ASUNTOS DE GESTIÓN

APLICACIÓN DEL PROGRAMA “PETRÓLEO POR ALIMENTOS”

Objetivos, alcance y método de la auditoría

45. Como anuncié en mi informe anterior [párr. 91], el personal a mi cargo visitó la representación de la FAO en el Iraq del 26 de marzo al 14 de abril de 2001, especialmente para examinar la ejecución del programa “Petróleo por Alimentos”.Realizó una verificación de la regularidad de la representación de la FAO en el Iraq y un examen sobre la gestión con el fin de evaluar la gestión de la Dirección de Recursos Humanos. En lo que concierne a la ejecución del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad, se procedió a un examen de las tres suboficinas de la región septentrional ubicadas en Dohuk, Erbil y Suleimaniyah, así como de la oficina de coordinación de Erbil. El personal a mi cargo se entrevistó con el coordinador de actividades humanitarias de las Naciones Unidas para el Iraq y con funcionarios de alto rango del gobierno del Iraq. Como se efectuó conjuntamente una auditoría de la oficina del país del Programa Mundial de Alimentos (PMA), se llevaron a cabo asimismo comparaciones, siempre que fue pertinente. Después de la visita a la representación de la FAO, se obtuvo información adicional de los servicios de la Sede en Roma. Se realizó en particular un examen de comprobación de las adquisiciones. Siempre que fue aplicable, se prestó particular atención a la verificación de las observaciones de la Oficina del Inspector General indicadas en los informes emitidos en diciembre de 1999 (AUD. 5399) y marzo de 2000 (AUD. 5699) y revisadas en febrero de 2001 (AUD. 2201).

Información básica

46. En agosto de 1990 la resolución 661 del Consejo de Seguridad impuso sanciones globales al Iraq con exclusión de los alimentos y las medicinas y estableció el Comité 661 para supervisar la aplicación de las sanciones. A lo largo de 1991 las Naciones Unidas manifestaron su grave preocupación por la situación humanitaria y propusieron diversas medidas, que permitirían al Iraq vender cantidades reducidas de petróleo a cambio de suministros humanitarios. En abril de 1995 el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 986, como una medida provisional para atender las necesidades humanitarias del pueblo iraquí. En la resolución 986 del Consejo de Seguridad se autorizaba a los Estados Miembros, por un período de 180 días, a permitir la importación de petróleo y de productos del petróleo procedentes del Iraq en cantidades suficientes para proporcionar una suma que no excediera en total de 2 000 millones de dólares EE.UU. Los fondos obtenidos se tenían que acreditar en una cuenta de garantía bloqueada, denominada la cuenta del Iraq, que se utilizaría para atender las necesidades humanitarias de la población iraquí así como para otros fines. Después de prolongadas negociaciones, el 20 de mayo de 1996 se firmó un memorándum de acuerdo entre las Naciones Unidas y el Gobierno del Iraq.

47. Con arreglo a lo establecido en la resolución 986 del Consejo de Seguridad, los ingresos percibidos se dividían como sigue:

• 30 por ciento para la Comisión de Indemnización de las Naciones Unidas en Ginebra;
• 66 por ciento para financiar la importación de suministros humanitarios al Iraq; este componente, al que se hacía referencia como el programa “Petróleo por Alimentos”, se destinó a las 15 prefecturas de las regiones central y meridional en el 53 por ciento y a las tres prefecturas de la región septentrional en el 13 por ciento. Mientras que el Gobierno del Iraq era responsable de la ejecución del programa en las primeras, las Naciones Unidas ejecutaban el programa en las prefecturas de la región septentrional de Dohuk, Erbil y Suleimaniyah por cuenta del Gobierno del Iraq, con el debido respeto de la soberanía e integridad territorial del Iraq y del principio de una distribución equitativa de los suministros humanitarios por todo el país”;
• el 2,2 por ciento para sufragar los costos de las Naciones Unidas con respecto a la administración del programa; este monto se destinó a cubrir, por un lado, la puesta en práctica de la cuenta del 13 por ciento y, por el otro, la supervisión de la aplicación por el Gobierno del Iraq de la cuenta del 53 por ciento;
• 0,8 por ciento para los gastos administrativos de la Comisión Especial de las Naciones Unidas (UNSCOM);
• el 1 por ciento para la cuenta de garantía bloqueada del Iraq.

48. La ejecución del Programa se inició en diciembre de 1996 por un período de seis meses de conformidad con la resolución 986 del Consejo de Seguridad. En resoluciones sucesivas se prolongó por períodos de seis meses en cada caso. El 17 de diciembre de 1999 la resolución 1284 del Consejo de Seguridad suprimió el límite superior a las exportaciones de petróleo iraquíes, creó la Comisión de las Naciones Unidas de Vigilancia, Verificación e Inspección (UNMOVIC) en sustitución de la anterior UNSCOM y suspendió la asignación del 1 por ciento a la cuenta de garantía bloqueada del Iraq. Con la aprobación de la resolución 1330 del Consejo de Seguridad la distribución de los ingresos del petróleo se modificó de la manera siguiente:

• 25 por ciento a la Comisión de Indemnización de las Naciones Unidas;
• 72 por ciento al programa “Petróleo por Alimentos” del Iraq (el 59 por ciento para las prefecturas de las regiones central y meridional y el 13 por ciento para las tres prefecturas de la región septentrional);
• 2,2 por ciento para sufragar los gastos de las Naciones Unidas de administración del programa;
• 0,8 por ciento para la administración de la UNMOVIC.

49. Tal como se indica de manera detallada en la sección II del memorándum de acuerdo concertado entre las Naciones Unidas y el Gobierno del Iraq, el Programa se llevó a cabo por medio de planes de distribución (PD) preparados por el Gobierno del Iraq y aprobados por el Secretario General de las Naciones Unidas. Una vez aprobados, los PD, que incluían una lista clasificada por categorías de los suministros y bienes destinados a la compra y la importación, pasaron a servir de base para la utilización por el Iraq de los ingresos obtenidos durante la fase aprobada. Todos los contratos firmados por el Gobierno del Iraq (o por las organizaciones de las Naciones Unidas que actuaban en su nombre en lo que se refiere a las tres prefecturas de la región septentrional se enviaban a la Oficina del Programa del Iraq de las Naciones Unidas en Nueva York para que fueran tramitados y, en la mayor parte de los casos, se sometían al Comité 661 para su aprobación. A partir del 1º de marzo de 2002, algunos contratos fueron aprobados, no obstante, por el Secretario General de las Naciones Unidas sobre la base de listas de suministros uniformes aprobadas por el Comité 661 por el “procedimiento de vía expedita” establecido por la resolución 1284 (1999) del Consejo de Seguridad. En la resolución 1409 del Consejo de Seguridad de 14 de mayo de 2002 se introdujo un segundo cambio importante con la lista de artículos sujetos a examen y un nuevo conjunto de procedimientos para la tramitación de los contratos.

50. Con arreglo al marco mencionado, la FAO se encargó de la ejecución del programa en lo que se refiere al componente agrícola. Al igual que otras entidades de las Naciones Unidas, la Organización supervisó la ejecución del programa por el Gobierno del Iraq en las prefecturas de las regiones central y meridional y asumió directamente la ejecución del programa en las tres prefecturas de la región septentrional. Las condiciones de intervención de la FAO se definieron en un memorándum de acuerdo concertado con las Naciones Unidas el 14 y el 16 de octubre de 1997. Ambas partes firmaron un memorándum de acuerdo revisado, el 19 de octubre y el 9 de noviembre de 1998. Según el memorándum de acuerdo revisado semestralmente se efectuaban asignaciones de fondos a la FAO:

• con cargo a la cuenta del 13 por ciento para atender a los gastos directos de ejecución del programa en las tres prefecturas de la región septentrional por el valor de las solicitudes aprobadas por el Comité 661 que había de ejecutar la FAO más el componente de efectivo (de haber alguno);
• con cargo a la cuenta del 2,2 por ciento para cubrir los gastos administrativos y de funcionamiento, con inclusión de los gastos relacionados con las actividades de observación en las regiones central y meridional del Iraq.

51. Se autorizó a la FAO a cargar gastos de apoyo a la tasa del 3 por ciento de los desembolsos efectivos efectuados con cargo a los fondos suministrados. Esta tasa reducida (en comparación con la tasa normal del 5 por ciento para las actividades en situaciones de emergencia) fue aceptada por la Organización en atención al volumen y valor de la asistencia que había que proporcionar. Según el artículo 3.3 del memorándum de acuerdo revisado, esos gastos de apoyo se pagaron con cargo a las cuentas del 13 por ciento y del 2,2 por ciento, respectivamente. Después de tomar en consideración los anticipos ya transferidos, se pusieron fondos a disposición de la FAO sobre la base de las necesidades de efectivo estimadas mensualmente presentadas a la Oficina del Programa del Iraq. Esos fondos se depositaron en una cuenta bancaria que devengaba intereses abierta para ese fin, al mismo tiempo que se estableció un fondo fiduciario para responder por ellos.

Cuentas bancarias existentes y reposición de fondos

52. En el momento de la visita del personal a mi cargo, la representación de la FAO en el Iraq estaba operando con tres cuentas bancarias: una en dólares estadounidenses abierta en un banco privado de Amman (Jordania) y dos cuentas corrientes (una en dinares iraquíes y la otra en dólares estadounidenses) abiertas en el mismo banco en Bagdad. Debido a las sanciones, ninguno de los bancos iraquíes estaba autorizado a recibir fondos directamente de la Sede. Además, los bancos extranjeros no estaban autorizados a abrir filiales en el país. La cuenta bancaria en Amman funcionaba, por consiguiente, como un intermediario entre la FAO y el sistema bancario nacional iraquí. La Sede la reabastecía sobre la base de las solicitudes del representante de la FAO. Posteriormente se transferían los fondos:

• sea a la cuenta en dólares EE.UU. de Bagdad (por intermedio de la filial del banco en Amman) para los pagos que se realizaban en Bagdad;
• sea a los cambistas a los que, a falta de una estructura bancaria en la región septentrional, se había contratado para que proporcionaran dinero en efectivo a oficinas designadas con un preaviso de siete días (o de tres días en casos de emergencia). Los cambistas anticipaban los fondos que había que proporcionar y posteriormente eran reembolsados con una comisión de un 1 por ciento por medio de transferencias bancarias a sus respectivas cuentas en Amman. Como al PMA sólo se le cargaba el 0,8 por ciento de comisión a condición de que los fondos fueran reembolsados en un plazo de ocho días, el personal a mi cargo recomendó que el representante de la FAO tratara de negociar las mismas condiciones con los cambistas. La recomendación fue puesta en práctica y en la actualidad se carga una comisión del 0,8 por ciento.

53. El personal a mi cargo examinó las reposiciones solicitadas y otorgadas en 2000 y 2001 hasta la fecha e hizo las siguientes observaciones:

• Con respecto a la cuenta en Amman, la reposición se solicitaba cuando el saldo de la cuenta era inferior a 1 millón de dólares EE.UU. Habitualmente se solicitaba una reposición de 3 millones de dólares EE.UU. cada vez. Entre la fecha de la solicitud y la transferencia efectiva de los fondos transcurrían de 5 a 10 días.
• Con respecto a la cuenta en dólares EE.UU. de Bagdad, la transferencia desde la cuenta de Amman se iniciaba cuando el saldo de la cuenta era inferior a 50 000 dólares EE.UU. Cada vez se solía transferir un monto de 300 000 dólares EE.UU. Al personal a mi cargo se le indicó que el tiempo transcurrido entre la solicitud de la transferencia y la transferencia efectiva era de tres semanas por término medio debido a los atrasos que se producían con el Banco Central iraquí.
• En lo que se refiere a las oficinas de la región septentrional, el número de entregas de efectivo al mes variaba de cinco para Erbil (tanto para la oficina de coordinación como para la suboficina) a tres para la suboficina de Dohuk (Suleimaniyah ocupaba un lugar intermedio con una media de 4,5 de entregas de efectivo al mes). Las reposiciones variaban entre 50 000 dólares EE.UU. y 450 000 dólares EE.UU. El personal a mi cargo convino con la recomendación del Auditor Interno de que la “frecuencia de las entregas de efectivo con respecto a cada oficina debería aumentar por lo menos hasta 6 al mes con un límite máximo de 250 000 dólares EE.UU. por entrega”.

54. La protección del efectivo y los valores era una esfera en la que se señalaron muchas deficiencias, especialmente dado el elevado volumen de efectivo que se mantenía constantemente. En la época de la visita del personal a mi cargo, se mantenía en total un equivalente de 5.4 millones de dólares EE.UU. de cuya cifra correspondían en particular 2,6 millones de dólares EE.UU. a la suboficina de Suleimaniyah. El personal a mi cargo formuló las observaciones siguientes:

• Se debería llevar un registro del contenido de todas las cajas fuertes que no contuvieran sólo dinero en efectivo y se deberían completar las declaraciones de responsabilidad personal con respecto a los efectos personales guardados en la caja de seguridad de la representación de la FAO.
• Todos los contables y cajeros a los que se encomendaba la custodia de las llaves de las cajas fuertes eran funcionarios nacionales y, como ya señaló la Oficina del Inspector General, esos funcionarios estaban más sujetos a extorsión que los funcionarios internacionales que no tenían ningún pariente en el país. Por ello, se debería considerar la conveniencia de que algunos funcionarios internacionales guardaran una de las llaves de las cajas fuertes.
• Duplicados de las llaves de las cajas fuertes solían ser guardados por el jefe de la suboficina, lo que le hacía particularmente vulnerable. Se debería respetar estrictamente la regla según la cual ninguna persona debe estar a cargo de la custodia de ambas llaves. En la oficina principal de Bagdad se deberían guardar asimismo duplicados de las llaves en sobres sellados.
• Se deberían emplear cerraduras de combinación, de que disponen algunas cajas fuertes, y las combinaciones se deberían cambiar con cierta regularidad.

55. Posteriormente se comunicó al personal a mi cargo que todas sus recomendaciones se habían puesto en práctica con excepción de una. La segunda recomendación relativa a la custodia de las llaves de las cajas fuertes por funcionarios internacionales se aplicaría una vez que se hubiera contratado a funcionarios internacionales con nombramiento de plazo fijo. El personal a mi cargo recomendó también que se reforzara el nivel de seguridad por medio de cámaras, campanas de alarma, habitaciones separadas para los cajeros, etc., y posteriormente fui informado de que se había adoptado una serie de medidas, entre ellas la instalación de cámaras de vigilancia.

56. Las deficiencias indicadas más arriba se debieron en parte a la falta de unas normas reglamentarias detalladas tanto en el manual de la FAO como en el manual financiero y administrativo de los representantes de la FAO. En su informe emitido en diciembre de 1999 (AUD 5399), la Oficina del Inspector General recomendó que la Dirección de Finanzas suministrara al representante de la FAO en el Iraq unas directrices concretas acerca del movimiento, el manejo y la custodia del efectivo. Esas directrices no se habían emitido en el momento de la visita del personal a mi cargo y seguían pendientes en la fecha de redacción del presente informe. El representante de la FAO en el Iraq preparó únicamente un “procedimiento para el manejo del efectivo de producirse una evacuación en el Iraq” que fue aprobado por la Dirección de Finanzas en mayo de 2002. Recomiendo que se emitan lo antes posible normas y directrices detalladas sobre el manejo seguro del efectivo y los valores para todos los representantes de la FAO y que se aborde también el caso concreto del Iraq.

57. El personal a mi cargo examinó los sistemas y procedimientos utilizados actualmente en la administración y el control del inventario, para determinar si se ajustaban a la sección 503 del Manual de la FAO así como a las secciones pertinentes del manual de los representantes de la FAO. En lo relativo a la enajenación de equipo, advirtieron lo siguiente:

• En enero de 2001 la oficina de coordinación de Erbil vendió algunas llantas y ruedas adquiridas con los fondos previstos en la resolución 986 del Consejo de Seguridad. Algunas de ellas eran nuevas: 13 de 125 llantas y 41 de 51 ruedas en total. Al personal a mi cargo se le comunicó que las llantas y ruedas nuevas, que había enviado la oficina principal de Bagdad, tuvieron que venderse también porque el parque de vehículos de la región septentrional no las podía utilizar. Se obtuvieron propuestas selladas de tres almacenes diferentes de llantas y las partidas se vendieron al mejor postor por 2 045 dólares EE.UU.
• En febrero de 2001 la oficina principal de Bagdad enajenó algunas piezas de repuesto de computadora adquiridas con cargo al programa establecido en la resolución 986 del Consejo de Seguridad. Se obtuvieron ofertas en sobre sellado de tres almacenes de equipo electrónico o de oficina y las partidas se vendieron al mejor postor por la suma de 410 dólares EE.UU.

58. En ambos casos el personal a mi cargo comprobó que no se había obtenido la autorización de las Naciones Unidas antes de la venta de ese equipo. A falta de un procedimiento escrito (aprobado por la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq o de la Oficina del Programa del Iraq) autorizando al representante de la FAO a vender, o entregar a alguien en el Iraq, cualquier equipo correspondiente al programa previsto en la resolución 986 del Consejo de Seguridad, el personal a mi cargo recomendó que este asunto se investigara con la Oficina del Coordinador o con la Oficina del Programa del Iraq. Posteriormente se comunicó al equipo a mi cargo que en el futuro cualquier enajenación de partidas se remitiría a la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq para su aprobación por el Comité 661.

59. Era frecuente que se prestaran vehículos financiados con la cuenta del 13 por ciento a las autoridades locales. El personal a mi cargo examinó los registros relativos a los vehículos prestados a las autoridades locales de Erbil (144 vehículos), Dohuk (78 vehículos) y Suleimaniyah (125 vehículos). Los acuerdos concertados por un período de seis meses y posteriormente renovados determinaban las condiciones de esos préstamos. El personal a mi cargo observó, no obstante, que algunos vehículos se habían entregado a las autoridades locales sin que se concertara ningún acuerdo (por ejemplo, 35 motocicletas en Suleimaniyah). Observaron asimismo que no todas las páginas de los acuerdos y las listas que figuraban en sus anexos estaban debidamente firmadas y fechadas por ambas partes. Además, el uso al que se destinaban no siempre se mencionaba en el anexo. Los acuerdos de ampliación estipulaban que sus disposiciones “se aplicarían además a todos los vehículos de motor posteriormente prestados por la primera parte a la segunda parte y no enumerados en la lista adjuntada al presente acuerdo”.

60. En vista de cuanto antecede, el personal a mi cargo recomendó lo siguiente:

• No se debería entregar ningún vehículo sin que se concertara un acuerdo oficial debidamente firmado, sellado y datado por ambas partes.
• La disposición incluida en los acuerdos actuales con arreglo a la cual “se aplicarían además a todos los vehículos de motor posteriormente prestados por la primera parte a la segunda parte y no enumerados en la lista adjuntada al presente acuerdo”, se debería eliminar y no se debería prestar ningún vehículo sin concertar un acuerdo oficial.
• La utilización a que se destinaban los vehículos debería siempre figurar en el anexo adjuntado al acuerdo para posibilitar posteriores verificaciones.
• personal a mi cargo se le informó posteriormente de que sus recomendaciones habían sido aceptadas y que se habían impartido instrucciones a los oficiales de campo para que actuaran en consecuencia.

Alcance del examen de la gestión de los recursos humanos

61. El personal a mi cargo examinó la organización en lo que respecta a la gestión de los recursos humanos y la situación de la dotación de personal en el momento de su visita. Examinó igualmente los procedimientos de contratación tanto de funcionarios internacionales como nacionales y los diferentes tipos de contratos utilizados. Se hicieron algunas verificaciones al azar de los archivos del personal y de las horas extraordinarias pagadas. Además de efectuar comparaciones con el PMA, se analizaron los resultados de la encuesta de la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq sobre las condiciones de empleo en el sistema de las Naciones Unidas en el Iraq emitidas el 10 de diciembre de 2000 para efectuar más comparaciones con otras organizaciones de las Naciones Unidas.

62. Se prestó también especial atención al seguimiento de las decisiones adoptadas por el Director General el 13 de octubre de 2000 con respecto al fortalecimiento de la gestión del programa “Petróleo por Alimentos”. En la esfera de los recursos humanos las decisiones que figuran a continuación se tenían que aplicar a partir del 31 de diciembre de 2000:

• fortalecimiento de la División de Finanzas y del Servicio de Compras de la Sede mediante la creación de un puesto de oficial de finanzas (P-4) y un empleado de contabilidad sobre el terreno en la AFF y de seis puestos adicionales de servicios generales sobre el terreno en el Servicio de Compra;
• establecimiento en el Iraq de un equipo básico de 14 funcionarios profesionales internacionales de campo contratados a plazo fijo y designación asimismo de un auditor residente; y
• establecimiento de un equipo básico de 10 funcionarios profesionales nacionales y 50 funcionarios esenciales de servicios generales contratados a plazo fijo, y empleo del personal restante como personal profesional nacional del proyecto con un contrato de servicios o mediante un acuerdo de servicio especial en lo que respecta a los funcionarios de servicios generales.

63. Sólo se financiaron con cargo al presupuesto ordinario los 11 puestos siguientes de la Representación de la FAO:

• un director (D-2) para el cargo de Representante de la FAO;
• un profesional (P-2) para el puesto de oficial administrativo y un profesional de contratación nacional;
• ocho puestos de servicios generales ocupados por nacionales.

64. En lo que se refiere al programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad, en la época de la visita del personal a mi cargo estaba en marcha su fase IX, que abarcaba el período comprendido entre el 12 de diciembre de 2000 y el 8 de junio de 2001. Sin embargo, a los efectos presupuestarios y contables, la aprobación de la Oficina del Programa del Iraq de fondos y puestos y la presentación de informes sobre los gastos se efectuaron del 1º de enero al 30 de junio y del 1º de julio al 31 de diciembre. En lo que concierne al número de puestos, la aprobación se efectuó por emplazamiento (puestos en la Sede, por un lado, y puestos en el Iraq, por el otro, con un desglose por zonas: central/meridional y septentrional) y por nacionalidades (personal internacional, por un lado, y personal nacional, por el otro). En el cuadro 3 que figura a continuación se recapitula, para el período comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2001, la dotación de personal solicitada, la aprobada y el número de puestos ocupados en el momento del examen.

65. En lo que se refiere a los puestos de la Sede, la única vacante relativa a un funcionario profesional internacional era la del puesto de oficial de finanzas (P-4) cuya creación había decidido el Director General el 13 de octubre de 2000 para reforzar a la Dirección de Finanzas. Los otros puestos profesionales correspondían al Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR) (cuatro oficiales de operaciones: un P-2 y tres P-3) y al Servicio de Compras (un oficial de compras P-4). En lo que respecta al personal de servicios generales, el número total de puestos aprobados era de 15. Esta cifra incluía los siete puestos adicionales de servicios generales cuya creación aprobó el Director General el 13 de octubre de 2000. En la época del examen, todavía no se habían cubierto dos puestos: uno de empleado de contabilidad (G-4) en la Dirección de Finanzas y uno de empleado encargado del archivo (G-2) en el Servicio de Compras.

66. En el momento del examen el número total de funcionarios empleados en la representación de la FAO para la ejecución del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad ascendía a 408, tal como se desglosa por emplazamiento y tipo de contratos en el cuadro 4 que figura a continuación. En comparación con la dotación de personal aprobada para la fase IX, había 88 vacantes. En lo que se refería a los puestos profesionales, había dos puestos vacantes de observadores en la oficina principal de Bagdad, pero los candidatos tenían que llegar pronto. En la región septentrional las tres aparentes vacantes se debían a la suspensión obligatoria del servicio de los titulares con contratos de consultoría de corta duración. En cuanto a los funcionarios de servicios generales, el personal a mi cargo fue informado de que la contratación para los 24 puestos vacantes en las regiones central y meridional se aplazó intencionalmente debido a la falta de espacio de oficinas. A raíz de la terminación de las obras en los nuevos locales el 15 de julio de 2001, se había contratado al personal.

Contratos utilizados para el personal internacional del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad

67. En la época de la visita del personal a mi cargo los 43 funcionarios internacionales contratados para la ejecución del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad seguían con contratos de consultoría de corta duración. Tal como prescribe la sección 317.24 ii) del Manual de la FAO, su nombramiento por períodos cortos o intermitentes de menos de un año estaba relacionado con una serie de cometidos concretos durante un período determinado de tiempo (sobre la base de un contrato de servicios efectivos). En su informe fechado en febrero de 2001 (AUD 2201) la Oficina del Inspector General recordó la dificultades de que anteriormente se había dado cuenta en esta esfera, entre ellas un elevado índice de rotación, la insuficiencia de conocimientos técnicos y los retrasos en el proceso de contratación. Recomendó que se establecieran “acuerdos contractuales y de empleo más generosos […] para atraer y retener a un personal internacional calificado durante períodos más largos”. No obstante, tomó nota de la decisión de fecha 13 de octubre de 2000 de crear un equipo de gestión básico de 14 funcionarios profesionales internacionales sobre el terreno contratados sobre la base de un contrato de plazo fijo.

68. Sin embargo, en el momento de la visita del personal a mi cargo esa decisión sólo se había puesto parcialmente en práctica. De los 14 puestos de plantilla de profesionales internacionales sobre el terreno, se estaban ocupando siete, pero ninguno de los titulares tenía todavía un contrato de plazo fijo (ya que seguían con contrato de consultoría de corta duración). Recientemente se habían elegido a candidatos para seis de los puestos vacantes, pero las ofertas no habían quedado todavía completadas. Para el último puesto restante (Director de Programa), el anuncio de vacante que tenía que aparecer en varias publicaciones internacionales especializadas no se envió al Subdirector General del Departamento de Cooperación Técnica para su aprobación hasta el 7 de mayo de 2001. El Director de Programa entró en funciones en marzo de 2002. En el momento que se estaba redactando el presente informe, seguían vacantes dos de los 14 puestos (uno de oficial de finanzas y otro de jefe de suboficina), pero los candidatos se habían elegido hacía poco.

Contratos utilizados para el personal contratado localmente para el programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad

Diferentes tipos de contratos utilizados

69. Como se señaló en el informe mencionado sobre las condiciones de empleo en el sistema de las Naciones Unidas en el Iraq, las distintas organizaciones utilizaban diferentes tipos de contratos para el personal contratado localmente. Concretamente el nombramiento de duración limitada, el contrato de trabajo ocasional, el contrato de servicios y el acuerdo de servicio especial. De los 1 900 nacionales empleados en total por el sistema de las Naciones Unidas en el momento del estudio, el desglose era el siguiente: 44 por ciento de contratos de servicios, 22 por ciento de acuerdos de servicios especiales, 21 por ciento de nombramientos de duración limitada y el 2 por ciento de contratos de trabajo eventual, estando representado el saldo restante (11 por ciento) por contratos de plazo fijo. Con todo, se debe indicar además que del 11 por ciento de los contratos de plazo fijo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) representaba más del 7 por ciento debido a la utilización de un contrato de plazo fijo temporal otorgado por un período de 11 meses y renovable después de una suspensión del servicio de un mes.

70. De los diversos tipos de contratos utilizados por el sistema de las Naciones Unidas en el Iraq, el único no empleado por la FAO era el nombramiento de duración limitada. Este contrato estaba destinado a ser un instrumento de contratación flexible para los nombramientos de duración limitada (un mínimo de seis meses, pero que no durara más de tres o, excepcionalmente, 4 años). Aunque en general se consideraba como un tipo preferible de contrato para el empleado, que entrañaba la consideración de funcionario y prestaciones (seguro médico, derecho a licencias de maternidad, enfermedad y anuales e incorporación al fondo de pensiones), el período limitado era considerado por varias organizaciones como una causa grave de preocupación. De hecho, sólo lo utilizaban cuatro organizaciones, a saber el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) (CNUAH), la oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq, el PNUD y el PMA, en el momento del estudio.

71. La aprobación del tipo de contrato del nombramiento de duración limitada había sido encarecidamente recomendada por el representante de la FAO en febrero de 1999 para armonizar los acuerdos contractuales de la FAO del personal nacional con los de otras organizaciones de las Naciones Unidas en el Iraq. La Oficina del Inspector General había recomendado esa armonización en su primer informe de auditoría (IAR 6097) emitido en noviembre de 1997 y reiterado en su informe de septiembre de 1998 (AUD 4698). Sobre la base de la correspondencia entre el Representante de la FAO y la Sede, se deduce que las posiciones con respecto a la cuestión del nombramiento de duración limitada fluctuaron a lo largo del tiempo. No obstante, después de dilatadas deliberaciones (transcurrieron casi 20 meses entre la recomendación inicial del Representante de la FAO y la decisión adoptada el 13 de octubre de 2000) se decidió no adoptar este tipo de contrato principalmente debido a sus limitaciones de tiempo. En lugar de ello, a todo el personal nacional en el Iraq se le emplearía sobre la base de cuatro tipos de contratos diferentes:

• dos para los profesionales con un equipo básico de 10 profesionales de contratación nacional y contratos de servicios para los funcionarios de proyectos del cuadro orgánico de contratación nacional restantes;
• dos para servicios generales con un equipo básico de 50 contratos de plazo fijo sobre el terreno y un acuerdo de servicio especial para los restantes.

En el momento de la visita del personal a mi cargo esta decisión no se había puesto plenamente en práctica en la forma detallada en los párrafos que siguen.

Contratos para los profesionales nacionales

72. En el momento del examen no se había dado empleo a ningún profesional de contratación nacional. Todos los profesionales nacionales salvo uno tenían un contrato de servicios. El Representante de la FAO había empezado a utilizar los contratos de servicios en julio de 2000. Su duración y su aportación de determinados elementos de seguridad social distinguían el contrato de servicios del acuerdo de servicio especial. Sin embargo, los titulares de un contrato de servicios no eran considerados como funcionarios. En el Iraq el contrato de servicios era utilizado por la mitad de las organizaciones examinadas, pero el PMA representaba más de las tres cuartas partes de los contratos en esa época. Sin embargo, se debe señalar que el contrato de servicios modelo del PNUD utilizado por otras organizaciones difería del de la FAO en el aspecto de la duración. Mientras que, según el “manual del usuario” del contrato de servicios del PNUD este contrato constituía la forma indicada de contrato “para un período de 11 meses o más”, la sección 375 del Manual de la FAO indicaba que debería ser un contrato de un año como máximo renovable por un nuevo período máximo que no excediera de un año. Con sus limitaciones actuales, el CS de la FAO no podía ser considerado adecuado para las necesidades concretas del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad.

73. Al personal a mi cargo se le informó de que, en el marco del proceso de simplificación actual de los diferentes acuerdos contractuales, el CS sería modificado e incorporado al futuro “acuerdo de servicio del personal”. Como este nuevo contrato tenía todavía que ser aprobado, el personal a mi cargo no pudo comprobar si resultaría más adecuado para las necesidades concretas del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad. En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que se habían puesto en ejecución 11 contratos de plazo fijo de profesionales de contratación nacional. Como el tipo de acuerdo de servicio del personal no se había ultimado todavía, los otros contratos de servicios se transformarían en contratos de plazo fijo de un año de duración antes de finales de 2002.

Contratos del personal nacional de servicios generales

74. En lo que respecta al personal de servicios generales, ninguno de los 50 contratos de plazo fijo sobre el terreno se había concertado todavía en el momento del examen. Como resultado de ello, todos los nacionales de servicios generales están sometidos a contratos de personal supernumerario o a un acuerdo de servicio especial (con excepción de un empleado de finanzas que tenía un nombramiento de corta duración).

• El representante de la FAO era el único que utilizaba contratos de personal eventual o supernumerario. Con arreglo al Apéndice D de la sección 374 del Manual de la FAO, ese contrato podía ofrecerse “por períodos no superiores a tres meses. Podrá contratarse varias veces a la misma persona, siempre que haya una interrupción razonable entre los períodos de contratación y que el período total de empleo de exceda de seis meses en cualquier período de 12 meses”. Sin embargo, en el caso del Iraq, el Director General otorgó una dispensa al representante de la FAO para que contratara trabajadores eventuales por un período consecutivo que no excediera de 11 meses. El contrato de personal eventual fue de hecho el primer contrato concertado para un empleado local recién contratado habitualmente por un período de seis meses. En lo que a las prestaciones se refiere, el contrato no se refería absolutamente a ninguna con excepción de la remuneración.

• Con arreglo a la sección 319.21 del Manual de la FAO, el acuerdo de servicio especial únicamente se tenía que utilizar con respecto a personas cuyos servicios no era posible o aconsejable obtener sobre la base de un empleo regular o con arreglo a otro tipo de contrato. No obstante, era la forma más utilizada en la época del examen en el Iraq, donde había 271 titulares de acuerdos de servicio especial , cifra que representaba el 65 por ciento del personal total empleado. Ninguna de las demás organizaciones de las Naciones Unidas, con excepción de la Organización Mundial de la Salud (OMS), recurría tan ampliamente al acuerdo de servicio especial dado que preferían el contrato de servicios. El acuerdo de servicio especial básico era sólo marginalmente preferible al contrato de personal eventual, dado que el titular del acuerdo de servicio especial no era en modo alguno considerado como un funcionario de la Organización y tenía muy pocas prestaciones aparte de la remuneración.

75. En el momento de redactar el presente informe, se comunicó al personal a mi cargo que 47 empleados nacionales de servicios generales tenían contratos de plazo fijo. Como el acuerdo de servicio de personal no estaba todavía ultimado, se estaban preparando contratos de plazo fijo de un año de duración para el resto de los titulares de contratos eventuales o de acuerdos de servicio especial y se preveía que quedarían ultimados para fines de 2002.

La Organización en lo que respecta a la gestión del personal

76. Como se ha indicado detalladamente en los párrafos anteriores la decisión adoptada el 13 de octubre de 2000 tenía todavía que ponerse plenamente en práctica en el momento del examen efectuado por el personal a mi cargo. Si bien el plazo inicial del 31 de diciembre de 2000 era, en mi opinión poco realista teniendo en cuenta el tiempo irreducible del proceso de contratación de la Organización, los retrasos que se habían producido planteaban en particular la cuestión de la organización adoptada en lo concerniente a la gestión del personal. En el pasado todos los contratos del personal contratado localmente los preparaba la Representación de la FAO. Con la decisión de crear algunos puestos de campo, se imponía a la Sede una carga de trabajo adicional, en particular al Servicio de Apoyo a la Gestión actualmente encargado de la preparación de todos los contratos de plazo fijo conexos. La dotación de personal del grupo de Servicios de Apoyo a la Gestión afectado (el que prestaba servicios a los Departamentos de Cooperación Técnica y de Pesca) no podía considerarse suficiente y el personal a mi cargo recomendó que se revisara. Posteriormente se creo un nuevo puesto G-5 de empleado de personal para prestar servicios en el programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad con cargo a la cuenta del 2,2 por ciento y se contrató a un candidato interno.

Horas extraordinarias

77. Con arreglo a la regla 302.133 del Reglamento del Personal, las horas de trabajo normales de las oficinas regionales, nacionales y sobre el terreno se establecerán teniendo en cuenta la costumbre local, las condiciones climáticas, la práctica de otros organismos en la zona y las necesidades prácticas de la oficina. Para la Representación de la FAO en el Iraq, se estableció el horario oficial de oficina siguiente: de 8.30 horas a 16.00 horas de domingo a jueves y de 9.00 horas a 14.00 horas los sábados. Según la regla 302.303 del Reglamento de Personal, los miembros del personal que están obligados a trabajar un número de horas superior al de la semana de trabajo establecida recibirán cuando tengan derecho a ello una compensación de conformidad con lo establecido en el Manual de la FAO. En lo que respecta a la representación de la FAO en el Iraq, todo el personal de servicios generales con cargo al programa ordinario tenía derecho a compensación. En lo que respecta al personal asignado al programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad, en el memorándum dirigido por el representante de la FAO al coordinador de la región septentrional el 1º de abril de 2002 se indicaba que las horas extraordinarias sólo se aplicaban al personal de servicios generales empleado en el marco de un acuerdo de servicio especial o de un contrato de personal eventual, con excepción, no obstante, de los conductores puesto que éstos recibían una suma global mensual de 100 dólares EE.UU. incluida en su remuneración para cubrir este concepto.

78. El personal a mi cargo examinó las normas, los procedimientos y los pagos por horas extraordinarias aplicados en la ofician principal de Bagdad. Según las instrucciones más recientes emitidas por el representante de la FAO el 5 de noviembre de 2000, para evitar cualquier uso indebido del trabajo en horas extraordinarias, todo funcionario que esté obligado a trabajar deberá obtener primero de su supervisor inmediato la orden de permanecer en la oficina pasadas las horas de trabajo. Al personal a mi cargo se le informó de que las autorizaciones anteriores se obtenían debidamente en todos los casos. Sin embargo, no se pudo suministrar a mi personal pruebas escritas de ello dado que no se llenaban formularios oficiales de solicitud de horas extraordinarias (ADM. 47 o 48 como se especificaba en la sección 325.42 del Manual de la FAO). El único documento escrito que sirvió de base para el cálculo de las horas extraordinarias y su pago ulterior fue el registro que se llevaba en la recepción en el que el personal indicaba, diariamente, las horas que había trabajado. No obstante, el personal a mi cargo observó que las horas extraordinarias indicadas por los empleados interesados fueron reajustadas (de hecho reducidas en todos los casos) por el propio representante de la FAO al final del mes. A pesar de esos ajustes, el número de horas extraordinarias trabajadas superaba, en la mayoría de los casos, el límite de 25 horas al mes prescrito por la sección 325.221 del Manual de la FAO.

79. En vista de cuanto antecede, el personal a mi cargo recomendó lo siguiente:

• El memorándum más arriba mencionado de fecha 1º de abril de 2001, que especificaba la pauta relativa a las horas extraordinarias aplicable al personal del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad en la región septentrional, debía aplicarse también al personal localizado en Bagdad (ya fuera con cargo al programa ordinario o con cargo al programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad) y se debería aplicar estrictamente. Como se señalaba en el párrafo 2 del memorándum, todas las horas extraordinarias deberían ser autorizadas de antemano por el supervisor inmediato. La aprobación debería estar documentada por escrito mediante el empleo de los formularios prescritos de la FAO.
• Aunque el representante de la FAO no consideró el volumen actual de las horas extraordinarias trabajadas en la oficina principal de Bagdad como excesivo en términos monetarios, el personal a mi cargo manifestó la opinión de que el hecho de que varios funcionarios trabajaran más de 25 horas extraordinarias en un mes, de manera permanente, no se ajustaba al interés del personal ni a la eficiencia de la representación de la FAO. Si la dotación actual del personal y/o la organización resultaban inadecuadas, habría que revisar la situación.

El personal a mi cargo fue posteriormente informado de que sus recomendaciones se pondrían en práctica.

Realización del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad en la región septentrional

Información básica sobre el programa en las tres prefecturas de la región septentrional

80. Las tres prefecturas de Erbil, Dohuk y Suleimaniyah de la región septentrional son predominantemente agrícolas. Están dotadas de tierras fértiles y de condiciones climáticas adecuadas para la producción agrícola. Sin embargo, debido a la inestabilidad y a guerra civil que habían afectado a la región en el último decenio, el sector agropecuario se había deteriorado de manera considerable. Los daños causados a la infraestructura rural básica, las escaseces de insumos agrícolas fundamentales y la falta de unos servicios de apoyo eficientes han provocado disminuciones importantes de los rendimientos y la productividad, al mismo tiempo que la salud del ganado ha empeorado y la deforestación se ha intensificado. Con anterioridad a su participación en el programa “Petróleo por Alimentos”, la FAO intervino en un programa de socorro a principios del decenio de 1990, que se concentró principalmente en el suministro de insumos agropecuarios básicos como actividades de lucha contra las enfermedades de las plantas y los animales.

81. Con la aplicación del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad, se encomendó a la FAO, como parte del Programa Humanitario Interinstitucional de las Naciones Unidas, la responsabilidad de los aspectos siguientes del sector agropecuario en las tres prefecturas de la región septentrional tal como se establecía en el memorándum de acuerdo concertado entre las Naciones Unidas y el Gobierno del Iraq:

• “recopilar y analizar la información pertinente sobre las necesidades humanitarias”;
• “determinar sobre esa base las necesidades” para examinarlas con el Gobierno del Iraq y su incorporación posterior al plan de distribución;
• adquirir los materiales y suministros humanitarios necesarios si fuera más conveniente adquirirlos por intermedio del sistema de las Naciones Unidas dados los aspectos técnicos relacionados con su uso adecuado;
• proceder al “almacenamiento, manejo, transporte interno [y] distribución” de los materiales y suministros mediante el empleo, siempre que fuera posible y rentable, de “los mecanismos de distribución local adecuados, en comparación con los que existían en el resto del Iraq para llegar a la población”;
• confirmar la “distribución equitativa” y “comprobar que los suministros humanitarios se utilizan para los fines a que están destinados, por medio de visitas a los lugares y de la recopilación de datos”.

82. Si bien el programa “Petróleo por Alimentos” estaba concebido inicialmente como una medida provisional, sus frecuentes renovaciones posteriores ha modificado la índole de las operaciones. De la simple distribución de semillas y fertilizantes, la FAO ha pasado, a partir de la fase IV, a ejecutar programas de rehabilitación humanitaria de corta duración, como regadío, socorro en caso de sequía, producción de ganado, servicios de extensión, agrometereología y rehabilitación de las agroindustrias. Además, se asignaron también fondos de otros sectores a la FAO además del agropecuario (sector de la educación en la fase IV y sector de la nutrición en las fases IV a VI). Por añadidura, la confluencia del aumento de los precios del petróleo y la supresión del límite superior a las exportaciones de petróleo iraquí contribuyeron a que las asignaciones con cargo a la cuenta del 13 por ciento alcanzaran una importancia financiera sin precedentes como se muestra en el cuadro 5 que recapitula los fondos asignados a la FAO por fase.

*La Oficina del Programa del Iraq debe confirmar todavía por escrito a la FAO las asignaciones

Cambio en el programa a partir de la fase IV

83. El cambio en la actividad central del Programa a partir de la fase IV exigía un enfoque más explícito y mejor definido para garantizar una planificación adecuada con respecto a cada sector, así como medidas apropiadas para reforzar la gestión técnica, administrativa y financiera sobre el terreno y en la Sede. En febrero de 2000 se envió una primera misión multidisciplinaria para evaluar el estado de la rehabilitación de la agricultura en la región septentrional y para determinar formas, a plazo medio, que permitieran lograr una economía rural sostenible. Sin embargo, hasta el año 2000 no se dedicó más tiempo y atención a la ejecución del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad. A parte de las decisiones anteriormente mencionadas adoptadas por el Director General el 13 de octubre de 2000, la medida más significativa fue el emplazamiento de una importante misión multidisciplinaría de reconocimiento en el Iraq en noviembre/diciembre de 2000. Su principal objetivo consistía en formular recomendaciones con respecto a un enfoque sectorial integrado y global. Como el informe de la misión titulado “Hacia un marco estratégico para la rehabilitación agropecuaria sostenible en las tres prefecturas de la región septentrional del Iraq” no quedó terminado con anterioridad a la visita del personal a mi cargo al Iraq, el grupo procedió a su examen a su regreso.

84. Según la misión de noviembre/diciembre de 2000, los principales objetivos consistían en apoyar una rehabilitación sostenible e equitativa del sector agropecuario en las tres prefecturas de la región septentrional con un enfoque integrado y altamente participativo que se basaría en la experiencia de la FAO con el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) mediante la promoción de la seguridad alimentaria y el mejoramiento de la nutrición, la reducción de la pobreza rural y el mejoramiento de la protección ambiental. Para lograr estos objetivos, se señalaron las actividades prioritarias siguientes:

• proseguir la elaboración de los elementos del marco estratégico realizando una evaluación completa de las necesidades;
• mejorando la estructura institucional de la gestión y la asistencia técnica del programa de la FAO;
• respaldando el establecimiento de la capacidad local;
• estableciendo un sistema global de seguimiento y evaluación (SyE).

Se envió sobre el terreno a una misión de verificación en 2001. En el momento de redactar el presente informe, el personal a mi cargo fue informado de que la FAO estaba adoptando las medidas necesarias para ultimar un programa de rehabilitación trienal con los costos totalmente cubiertos, que estaría listo para finales de 2002.

85. Aunque lamento que ese marco no se hubiera establecido mucho antes puesto que habría constituido un instrumento útil a finales de 1998 y principios de 1999 cuando el programa superó la fase de entrega exclusiva de suministros humanitarios, encomio que se haya adoptado finalmente esta medida. Consideraba que los objetivos y elementos principales del marco estaban en armonía con el párrafo 2 del anexo I al memorándum de acuerdo que estipula que “las necesidades concretas de rehabilitación en las tres prefecturas de la región septentrional recibirán la atención necesaria”. El hecho de que la FAO, al igual que otras organizaciones de las Naciones Unidas, actúe en nombre del Gobierno del Iraq con el debido respeto a la soberanía e integridad territorial del Iraq no debería, sin embargo, pasarse por alto. A este respecto, opino que la función del Gobierno del Iraq se debería haber determinado en el marco. Análogamente, conviene asimismo insistir en el principio de una distribución equitativa de los suministros humanitarios en todo el país, como también se prescribía en el anexo I al memorándum de acuerdo, con el fin de evitar disparidades entre el norte y el resto del país.

86. Considero igualmente que la puesta en práctica efectiva del marco entrañaría, inevitablemente, una revisión de los documentos básicos en los que se basaba el programa “Petróleo por Alimentos”. Actualmente la FAO, al igual que otras organizaciones de las Naciones Unidas, tiene que llevar a cabo sus tareas en el norte en pleno cumplimiento de la resolución 986 del Consejo de Seguridad y de otras resoluciones posteriores y con arreglo a la letra y el espíritu del memorándum de acuerdo concertado entre las Naciones Unidas y el Gobierno del Iraq. No obstante, el problema estribaba en que todos esos documentos no siempre contenían un mandato preciso con respecto a la ejecución efectiva del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad. Tal como se especifica en los párrafos siguientes, algunas de las “zonas grises” se refieren a las relaciones con las autoridades locales de la región septentrional y la gestión de los fondos generados localmente.

Relación con las autoridades locales en el norte

87. Como indicó el Director Ejecutivo del Programa del Iraq el 8 de marzo de 2001 al presentar el “informe de 90 días” de la fase IX, las organizaciones de las Naciones Unidas se enfrentaban con una dificultad y un entorno delicado para la ejecución del programa en el norte, que les ponían “en un aprieto”. Según él, “por un lado, tienen que aplicar el programa por cuenta del Gobierno del Iraq y, por el otro, no tienen más posibilidad que tratar con las autoridades locales en las tres prefecturas de la región septentrional, lo que el Gobierno del Iraq cada vez tolera Peor”.

88. De la redacción de la resolución 986 del Consejo de Seguridad y del memorándum de acuerdo concertado con el Gobierno del Iraq resultaba bastante claro que el programa tenía que ser ejecutado por las organizaciones de las Naciones Unidas por cuenta del Gobierno del Iraq. Como se especificaba en la opinión jurídica de la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq de fecha 15 de enero de 2001, las organizaciones de las Naciones Unidas “de hecho detentan un poder delegado que pertenece al Gobierno del Iraq a los efectos de la administración del programa interinstitucional en las tres prefecturas del norte”. Sin embargo, es también evidente que desde que el Gobierno del Iraq retiró sus servicios y apoyo a la región en 1991, la única administración presente era la de las autoridades locales. En lo que se refiere al sector agropecuario, la administración está constituida, bajo la responsabilidad del “Ministerio de Agricultura”, de siete direcciones generales sectoriales unidas a tres direcciones generales (una en cada una de las prefecturas), que reagrupaban suboficinas en los distritos y subdistritos.

89. Como las autoridades locales no constituían un gobierno reconocido, su existencia no figuraba en ninguno de los documentos oficiales del Programa (resolución del Consejo de Seguridad o memorándum de acuerdo). Además, la opinión jurídica mencionada no daba ninguna respuesta clara sobre su régimen. La única recomendación formulada se refería a la índole de la asociación con las autoridades locales que exige un esfuerzo conjunto o una acción concertada en todos los casos. Por un lado, la colaboración o la consulta y cooperación constantes con las autoridades se definía como imperativa y absolutamente indispensable en las circunstancias (se debe estimular a las autoridades locales a que sugieran qué programas y proyectos son necesarios). Por otro lado, sin embargo, se insistía en que las decisiones esenciales y el control global y definitivo debía incumbir a las organizaciones de las Naciones Unidas para garantizar la adhesión a la resolución 986 del Consejo de Seguridad. Por esta razón, se hacía hincapié en la necesidad de establecer mecanismos/procedimientos adecuados en sus tratos con las autoridades locales.

90. El carácter preciso de estos mecanismos/procedimientos que había que establecer no se definía en la opinión jurídica, lo que era lamentable. Sólo se indicaba que la Oficina Jurídica prestaría asistencia a los organismos en este proceso de creación de salvaguardias adecuadas para la gestión del programa, de ser necesario. Era de lamentar también que la cuestión de la relación con las autoridades locales sólo se abordara en una opinión jurídica fechada 15 de enero de 2001, es decir, 4 años después del inicio de la aplicación del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad. Como en otras esferas, la falta de unas directrices precisas de la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq con el fin de coordinar efectivamente las actividades de las diferentes organizaciones de las Naciones Unidas se demostró que menoscababa la ejecución del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad. A falta de esas directrices, cada organización de las Naciones Unidas tenía que idear su propio enfoque y procedimientos. En el caso de la FAO, se crearon diversos comités para garantizar la participación de las autoridades locales. Como lo ilustra el caso de los fondos generados localmente, esa participación, que iba más allá de la simple consulta y cooperación, tuvo que volverse a examinar para que las autoridades locales fueran tratadas sólo como “socios” y no como “cogestores” del Programa.

Gestión de los fondos generados localmente

91. Los fondos generados localmente son los réditos de los derechos pagados por los receptores de materiales y suministros en las tres prefecturas de la región septentrional por el transporte interno, el manejo y la distribución. La base jurídica de esos pagos se hallaba en el párrafo 7 del anexo 1 del memorándum de acuerdo concertado con el Gobierno del Iraq en 1996. La Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq no emitió nunca directrices sobre los fondos generados localmente y lamentablemente el memorándum de acuerdo concertado entre las Naciones Unidas y la FAO no abordaba la cuestión. Los únicos documentos que daban cierta información eran algunos de los informes del Secretario General. El de fecha de 4 de septiembre de 1997 (S/1997/685) indicaba que insumos como las piezas de repuesto, la maquinaria y los plaguicidas para enfermedades no endémicas [se venderían] para sostener otras invasiones agrícolas. En el de 4 de julio de 1998 (S/1998/477), se mencionaba además que se cobrarían precios nominales por algunos insumos, como las bombas y las tuberías de regadío, las piezas de repuesto de la maquinaria agrícola, los plaguicidas y los fármacos para enfermedades no epidémicas, las semillas y los fertilizantes con el fin de promover una distribución equitativa. Los fondos obtenidos se utilizaban para sufragar otras inversiones que beneficiarán a los pequeños agricultores.

92. A falta de directrices del sistema de las Naciones Unidas, el representante de la FAO preparó sus propias pautas sobre la base de las decisiones adoptadas por la Sede en octubre de 1997. Aparte de varios memorandos sobre cuestiones específicamente relacionadas con los fondos generados localmente, las primeras directrices fueron enviadas por el Representante de la FAO el 21 de julio de 1998 al coordinador de la región septentrional. Este breve documento no abordaba todas las cuestiones planteadas. Otro documento más completo titulado “Gestión de los fondos generados localmente como resultado de la venta de productos previstos en la resolución 986 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas” fue preparado por el coordinador de la región septentrional en 1999 (sin mención de fecha precisa). Según estos dos documentos, los fondos localmente generados se producían, mantenían y utilizaban como sigue:

• Se cobraba un precio nominal, fijado por la FAO, por los siguientes insumos indicados en el programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad: piezas de repuesto para tractores y cosechadoras; arrociadores y equipo agrícola; plaguicidas para enfermedades no endémicas; semillas para cultivar más de dos donums (media hectárea); forrajes concentrados para aves de corral necesarios para más de 10 gallinas ponedoras y fármacos veterinarios.
• Los fondos estaban bajo la custodia de cada suboficina de la FAO. Podían convertirse en dólares estadounidenses para facilitar su custodia.
• Los fondos localmente generados “se agrupaban para constituir una única fuente de financiación principalmente para cubrir en la prefectura los gastos de distribución de los insumos a los usuarios finales con respecto al apoyo logístico, los pagos de incentivos al personal técnico de las autoridades locales y los equipos de apoyo de las autoridades locales que participaban en la ejecución del Plan de acción para la distribución de insumos durante la temporada agrícola; la realización de estudios de situación que mejorarán la aplicación de una distribución equitativa de los insumos y los gastos varios. Todo saldo se utilizará para financiar proyectos, sometidos por la autoridad local de la prefectura con el fin de mejorar los medios de subsistencia de los pequeños agricultores en esa prefectura.

93. En cada prefectura se estableció la siguiente estructura de diversos comités, todos ellos presididos por la FAO, para que se desempeñaran una función activa en la gestión de los fondos localmente generados:

• El Comité Superior de Agricultura integrado por representantes de la suprema autoridad agropecuaria en las prefecturas, los gobernadores de Dohuk, Erbil y Suleimaniyah, el Sindicato de Agricultores, la Dirección General de Agricultura y la Dirección General de Recursos Animales y Servicios Veterinarios.
• El Comité de Gestión del Fondo, que estaba integrado por el delegado de campo de la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq y por representantes del gobernador, el Sindicado de Agricultores y la Dirección General de Agricultura.
• El Comité Directivo, integrado por representantes del sindicado de agricultores, el Departamento de Agricultura, el Servicio de Recursos Animales y el Departamento de Veterinaria, el Departamento de Riego, la investigación agropecuaria y el Instituto de Agricultura.
• El Comité de Ejecución del Proyecto y Compras estaba constituido por representantes de las siguientes instituciones: Ministerio de Agricultura, Asociación de Ayuda Humanitaria, Asociación de Agricultores, gobernador, más un profesional independiente nombrado por la FAO.

94. Todos estos comités participaban de hecho en el proceso de adopción de decisiones como lo demostraban las responsabilidades concretas que se les había asignado.

• El Comité Superior de Agricultura, por ejemplo, aprobaría el plan de acción y los gastos de una campaña agrícola determinada, nombraría a los miembros de las autoridades locales de los comités directivos y de gestión de los fondos.
• El Comité de Gestión de los Fondos revisaría los proyectos, que le someta el Comité Superior de Agricultura y aprobará su financiación, por medio de ahorros de los fondos localmente generados.
• El Comité de Ejecución de Proyecto y Compras preparará los detalles y las especificaciones técnicas del proyecto necesarios, emitirá las licitaciones, evaluará las ofertas y otorgará los contratos. La FAO efectuará los pagos efectivos directamente a los ofertantes/proveedores que hayan conseguido el contrato (y no a las autoridades locales).

95. En su informe de fecha marzo de 2001 (AUD 3401), el auditor interno hizo las indicaciones que figuran a continuación, con las que estaba de acuerdo el personal a mi cargo: “a lo largo de los años se ha dado una interpretación excesivamente generosa, para atender a las solicitudes de las autoridades locales, al empleo de estos fondos apartándose así de la intención y el propósito iniciales. […] El análisis reveló que esos fondos se habían empleado para pagar a unos 4000-5000 trabajadores eventuales o a otro personal, unos 400-500 vehículos se habían alquilado durante largo períodos y, además, se habían utilizado fondos para el transporte del agua (unos 3,5 millones de dólares EE.UU. a lo largo de los años) en zonas afectadas por la sequía. Aunque esos pagos se efectuaron con arreglo a los procedimientos establecidos aplicables para su utilización, no se habían respetado los criterios estrictos acerca de su uso. Por otro lado, el personal de la FAO confirmó que resultaba difícil vigilar y mantenerse informado acerca de si la mano de obra y otros recursos aprobados se estaban utilizando efectivamente para los fines a los que se destinaban.

96. De hecho, las recomendaciones de la Oficina del Inspector General de que se pusiera fin a esa práctica […], que se volviera a ajustar el empleo de esos fondos y que se elaboraran procedimientos revisados para garantizar una plena transparencia las había empezado a poner en aplicación en diciembre de 2000, el nuevo coordinador de la FAO y estaban en fase de ejecución en el momento de la visita del personal a mi cargo. El personal a mi cargo examinó el proyecto de los procedimientos revisados y recomendó lo siguiente:

• La sección D relativa a los criterios de utilización de los fondos localmente generados se debería ampliar. Debería incluir, en la medida de lo posible, una lista reducida y detallada de los costos, que se podían sufragar con cargo a los fondos localmente generados. La cuestión de los emolumentos que habría que pagar a diverso personal se debería abordar concretamente e incorporar a las “Directrices normativas sobre los emolumentos pagaderos al personal del sector público” emitidas por la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq una vez ultimadas.
• La Sección E, que trata del procedimiento de aprobación, se debe volver a examinar dado que es discutible que las aprobaciones tengan que seguir siendo concedidas, como en pasado, por el Comité Superior de Agricultura después de ser autorizadas por el Comité Directivo y por el Comité de Gestión de los Fondos y, de ser necesario, por el Comité de Ejecución del Proyecto y Compras, dado el carácter de la relación que se ha de mantener con las autoridades locales (asociación y no cogestión).

97. Por último, aunque no menos importante, el personal a mi cargo recomendó que se aprovechara la oportunidad de terminar, en cooperación con la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq, el carácter exacto de los fondos localmente generados. Podían considerarse como un “subproducto” de la cuenta del 13 por ciento y tratarse en consecuencia. Eso significaría que se incluirían en la fase semestral del Plan de Distribución (PD). Esa inclusión garantizaría que se prestaría realmente la debida atención a la soberanía e integridad territorial del Iraq, tal como se pedía encarecidamente en la resolución 986 del Consejo de Seguridad y en el memorándum de acuerdo puesto que el PD se examinaba con el Gobierno del Iraq antes de su aprobación por el Secretario General de las Naciones Unidas. La concertación de un acuerdo de fondo fiduciario resultaría igualmente adecuada para que se otorgara oficialmente a la FAO la custodia de los fondos generados localmente. Los ingresos y los gastos se comunicarían de la misma manera como desembolsos regulares de la cuenta del 13 por ciento y se incluirían en los estados financieros de la Organización. Se debe señalar que, según los registros locales, que estaban siendo verificados por la Sede en el momento de la redacción del presente informe, el ingreso de fondos generados localmente ascendía a 17,7 millones de dólares EE.UU. al 31 de diciembre de 2001 y a 19,5 millones de dólares EE.UU. al 30 de junio de 2002, mientras que los gastos ascendieron a 12,2 millones de dólares EE.UU. y a 13,4 millones de dólares EE.UU., respectivamente. Como la Organización declaró que estaba de acuerdo con las recomendaciones del personal a mi cargo y que se estaban adoptando medidas apropiadas, recomiendo que la Organización siga realizando los esfuerzos necesarios para resolver todos los asuntos pendientes relativos a los procedimientos de los fondos generados localmente y que los ingresos y gastos relacionados con esos fondos se incluyan debidamente en los estados financieros de la FAO correspondientes al bienio 2002-03.

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⁴ Además de los 13 puestos internacionales para la región central/meridional aprobados en enero de 2001, en abril de 2001 se aprobaron otros cinco puestos.

⁵ Además de los 35 puestos internacionales para la región septentrional aprobados en enero de 2001, en mayo de 2001 se aprobaron otros dos puestos.