domaines potentiels de vérification des comptes dont l’Organisation pourrait bénéficier;
• Coordonner avec le commissaire aux comptes la portée et l’approche des vérifications internes des comptes afin d’englober tous les éléments des états financiers et une utilisation efficace des ressources allouées pour la vérification des comptes;
• Examiner les rapports des vérificateurs externes et internes des comptes, évaluer les incidences de leurs conclusions sur les politiques, systèmes et procédures déjà en place et surveiller et superviser activement l’application immédiate de leurs recommandations en matière de vérification des comptes;
• Faire en sorte que les vérifications des comptes entreprises au sein de la FAO soient effectuées en conformité avec les normes de vérification des comptes en vigueur au niveau international, y compris celles prescrites par le Groupe des vérificateurs externes et internes des comptes des Nations Unies;
• Faire périodiquement rapport au Directeur général et au Comité financier et formuler des recommandations sur les questions soulevées par les vérifications des comptes et l’application des recommandations en la matière.

Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que la question de la création d’une commission de vérification interne des comptes avait déjà été soulevée et examinée dans le passé. Toutefois, considérant les recommandations mentionnées ci-dessus, le Directeur général avait recommandé que la question fasse l’objet d’un nouvel examen, en tenant compte, en particulier, de l’expérience acquise par d’autres organisations internationales dans ce domaine. Les conclusions de cet examen seront présentées lors d’une prochaine session du Comité financier.

Responsabilités, planification et étendue réelle de la vérification des comptes

148. Dans la note d’orientation 202 sur la vérification, le Groupe des vérificateurs externes des comptes est convenu d’appliquer les critères suivants pour évaluer la vérification interne des comptes comme normes de base pour les responsabilités et la planification en matière de vérification des comptes.

• “Critère n° 2: la vérification interne des comptes devrait fournir aux administrateurs de niveau supérieur une évaluation indépendante continue de tous les aspects des activités d’une entité. [Elle] devrait examiner et évaluer tous les aspects des activités d’une entité, y compris les systèmes pour assurer: l’intégrité de l’information financière et autre; le contrôle sur les biens, les recettes et les dépenses; la conformité avec les objectifs, les politiques, les plans, les règles et règlements; [et] la gestion en tenant dûment compte du rendement et de l’efficacité. En résumé, la portée de la vérification interne des comptes devrait être globale.
• Critère n° 4: la planification de la vérification des comptes devrait assurer que toutes les activités de l’organe soient identifiées, que les domaines potentiels de vérification des comptes soient classés par ordre de priorité, et que des objectifs réalistes soient fixés pour chaque domaine choisi pour la vérification des comptes. A cette fin, il faudra que:

-  un modèle de l’entité soit préparé identifiant tous les domaines de vérification des comptes;
-  le modèle soit mis à jour au moins tous les ans;
-  la vérification des comptes soit planifiée pour éviter les lacunes et les chevauchements dans le champ d’investigation;
-  Toute vérification des comptes éventuelle soit évaluée selon les critères d’importance relative, l’importance pour la gestion et le niveau de risques ou d’opportunité; et
-  Les objectifs, la portée et le budget de chaque vérification des comptes soient établis et qu’un plan de travail annuel fractionné soit préparé”.

Responsabilités en matière de vérification des comptes

149. Pour ce qui est du premier critère, la norme de vérification des comptes globale a été en théorie respectée. Comme il est énoncé à la section 107.2.1. du Manuel de la FAO et à l’Article 11 de la Charte, les responsabilités confiées au Bureau de l’Inspecteur général comprenaient tous les aspects des activités de l’Organisation. Pour ce faire, le Bureau s’est lui-même organisé en trois groupes de vérification des comptes avec des responsabilités et des ressources attribuées:

• Activités menées au Siège;
• Activités décentralisées;
• Affectations spéciales de gestion.

150. Il y a lieu de noter par ailleurs que les activités décentralisées ont été menées principalement par les quatre vérificateurs des comptes hors siège se trouvant dans des bureaux régionaux en plus de ceux basés au siège. Ainsi, un vérificateur des comptes a été basé en Iraq depuis la fin de 2000 comme vérificateur des comptes, pour vérifier, à titre permanent, le programme «pétrole-contre-vivres». On remarquera également que, outre ces activités de vérification des comptes, le Bureau de l’Inspecteur général a également participé à un grand nombre d’activités regroupées sous le titre de “services opérationnels”. À part la supervision des appels d’offres prévue à la section 502 du Manuel de la FAO, le Bureau de l’Inspecteur général jouissait du statut d’observateur dans plusieurs comités tels que le Comité d’achats et le Conseil d’administration de la Mutuelle de crédit de la FAO.

151. Toujours sur le plan de l’organisation, mes collaborateurs ont constaté néanmoins qu’il n'y avait pas de distinction nette entre la fonction de vérification des comptes et celle d'investigation. Comme noté plus haut par le CCI dans son rapport mentionné plus haut: “tous les spécialistes de l’audit interne de la FAO enquêtent sur les cas de fraude, de gaspillage, de malversation, de faute professionnelle et autres irrégularités, et il est admis que tous les postes dans le Bureau de l’Inspecteur général comportent un élément investigation”. Néanmoins, il est reconnu que les “investigations portant sur des questions particulièrement sensibles sont généralement conduites par les fonctionnaires les plus élevés en grade, y compris par l’Inspecteur général”. Le rapport du CCI a également souligné que “les unités d’investigations distinctes, dotées d’un personnel d’investigateurs expérimentés et spécialement formés, sont l’exception plutôt que la règle dans les organisations du système des Nations Unies”.

152. L’Organisation a jugé que cette question avait été longuement examinée avec le CCI et a conclu que le système actuel était satisfaisant étant donné le niveau des investigations nécessaires. On a fait remarquer que la FAO avait mis en place un mécanisme pour conduire les investigations en utilisant les compétences et les connaissances requises disponibles dans plusieurs unités au sein de l’Organisation, outre le personnel du Bureau de l’Inspecteur général. L’Organisation a également fait valoir que la mise en place d’une unité d’investigation spécifique nécessiterait sans aucun doute un financement important. Sur la base de ma propre expérience, je considère toutefois que l’existence d’une unité distincte comme celle établie en particulier par le PAM, répond mieux à la spécificité des fonctions d’investigation qui ne peuvent être prévues comme activités de vérification des comptes. Par conséquent, je recommande qu’une unité spécifique pour l’investigation soit établie au sein de la FAO, dotée d’un personnel possédant les compétences et les connaissances spécialisées nécessaires (juristes, examinateurs des fraudes accrédités, ex-agents de police, etc.).

Planification de la vérification des comptes

153. Concernant la planification de la vérification des comptes, l’examen du programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général pour l’exercice 2000-01 et des documents de travail qui ont servi de base à l’étude a montré qu’il s’agissait d’un domaine où le Bureau de l’Inspecteur général avait pris du retard et n’avait pas suivi l’évolution de la vérification interne des comptes. Il a été proposé d’apporter des améliorations dans les domaines suivants:

• Pour commencer, le programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général a été préparé pour tout l’exercice biennal et non sur une base annuelle. Il est soumis à un processus d’ajustement permanent pour prendre en compte les nouveaux faits, mais les changements n’ont pas été formalisés dans un nouveau document.
• Le programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général n’avait pas été finalisé avant le commencement de l’exercice biennal. Il a été soumis au Directeur général seulement le 22 février 2000 pour “examen”. Le 6 avril 2000, l’Inspecteur général a été informé par la Direction générale que “les propositions [qu’il avait] faites concernant le Programme de travail 2000-01 du Bureau de l’Inspecteur général ont été examinées et approuvées par le Directeur général”.

154. Selon la section 6010 du manuel du Bureau de l’Inspecteur général et comme il est rappelé dans le mémorandum qui est joint au programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général soumis au Directeur général pour examen, “une approche descendante/ascendante comme celle décrite par le Bureau de l’Inspecteur général dans diverses tribunes et publiée également dans l’ “ International Journal of Government Auditing” en avril 1999” a été adoptée. Il était également expliqué que: “Sur la base de notre expérience, cette approche a donné de bons résultats dans le passé et est toujours la pierre angulaire de notre stratégie d’élaboration de programmes dans l’avenir. Fondamentalement, grâce à ce processus, nous évaluons les principales priorités de l’Organisation, prenons en compte les préoccupations majeures concernant la gestion et déterminons les risques qui pourraient influer sur les opérations et les meilleures méthodes de gestion. Sur la base de cet aperçu, nous établissons le cadre pour “ce qui convient pour la vérification” et commençons ensuite à mettre en place le processus pour déterminer comment, quand et par qui ces fonctions ou entités sont vérifiées”.

155. Dans la pratique toutefois, on a noté ce qui suit. Le programme de travail n’a pas énuméré les principaux risques identifiés. En outre, mes collaborateurs n’ont reçu aucun document démontrant l’existence d’un processus d’évaluation des risques conformément aux meilleures pratiques actuelles. En outre, contrairement à ce qui avait été annoncé, le Programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général n’a fourni aucun détail sur “comment, quand et par qui” les fonctions ou entités choisies pour être soumises à vérification seraient en réalité vérifiées. Ainsi, dans la section relative aux “détails du programme de travail”, concernant certains contrôles spécifiques, seules les informations ci-après ont été données:

• “Rémunérations et avantages – le Bureau de l’Inspecteur général prévoit d’examiner le processus de rémunération, en accordant une attention particulière aux décaissements et à la comptabilité, et la conformité aux règles et règlements pertinents”.
• Transactions relatives aux déplacements et aux dépenses et comptabilité – les voyages sont une rubrique importante des dépenses de la FAO et le Bureau de l’Inspecteur général prévoit d’examiner le contrôle interne sur les systèmes de traitement et de comptabilité des voyages”.

En fait, le programme de travail du Bureau de l’Inspecteur général ressemblait davantage à un document contenant des considérations générales et des déclarations d’intention qu’à un plan de travail détaillé s’appuyant sur une évaluation des risques précise et documentée.

156. Compte tenu de ce qui précède, je recommande que le Bureau de l’Inspecteur général révisé et améliore toute sa méthode de planification de la vérification en tenant compte des recommandations ci-après.

• La planification de la vérification devrait être effectuée à trois niveaux différents:

-  À long et à moyen termes, conformément aux priorités énoncées dans le cadre stratégique de 15 ans et le Plan à moyen terme de cinq ans, respectivement;
-  Pour chaque exercice biennal, afin de fournir l’information nécessaire à inclure dans le Programme de travail et budget de l’Organisation;
-  Tous les ans, afin de fournir des plans de travail détaillés pour chaque groupe de vérificateurs, indiquant, pour chaque fonction de vérification, l’importance financière, le calendrier, la méthode utilisée, les ressources engagées et les coûts estimés. Des plans de vérification individuels pour chaque vérificateur, qui serviraient aussi de base pour l’évaluation des individus concernés, devraient être préparés comme complément.

• Une évaluation des risques devrait être effectuée et régulièrement mise à jour (au moins une fois par exercice biennal). Son objectif global serait de collecter et d’analyser des données, tant quantitatives que qualitatives, pour décrire la forme, la dimension et les caractéristiques des risques auxquels l’Organisation est exposée.

Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le Directeur général a reconnu qu’il est possible d’améliorer l’approche globale du Bureau de l’Inspecteur général concernant la planification, tout en faisant remarquer que le niveau de détail recommandé aurait des conséquences sur l’exécution, la présentation et le suivi de la vérification. Néanmoins, le Bureau de l’Inspecteur général a été chargé de procéder à un examen approfondi de sa méthode de planification, y compris de l’élément évaluation des risques, et de tenir compte des recommandations spécifiques contenues dans le présent rapport.

Portée effective de la vérification

157. Pour ce qui est des domaines soumis effectivement à vérification, l’étude s’est fondée sur l’examen des rapports de vérification des comptes publiés pour l’exercice biennal 2000-01. Comme le montre le tableau récapitulatif ci-après, la plupart des rapports portaient sur les activités décentralisées. On notera toutefois que le nombre de rapports n’était pas un indicateur très fiable des activités du Bureau de l’Inspecteur général pour les raisons suivantes:

• Comme il est décrit en détail dans la section se rapportant à la présentation des rapports, tous les rapports n’ont pas été formalisés pour chaque activité de vérification.
• Pour les rapports existants, la longueur et la portée de chaque rapport ont largement varié d’un groupe de vérificateurs à un autre. En outre, au sein de chaque groupe de vérificateurs, en l’absence d’un modèle standard pour la présentation du rapport de vérification, les rapports ont aussi différé largement les uns des autres.
• Pour les activités menées au Siège, l’augmentation du nombre de rapports établis en 2001 s’explique en grande partie par le fait que l’unité correspondante a été dotée d’effectifs complets pendant une grande partie de l’année, tandis qu’un poste de fonctionnaire du cadre organique sur trois est resté vacant pendant presque toute l’année 2000. Par exemple, l’examen de la Mutuelle de crédit a conduit à l’établissement de quatre rapports différents en 2001, et il en a été de même pour l’examen de l’Unité Comptes créditeurs.

158. Mes collaborateurs ont tenté d’évaluer l’importance financière des éléments examinés. Étant donné que 40% des rapports ne donnaient pas d’information (en particulier sur les activités menées au Siège), la tâche s’est révélée difficile. Mon équipe a également examiné le système de fiches d’emploi quotidien du temps, qui a été utilisé pour enregistrer le temps passé par chaque vérificateur pour s’acquitter de ses fonctions respectives sur la base du temps effectivement disponible pour la vérification. Bien qu’il s’agisse d’un outil utile pour la gestion du Bureau de l’Inspecteur général, il était toutefois soumis aux limitations suivantes:

• Les données étaient introduites dans le système mensuellement sur la base de l’état récapitulatif de l’emploi quotidien du temps pour chaque vérificateur. À mon avis, cela devrait être effectué tous les quinze jours ou chaque semaine.
• Le système a indiqué le temps total consacré à chaque activité et à chaque sous-activité et comment chaque vérificateur avait employé son temps. Toutefois, en raison des limitations mentionnées ci-dessus au niveau de la planification de la vérification, aucune comparaison n’a été faite entre ce qui a été prévu et ce qui a été fait jusqu’à ce que l’on arrive à un niveau mensuel global.

159. Compte tenu des difficultés rencontrées pour pourvoir les postes vacants en temps opportun (voir section sur les ressources en fonctionnaires du cadre organique) et compte tenu du fait que des vérificateurs ont été détachés auprès d’autres divisions, le temps effectif disponible était inférieur au temps prévu. Alors que les effectifs auraient dû s’élever à 22, la dotation réelle n’a été que de 20 de janvier à juillet 2000, de 19 d’août à décembre 2000, de 19 de janvier à septembre 2001 et de 18 d’octobre à décembre 2001. Les inconvénients ont été compensés seulement en partie par le recours à des ressources extérieures (consultants). En outre, on a noté le nombre relativement important de congés de maladie durant l’exercice biennal 2000-01 (notamment concernant un membre du personnel qui va quitter l’Organisation avec une pension d’invalidité).

160. Comme il est indiqué dans le tableau 7 ci-après, le Bureau de l’Inspecteur général a consacré la majorité de ses ressources aux activités décentralisées: 36% pour l’exercice biennal 2000-01 réparties presque également entre les projets, les représentants de la FAO et les bureaux régionaux ou sous-régionaux. Toutefois, les activités non directement liées aux fonctions de vérification ont représenté 26,5% du temps employé par le personnel du Bureau de l’Inspecteur général, avec en particulier, plus de 13% et 5% consacrés respectivement à la “gestion du bureau” et aux “opérations d’appels d’offre”. Au total, seulement 21,5% du temps enregistré a été consacré aux activités menées au Siège pendant l’exercice biennal, dont 5 % à la Mutuelle de crédit et au Groupement d’achats.

161. Je m’inquiète au sujet du temps très limité consacré aux activités entreprises au Siège étant donné que l’essentiel des dépenses est précisément concentré à ce niveau. En comparant le plan de travail et les rapports de vérification des comptes établis, j’ai noté que la plupart des éléments pour lesquels j’avais émis des observations très critiques ou des recommandations spécifiques dans le passé, n’étaient pas examinés par le Bureau de l’Inspecteur général. Les éléments suivants en particulier, bien que compris dans le plan de travail, n’avaient pas été examinés durant l’exercice biennal 2000-01:

• Les placements, pour lesquels le Bureau de l’Inspecteur général prévoyait de revoir “les méthodes de placement à la lumière des faits récents et de la décision prise par le comité des placements”;
• Le processus concernant les états financiers, pour lequel le Bureau de l’Inspecteur général prévoyait de revoir “le processus suivi pour préparer les états financiers, travaillant à partir de données brutes provenant d’Oracle jusqu’au produit fini, qu’il s’agisse des rapports mensuels à la direction ou des comptes d’exercice biennal pour la vérification externe des comptes”;
• Le processus de clôture de l’exercice biennal, pour lequel le Bureau de l’Inspecteur général prévoyait “un examen du processus de clôture d’exercice pour la fin de 2001”.

162. Mes collaborateurs ont noté par ailleurs que la vérification des comptes avait bien été effectuée, mais que sa portée avait été limitée par rapport à ce qui avait été prévu dans le plan de travail 2000-01. Cela était particulièrement vrai pour les fonctions de trésorerie et pour le processus d’établissement de rapports et d’information dans Oracle. Pour le premier élément, le Bureau de l’Inspecteur général prévoyait “de revoir le dispositif de contrôle interne et le flux des transactions pour les transactions liées à la trésorerie dans Oracle”. En fait, seul l’état de rapprochement bancaire pour les comptes du siège a été examiné en 2001. Pour le second élément, seuls quelques “aspects de la sécurité de l’information” avaient été examinés en septembre 2001, alors que l’intention était d’examiner l’établissement de rapports et l’accès à l’information dans Oracle conformément au plan de travail. Sur la question d’Oracle dans son ensemble, le Bureau de l’Inspecteur général a fourni des ressources en personnel en détachement mais n’a jamais étudié comment le système était mis en œuvre en 1996-97 et 1998-99. Compte tenu des problèmes rencontrés (retards et hausse des coûts), j’estime que cela aurait été plus qu’approprié.

163. Compte tenu de ce qui précède, je recommande ce qui suit:

• Le temps consacré aux activités au Siège devrait être sensiblement augmenté et des éléments comme la mise en place d’Oracle, les placements et les fonctions de trésorerie devraient être traités dès que possible compte tenu des risques et des défauts déjà identifiés. Par contre, on pourrait passer beaucoup moins de temps pour le Groupement d’achats et la Mutuelle de crédit, qui ont dû être examinés régulièrement par le Commissaire aux comptes en raison de la nécessité de donner une opinion sur les comptes annuels. J’estime en outre que les deux activités non essentielles ont été bien gérées.
• Les améliorations suivantes devraient être apportées au système de fiches d’emploi quotidien du temps (DTS). Il faudrait demander au personnel chargé de la vérification des comptes de faire rapport toutes les deux semaines ou chaque semaine et de présenter les rapports par sous-activité de manière plus cohérente. L’établissement des rapports devrait comprendre une comparaison entre ce qui était prévu et ce qui a été réalisé.

Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que la première recommandation serait examinée à la prochaine réunion de planification. Quant à la seconde, l’Organisation a allégué que pour avoir une valeur sur le plan de la gestion, le rapport mensuel consolidé devrait être complet à 100 pour cent, tâche difficile à remplir à intervalles plus rapprochés, notamment lorsque les vérificateurs des comptes sont en mission.

Ressources en fonctionnaires du cadre organique

164. Dans la note d’orientation en 202 sur la vérification, le Groupe des vérificateurs externes des comptes est convenu d’appliquer le critère suivant pour évaluer la vérification interne des comptes comme norme de base pour les ressources en fonctionnaires du cadre organique.

• “Critère n° 3: le Groupe des vérificateurs internes des comptes devrait disposer d’un personnel possédant assez de compétences professionnelles et d’autres ressources pour s’acquitter de ses responsabilités. Pour y parvenir:

-  le groupe de vérificateurs internes des comptes doit être efficacement dirigé par un expert qualifié et des vérificateurs des comptes ayant une bonne connaissance technique des diverses disciplines nécessaires pour mener des vérifications des comptes complètes; et
-  Les vérificateurs internes des comptes devraient entretenir leurs connaissances techniques à l’aide d’une formation continue”.

Dotation en personnel

165. Pour l’exercice biennal 2000-01, la dotation en personnel approuvée a été de 22 postes ventilés comme suit:

• deux postes du niveau de directeur: un D-2 pour le poste d’Inspecteur général et un D-1 pour le poste de vérificateur en chef des comptes;
• 13 postes du cadre organique: deux P-5 (vérificateurs principaux des comptes), six P-4 (quatre vérificateurs des comptes régionaux et deux vérificateurs des comptes), trois P-3 et deux P-2 (vérificateurs des comptes).
• Sept postes de services généraux: trois pour des postes de vérificateurs des comptes para-professionnels (un G-6, un G-5 et un G-4) et quatre agents de soutien (une secrétaire de direction au niveau G-6, un commis aux registres au niveau G-4 et deux G-3.

En outre, un poste temporaire a été créé pour le vérificateur des comptes résident basé en Iraq. Il a été converti en poste fixe à dater du 1er janvier 2002, ce qui porte à 23 le nombre total de postes approuvés pour l’exercice 2002-03.

166. Pour ce qui est de la dotation effective en personnel, un taux de vacance de poste relativement élevé a été relevé. Comme il est précisé dans le rapport d’activités annuel pour 1999, deux postes de vérificateurs des comptes étaient vacants en janvier 2000 aux échelons P2 et P-4 respectivement. Il y avait aussi deux vacances de poste en janvier 2001 (un vérificateur P4 et un vérificateur P5) selon le rapport d’activités annuel pour 2000. La situation s’est même détériorée au cours de l’année 2001 car quatre vacances existaient en décembre 2001 (un vérificateur des comptes P-3 et trois vérificateurs des comptes P-4) selon le rapport d’activités annuel pour 2001. Selon le compte-rendu de la réunion du Bureau de l’Inspecteur général tenue le 2 juillet 2002, aucun progrès n’avait été fait à cette date car l’on rapportait que: “la situation concernant les questions de personnel était restée essentiellement la même: il y avait encore quatre postes non pourvus aux échelons P-4, P-3 et P-2. La dotation en personnel avançait sur tous les fronts sur une base prioritaire.” À mon avis, ce nombre relativement élevé de vacances de poste, qui est en fait un problème fréquent depuis 1999, est une source d’inquiétude. Je recommande que la priorité absolue soit donnée au recrutement et que, dans l’intervalle, on fasse appel à des ressources extérieures sous contrat pour traiter les questions non étudiées comme le prévoyait le plan de travail 2000-01.

Qualifications professionnelles

167. Quant aux qualifications du personnel, tous à l’exception d’un étaient des comptables agréés (ou des experts-comptables publics) (ou une qualification équivalente) ou possédaient une maîtrise en administration des affaires (MBA), trois fonctionnaires ayant en fait les deux qualifications. Quant aux autres qualifications professionnelles, deux fonctionnaires étaient des vérificateurs internes des comptes agréés et un était un examinateur des fraudes agréé. Toutefois, il n’y avait pas d’auditeurs informatiques agréés (AIA), mais deux possédaient un diplôme et une expérience en matière de technologies de l’information et de la communication (TIC). Avant de prendre leurs fonctions à la FAO, presque tous les vérificateurs avaient acquis une expérience en matière de vérification des comptes auprès d’institutions supérieures de contrôle des finances publiques ou dans le secteur privé. Compte tenu de l’importance croissante des TIC dans la vérification des comptes, je recommande que la priorité soit donnée aux candidats ayant des connaissances solides dans ce domaine. En outre, je recommande que le recrutement soit plus diversifié qu’il ne l’est actuellement, afin de disposer de compétences dans plusieurs disciplines techniques. Étant donné les activités de la FAO, les vérificateurs des comptes ayant des connaissances de base en agronomie, statistique ou économie seraient une ressource supplémentaire très appréciée.

Formation

168. Conformément à la norme convenue, un plan de formation a été élaboré pour répondre aux besoins relatifs à la valorisation du personnel. Pour 2001, la formation a été axée sur les langues, les capacités de communication et l’utilisation du logiciel Oracle. De plus, tous les vérificateurs des comptes ont entretenu leurs compétences techniques en poursuivant leur formation (notamment en détection des fraudes). Il y a bien un engagement en faveur de la formation. Néanmoins, sur la base des résultats du système DTS, moins de 3 pour cent de tout le temps de travail des vérificateurs des comptes a été consacré à la formation pour l'exercice 2000-01, alors qu’un minimum de dix jours par an a été conseillé (l’équivalent de 5 pour cent pour le système DTS du Bureau de l’Inspecteur général). Pour compléter ma recommandation précédente, je recommande que la formation soit intensifiée et axée en particulier sur la vérification des comptes du système d’information. En outre, il faudrait encourager certains vérificateurs des comptes à devenir des auditeurs informatiques ou des spécialistes d’Oracle agréés.

Résultats des activités de vérification des comptes

169. Dans la note d’orientation 202 sur la vérification des comptes, le Groupe des vérificateurs externes des comptes est convenu d’appliquer le critère suivant pour évaluer la vérification interne des comptes pour les résultats des activités de vérification des comptes.

• “Critère n°5: le Groupe des vérificateurs internes des comptes devrait définir des normes appropriées de performance et les appliquer à chaque fonction de vérification. A cette fin, il faudrait appliquer les normes élaborées par les vérificateurs internes des comptes des organisations des Nations Unies et plus particulièrement:

-  l’adéquation des procédures pour l’examen et la supervision de toutes les fonctions de vérification des comptes;
-  des méthodes et des procédures de vérification des comptes appropriées devraient être établies et documentées dans un manuel de vérification des comptes;
-  les décisions sur la nature, l’étendue et le calendrier d’exécution des tests devraient être fondées sur une évaluation des systèmes de contrôle interne;
-  les documents de travail sur la vérification des comptes devraient clairement documenter le processus de vérification des comptes et corroborer les résultats; et
-  les coûts et les dates d’achèvement devraient être comparés avec le budget et le calendrier original”.

170. Concernant les procédures et les méthodes de vérification des comptes, elles avaient en effet été établies et dûment documentées dans un manuel de vérification des comptes. Toutefois, par comparaison avec les manuels d’autres organisations des Nations Unies, celui du Bureau de l’Inspecteur général laisse beaucoup à désirer parce que:

• Même dans sa version la plus récente, le manuel est resté trop général pour constituer un outil adéquat pour les vérificateurs des comptes. Comme il avait été annoncé, le volume I n’a donné qu’un “aperçu de la vérification des comptes” portant sur les aspects suivants: historique de la FAO, mandat des vérificateurs internes, stratégie de vérification, normes de vérification, programme et structure des effectifs du Bureau de l’Inspecteur général, planification et développement et matériel de référence. Le volume II était supposé décrire en détail les procédures opérationnelles et les méthodes pour les différentes vérifications effectuées. Néanmoins, si la section sur la vérification de l’optimisation des ressources a décrit une approche générale utile et que celles sur les activités décentralisées et les fonctions spéciales de gestion étaient bien détaillées, celles sur les activités menées au Siège faisaient particulièrement défaut. Seuls trois éléments sans importance sur le plan financier étaient traités, à savoir: la prise d’inventaire du groupement d’achats, les bourses et les opérations TeleFood.

• La question des tests n’a toujours pas été abordée dans le manuel. Des questions fondamentales dans le domaine de la vérification des comptes, tels que le sondage statistique et l’importance relative, n’ont pas été traitées. En outre, le Manuel passe sous silence la question des états financiers et des techniques de vérification informatisées.

171. Ce n’est que pour les documents de travail que mes collaborateurs ont constaté que le Bureau de l’Inspecteur général répondait aux normes convenues. L’examen effectué sur la base d’un échantillon aléatoire de 11 rapports publiés a montré que les documents de travail étaient correctement classés et bien organisés. Il faut noter toutefois que les documents de travail sur les vérifications des comptes effectuées par les vérificateurs régionaux n’ont pas été envoyés au Siège pour y être examinés. Le contrôle de la qualité ne pourra donc être complet. Mes collaborateurs ont également noté que le “fichier récapitulatif de la vérification”, qui était censé récapituler le processus de vérification des comptes n’était complet que dans sept cas seulement. En outre, le modèle de présentation type n’était pas toujours bien suivi. La section se rapportant au “résumé du temps prévu et effectif” était sans aucun doute celle pour laquelle une grande quantité d’informations manquait: une indication du temps prévu au budget n’a été donnée que dans un cas et une indication du temps effectivement employé dans trois cas seulement. Il n’est donc pas surprenant que le Bureau de l’Inspecteur général n’ait pas été en mesure d’effectuer une comparaison globale entre calendrier prévu et calendrier réel et coûts prévus au budget et coûts effectifs.

172. Compte tenu de ce qui précède, je recommande ce qui suit:

• Il faudrait apporter de très importantes améliorations au manuel de vérification des comptes afin d’en faire un outil utile pour les vérificateurs. On donnera la priorité à l’incorporation de sections sur l’évaluation des risques, le sondage statistique et l’importance relative. La section consacrée au Siège devrait être étoffée pour inclure le système d’information, les fonctions de trésorerie et les placements, les vérifications des achats et les ressources humaines.
• Pour les documents de travail, la présentation prescrite pour le “fichier récapitulatif de la vérification” devrait être suivie dans tous les cas et l’information concernant le calendrier prévu et les coûts budgétisés par rapport au calendrier et aux coûts effectifs devrait être dûment incluse. En outre, les documents de travail des vérifications menées sur le terrain devraient être rapportés au Siège.
• Il faudrait chaque année faire une comparaison globale entre le plan de travail et la vérification effective menée et dûment décrite dans le rapport d’activités annuel.

Établissement de rapports et suivi des conclusions de la vérification

173. Dans la note d’orientation 202 sur la vérification, le Groupe des vérificateurs externes des comptes est convenu d’appliquer le critère suivant pour évaluer la vérification interne des comptes comme norme de base pour l’établissement de rapports et le suivi des conclusions de la vérification.

• “Critère n° 6: Le Groupe des vérificateurs internes devrait documenter les résultats de la vérification dans un rapport officiel qui constituerait un outil utile pour le changement, en débattre avec les administrateurs intéressés et présenter le rapport en temps opportun au chef de l’entité et/ou à la commission de vérification. À cette fin:

-  Les rapports de vérification devraient être aussi clairs et objectifs que possible et les limites imposées au champ d’action de la vérification devraient être indiquées;
-  Les conclusions de la vérification devraient être systématiquement suivies pour déterminer et décrire l’étendue et l’adéquation des mesures correctrices prises”.

174. Les lacunes suivantes ont été notées pour ce qui concerne l’établissement de rapports:

• Contrairement à la norme mentionnée plus haut, un rapport n’a pas toujours été officialisé pour chaque fonction de vérification, en particulier pour le groupe chargé des affectations spéciales de gestion, qui a géré toutes les demandes présentées pour des enquêtes, inspections, vérifications spéciales des comptes et investigations. Dans de nombreux cas, les résultats de la fonction ont fait seulement l’objet de séances d’information informelles ou de notes de service confidentielles.
• Les rapports publiés n’ont pas suivi un modèle de présentation type, même lorsqu’il s’agissait de vérifications répétitives, notamment pour les vérifications menées par les vérificateurs régionaux sur le terrain. Ils ne contenaient pas d’informations de base telles que le nombre de jours de travail ou le recours à des experts externes. Souvent, ils n’ont pas fourni d’informations sur les limitations à la portée de la vérification ni sur la méthode suivie.
• L’importance relative des recommandations émises et un calendrier proposé pour la mise en œuvre étaient rarement inclus. Les conséquences financières de l’application des recommandations n’ont jamais été traitées.
• Les bonnes pratiques suivies par quelques vérificateurs des comptes et reflétées dans leurs rapports n’étaient pas généralisées. En conséquence, la qualité globale des rapports a beaucoup varié. Certains d’entre eux, établis habituellement par des vérificateurs engagés depuis peu étaient très bons, alors que d’autres étaient en deçà des normes acceptées. Cette incohérence a soulevé la question du contrôle de la qualité et a semblé indiquer un niveau très bas d’innovation.

175. Compte tenu de ce qui précède, je recommande que:

• Les résultats de toutes les fonctions de vérification soient documentés dans un rapport officiel.
• Pour chaque type de fonction de vérification, un rapport type soit élaboré. Il faudra surveiller de près sa conformité avec le contenu et le mode de présentation convenus.
• L’importance relative et les délais d’exécution soient dûment mentionnés pour toutes les recommandations et, le cas échéant, que les conséquences financières de la mise en œuvre soient estimées.
• Des procédures soient établies et dûment suivies pour assurer le contrôle de la qualité sur les vérifications des comptes effectuées et sur les rapports publiés.

176. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que les troisième et quatrième recommandations seront dûment prises en compte. On a fait valoir toutefois que la mise en place de procédures pour le contrôle de la qualité nécessiterait l’allocation de ressources supplémentaires et que les conséquences financières devraient être examinées. Concernant la première recommandation, l’Organisation a fait valoir que dans certains cas, un rapport officiel ne serait pas approprié. Pour la seconde recommandation, elle a fait valoir que la normalisation présentait quelques avantages, mais que l’on en obtiendrait autant ou plus en encourageant l’initiative, la créativité et l’individualisme dans la présentation des rapports.

177. Concernant le suivi des conclusions de la vérification des comptes, selon l’article 15 de la Charte “le Directeur général veille à ce que toutes les recommandations émanant de l’Inspecteur général soient prises en compte par l’unité fonctionnelle responsable et soient appliquées comme il convient”. À mon avis, cette disposition n’est pas conforme à la norme convenue mentionnée plus haut, ni avec celles prescrites par les vérificateurs internes des comptes des organisations des Nations Unies. A ce propos, la norme 440 des Nations Unies stipule que “les vérificateurs internes des comptes devraient continuer de s’assurer que les mesures appropriées soient prises concernant les conclusions des vérifications indiquées”. Si le Directeur général est responsable en dernière analyse de l’application des recommandations concernant tant la vérification interne que la vérification externe des comptes, le principal responsable devrait être l’Inspecteur général. En conséquence, je recommande qu’une section soit incluse dans le rapport annuel du Bureau de l’Inspecteur général concernant l’application de toutes les recommandations formulées.

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⁶ Voir le document FC99/7.

⁷ Cf. Document PC 82/4 intitulé "Évaluation du Programme dans le contexte du Cadre stratégique et du nouveau modèle de programmation".

⁸ Cf. Document CL/117/4 – paragraphes 46 à 48.

⁹ Cf. Règle générale XXVII.7.