Información básica sobre las adquisiciones relacionadas con el programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad

98. Durante el bienio 2000-01 se cursaron 980 pedidos de compra por una suma total de 188 millones de dólares EE.UU. Se debe señalar, sin embargo, que 450 pedidos de compra estaban relacionados con los derechos de supervisión, pero sólo representaban el uno por ciento del valor total debido al reducido volumen de cada pedido de compra (entre 3 000 y 4 500 dólares EE.UU.). El grueso de la cuantía total de las compras estaba relacionado con piensos (31,8 por ciento), equipo de regadío (24,6 por ciento), maquinaria agrícola (13,8 por ciento), fertilizantes (5,5 por ciento), equipo veterinario y vehículos (5,4 por ciento cada una de esas partidas). La auditoria se basó en un examen detallado de una muestra seleccionada de 32 pedidos de compra por un valor de más de 600 000 dólares EE.UU. emitidos en 2000-01 (16 cada año). Su monto acumulado alcanzó casi los 80 millones de dólares EE.UU. y representó el 43 por ciento de las actividades de adquisición totales relacionadas con el programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad en el bienio 2000-01. El personal a mi cargo examinó la conformidad de las compras con las normas establecidas, calculó los retrasos que se habían producido en el proceso de adquisición y supervisó mis recomendaciones anteriores [párrs. 86 y 89 de mi informe sobre el bienio 1988-99] .

Normas reglamentarias aplicables

99. Según el artículo 2.2 del memorándum de acuerdo concertado entre las Naciones Unidas y la FAO, firmado el 19 de octubre y el 9 de noviembre de 1998, respectivamente, la FAO adquiere los suministros humanitarios convenidos por la Oficina del Programa del Iraq de las Naciones Unidas después de la aprobación, como en cada caso, de su solicitud por el Comité 661 con respecto a las partidas que se tienen que importar al Iraq. El artículo 2.3 del memorándum de acuerdo estipula además que todos los servicios se llevarán a cabo de conformidad con el reglamento aplicable de la FAO. Las normas reglamentarias aplicables a la adquisición de bienes, obras y servicios figura en la Sección 502 del Manual de la FAO. En el párrafo 83 de mi informe de 1998-99, señalé que el proceso de adquisición establecido con respecto al programa “Petróleo por Alimentos” durante el bienio discrepaba de las normas reglamentarias especificadas en la Sección mencionada del Manual de la FAO en dos aspectos.

100. La primera discrepancia se refería al hecho de que, cuando el Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR) preparó una lista de partidas necesarias, la solicitud de compra correspondiente no se hacía en consecuencia, contrariamente a lo dispuesto en la Sección 502.31 del Manual de la FAO. Era sólo la lista de partidas necesarias que se transmitía al Servicio de Compras para su tramitación y presentación al Comité 661 para que la autorizara. En consecuencia, recomendé que la emisión de las solicitudes de compra se atuviera al reglamento existente. La recomendación se puso en práctica con el procedimiento siguiente establecido en marzo de 2001. Las solicitudes de compra se presentaron en Oracle y se transmitieron al Servicio de Compras para la publicación de la licitación. Cuando se conocían los resultados de la licitación y se formulaba una recomendación definitiva, la Dirección interesada revisaba, de ser necesario, la solicitud de compra y la aprobaba en Oracle. Ésta era la base sobre la que se cursaba el pedido de compra.

101. La segunda discrepancia con respecto a las normas reglamentarias estaba relacionada con el Comité de Compras, al que era obligatorio consultar en determinadas condiciones (compra directa superior a 100 000 dólares EE.UU. en particular). En el caso del programa “Petróleo por Alimentos”, sin embargo, el Comité de Compras no había sido consultado nunca de antemano, sino sólo informado a posteriori. Esta práctica dio origen a la aplicación de un llamado “procedimiento para caso de emergencia”, que consideré discutible porque tenía una base jurídica poco clara. Por consiguiente, recomendé que se le diera una base jurídica sólida modificando el actual manual de la FAO. Mi recomendación fue puesta en práctica. La Sección 502.24 del Manual de la FAO que trata de las compras de emergencia se modificó el 20 de marzo de 2001, en particular con la inserción siguiente: El examen de las operaciones de compra por el Comité de Compras, conforme a lo estipulado en esta Sección del Manual, podrá realizarse a posteriori si por motivos de tiempo no es posible hacerlo antes”.

Autorización de las exportaciones e importaciones

102. Como se ha mencionado anteriormente, la FAO sólo puede adquirir bienes, después de la autorización, en cada caso, de su solicitud, por el Comité 661 con respecto a las partidas que son importadas en el Iraq” . En lo que respecta al bienio 1998-99, la aprobación de los bienes exportados al Iraq se otorgó sobre la base de la lista de partidas preparada por el TCOR. No obstante, a mediados de 2000, el Comité 661 pidió que los pedidos de compra (firmados pero no emitidos todavía) se sometieran a su aprobación en lugar de incluirse en la simple lista de partidas. En febrero de 2001 se produjo otro cambio cuando el Gobierno del Iraq puso en aplicación la emisión de un permiso de importación sistemático antes de la expedición de las mercancías.

103. En la práctica, sin embargo, la FAO siguió remitiendo los pedidos de compra a los proveedores después de obtener la aprobación de la exportación del Comité 661, pero antes de que el Gobierno del Iraq otorgara la licencia de importación. Los permisos de importación se transmitían luego a los proveedores tan pronto como se otorgaban. En algunos casos los retrasos en la emisión de los permisos de importación impidieron a los proveedores proceder a la expedición de los bienes en las condiciones de entrega convenidas (en un plazo de 60 días a partir del recibo del pedido de compra por fax). En la muestra examinada sucedió así con respecto a dos pedidos de compra. Como resultado de ello, los proveedores afectados presentaron reclamaciones al Servicio de Compras para que reembolsara los gastos que se habían producido cuando se retrasó la expedición más allá del plazo de entrega establecido en el pedido de compra. Para evitar el pago de esos gastos, la otra solución consistiría en entregar los pedidos de compra a los proveedores únicamente después de la emisión del permiso de importación. No obstante, como la cantidad de dinero pagada hasta ahora ha sido reducida (menos de 20 000 dólares EE.UU.), la FAO decidió seguir con su práctica actual y supervisar de cerca la cuestión.

Retrasos en el proceso de compras

104. Los cambios introducidos en el proceso de compras durante el bienio 2000-01 tuvieron repercusiones generales en los plazos de entrega del proceso global de compras. En lo que respecta a los pedidos de compra examinados, el personal a mi cargo observó que, por término medio, en 2001 habían transcurrido 318 días entre la apertura de las licitaciones y la entrega de los productos en el Iraq, en comparación con 228 días en 2000. Ese aumento fue el resultado del efecto combinado de los retrasos siguientes:

• En 2001 transcurrieron por término medio 170 días entre la apertura de las licitaciones y la firma de los pedidos de compra (en comparación con 93 días en 2000).
• Por término medio se tardaron 23 días en presentar los pedidos de compra firmados al Comité 661 en 2001 y 42 días, por término medio, para que el Comité 611 los aprobara. En 2000 el Comité otorgó su autorización más rápidamente (31 días por término medio en lo que respecta a la muestra de pedidos de compra elegidos, pero en la mayoría de ellos habitualmente se basó en la simple lista puesto que la presentación de los pedidos de compra sólo se introdujo a mediados de 2000).
• Una vez otorgada la autorización por el Comité 661, en 2001 se produjo un retraso medio de 14 días antes de que los pedidos de compra fueran efectivamente enviados a los proveedores. El retraso no fue culpa de la FAO sino que se debió a la recepción tardía de la autorización, que no se remitió inmediatamente después de las reuniones del Comité 661.
• Una vez expedidos los pedidos de compra a los proveedores, en 2001 transcurrieron 107 días, por término medio, antes de la entrega efectiva en el Iraq (en comparación con 63 días en 2000, aunque este promedio sólo se calculó con respecto a cinco pedidos de compra). Como se ha mencionado anteriormente, parte de los retrasos producidos en 2001 se debieron, en algunos casos, a la emisión tardía del permiso de importación por el Gobierno del Iraq.

105. Los retrasos relativos a las autorizaciones de exportación e importación no dependieron de la FAO. Sin embargo, la mayor parte de los retrasos que se produjeron tuvieron su origen dentro de la Organización. Aunque reconozco que algunos de los artículos que hay que proporcionar al Iraq entrañan especificaciones técnicas concretas, consideró que los retrasos que se produjeron entre la apertura de las licitaciones y la firma del pedido de compra son una causa de preocupación. Recomiendo que se inicie un estudio para determinar con exactitud cuándo y dónde se produjeron los retrasos e investigar sus motivos con el objetivo de volver a planificar el proceso de compras o de ajustar el nivel de dotación de personal, de ser necesario. En el momento de redactar el presente informe, se comunicó al personal a mi cargo que la Organización estaba adoptando medidas al respecto.

Criterio del factor del mejor plazo de entrega

106. En mi informe sobre el bienio 1998-99 señalé que de los cuatro proveedores elegidos sobre la base del criterio del factor del mejor plazo de entrega, tres no habían respetado los plazos convenidos. Pese a ello, no se aplicaron las cláusulas de penalización. El personal a mi cargo no siempre pudo verificar siempre si la renuncia a la aplicación de la cláusula estaba justificada porque no había constancia de los motivos de los retrasos. En consecuencia, recomendé que esta información se archivara siempre en todos los casos, y que la práctica relativa a la cláusula de penalización, que actualmente se dejaba al buen juicio de la Dirección del Servicio de Compras, se formalice. En el informe sobre la aplicación de las recomendaciones del Auditor Externo que examinó el Comité de Finanzas en su 99ª período de sesiones en mayo de 2002⁶, la Organización indicó en particular lo siguiente: “Se señaló que se trataba de una excepción en la que las condiciones de entrega habían sido factor principal para la adjudicación de la licitación. Cabría notar que, en otras circunstancias, los proveedores se seleccionan siempre basándose en el menor precio ofrecido. No se prevé utilizar nuevamente este proceso, a menos que surjan circunstancias excepcionales. Con respecto a las recomendación del Auditor relativa al archivado, se están adoptando las medidas adecuadas para mantener actualizados todos los archivos de compra”.

107. De los 32 pedidos de compra examinados en el bienio 2000-01 la compra directa se efectuó con respecto a siete de ellos con arreglo al párrafo iv) de la Sección 502.91 del Manual de la FAO (imposibilidad de obtener ofertas de artículos patentados). En lo que respecta a los otros 25 para los que se cursaron invitaciones a licitar, el pedido se pasó al proveedor que ofreció el menor precio en 19 casos. En tres casos sólo hubo una oferta, que cumplía las especificaciones requeridas. En dos casos el pedido se hizo a un proveedor que no era el que había ofrecido el menor precio. En el caso restante como razón para la elección del proveedor en la orden de compra se mencionó la “mejor solución técnica”. En consecuencia, a ninguno de los proveedores se le pasó un pedido basándose en el criterio del mejor plazo de entrega.

Información de base sobre el subsector agroindustrial

108. La rehabilitación del sector agroindustrial en las tres prefecturas de la región septentrional se incluyó en el PD como Fase IV. Desde junio de 1998 (inicio de la Fase IV) hasta diciembre de 2000 (fin de la Fase VIII), se había asignado a este nuevo subsector una suma acumulada de 76 millones de dólares EE.UU. En la Fase IX se asignaron 10 millones de dólares EE.UU. adicionales pero esta suma quedaba por confirmar en el momento del examen. Este subsector era considerado altamente estratégico por las autoridades locales y muy probablemente algunos de los proyectos incluidos en los sucesivos planes de distribución (más de 50) estaban más relacionados con la creación de nuevas explotaciones que con la simple rehabilitación de las existentes. A este respecto varios documentos parecían indicar que existían pocas explotaciones agroindustriales en funcionamiento con anterioridad al embargo. Además, la posición del Gobierno del Iraq (tal como se reflejaba en el informe de la misión de reconocimiento de noviembre-diciembre de 2000 era que las prefecturas de la región septentrional no poseen la capacidad necesaria ni la base fundamental para establecer un programa agroindustrial sostenible.

109. Desde finales de 2000 sólo se había gastado o comprometido para el sector agroindustrial un monto de 16 millones de dólares EE.UU. Los gastos estaban relacionados con la rehabilitación de siete fábricas: dos dedicadas a la elaboración de fruta, dos fábricas de productos lácteos, dos fábricas de aceite y una fábrica de mermeladas/salsas. Sin embargo, ninguna de ellas estaba en funcionamiento en el momento de la visita del personal a mi cargo. Como ya señaló la Oficina del Inspector General en sus informes anteriores, los problemas abarcaban desde la inexistencia o insuficiencia de las fuentes de abastecimiento de materias primas hasta la falta de capacidad gerencial, técnica o financiera para explotar las instalaciones. Además, se manifestaron preocupaciones con respecto a la capacidad potencial del mercado en relación con la insuficiencia de la infraestructura y la red de distribución así como la demanda de los clientes del producto acabado. Esa situación era la consecuencia inevitable de la falta de estudios de viabilidad anteriores a la rehabilitación. De hecho, la FAO, que no tenía experiencia anterior en la gestión de esos proyectos, acababa de atender las solicitudes manifestadas por las autoridades locales de que se iniciara inmediatamente y se completaran rápidamente la construcción y rehabilitación de las fábricas.

110. En el momento de la visita del personal a mi cargo, el representante de la FAO había reconocido los problemas con que se había tropezado y había adoptado varias medidas para evitar que se repitieran. Se habían ideado un formulario uniforme para determinar los proyectos que había que incluir en los PD de los seis meses siguientes. En esa etapa había que facilitar información sobre la justificación del proyecto, la capacidad potencial del mercado, la competencia, la disponibilidad de materias primas, la infraestructura, etc. No obstante, el estudio completo de viabilidad sólo quedaría completado (debido a los gastos que entrañaba) después de la aprobación del PD. Esto podía desembocar en una situación en la que los proyectos incluidos en el PD no se ejecutarían de hecho debido a un estudio negativo sobre la viabilidad. Si esto sucedía, y se obtenía el acuerdo de la Oficina del Programa del Iraq, los fondos no utilizados se podían reasignar a otros proyectos agroindustriales y/o a otros subsectores prioritarios. Para evitar una asignación excesiva de fondos al subsector agroindustrial, el personal a mi cargo había recomendado inicialmente que el plan general agroindustrial propuesto en el informa de la misión de reconocimiento se elaborara antes de proponer ningún nuevo proyecto agroindustrial.

111. Sin embargo, posteriormente se informó a mi personal que el plan general agroindustrial mencionado no se realizaría debido a los resultados de un examen reciente de las actividades agroindustriales de la FAO en las tres prefecturas de la región septentrional, que realizó el Departamento de Cooperación Técnica en cooperación con el Departamento de Agricultura. Al representante de la FAO se le comunicaron los resultados siguientes:

• “establecimiento de una comisión agroindustrial;
• liberación de la FAO de cualquier responsabilidad gerencial relativa a las fábricas ya rehabilitadas;
• necesidad de emprender estudios de viabilidad globales antes de iniciar cualquier nueva rehabilitación;
• acuerdo de las autoridades locales con respecto a los programas de capacitación de la FAO para reforzar la capacidad.

112. Otras medidas adoptadas por el representante de la FAO guardaban relación con la reorganización del subsector en dos dependencias separadas. Una de ellas estaba encargada de los estudios de viabilidad, el seguimiento y la presentación de informes. La otra asumió la responsabilidad del funcionamiento de las fábricas (puesta en marco, formación del personal, asociamiento posterior sobre su funcionamiento). Se organizaron equipos para cada proyecto. Con todo, a parte de los que participaron en la puesta en marcha de la fábrica, todos los demás miembros podían pertenecer a varios equipos, lo que resultaba problemático en lo relativo a la carga de trabajo. Posteriormente se informó al personal a mi cargo de que se estaba estableciendo una nueva organización para abordar los problemas que le preocupaban con relación a la carga de trabajo del personal.

Examen de la planta de elaboración de aceite de Arbat

113. En lo que respecta al examen de la agroindustria, el personal a mi cargo se concentró en la planta de elaboración de aceite de Arbat, que se había financiado con cargo a la fase IV del PD por un monto de 0,8 millones de dólares EE.UU. Se montó en los locales de una antigua fábrica y se proyectaba que tuviera una capacidad de 500 kilos de semillas de girasol por hora. Al igual que otras instalaciones industriales, nunca se había utilizado. La prueba de ensayo de 10 días que se había llevado a cabo en diciembre de 1999 con respecto al prensado y la centrifugación había revelado varias deficiencias. Además, la planta se había concebido para tratara semillas de girasol limpiadas, requisito que no podían satisfacer los productores locales. En consecuencia, se pasó un pedido de equipo adicional por un valor de 0,42 millones de dólares EE.UU. con cargo a la fase VI del PD. Sin embargo, su entrega sólo se efectuó en junio de 2001. Entre tanto se mantuvo en la fábrica al personal de las autoridades locales. No obstante, como la fábrica no se había utilizado desde la prueba inicial efectuada en diciembre de 1999, no fue posible determinar el estado del equipo. Otros problemas estaban relacionados con la disponibilidad de la materia prima. El girasol es un cultivo tradicional en el norte, pero la variedad cultivada no era la adecuada ni en cantidad ni en calidad. El personal a mi cargo examinó las medidas adoptadas para asegurarse de que la planta sería efectivamente abastecida con la materia prima idónea. Y analizó también la estructura de la gestión de la planta.

Examen de las medidas adoptadas para garantizar la disponibilidad de materia prima

114. A falta de la calidad adecuada de girasol, las semillas tenían que importarse y someterse a pruebas. El examen de las tarjetas de localización de las existencias mostró que alrededor de 22 toneladas de la variedad Perodovic se habían entregado el 17 de julio de 1998 y se habían distribuido a los agricultores y a los centros de capacitación o investigación entre el 7 de noviembre de 1998 y el 16 de marzo de 1999. No se pudo proporcionar al personal a mi cargo ningún documento sobre la producción de las cosechas a parte de uno que indicaba que el girasol figuraba entre los cultivos menos rentables. Durante la campaña de 2000 el 15 de febrero de 2000 se entregaron 17,5 toneladas de la variedad Flamme y se distribuyeron entre el 3 y el 25 de abril de ese año. Los documentos examinados sólo indicaban que 1 056 agricultores cultivaban 875 hectáreas en 233 aldeas. Los rendimientos no se indicaban. Como la fábrica no se puso en funcionamiento, las cosechas se vendieron en el mercado local o en los países vecinos.

115. Con respecto a la campaña de 2001, se calculó que habría que plantar 2 600 hectáreas con un rendimiento previsto de una tonelada por hectárea para atender las necesidades de materia prima, si se quería que la fábrica funcionara 260 días. Se calculó que habría que distribuir 65 toneladas de semillas a los centros de búsqueda y en segundo lugar a “determinados agricultores destacados”. Según el contrato modelo redactado, a estos últimos se les proporcionarían semillas y fertilizantes a precios reducidos (que se deducirían de la compra posterior de la cosecha), a cambio de que se comprometieran a entregar sus productos de girasol a la fábrica. De no hacerlo así, se incoaría una acción judicial, por ejemplo, para obtener el reembolso de los insumos a precios de mercado. Como la experiencia anterior había demostrado que no existido ninguna garantía de que los agricultores respetasen sus compromisos, las autoridades locales accedieron a tomar todas las medidas necesarias para evitar que el producto se exportara fuera de la región a mercados en los que los precios fueran superiores.

116. Según los documentos que se proporcionaron al personal a mi cargo sólo se habían entregado 37 toneladas de la variedad Perodovic (67 por ciento de las necesidades de semillas), de las cuales 22 toneladas no se habían distribuido en el momento de su visita. Además, no se habían completado todos los preparativos de la campaña de 2001. El equipo necesario para convencer a los agricultores, distribuir las semillas y ultimar los contratos sólo se contrató el 27 de febrero de 2001, fecha que parecía más bien tardía dadas las tareas que había que realizar antes de la temporada de plantación. Como no todos los contratos se habían concertado al final de su visita, el equipo a mi cargo no puedo comprobar cuál sería la superficie cultivada y qué cosecha era de esperar. Posteriormente se le informó de que la distribución de semillas de hecho había quedado detenida debido a la incertidumbre de la disponibilidad de fondos para el suministro de la materia prima necesaria para el funcionamiento de la fábrica. En el momento de redactar el presente informe, el personal a mi cargo fue informado de que la superficie de plantación total precontratada para la temporada 2002 era de 700 hectáreas. El rendimiento previsto era de 725 kilos por hectárea, lo que equivalía a 509 toneladas métricas de semillas, las cuales, a su vez, producirían más de 125 000 litros de aceite.

Gestión de la fábrica

117. En el momento de la visita del personal a mi cargo no se había concertado ningún memorándum de acuerdo con las autoridades locales para la gestión de la fábrica de aceite de Arbat. Sin embargo, se le proporcionó uno concertado por la fábrica de pasta de tomate y jugo de fruta de Harir el 7 de septiembre de 2000, que incluía los elementos siguientes:

• Una “gestión plenamente autónoma de la fábrica” con un director que tenía un control total de todos los contratos, la venta de la producción y el mantenimiento del equipo.
• El establecimiento de una Junta de Supervisión presidida por el Coordinador de la FAO integrada por miembros de la FAO y de las autoridades locales, que impartiría directrices sobre el funcionamiento estratégico y examinaría el informe mensual de resultados presentado por el director.
• Asignación por la FAO de capital de explotación para un año (con cargo a los fondos del programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad) que se determinará en función de los estudios de viabilidad y se pagará sobre la base de los presupuestos presentados.
• La comprobación regular de las cuentas de la fábrica por la FAO.

El personal a mi cargo fue posteriormente informado de que, en armonía con las nuevas directrices de la Sede, no podía haber ninguna gestión autónoma de la fábrica de aceite de Arbat ni era necesario ningún memorándum de acuerdo. En cambio, después de su entrada en servicio la fábrica sería entregada al propietario designado indicado por la Oficina del Programa del Iraq.

118. En opinión del personal a mi cargo la concertación de cualquier memorándum de acuerdo con las autoridades locales con respecto a fábricas agroindustriales financiadas con cargo al programa de la resolución 986 del Consejo de Seguridad planteaba cuestiones jurídicas relacionadas no sólo con la situación no definida de las autoridades locales (anteriormente abordada), sino también con la propiedad de artículos humanitarios proporcionados por las organizaciones de las Naciones Unidas con cargo a la cuenta del 13 por ciento. La opinión jurídica mencionada de la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq de fecha 15 de enero de 2001 no contenía ninguna respuesta a esta última cuestión. Indicaba simplemente que si bien los organismos de las Naciones Unidas ejecutaban el programa en las tres prefecturas en nombre del Gobierno del Iraq, todos los artículos humanitarios importados con cargo a la cuenta del 13 por ciento no son, de inmediato, propiedad del Gobierno del Iraq y no se le pueden transferir. Con arreglo a una opinión jurídica de la Oficina de Asuntos Jurídicos relativa a los vehículos comprados con cargo a la cuenta del 13 por ciento, los materiales humanitarios no se pueden transferir al Gobierno del Iraq porque ello supondría una violación del párrafo 4 de la resolución 661 (1990) del Consejo de Seguridad, que prohíbe la transferencia de cualquier recurso financiero o económico a empresas públicas en el Iraq y del párrafo 11 de la resolución 670 del Consejo de Seguridad, que afirma que los organismos especializados de las Naciones Unidas están obligados a dar efecto a la resolución 661 del Consejo de Seguridad. Dado cuanto antecede, el personal a mi cargo recomendó que se pidiera a la Oficina del Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en Iraq que proporcionara algunas directrices detalladas sobre estas cuestiones.

119. Posteriormente se informó al personal a mi cargo de que la cuestión de la propiedad jurídica de los proyectos agroindustriales, a la que no se había prestado atención en el pasado, estaba ahora siendo examinada por la Oficina del Programa del Iraq, la cual podría recabar la opinión del Consejo de Seguridad. El 6 de diciembre de 2001 la Oficina del Programa del Iraq informó a la FAO de que en su calidad de organismo principal, [tenía] la responsabilidad de garantizar que las fábricas se gestionaran de manera adecuada. Sin embargo, la Oficina del Programa del Iraq indicó que estaba dispuesta a estudiar cualesquiera opciones de gestión, con inclusión de la subcontratación de la gestión y la explotación a otras partes, a condición de que esa opción sea compatible con las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, el memorándum de acuerdo y las normas pertinentes del Reglamento Financiero de la FAO.

120. En el momento de redactar el presente informe, el personal a mi cargo fue informado de que se habían examinado diversas posibilidades de arrendar instalaciones rehabilitadas a entidades del sector privado con el Gobierno del Iraq y con las autoridades locales. Como resultado de ello, se habían adoptado las medidas siguientes:

• Medidas a largo plazo: Como lo hacían otros organismos de las Naciones Unidas en las tres prefecturas de la región septentrional, la gestión de las plantas se subcontrataría a empresas internacionales.
• Medidas a corto plazo: En el año 2002, y hasta que se establecieran medidas a más largo plazo, las fábricas ya rehabilitadas se utilizarían como plantas de capacitación experimentales bajo gestión de la FAO en lo que respecta a la prestación de servicios de asistencia técnica, la transferencia de tecnología, el fortalecimiento de la capacidad, la capacitación en materia de gestión y las actividades de fomento de la capacidad empresarial. Mientras se realizan esas actividades a corto plazo, la producción de la fábrica se mantendría a un nivel mínimo. La Oficina del Programa del Iraq aprobó la provisión de fondos para la temporada de producción de 2002, la gestión del personal se subcontrató a una empresa local y se estaban adoptando medidas adecuadas para el control de la salud y la seguridad.

Se comunicó al personal a mi cargo de que la fábrica de Arbat que se había entregado a la FAO el 12 de mayo de 2002 estaba plenamente en funcionamiento. El 27 de mayo de 2002 se inició la producción. A finales de junio de 2002 se habían procesado 35 toneladas métricas de semilla de girasol de las que se habían obtenido más de 9 000 litros de aceite de gran calidad y 24 toneladas métricas de pasta.

EXAMEN DE LOS CONTROLES INTERNOS DE LA ORGANIZACIÓN

Objetivos, alcance y método de la auditoría

121. Como se ha indicado en la introducción, se llevó a cabo un examen de los controles internos de la Organización en vista de uno de los casos de fraude mencionados en mi informe anterior y debido a los recientes cambios de organización. Teniendo esto en cuenta, los objetivos del examen fueron dos. En primer lugar, determinar si se habían abordado los problemas que encontré en relación con los controles internos respecto de la utilización de los recursos de la Organización. En segundo lugar, valorar de manera más general la economía, eficacia y eficiencia del sistema de supervisión de la FAO.

122. La auditoría se centró en la Oficina del Inspector General (AUD), en relación con la cual se examinaron las siguientes cuestiones:

• régimen orgánico, mandato y utilización del comité de comprobación de cuentas;
• funciones, planificación y alcance efectivo de las auditorías;
• recursos de personal profesional;
• rendimiento del trabajo de auditoría;
• presentación de informes y seguimiento de las recomendaciones formuladas a raíz de las auditorías;
• informe específico emitido tras el examen de los controles internos respecto de la Organización.

123. En el momento del examen, la AUD no era el único servicio encargado de la supervisión de la Organización. Con arreglo a lo estipulado en el Artículo 2 de su Carta, publicada el 1º de febrero de 2000, “la Oficina del Inspector y la dependencia que se ocupa de la evaluación realizan en conjunto la supervisión interna completa de la Organización”. Por tanto, el personal a mi cargo examinó también la organización y el mandato del Servicio de Evaluación (PBEE), que forma parte de la Oficina del Programa, del Presupuesto y de Evaluación (PBE). Asimismo, a fin de determinar con exactitud la labor y las funciones de la AUD y del PBEE, examinó además la organización y el mandato de la Subdirección de Controles (AFFS), que forma parte de la Dirección de Finanzas (AFF). Por último, pero no menos importante, examinó el modo en que la AFFS y la Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información (AFI) habían implantado los controles en el sistema Oracle.

124. Para el examen de la AUD, se aplicó, como directriz de auditoría, la Directriz 202 para la comprobación de cuentas relativa a la evaluación de los servicios de auditoría interna en las organizaciones de las Naciones Unidas, que fue inicialmente aprobada por el Grupo de Auditores Externos en su 34ª reunión (1992) y modificada posteriormente en sus reuniones 35ª y 41ª (1993 y 2000, respectivamente). Cabe señalar que los criterios de auditoría acordados por el Grupo como normas básicas para evaluar la auditoría interna eran fundamentalmente iguales a los adoptados por los auditores internos de las organizaciones de las Naciones Unidas. Con respecto al examen del sistema Oracle, contraté un especialista en este programa informático integrado. Las siguientes observaciones se basaron también en diversas publicaciones relativas a los controles internos en particular y a la función de supervisión en general, así como en la experiencia y las prácticas de otras organizaciones de las Naciones Unidas. En concreto, se examinó el informe de la Dependencia Común de Inspección (DCI) titulado “Fortalecimiento de la función de investigación en las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas” (JIU/REP/2000/9), que había sido examinado por el Comité de Finanzas en su 99º período de sesiones, en mayo de 2002.

Organización de la función general de supervisión en la FAO

Normas y reglamentos aplicables

125. El Artículo X del Reglamento Financiero aborda la cuestión de los controles internos. Conforme al párrafo 10.1 d), el Director General deberá “mantener un control financiero interno y una fiscalización interna que permitan ejercer una vigilancia o una revisión, o ambas cosas, constantes y efectivas de las transacciones financieras con el fin de asegurar:

i) la regularidad de las operaciones de recaudación, custodia y desembolso de todos los fondos y otros recursos de la Organización;

ii) la conformidad de los compromisos u obligaciones y los gastos con las consignaciones de crédito y otras disposiciones financieras votadas por la Conferencia, o con las finalidades, normas y disposiciones relativas al fondo correspondiente, y

iii) la utilización económica de los recursos de la Organización”.

126. En la Sección 202.94 de las Normas financieras se especifica que el Jefe de la Oficina de Auditoría Interna e Inspección mantendrá y dirigirá la labor de fiscalización interna exigida en virtud del Artículo 10.1 del Reglamento Financiero. Consiste en una actividad independiente de evaluación dentro de la Organización para el examen de la contabilidad, operaciones financieras y de otro tipo como base para prestar servicios a la administración. Es un control de la gestión realizado mediante la valoración y evaluación de la eficacia de otros controles. De este modo, el objetivo general de la Oficina de Auditoría Interna e Inspección es asistir a todos los niveles de la administración de la Organización proporcionándoles evaluaciones periódicas, independientes y objetivas y auditorías de las actividades financieras, contables, administrativas y de otro tipo dentro de sus respectivas esferas de responsabilidad, incluida la identificación de los posibles medios para mejorar la eficiencia y la economía de las operaciones y la utilización de los recursos. En el ejercicio de sus atribuciones, el Jefe de la Oficina de Auditoría Interna e Inspección y, según proceda, los funcionarios de auditoría interna, tienen acceso ilimitado a todos los registros, documentos y personal de la FAO en lo que sea pertinente para el asunto objeto de examen.

127. En las Normas financieras no se menciona el PBEE por la sencilla razón de que éste se creó, en su forma actual, en 1984, y las Normas no se han actualizado desde su emisión, el 15 de febrero de 1980. Sin embargo, la Sección 107 del Manual de la FAO, que se refiere a la Oficina del Director General, ofrece una descripción detallada del mandato y las actividades del PBEE y de la AUD.

128. Respecto al primero, el párrafo 107.1.5 dispone que el Servicio apoya y promueve actividades de evaluación en toda la Organización y enumera las diferentes actividades del mismo, entre las que se incluyen las siguientes: actuar como centro de coordinación de todas las actividades de evaluación en la FAO, lo que incluye la elaboración de directrices y la provisión de asesoramiento a las dependencias de la FAO sobre metodología y procedimientos de evaluación, aprobar el mandato de todas las misiones de evaluación, examinar todos los informes de evaluación para controlar su calidad y mantener el banco de datos de los resultados de la evaluación.

129. Con respecto a la AUD, el párrafo 107.2.1 dispone, si bien remite para más detalles a la Carta de la Oficina que se adjunta al mismo, lo siguiente:

• La Oficina del Inspector General aplica las normas de auditoría interna adoptadas por la Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas (OSSI), los organismos especializados, el Banco Mundial y otros organismos del sistema de las Naciones Unidas. En este contexto, el mandato de la Oficina se define como una función independiente que garantiza al Director General y, a través de él, a los órganos rectores de la FAO, que las metas de la Organización se consiguen con la debida consideración a la economía, eficacia y efectividad.
• En consecuencia, el trabajo de la Oficina abarca no sólo las funciones de inspección y control administrativo, que forman parte del concepto de auditoría general que incluye aspectos financieros, de cumplimiento y de la eficacia en la utilización de los recursos, sino que comprende además investigaciones especiales y otras tareas específicas asignadas por la administración superior cuando es necesario. Hace hincapié en proporcionar asistencia a todos los niveles de la administración para el cumplimiento del mandato de la Organización con carácter permanente.
• Para ello la Oficina proporciona evaluaciones independientes y objetivas, formula recomendaciones referentes al modo en que la Organización lleva a cabo sus actividades e identifica los posibles medios para mejorar la eficacia y la economía de las operaciones y la utilización de los recursos, al tiempo que promueve un control a un costo moderado; asimismo, proporciona a todos los niveles de la administración asesoramiento para que puedan desempeñar sus funciones de la manera más eficaz posible”.

130. Por lo que hace a la AFFS, no se menciona en la Sección 108 del Manual de la FAO, relativa al Departamento de Administración y Finanzas (AF). Esto se debe al hecho de que no se ha actualizado la sección desde su publicación el 1º de diciembre de 1995, mientras que la Subdirección de Controles, que depende de la Dirección de Finanzas, se creó en agosto de 1999, tal y como señalé en mi informe correspondiente al bienio 1998-99 [párrs. 197 a 199].

131. En vista de cuanto antecede, recomiendo que se actualicen lo antes posible las Normas financieras, que constituyen la Sección 202 del Manual de la FAO, y la Sección 108, relativa al AF, sobre todo a fin de proporcionar una idea general de las funciones de supervisión en la Organización. En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que el Director General estaba de acuerdo con esta recomendación y ya había dado instrucciones a la Oficina del Inspector General y al Departamento de Administración y Finanzas para que adoptaran las medidas apropiadas.

Organización general y mandatos respectivos

132. Según se ilustra en el siguiente diagrama, cuando se realizó el examen dos servicios diferentes, la AUD y el PBEE, realizaban la función de supervisión interna y presentaban sus informes directamente al Director General. Dada la naturaleza de sus respectivas actividades, el interlocutor habitual de la primera era el Comité de Finanzas, mientras que el que examinaba los informes de evaluación del PBEE era el Comité del Programa. Asimismo, la AFSS llevaba a cabo en el ámbito de la Dirección de Finanzas algunos controles específicos de contabilidad además de su cometido con respecto a los procedimientos de contabilidad, acceso al sistema Oracle y seguimiento de las observaciones de las auditorías.

133. Por lo que concierne a los mandatos de cada servicio, había una superposición entre la AUD y el PBEE respecto de una de las funciones de supervisión. Como se ha mencionado anteriormente, el PBEE actúa como centro de coordinación de todas las actividades de evaluación de la FAO, mientras que con arreglo al Artículo 1 de su Carta, “la Oficina del Inspector General es la responsable de la comprobación interna de cuentas y la inspección, así como del seguimiento y evaluación de la idoneidad y la eficacia del sistema de control interno, la gestión financiera y la utilización de los bienes de la Organización”. Cabe señalar, no obstante, que la función de evaluación encomendada a la AUD tenía un alcance limitado, mientras que la del PBEE se centraba más en la evaluación de los resultados de los Programas Ordinario y de Campo.

134. Además, ambos servicios deben coordinarse entre sí, en virtud de las disposiciones siguientes:

• De conformidad con el párrafo 107.1.52 j) del Manual de la FAO, una de las actividades del PBEE consiste en coordinarse con el Inspector General a fin de evitar una posible duplicación y asegurar la complementariedad de los programas de trabajo, en particular de los que se refieren a la evaluación de la eficacia de los programas de campo y de la sede de la FAO.
• Asimismo, el párrafo 107.2.2. j) establece que la función de auditoría debe coordinarse con el Jefe del PBEE, que depende de la PBE, a fin de evitar una posible duplicación y asegurar la complementariedad de los programas de trabajo, en particular de los que se refieren a la evaluación de la eficacia de los programas de campo y de la sede de la FAO.

Se informó al personal a mi cargo de que el PBEE se servía en grado considerable de los informes de la AUD y que su personal participaba en las sesiones anuales de capacitación de la AUD y en sus reuniones mensuales de personal. Además, en numerosas ocasiones se cedía personal del PBEE para labores de auditoría.

135. Debe además señalarse que las funciones de evaluación, aunque establecidas ya en 1978, podrían perfeccionarse. Esta circunstancia se reconoció y el boletín del Director General del 5 de noviembre de 2001, titulado “Fortalecimiento del sistema de evaluación de la FAO” tenía la finalidad de abordar el problema. Si bien el boletín tenía el mérito de establecer las características principales del sistema revisado de evaluación que fueron ratificadas por el Comité del Programa en su 82º período de sesiones, y en septiembre de 1999⁷, y por el Consejo en su 117º período de sesiones, en noviembre de 1999, en él no se introducía ningún cambio al actual sistema de organización. En concreto, no se realizó ningún cambio referente al régimen del PBEE.

136. Debe tomarse nota de que en otras organizaciones de las Naciones Unidas, por el contrario, se tendía a la creación de una única oficina, servicio y dirección dedicados a la supervisión. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de las Naciones Unidas donde, en cumplimiento de la Resolución 48/218 B de la Asamblea General, de 29 de julio de 1994, se creó el 7 de septiembre de 1994 la Oficina de Servicios de Supervisión Interna. Según el boletín del Secretario General, “la finalidad de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna es prestar asistencia al Secretario General en el desempeño de sus responsabilidades de supervisión interna con respecto a los recursos y el personal de la Organización, mediante el ejercicio de las siguientes funciones: vigilancia, auditoría interna, inspección y evaluación, investigación [y] aplicación de recomendaciones”. Más recientemente, a fin de fortalecer las funciones de supervisión y aumentar la coordinación y la sinergia entre ellas, el PMA creó una nueva Dirección de Servicios de Supervisión resultado de la fusión de las oficinas de evaluación y seguimiento, auditoría interna, inspección e investigación existentes.

137. En vista de lo anterior, recomiendo que la FAO examine la posibilidad de combinar la AUD y el PBEE a fin de crear una única oficina o dirección de supervisión. La actual Subdirección de Controles, que actúa en un ámbito diferente, podría permanecer dentro de la Dirección de Finanzas. No obstante, deberían establecerse oficialmente las relaciones de trabajo para evitar toda duplicación de la labor. En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que en los últimos años ya se había estudiado en diversas ocasiones el cambio recomendado en la organización, pero se había llegado a la conclusión de que la separación actual seguía siendo la estructura más apropiada para la Organización. No obstante, el Director General convino en presentar a la reunión conjunta de los Comités del Programa y de Finanzas que se celebrará en 2003 diversas opciones respecto a esta cuestión.

Examen de la Oficina del Inspector General

Régimen orgánico, mandato y utilización de los comités de auditoría

138. En relación con la Directriz 202 para la comprobación de cuentas, el Grupo de Auditores Externos ha adoptado los siguientes criterios de auditoría para evaluar los procedimientos de auditoría como normas básicas para la organización, el mandato, y la utilización de los comités de comprobación de cuentas y para la coordinación con el Auditor Externo.

• Criterio nº 1: El grupo de auditoría interna debe tener un régimen orgánico que le permita informar, de manera objetiva y eficaz, de toda operación o actividad de la entidad. Su cometido debe estar claramente consignado en el mandato aprobado por el director de la entidad, que deberá prestarle a su vez un apoyo claro. A fin de informar de manera objetiva y eficaz, será necesario que:

- el jefe del grupo de auditoría interna informe a ser posible directamente al director de la entidad y sea independiente de todas las operaciones comprobadas;
- el auditor interno tenga plena libertad para comunicarse con el Auditor Externo;
- el auditor interno reciba ayuda manifiesta y continuada del director de la entidad y que el mandato del grupo de auditoría reciba amplia difusión;
- el personal directivo de la organización esté obligado a responder oportunamente a las conclusiones de la auditoría; y
- todas las actividades de auditoría llevadas a cabo por la Organización o en nombre de la misma se integren en un único grupo de auditoría.

• Criterio nº 7: el grupo de auditoría interna debe contar con el apoyo y la dirección de un comité de auditoría compuesto por directivos superiores y personal adecuadamente calificado que no forme parte de la entidad a fin de proporcionar objetividad adicional. Preferentemente, el comité de auditoría debería ser presidido por el director de la entidad o por una persona de rango equivalente, perteneciente a la entidad o ajeno a ella.
• Criterio nº 8: Las dependencias de auditoría interna y externa deben coordinar sus esfuerzos a fin de asegurar una mayor economía en la utilización de los recursos de auditoría.

Régimen orgánico y mandato

139. En lo que se refiere a los criterios primero y octavo, la AUD estaba en armonía con las normas acordadas. Más específicamente, el personal a mi cargo tomó nota de lo siguiente:

• El jefe de la AUD, esto es, el Inspector General, informaba directamente al Director General y, por tanto, era independiente de todas las operaciones y servicios auditados.
• El auditor interno tenía plena libertad para comunicarse con el personal a mi cargo y se coordinaban los esfuerzos través de intercambios de programas de auditoría y acceso a los informes de comprobación de cuentas, las observaciones y las cartas a la administración a ese respecto.
• El auditor interno recibía apoyo del Director General. En varios boletines, el Director General había resaltado la importancia de que todo el personal siguiera cooperando plenamente con el Inspector General y su personal y asistiéndoles en el desempeño de sus funciones.
• Se había dado amplia difusión al mandato de la AUD, mediante la publicación de la Carta de la Oficina del Inspector General el 1º de febrero de 2000, a través de un boletín del Director General, y su incorporación, como se ha mencionado anteriormente, al Manual de la FAO.

140. No obstante, se determinaron las siguientes esferas que deberían mejorarse. En primer lugar, lamento que, cuando se publicó la Carta, no se aprovechara la oportunidad para actualizar todas las secciones del Manual de la FAO referentes a la auditoría interna. Como se ha recomendado anteriormente, las Normas financieras deberían actualizarse de conformidad con las nuevas disposiciones introducidas por la Carta. En segundo lugar, tomé nota de que, a diferencia de muchas de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, en el sitio Intranet de la FAO no había una sección dedicada a la AUD. Recomiendo que se cree una sección dedicada a la AUD en el sitio Intranet de la FAO ya que, en mi opinión, dicha sección aumentaría en mayor grado la notoriedad de la AUD y su importancia estratégica en la Organización. La sección debería abarcar la siguiente información: régimen orgánico y mandato, organigrama, plan de trabajo para el año en curso e informes anuales sobre las actividades de, al menos, los dos últimos bienios. Por último, pero no menos importante, de conformidad con la práctica de otras organizaciones de las Naciones Unidas o ajenas al sistema, se podría hacer referencia a una “línea directa” o número de fax confidencial para comunicar información sobre fraudes, abuso en la utilización de los recursos de la FAO, administración deficiente o robo. Se deberían establecer procedimientos para afrontar los casos señalados. En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que el Director General estaba de acuerdo en que era conveniente un sitio Intranet y que se estaban examinando varios modelos posibles. Además, el Director General ratificó la recomendación formulada respecto a la creación de un número confidencial de fax, que estaría en funcionamiento a partir del 1º de septiembre de 2002.

141. En tercer lugar, opino que la Carta misma requiere las siguientes observaciones. En septiembre de 1999 se presentó al Comité de Finanzas, en su 93º período de sesiones, un proyecto de Carta. La mayoría de las propuestas se tuvieron debidamente en cuenta en la Carta final, pero no se consideraron las siguientes:

• Según el informe presentado al Consejo⁸, “el Comité estimó que debería fortalecerse la independencia mediante consultas con el Director General sobre el plan de trabajo, en lugar de pedir su aprobación”. A este respecto, el texto inicial del Artículo 9 era el siguiente: “La Oficina del Inspector General tendrá capacidad para destinar los recursos asignados, establecer frecuencias, elegir temas, determinar el ámbito del trabajo y aplicar las técnicas necesarias para alcanzar sus objetivos, de conformidad con un plan de trabajo acordado con el Director General”. De hecho, se hizo un pequeño cambio en la versión final para que dijera lo siguiente: “La Oficina del Inspector General [...] de conformidad con un plan de trabajo aceptado por el Director General”.
• El Comité además “acogió con satisfacción el nuevo requisito de consulta con el Comité de Finanzas sobre el nombramiento y el cese del Inspector General y propuso que el mecanismo para dicho proceso de consulta pudiera incluir la posibilidad de preparar una descripción del puesto o un anuncio de vacante y ponerlo a disposición de los Estados Miembros”. La propuesta no se tuvo en cuenta en la Carta final.

142. Dado que la situación no se ha planteado aún, hasta ahora no se ha consultado al Comité de Finanzas acerca del nombramiento y cese del Inspector General. De hecho, el titular actual fue nombrado con efecto el 11 de septiembre de 1992 con un contrato a plazo fijo de tres años, que fue renovado posteriormente. Con arreglo al artículo 302.412 del Reglamento del Personal, su nombramiento debería haber llegado, normalmente, a su fin en 1997 al cumplir 62 años, edad de la jubilación forzosa. Sin embargo, el Director General prorrogó “en interés de la Organización” este límite de edad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 301.9.5 del Reglamento del Personal para “casos excepcionales”. Según lo estipulado, la prórroga se hizo “por un año cada vez” pero por cinco veces sucesivas y sin consultar en ninguna ocasión al Comité de Finanzas. Al plantear la cuestión, la Oficina Jurídica (LEG) alegó que, con arreglo a la Carta, no se preveía la consulta en caso de renovación del nombramiento. Aunque esto era técnicamente correcto, habría sido, en mi opinión, más conforme con el espíritu de la Carta consultar al Comité de Finanzas acerca de la renovación del nombramiento.

143. En vista de cuanto antecede, recomiendo lo siguiente:

• Se debería consultar también al Comité de Finanzas antes de renovar al titular.
• Según lo propuesto por el Comité de Finanzas, y de conformidad con la práctica reciente relativa a los puestos de nivel de director, se deberían publicar en los sitios Intranet e Internet de la FAO las vacantes futuras para el puesto de Inspector General acompañadas de una descripción de las funciones.

144. En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que se llevaría a la práctica la segunda recomendación y que ya se habían adoptado medidas para publicar en los sitios Intranet e Internet de la Organización dichos anuncios junto con la descripción del puesto. En lo que se refiere a la primera, la Organización consideró que las disposiciones del párrafo 4 de la Carta estaban dirigidas a crear las condiciones para asegurar un cierto grado de independencia del Inspector General, ya que exigían al Director General que consultara con el Comité de Finanzas antes de que el Inspector General asumiera sus funciones o cesara en las mismas. Dichas disposiciones eran aplicadas en el marco de las disposiciones constitucionales relativas a la autoridad de gestión del Director General respecto de la administración de la Organización, por un lado, y de una decisión de política en el sentido de garantizar diversas condiciones para que el Inspector General desempeñe de manera independiente sus funciones. Exigir que se remita al Comité de Finanzas una medida administrativa rutinaria como, por ejemplo, la renovación del nombramiento del Inspector General no sólo sería contrario al equilibrio establecido en la Carta, sino que además podría condicionar, o de otra manera presionar, al Inspector General. Más aún, se debía señalar que, en la gestión de una organización como la FAO, era necesario que el director del organismo, aunque fuera responsable ante los órganos rectores, mantuviera una esfera razonable de autonomía para administrar y gestionar el personal, incluido el de categoría superior siempre que esta facultad se ejerciese de manera adecuada.

Utilización del comité de auditoría

145. Con respecto al segundo criterio definido por el Grupo de Auditores Externos, se tomó nota de que no se había creado un comité de auditoría. En este punto, la FAO se diferencia de la mayoría de las organizaciones de las Naciones Unidas, que han creado dicho comité. Al examinar la cuestión con el actual Inspector General, éste alegó que no consideraba necesario la creación de un comité de auditoría estrictamente interno dado que su independencia ya estaba garantizaba habida cuenta de que informaba directamente al Director General. En lo que concierne a la posibilidad de crear un comité externo de auditoría, adujo que el Comité de Finanzas ya desempeñaba esa función.

146. En lo que se refiere al primer argumento, en mi opinión, y dada mi experiencia con otras organizaciones de las Naciones Unidas o ajenas al sistema, una de las ventajas de un comité de auditoría es, en particular, la garantía adicional de independencia de la función de comprobación de cuentas. Respecto al segundo argumento, considero que la existencia de un comité de auditoría no constituiría una duplicación del Comité de Finanzas por las razones siguientes:

• Los dos comités tendrían mandatos diferentes. Aunque el comité de comprobación de cuentas tuviera uno o dos miembros externos, actuaría en el marco de la Organización con objeto de ayudar al Director General a mantener controles internos adecuados. El mandato preciso del Comité de Finanzas, que se compone sólo de representantes de los Estados Miembros, por lo que hace a su función, es ayudar “al Consejo en la fiscalización de la administración financiera de la Organización”⁹.
• Los dos comités no se reunirían con la misma frecuencia ni tendrían el mismo programa. Mientras que el Comité de Finanzas se reúne actualmente dos veces al año, el comité de auditoría debería reunirse al menos una vez cada tres meses y examinaría sólo cuestiones relacionadas con la comprobación de cuentas.

147. En vista de lo anterior, recomiendo que se cree un comité de auditoría. De conformidad con las normas acordadas podría estar presidido por una persona externa e incluir además un representante de otra organización de las Naciones Unidas. Su mandato debería abarcar, en particular, lo siguiente:

• valorar la idoneidad de los planes de comprobación de cuentas, el alcance y la eficacia general de los servicios de auditoría interna y proponer posibles esferas de auditoría de las que la Organización podría beneficiarse;
• coordinar con el Auditor Externo el alcance y el enfoque de la auditoría interna para asegurar una cobertura adecuada de todas las esferas abarcadas por los estados de cuentas y una utilización eficaz de los recursos de auditoría;
• examinar los informes de los auditores externo e interno, evaluar las consecuencias en las políticas, los sistemas y los procedimientos vigentes de sus conclusiones y supervisar y vigilar activamente la aplicación inmediata de las recomendaciones resultantes de sus comprobaciones;
• asegurar que las auditorías que se lleven a cabo en la FAO se realizan de conformidad con las normas de auditoría internacionalmente aceptadas, incluidas las establecidas por el Grupo de Auditores Externos y los Auditores Internos de las Naciones Unidas;
• informar periódicamente al Director General y al Comité de Finanzas y formular recomendaciones sobre cuestiones originadas por las auditorías y la aplicación de las recomendaciones formuladas a raíz de ellas.

En el momento de redactar el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que ya se había planteado y examinado en el pasado la cuestión del comité interno de auditoría. No obstante, en vista de las recomendaciones hechas anteriormente, el Director General ha dado instrucciones para que se examine de nuevo la cuestión, teniendo en cuenta, en concreto, la experiencia de otras organizaciones internacionales en este ámbito. Los resultados de este examen se presentarán al Comité de Finanzas en un futuro período de sesiones.

Funciones, planificación y alcance efectivo de las auditorías

148. En la Directriz 202 relativa para las auditorías, el Grupo de Auditores Externos ha convenido en adoptar los siguientes criterios de evaluación de las comprobaciones internas como normas básicas para las funciones y la planificación de las auditorías.

• Criterio nº 2: La auditoría interna debería proporcionar a la dirección superior una evaluación independiente y continua de todos los aspectos de las actividades de una entidad. Debería examinar y evaluar todos los aspectos de las actividades de una entidad, incluidos sus sistemas para garantizar: la integridad de la información financiera y de otro tipo; los controles de la propiedad, los ingresos y los gastos; el cumplimiento de los objetivos, políticas, planes, procedimientos, normas y reglamentos; [y] la gestión, prestando la debida atención a la economía, la eficiencia y la efectividad. En resumen, la auditoría interna debería tener un amplio alcance.
• Criterio nº 4: La planificación de la auditoría debería garantizar la identificación de todas las actividades de la entidad, la clasificación por orden de prioridad de las posibles esferas objeto de auditoría y la formulación de los objetivos adecuados de la auditoría en cada una de las esferas elegidas. Para lograrlo:

- debería prepararse un modelo de la entidad en el que se determinarán todas las posibles esferas objeto de auditoría;
- el modelo debería actualizarse como mínimo una vez al año;
- la comprobación debería planificarse con miras a evitar lagunas y duplicaciones en el alcance;
- todas las posibles auditorías deberían evaluarse de conformidad con los criterios de la importancia relativa, la importancia para la gestión y el grado de riesgo u oportunidad; y
- deberían establecerse los objetivos, el alcance y el presupuesto de cada auditoría y prepararse un plan de trabajo anual por etapas”.

149. En lo que respecta al primer criterio, la norma relativa a la amplitud de las auditorías se cumplió teóricamente. Como se dispone en la sección 107.2.1 del Manual de la FAO y en el Artículo 11 de la Carta, las atribuciones conferidas a la AUD abarcaban todos los aspectos de las actividades de la Organización. Para ello, la Oficina se había organizado en los tres grupos de auditoría siguientes, con funciones y recursos asignados:

• Actividades en la Sede.
• Actividades descentralizadas.
• Tareas especiales de gestión.

150. Cabe señalar también que los cuatro auditores destacados en las Oficinas Regionales realizaron la mayor parte de las actividades descentralizadas, además de los destacados en la Sede. Asimismo, desde finales de 2000 hay un auditor destinado en el Iraq encargado de realizar, de manera permanente, la comprobación de las cuentas del programa “Petróleo por Alimentos”. Por otro lado, debe señalarse que, además de esas actividades de auditoria, la AUD participó también en un número considerable de actividades varias agrupadas bajo el título de “servicios operacionales”. Aparte de realizar el seguimiento de las operaciones del grupo sobre licitaciones, tal como se prevé en la Sección 502 del Manual de la FAO, la Oficina participó en calidad de observadora en varios comités, entre ellos el Comité de Compras y el Consejo de Administración de la Cooperativa de Crédito de la FAO.

151. Todavía en el plano organizativo, el personal a mi cargo tomó nota, sin embargo, de que no había una distinción clara entre las funciones de auditoría y las de investigación. Como ya señaló la DCI en su informe antes mencionado, “todos los auditores internos de la FAO han de llevar a cabo investigaciones de fraudes, despilfarros, malversación, comportamiento indebido y otras actividades irregulares, y se considera que todos los puestos en la AUD comprenden un componente de investigación”. Sin embargo, se reconoció que las “investigaciones que tratan de cuestiones delicadas por lo general las lleva a cabo el personal superior, incluido el Inspector General”. El informe de la DCI apuntaba asimismo que “las dependencias de investigación independientes, dotadas de investigadores con formación y experiencia profesional, constituyen la excepción más bien que la regla en las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas”.

152. Según la Organización, esta cuestión se examinó detenidamente con la DCI y se llegó a la conclusión de que el modelo actual era satisfactorio, dado el número de investigaciones requerido. Se señaló asimismo que la FAO disponía de un mecanismo para realizar investigaciones sirviéndose de los conocimientos, aptitudes y competencia precisos disponibles en las varias dependencias dentro de la Organización, además del personal de la AUD. Por otro lado, la Organización arguyó que el establecimiento de una dependencia específica de investigación requeriría sin lugar a dudas una financiación cuantiosa. Basándose en mi propia experiencia, sin embargo, considero que la existencia de una dependencia independiente, como la que estableció en concreto el Programa Mundial de Alimentos (PMA), permite hacer frente de forma más adecuada a la especificidad de las funciones de investigación, que no pueden planearse como el trabajo de auditoría. En consecuencia, recomiendo que se establezca una dependencia específica de investigación en la FAO, dotada de personas con la competencia, los conocimientos y las aptitudes adecuados (abogados, inspectores de fraude titulados, ex policías, etc.).

Planificación de las auditorías

153. En lo concerniente a la planificación de las auditorías, el examen del programa de trabajo de la AUD para el bienio 2000-01 y de los documentos de trabajo en que se basaba demostró que la Oficina no se había mantenido al corriente de las novedades en el terreno de la auditoría interna. Se consideró que los siguientes ámbitos debían perfeccionarse:

• En primer lugar, el programa de trabajo se preparó para el bienio entero, y no para un sólo año. Estaba supeditado a un ajuste continuo del proceso para tener en cuenta cualquier novedad y, sin embargo, los cambios no se formalizaron en un nuevo documento.
• El programa de trabajo no se había finalizado antes del inicio del bienio. Se sometió el 22 de febrero de 2000 sólo al Director General para “examen”. El 6 de abril de 2000, la Oficina del Director General informó al Inspector General de que las propuestas que había formulado en relación con el programa de trabajo de la Oficina para 2000-01 habían sido examinadas y aprobadas por el Director General.

154. De conformidad con la sección 6010 del Manual de la AUD, y como se recuerda en el memorando que acompaña el programa de trabajo para su examen por el Director General, se adoptó un enfoque descendiente/ascendiente como el que había descrito la Oficina en varios foros y publicado la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental en abril de 1999. Se explicó también que con arreglo a la experiencia de la AUD, ese enfoque había funcionado bien en el pasado y seguía siendo la piedra angular de su estrategia de elaboración del programa para el futuro. Mediante ese proceso se llevaba a cabo, básicamente, una evaluación de las prioridades principales de la Organización, se tomaba en consideración las preocupaciones existentes en materia de gestión y se identificaban los riesgos que podían repercutir en las operaciones y las mejores prácticas de gestión. Desde esa perspectiva global, se establecía el marco en el que se determinaba “lo que debía comprobarse” y a continuación se establecía el proceso de cómo, cuándo y por quién se comprobarían esas funciones o entidades.

155. En la práctica, sin embargo, se observó que en el programa de trabajo no se enumeraban los principales riesgos identificados. Además, la AUD no pudo proporcionar a mis colaboradores ningún documento que probara la existencia de un verdadero proceso de evaluación de los riesgos de conformidad con las mejores prácticas actuales. Por otra parte, al contrario de lo que se anunció, en el programa de trabajo no se proporcionaba ninguna información acerca de “cómo, cuándo y por quién” se comprobarían las funciones o entidades objeto de auditoría. Por ejemplo, en la sección que se ocupaba de “los detalles del programa de trabajo”, sólo se proporcionaban la siguiente información en lo tocante a algunos controles específicos:

• Nómina y derechos – la AUD tenía previsto examinar el proceso de nómina, prestando particular atención a los desembolsos y la contabilidad relacionados con la nómina, y el cumplimiento de las normas y los reglamentos pertinentes.
• Tramitación y contabilidad de las transacciones de viajes – Los viajes representan una parte importante de los gastos de la FAO y la AUD tenía previsto examinar el control interno del sistema de tramitación y contabilidad de los viajes.

De hecho, el programa de trabajo parecía más un documento de consideraciones generales y declaraciones de intención que un plan de trabajo detallado basado en una evaluación completa y documentada de los riesgos.

156. En vista de lo anterior, recomiendo que la AUD examine y mejore en su totalidad el enfoque adoptado en la planificación de las auditorías, teniendo en cuenta las siguientes recomendaciones específicas:

• La planificación de las auditorías debería realizarse en tres planos distintos:

- a largo y medio plazo, de conformidad con las prioridades señaladas en el Marco Estratégico para 15 años y en el Plan a Plazo Medio para cinco años, respectivamente;
- cada dos años, con miras a proporcionar la información necesaria para que pueda incluirse en el Programa de Labores y Presupuesto de la Organización;
- cada año, a fin de proporcionar planes de trabajo detallados para cada grupo de auditoría, ofreciendo indicaciones respecto de cada tarea de auditoría acerca de la importancia financiera, el período de referencia, la metodología, los recursos asignados y los costos previstos. En consecuencia, deberían prepararse, a modo de complemento, planes de auditoría específicos para cada auditor, que servirían además de base para la evaluación de las personas interesadas.

• Debería llevarse a cabo un proceso de evaluación de los riesgos y actualizarse regularmente (al menos una vez cada dos años). Su objetivo general sería reunir y analizar datos, cuantitativos y cualitativos, a fin de describir la forma, dimensión y características de los riesgos a los que se enfrenta la Organización.

En el momento de redactarse el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que el Director General convenía en que cabía mejorar el enfoque global de la AUD en lo tocante a la planificación, aunque señaló que el grado de detalle recomendado repercutiría en los recursos empleados en la ejecución, la presentación de informes y el seguimiento de las auditorías. Sin embargo, se han impartido instrucciones a la Oficina para que lleve a cabo un examen concienzudo de su proceso de planificación, incluido el elemento de evaluación de riesgos, y tenga en cuenta las recomendaciones específicas que se presentan aquí.

Alcance efectivo de las auditorías

157. En lo que respecta al alcance real de la comprobación de cuentas, la revisión se basó en el examen de los informes de auditoría correspondientes al bienio 2000-01. Como se recapitula a continuación en el cuadro 6, la mayoría de los informes guardaban relación con las actividades descentralizadas. Debe destacarse, sin embargo, que el número de informes no es un indicador muy fidedigno de las actividades llevadas a cabo por la AUD, por las siguientes razones:

• Como se especifica en la sección relativa a la presentación de informes, no siempre se elaboró un informe sobre cada tarea de auditoría.
• En el caso de los informes existentes, la extensión y alcance de cada uno de ellos variaba enormemente de un grupo de auditoría a otro. Por añadidura, en un mismo grupo, a falta de un modelo estándar de informe, también éstos variaban enormemente entre sí.
• En cuanto a las actividades en la Sede, el aumento del número de informes preparados en 2001 se debió, en parte, al hecho de que la plantilla de la dependencia correspondiente estuvo plenamente cubierta durante la mayor parte del año, mientras que durante la mayor parte de 2000 uno de los tres puestos profesionales permaneció vacante. El personal a mi cargo se percató asimismo de que se publicaron varios informes sobre una esfera determinada. Por ejemplo, el examen de la Cooperativa de Crédito llevó en 2001 a la preparación de cuatro informes distintos, y lo mismo ocurrió con el examen de la Sección de Cuentas por Pagar.

158. El personal a mi cargo intentó evaluar la importancia financiera de las esferas examinadas. Habida cuenta de que en más del 40 por ciento de los informes (especialmente los dedicados a las actividades en la Sede), no se proporcionaba información al respecto, la tarea resultó difícil. El personal a mi cargo examinó asimismo el sistema de registro del trabajo diario, que se utilizaba para registrar el tiempo dedicado por cada funcionario de auditoría a las tareas respectivas, sobre la base del tiempo efectivo disponible para la auditoría. Aunque se trataba de un instrumento útil para la gestión de la Oficina, presentaba, sin embargo, las siguientes limitaciones:

• Los datos se introdujeron en el sistema en base al informe resumido del trabajo diario llenado por cada funcionario de auditoría mensualmente. En mi opinión, sería más apropiado llenarlo cada una o dos semanas.
• El sistema informaba acerca del tiempo total dedicado a cada actividad y subactividad y de cómo un funcionario de auditoría concreto había empleado su tiempo. Sin embargo, debido a las limitaciones encontradas en la fase de planificación de las auditorías, ya mencionadas, no se comparaban los datos previstos y los efectivos hasta que se llegaba al nivel acumulativo mensual.

159. Debido a las dificultades encontradas para llenar las vacantes de manera oportuna (véase la sección sobre recursos de personal profesional más adelante) y al hecho de que se adscribiera a auditores a otras direcciones, el tiempo efectivo de que se dispuso fue mucho menor de lo esperado. Comparada con una dotación de personal aprobada de 22 puestos, la dotación de personal efectiva sólo ascendió a 20 entre enero y julio de 2000, a 19 entre agosto y diciembre de 2000, a 19 entre enero y septiembre de 2001 y a 18 entre octubre y diciembre de 2001. Las deficiencias se compensaron sólo en parte mediante el uso de recursos externos (consultores). Por otro lado, se observó una cantidad relativamente alta de licencias por enfermedad en el bienio 2000-01 (especialmente relacionada con un funcionario que se hallaba en proceso de separación con una pensión de invalidez).

160. Como se recapitula en el cuadro 7 a continuación, la AUD dedicó la mayor parte de sus recursos a las actividades descentralizadas: el 36 por ciento de los correspondientes al bienio 2000-01 se destinó prácticamente en igual medida a proyectos, Representaciones de la FAO y Oficinas Regionales y Subregionales. Sin embargo, las actividades que no estaban relacionadas directamente con las tareas de auditoría representaron el 26,5 por ciento del tiempo empleado por los funcionarios de la Oficina, en especial con más del 13 y el 5 por ciento dedicado a “la gestión de oficina” y a “las operaciones del grupo sobre licitaciones”, respectivamente. En total, durante el bienio sólo el 21,5 por ciento del tiempo empleado se destinó a las actividades en la Sede, del cual la Cooperativa de Crédito y el Economato representaron un 5 por ciento.

161. En mi opinión, el hecho de que se dedique muy poco tiempo a las actividades en la Sede es una fuente de preocupación, puesto que la mayor parte de los gastos tiene lugar en ese plano. Basándome en la comparación entre el plan de trabajo y los informes efectivos de auditoría producidos, me percaté de que la mayoría de las esferas acerca de las cuales había emitido o bien observaciones muy críticas o bien recomendaciones específicas en el pasado no habían sido abordadas por la AUD. Las siguientes esferas en particular, aunque incluidas en el plan de trabajo, no fueron examinadas durante el bienio 2000-01:

• las inversiones, en relación con las cuales la AUD había previsto examinar las prácticas de inversión a la luz de los últimos acontecimientos y las decisiones adoptadas por el Comité de Inversiones;
• el procedimiento de elaboración de los estados financieros, respecto del cual la AUD había previsto examinar el procedimiento empleado, partiendo de los datos brutos en Oracle hasta llegar al producto finalizado, independientemente de si se trataba de informes mensuales destinados a la administración o de estados de cuentas bienales destinados a los auditores externos;
• el proceso de cierre bienal, en relación con el cual la AUD había previsto realizar un examen relativo al cierre de 2001.

162. Asimismo, el personal a mi cargo observó que cuando en efecto se llevó a cabo la auditoría, su alcance había sido limitado en comparación con el que se había previsto inicialmente en el plan de trabajo para 2000-01. Este fue precisamente el caso de las funciones de tesorería y del proceso de información y presentación de informes relativo a Oracle. En el primer caso, la AUD había previsto examinar el régimen de control interno y la corriente de transacciones relacionadas con la tesorería en Oracle. De hecho, en 2001 sólo se examinó la conciliación bancaria de las cuentas en la Sede. En lo que respecta al segundo caso, en septiembre de 2001 sólo se examinaron algunos “aspectos de la seguridad de la información”, mientras que la intención era examinar la presentación de informes y el acceso a la información de Oracle, de conformidad con el plan de trabajo. Considerando la cuestión de Oracle en su conjunto, la AUD proporcionó recursos de personal de forma temporal, pero jamás llevó a cabo un examen acerca de cómo se estaba aplicando el sistema en 1996-97 y 1998-99. En vista de los problemas con que se tropezó (demoras y aumentos de los costos), opino que ello habría sido más que apropiado.

163. En vista de lo anterior, recomiendo lo siguiente:

• Debería incrementarse de forma considerable el tiempo dedicado a las actividades en la Sede y abordarse cuanto antes, en vista de los riesgos y deficiencias ya identificados, esferas tales como la puesta en práctica de Oracle y las inversiones y otras funciones de tesorería. Al contrario, podría dedicarse bastante menos tiempo al Economato y la Cooperativa de Crédito, que el Auditor Externo tuvo que examinar regularmente debido a la necesidad de emitir una opinión de la auditoría sobre los estados de cuentas anuales. Además, opino que ambas actividades secundarias se gestionaron de forma correcta.
• Deberían realizarse las siguientes mejoras en el sistema de registro del trabajo diario. Debería pedirse a los funcionarios de auditoría que informaran cada una o dos semanas y la presentación de informes sobre las subactividades debería ser más constante. La presentación de informes debería ofrecer una comparación entre las previsiones y los datos efectivos.

En el momento de redactarse el presente informe, se informó al personal a mi cargo de que la primera recomendación se tendría en cuenta en la siguiente reunión de planificación. En lo que concierne a la segunda, la Organización arguyó que, para que tuviera algún valor administrativo, el informe mensual consolidado tenía que estar completado al 100 por ciento, una tarea difícil de realizar con más frecuencia, especialmente con los auditores que se encontraban en misiones sobre el terreno.

Recursos de personal profesional

164. En la Directriz 202 para las auditorías, el Grupo de Auditores Externos ha convenido en adoptar el siguiente criterio de evaluación de las comprobaciones internas como norma básica para las cuestiones relacionadas con los recursos de personal profesional.

• Criterio nº 3: El grupo de auditoría interna debería estar dotado de suficiente personal profesional competente y de otros recursos para ejercer sus atribuciones. Para lograr este fin:

- el grupo de auditoría interna requiere una dirección firme ejercida por un profesional sumamente competente, así como personal de auditoría técnicamente competente en las varias disciplinas necesarias para llevar a cabo auditorías amplias; y
- los auditores internos deberían mantener su competencia técnica mediante una formación continua.

Dotación de personal

165. En el bienio 2000-01, la dotación de personal aprobada ascendió a un total de 22 puestos, distribuidos de la siguiente manera:

• dos puestos de categoría de Director: un D-2 para el puesto de Inspector General y un D-1 para el de Auditor Principal;
• 13 puestos profesionales: dos P-5 (auditores superiores), seis P-4 (cuatro auditores regionales y dos auditores), tres P-3 y dos P-2 (auditores).
• siete puestos de servicios generales: tres puestos paraprofesionales de auditoría (un G-6, un G-5 y un G-4) y cuatro de personal de apoyo (un secretario del Director de categoría G-6, un empleado de registros de categoría G-4 y dos G-3).

Además, se creó un puesto temporal para el auditor destinado en el Iraq. A partir del 1º de enero de 2002 se convirtió en un puesto fijo, con lo que la dotación de personal aprobada para el bienio 2002-03 alcanzó un total de 23 puestos.

166. En lo que respecta a la dotación de personal efectiva, se observó un número relativamente alto de vacantes. Como se indicó en el informe anual de actividades correspondiente a 1999, en enero de 2000 había dos puestos de auditor vacantes en la categoría P-2 y P-4, respectivamente. A enero de 2001 había también dos vacantes, según el informe anual de actividades correspondiente a 2000 (un auditor P-4 y otro P-5). La situación incluso se deterioró a lo largo de 2001, puesto que en diciembre de ese año había cuatro vacantes (un auditor P-3 y otros tres P-4), según refleja el informe de actividades correspondiente a 2001. A juzgar por el acta de la reunión de la AUD celebrada el 2 de julio de 2002, no se había realizado ningún avance hasta la fecha, ya que se informó de que la situación con respecto a las cuestiones de personal era esencialmente la misma: había todavía puestos no cubiertos de las categorías P-4, P-3 y P-2. La dotación de personal seguía siendo una prioridad en todos los frentes. Opino que este número relativamente alto de vacantes, que de hecho ha sido un problema recurrente desde 1999, era preocupante. Recomiendo que se dé máxima prioridad a la contratación y que, mientras tanto, se contraten recursos externos a fin de atender las cuestiones que no se han abordado como se había previsto en el plan de trabajo para 2000-01.

Títulos del personal profesional

167. En lo que concierne a los títulos del personal profesional, todos salvo un funcionario eran contadores colegiados (o contadores públicos titulados (o título equivalente) o poseían un máster en dirección y administración de empresas y, de hecho, tres de ellos contaban con ambos títulos. En lo que respecta a otros títulos del personal profesional, dos funcionarios eran auditores internos titulados y uno era inspector de fraudes titulado. Sin embargo, no había ningún auditor de sistemas de información titulado, aunque dos funcionarios tenían un título y experiencia profesional en relación con la tecnología de la información y la comunicación (TIC). Antes de unirse a la FAO, prácticamente todos los auditores poseían experiencia profesional en Entidades Fiscalizadoras Superiores o en el sector privado. En vista de la creciente importancia creciente de la TIC en la esfera de la comprobación de cuentas, recomiendo que se dé prioridad a los candidatos que posean una sólida formación en este campo. Recomiendo también que la contratación sea más diversificada que en la actualidad, a fin de obtener una mayor competencia en varias disciplinas técnicas. Teniendo en cuenta las actividades de la FAO, los auditores con formación en agronomía, estadística o economía serían una incorporación valiosa.

Capacitación

168. De conformidad con la norma convenida, se elaboró un plan de capacitación para atender las necesidades del personal en lo tocante a la formación. En 2001, la formación se centró en los idiomas, las dotes de comunicación y el uso del programa Oracle. Asimismo, todos los auditores mantuvieron su competencia técnica mediante la continuación de su formación (especialmente en el terreno de la detección de fraudes). Hubo, pues, un compromiso efectivo con la capacitación. Sin embargo, según los resultados del sistema de registro del trabajo diario, en el bienio 2000-01 menos del 3 por ciento del tiempo total del personal de auditoría se dedicó a la capacitación, mientras que se consideraba que un mínimo de 10 días al año (el equivalente al 5 por ciento en el sistema de registro del trabajo diario de la AUD constituía una práctica adecuada. Como complemento a mi recomendación anterior, recomiendo que la capacitación se intensifique y se centre, en especial, en la comprobación de los sistemas de información. Por otro lado, debería alentarse a algunos auditores a que se conviertan en auditores de sistemas de información titulados o “expertos titulados” en Oracle.

Rendimiento del trabajo de auditoría

169. En la Directriz 202 para la comprobación de cuentas, el Grupo de Auditores Externos ha convenido en adoptar el siguiente criterio de evaluación de las comprobaciones internas como norma básica para el rendimiento del trabajo de auditoría.

• Criterio nº 5: El grupo de auditoría interna debería definir las normas apropiadas sobre rendimiento y aplicarlas en cada tarea de auditoría. Para lograrlo, deberían cumplirse las normas elaboradas por los auditores internos de las organizaciones de las Naciones Unidas, y más concretamente:

- la idoneidad de los procedimientos de examen y supervisión de todas las tareas de auditoría;
- deberían establecerse métodos y procedimientos de comprobación de cuentas apropiados y presentarse en un manual de auditoria;
- las decisiones relativas a la naturaleza, el alcance y la planificación de las comprobaciones deberían basarse en una evaluación de los sistemas de control interno;
- los documentos técnicos de auditoría deberían documentar claramente el proceso de comprobación de cuentas y justificar las recomendaciones formuladas; y
- los costos y las fechas de conclusión deberían compararse con el presupuesto y el calendario originales.

170. En lo que concierne a los métodos y procedimientos de comprobación de cuentas, se habían establecido y expuesto debidamente en un manual de auditoría. Sin embargo, comparado con los manuales de auditoría de otras organizaciones de las Naciones Unidas, el de la AUD dejaba mucho que desear, por las siguientes razones:

• Incluso en su versión más reciente, el manual abordaba las cuestiones en un modo demasiado general para que constituyera un instrumento adecuado para los auditores. El volumen I ofrecía sólo, como se indicaba, una "visión general de la comprobación de cuentas", que abarcaba los siguientes aspectos: información de antecedentes sobre la FAO, el mandato de la comprobación interna de cuentas, la estrategia y las normas de auditoría, el programa de la AUD, la plantilla, planificación y formación de personal y el material de referencia. El volumen II debía en teoría exponer detalladamente los métodos y procedimientos operacionales en relación con las distintas comprobaciones de cuentas llevadas a cabo. Sin embargo, si bien la sección sobre la verificación del “aprovechamiento eficaz de los recursos” ofrecía un enfoque general de utilidad y las secciones sobre las actividades descentralizadas y las tareas especiales de gestión eran bastante detalladas, la relativa a las actividades en la Sede era particularmente deficiente. Sólo se abordaban tres esferas que son insignificantes desde el punto de vista de la importancia financiera, a saber: el inventario del Economato; las becas y las operaciones de TeleFood.

• La cuestión de las comprobaciones no se abordaba en el manual. Tampoco se abordaban otras cuestiones fundamentales en la esfera de la comprobación de cuentas, como el muestreo estadístico y la importancia relativa. El manual tampoco trataba la cuestión de las auditorías de los estados financieros ni las técnicas de comprobación de cuentas asistidas por ordenador.

171. El personal a mi cargo observó que la AUD obraba de conformidad con las normas convenidas solamente en lo relativo a los documentos de trabajo. El examen que llevaron a cabo sobre la base de una muestra de 11 informes publicados tomados al azar demostró que los documentos de trabajo estaban archivados adecuadamente y bien organizados. Sin embargo, debe señalarse que los documentos de trabajo sobre todas las comprobaciones de cuentas llevadas a cabo por los auditores regionales no se enviaron a la Sede para su examen. A falta de ellos, el control de la calidad fue forzosamente muy limitado. Por otro lado, el personal a mi cargo señaló que el "expediente resumido de la comprobación de cuentas", que debía recapitular el proceso de auditoría, se completó solamente en siete casos. Por añadidura, el modelo no siempre se siguió correctamente. La sección relativa al “resumen de los registros cronológicos efectivos y previstos” fue precisamente la que menos información contenía: solamente en un caso se daban indicaciones sobre el tiempo previsto y sólo en tres se indicaba el tiempo empleado verdaderamente. En consecuencia, no es sorprendente que AUD no estuviera en condiciones de llevar a cabo una comparación global entre los plazos previstos y los reales y los costos presupuestados y los reales.

172. En vista de lo anterior, recomiendo lo siguiente:

• Deberían hacerse mejoras drásticas en el manual de auditoría para que sea un instrumento útil para los auditores. Debería darse prioridad a la inclusión de secciones sobre evaluación de los riesgos, muestreo estadístico e importancia relativa. La sección dedicada a la Sede debería ampliarse de modo que abarque el sistema de información, las funciones de tesorería y las inversiones y las comprobaciones de las adquisiciones y los recursos humanos.
• En lo concerniente a los documentos de trabajo, debería seguirse en todos los casos el modelo establecido para el “expediente resumido de comprobación de cuentas” y completarse debidamente la información relativa a los plazos previstos/los costos presupuestados y los plazos y los costos efectivos. Asimismo, los documentos de trabajo de las comprobaciones de cuentas llevadas a cabo sobre el terreno deberían remitirse a la Sede.
• Anualmente, debería realizarse una comparación general entre el plan de trabajo y las auditorías efectivas realizadas cada año, que debería incorporarse debidamente en el informe anual de actividades.

Presentación de informes y seguimiento de las recomendaciones formuladas a raíz de las auditorías

173. En la Directriz 202 para las auditorías, el Grupo de Auditores Externos ha convenido en adoptar el siguiente criterio de evaluación de las comprobaciones internas como norma básica para la presentación de informes y el seguimiento de las recomendaciones formuladas a raíz de la comprobación de cuentas.

• Criterio nº 6: El grupo de auditoría interna debería presentar los resultados de la comprobación en un informe oficial a fin de proporcionar un vehículo constructivo para el cambio, examinarlo con los directores a quienes incumba y presentar el informe oportunamente al jefe de la entidad y/o al comité de auditoría. Para lograr ese fin:

- los informes de auditoría deberían ser lo más claros y objetivos posible e informar acerca de las limitaciones en el alcance de la comprobación; y
- las recomendaciones formuladas a raíz de la comprobación deberían seguirse sistemáticamente a fin de determinar el alcance y la idoneidad de las medidas correctivas adoptadas, así como informar sobre esas cuestiones.

174.En lo que respecta a la presentación de informes se detectaron las siguientes deficiencias:

• En contradicción con la norma antes mencionada, no siempre se preparaba un informe sobre cada tarea de comprobación de cuentas. Esto es especialmente cierto en el caso del grupo encargado de las tareas especiales de gestión, que se ocupaba de todas las solicitudes de pesquisa, inspección, comprobación especial e investigación. En muchos casos, los resultados de la tarea se reflejaron sólo en informes oficiosos o memorandos confidenciales.
• Los informes publicados no seguían un modelo establecido, incluso en el caso de las comprobaciones de cuentas repetitivas. Ello fue especialmente manifiesto en las comprobaciones llevadas a cabo por los auditores regionales sobre el terreno. En todos los informes faltaban informaciones básicas como la cantidad de días-hombre dedicada a la tarea o el empleo de expertos externos, en caso de que lo hubiera. A menudo faltaba también información sobre las limitaciones del alcance de la comprobación, así como sobre la metodología empleada.
• Muy raras veces se incluían consideraciones sobre la importancia relativa de las recomendaciones formuladas y un plazo propuesto para su puesta en práctica. Jamás se abordaba la cuestión de las consecuencias financieras derivadas de la puesta en práctica de las recomendaciones.
• Las buenas prácticas seguidas por algunos auditores, reflejadas en sus informes, no eran generalizadas. Como consecuencia de ello, la calidad general de los informes variaba enormemente. Algunos de ellos, normalmente preparados por auditores contratados hacía poco, eran bastante buenos, mientras que otros estaban por debajo de los estándares generalmente aceptados. Esa inconstancia puso de relieve el problema del control de la calidad y pareció indicar un grado muy bajo de innovación.

175. En vista de lo anterior, recomiendo lo siguiente:

• Los resultados de todas las tareas de auditoría deberían presentarse en un informe oficial.
• Debería elaborarse un modelo de informe para cada tipo de auditoría. Debería vigilarse atentamente el respeto del contenido y modelo convenidos.
• Debería mencionarse debidamente la importancia relativa y el plazo para la puesta en práctica de todas las recomendaciones y, cuando proceda, deberían estimarse las consecuencias financieras derivadas de su aplicación.
• Deberían establecerse y seguirse debidamente procedimientos a fin de garantizar el control de la calidad de las auditorías realizadas y de los informes publicados.

176. En el momento de redactar el presente informe, se comunicó al personal a mi cargo que la tercera y cuarta recomendaciones se examinarían debidamente. Se indicó, sin embargo, que el establecimiento de procedimientos de control de la calidad haría precisa la asignación de recursos adicionales y que tendrían que examinarse las repercusiones financieras que ello acarrearía. En lo que respecta a la primera recomendación, la Organización arguyó que, en algunos casos, un informe oficial no sería apropiado. En el caso de la segunda recomendación, se señaló que había buenas razones para fomentar la uniformidad pero había tan buenas o mejores razones para fomentar la iniciativa, la creatividad y la individualidad en la presentación de informes.

177. En lo relativo al seguimiento de las recomendaciones formuladas a raíz de las auditorías, de conformidad con el Artículo 15 de la Carta “el Director General asegurará que la dependencia funcional responsable responda a todas las recomendaciones del Inspector General y las cumpla según se considere apropiado”. Opino que esta disposición no está en conformidad con la norma convenida, antes mencionada, ni con las prescritas por los auditores internos de las organizaciones de las Naciones Unidas. A este respecto, la norma 440 de las Naciones Unidas estipula que los auditores internos deberían llevar a cabo un seguimiento a fin de cerciorarse de que se tomen medidas apropiadas en relación con las recomendaciones formuladas a raíz de las auditorías. Si bien el Director General es, en última instancia, responsable de la puesta en práctica de las recomendaciones derivadas de las comprobaciones internas y externas, la responsabilidad principal de su aplicación debería corresponder al Inspector General. En consecuencia, recomiendo que se incluya una sección en el informe anual de la AUD en relación con la puesta en práctica de todas las recomendaciones formuladas.

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⁶ Veáse el documento FC99/7.

⁷ Documento PC 82/4 titulado “Evaluación en el contexto del marco estratégico y del nuevo modelo de programación”.

⁸ Documento CL 117/4, párrafos 46 a 48.

⁹ Artículo XXVII.7 del Reglamento General.