178. Como se ha mencionado en la introducción, uno de los casos de fraude reflejados en mi informe anterior, correspondiente al bienio 1998-99 [párrs. 211 a 219], planteó la cuestión de los controles internos sobre el uso de los recursos de la Organización. En relación con este asunto terminé considerando “que el anuncio realizado por el Director General en marzo de 2000, relativo a una investigación interna del asunto, constituye un paso necesario”.

179.El mandato relativo a la investigación, que se comunicó a mis colaboradores el 14 de febrero de 2001, consistía en lo siguiente: de conformidad con las instrucciones del Director General, el Inspector General había de realizar un estudio relativo a toda la Organización e informar al Director General sobre si los funcionarios de la FAO se aprovechaban o se habían aprovechado de los servicios especializados de agentes de la Organización con fines personales durante el horario de trabajo. El examen anteriormente mencionado debería excluir los casos de mera cortesía entre colegas y amigos. El memorando de planificación del trabajo que se preparó no indicaba el plazo para la auditoría. Sin embargo, se previeron en total 395 unidades (de media hora cada una), desglosadas como sigue: 44 para la planificación, 165 para la ejecución y 186 para la preparación del informe. De hecho, la comprobación se realizó en el segundo trimestre de 2001, y mis colaboradores recibieron el informe, fechado en diciembre de 2001, el 11 de enero de 2002.

180. Se utilizó la metodología siguiente. De acuerdo con el informe, la AUD primero examinó los pronunciamientos con fuerza legal que representan el corpus de políticas, procedimientos y directrices escritos y constituyen la base de las actividades de la Organización. Se examinaron las normas, los reglamentos y los procedimientos vigentes en relación con lo siguiente: políticas y comunicación, división de tareas, responsabilidad por los activos, estructura jerárquica y función de comprobación y supervisión. La conclusión a este respecto fue que en general, la Organización había formulado y establecido un sistema adecuado de controles internos para velar por la utilización adecuada tanto de los recursos humanos como de los recursos materiales. Sin embargo, se añadió que había margen para la mejora, en concreto en lo referente al hecho de recordar periódicamente al personal lo que la Organización consideraba prácticas aceptables e inaceptables. Además, se indicó la necesidad de que las entidades competentes del Departamento de Administración y Finanzas (AF) actualizaran algunas políticas básicas contenidas en el Manual Administrativo de la FAO y otras circulares autorizadas y consolidaran normas, reglamentos y directrices diversos, que se encontraban dispersos en diferentes fuentes, en una fuente autorizada de información como el Manual Administrativo de la FAO.

181. Además, la AUD realizó una encuesta [...] con objeto de determinar hasta qué punto el personal de la FAO había utilizado o utilizaba los recursos (tanto humanos como materiales) de la Organización con fines personales. Los casos de mera cortesía entre colegas y amigos se excluyeron del alcance de la encuesta. De hecho, en julio de 2001 se dirigieron tres cuestionarios diferentes, respectivamente, a una lista seleccionada de funcionarios de categoría D-1 y de categorías superiores (196 en total), a todo el personal de la Dirección de Servicios Administrativos (AFS) (154 en total) y al de la Oficina Jurídica (LEG) (16 en total).

182. De un total de 366 funcionarios interesados, 222, es decir un 61 por ciento, respondieron. Sin embargo, el porcentaje de respuesta varió en función de los diferentes cuestionarios. Respecto de la categoría D-1 y categorías superiores vino a ser de un 86 por ciento, en el caso del personal de la LEG de un 88 por ciento, pero sólo de un 27 por ciento en relación con la AFS. Según el informe, la baja tasa de respuesta del personal de la AFS podía deberse a distintas razones: i) que no hubieran entendido los términos y los objetivos de la encuesta. Sin embargo, muy pocos miembros del personal de la AFS solicitaron clarificación a la AUD, a pesar de la invitación explícita de la AUD a este respecto transmitida en el memorando que acompañaba el cuestionario, o ii) que no le hubieran dado la importancia suficiente. En mi opinión, esto podría haberse evitado si el cuestionario se hubiese examinado de acuerdo con las mejores prácticas.

183.Según el mismo informe, la encuesta no reveló ningún problema significativo, sino sólo cuestiones menores tales como la “discreta” utilización de los servicios de telecomunicaciones con fines personales. Sin embargo, se mencionó que la utilización notificada de los servicios de las secretarias con fines personales era un motivo de preocupación, aunque el bajo número de tales casos (6 de 168 encuestados de la categoría D-1 y categorías superiores), así como la existencia de algunas circunstancias atenuantes en cada caso; (por ejemplo, casos en los que las secretarias aceptaron ayudar siendo plenamente concientes de su derecho a negarse y situaciones en las que el funcionario estaba muy ocupado), llevaban a la conclusión de que se trataba de casos aislados. Se añadió también que en torno a un 35 por ciento de los funcionarios encuestados en las oficinas descentralizadas comunicaron casos de utilización de coches oficiales y conductores con fines personales.

184. En relación con la encuesta, el informe concluía señalando que la encuesta de la AUD había servido para incrementar la conciencia del personal respecto de lo que la FAO consideraba aceptable e inaceptable y había transmitido claramente que la Organización estaba resuelta a detectar y eliminar cualquier conducta inapropiada. A este respecto, proseguía el informe, las entidades responsables deberían utilizar los medios de comunicación a su disposición (circulares administrativas, boletines del Director General, Intranet) con objeto de recordar periódicamente al personal la conducta que se esperaba de ellos.

185. En mi opinión, la metodología utilizada en la auditoría exige las siguientes observaciones:

• La utilidad de la encuesta era discutible por las siguientes razones. Para comenzar, el uso de los recursos de la Organización ya se había demostrado en mi informe anterior. Estoy de acuerdo en que probablemente habría sido útil determinar si este uso iba más allá de los casos notificados anteriormente. Sin embargo, no puedo coincidir con el método utilizado, que consistió en enviar un cuestionario a los funcionarios mismos, especialmente teniendo en cuenta la naturaleza de las cuestiones que se formulaban. Era ingenuo, por no decir otra cosa, esperar que todos los funcionarios admitirían haber utilizado los recursos de la Organización o que comunicasen algo más que una utilización “menor”. Por consiguiente, no considero que los resultados sean fiables.
• En lo que respecta al examen de los pronunciamientos con fuerza legal que representan el corpus de las políticas, los procedimientos y las directrices escritos y constituyen la base de las actividades de la Organización, observé que se limitó al examen teórico de los textos vigentes. No se examinó la forma en la que dichos textos se aplicaban. Por ejemplo, en el caso de la división de tareas (un sólo párrafo en el informe de la AUD) no se examinó el modo en el que se configuró el sistema Oracle a este respecto. Lo mismo se aplica a la responsabilidad por los activos. El único párrafo del informe de la AUD relacionado con esa cuestión sólo resumía las disposiciones de la sección del Manual de la FAO que trata la responsabilidad por los bienes. No se hacía referencia al inventario de final de año del material que se había realizado ni a su conciliación con los registros. Sin embargo, en las misiones sobre el terreno realizadas por mis colaboradores se comunicaron numerosas deficiencias a este respecto.

186. Además, no consideré el plazo apropiado en vista de la seriedad del asunto. Como se ha mencionado anteriormente, el Director General comunicó el mandato al Inspector General en febrero de 2001. Aunque no indicaba ningún plazo para la conclusión del examen, lo cual es lamentable, la AUD debería haberlo considerado prioritario. Sin embargo, la encuesta no se envió hasta julio de 2001 y el examen se completó en diciembre de 2001. Puesto que el tiempo total empleado, que de acuerdo con el sistema de registro del trabajo diario ascendió únicamente 386 unidades, o el equivalente de 24 días-persona sobre la base de ocho horas al día, no había ninguna razón para que transcurrieran 10 meses entre la publicación del mandato y la emisión del informe.

187. En vista de las deficiencias del examen realizado y de la poca fiabilidad de los resultados, recomiendo que se realice otro examen tan pronto como sea posible con la metodología apropiada, en concreto una evaluación del riesgo. La evaluación debería, en primer lugar, examinar los casos de fraude y de utilización indebida de los recursos de la Organización detectados en el pasado con objeto de determinar las causas que los propiciaron. De acuerdo con el modo en que las normas, los reglamentos y los procedimientos vigentes se habían aplicado en la práctica, la evaluación debería mirar al futuro y tratar de predecir los posibles riesgos de utilización indebida de los recursos de la Organización y recomendar modos de prevenirlos. En el momento de redactar el presente informe, se comunicó a mis colaboradores que la AUD tendría en cuenta todas estas observaciones y recomendaciones como parte de un amplio seguimiento de su informe sobre el "Examen de los controles internos sobre el uso de los recursos de la Organización".

Evaluación global

188. Como se ha mencionado en la introducción, los criterios para evaluar la AUD fueron los adoptados por el Grupo de Auditores Externos, muy similares a los adoptados por los auditores internos de las Naciones Unidas. Como se resume a continuación en el cuadro 8, considero que sólo dos de los ocho criterios se cumplieron, en concreto los criterios relativos al régimen y el mandato orgánicos y a la coordinación con el Auditor Externo. El criterio referente a la utilización de un comité de auditoría no se cumplió en absoluto. En cuanto a los demás, varía de “cumplido en general” (recursos de personal profesional) a “incumplido en general” (planificación de la comprobación de cuentas) dos criterios parcialmente cumplidos (las funciones y el alcance de las auditorías y el rendimiento del trabajo de auditoría).

189. Como resultado de la evaluación realizada, no puedo estar de acuerdo con las siguientes autoevaluaciones positivas incluidas en el manual de auditoría de la AUD): El régimen de auditoría de la FAO, con la organización de “manual” tanto para la auditoría interna como para la externa, se consideraría ideal prácticamente en cualquier ámbito. Si además la función de evaluación se lleva a cabo de manera correcta y con gran calidad, el régimen de auditoría se transforma en la función de supervisión “más avanzada” e insuperable. Asimismo, cuando se suman a este mecanismo los acuerdos con empresas de auditoría de ámbito local, puede considerarse que la FAO dispone y disfruta del mecanismo de supervisión más completo y exhaustivo del sistema de las Naciones Unidas (o de cualquier otro).

190.En relación con el asunto específico de la comprobación local de cuentas, me gustaría recordar mis observaciones anteriores. En mi informe correspondiente al bienio 1996-97, recomendé que “con el fin de que las comprobaciones locales de los gastos sobre el terreno sirvan de base a una estructura contable descentralizada con un costo razonable, recomiendo que se espacie la presentación de informes (uno o dos informes al año), que se reduzca el número de auditores contratados y que se pida a los auditores que aporten una garantía de que los informes sobre las cuentas de anticipos presentan una imagen fiel y adecuada de las operaciones sobre el terreno”. Esta recomendación sólo se aplicó parcialmente en 1998-99. Si bien las comprobaciones en 1999 y posteriormente se realizaron cada seis meses o cada año, no se aplicó el plan para encontrar una empresa idónea en cada región con corresponsales en los países donde la FAO tenía representaciones. Análogamente, tampoco se atendió la necesidad de que los auditores aportasen una garantía en relación con la comprobación de cuentas. De acuerdo con lo que mis colaboradores observaron durante las misiones sobre el terreno que realizaron en 2001 y 2002, considero sin lugar a dudas que la Organización no está obteniendo beneficio del dinero empleado en dichas comprobaciones locales. Recomiendo que la AUD, junto con la AFF, evalúe las disposiciones actuales en relación con sus costos y que se busquen alternativas. Habida cuenta de la presencia de un auditor interno en cada Oficina Regional, la Organización podría considerar la posibilidad de que su propio personal realizase el trabajo. En el momento de redactar el presente informe, se informó a mis colaboradores de que el Director General estaba de acuerdo en que se emprendiese un examen detallado del sistema de comprobación local de cuentas con objeto de determinar si los oficiales destacados de la AUD pueden realizar eficazmente la mayor parte del trabajo, teniendo en cuenta que sólo son cuatro.

191. Para concluir con el examen de la AUD, recomiendo que se haga frente a las deficiencias anteriormente señaladas con respecto a la planificación y el alcance de las auditorías, los recursos de personal profesional, el rendimiento del trabajo de auditoría, la presentación de informes y su seguimiento. Debería prepararse y seguirse de cerca un plan de acción detallado bajo la autoridad del comité de auditoría, si se constituye como se ha recomendado.

Examen del establecimiento de controles en Oracle

192. Como se ha mencionado en la introducción, contraté a un especialista en Oracle con objeto de realizar un examen de los sistemas de información de la FAO (configuración de Oracle, desarrollo de módulos a medida, interfaces, etc.). Debido a que fue él quien realizó un examen similar en el momento del cierre de las cuentas del bienio 1998-99, se encontraba en condiciones de determinar si se había hecho mejoras desde entonces. La conclusión principal del examen fue que no se hallaron deficiencias que pudiesen producir una alteración grave de las actividades de la FAO o tener repercusiones reales sobre los estados de cuentas correspondientes al período 2000-01. Sin embargo, aunque los procesos y el grado de supervisión habían progresado desde el último examen de los sistemas en marzo de 2000, había una necesidad urgente de centrarse en las siguientes esferas:

• mejorar las normas y los métodos vigentes relativos al proceso de desarrollo de sistemas y elaborar/adoptar otros nuevos y completos;
• aplicar completamente los controles sobre las interfaces;
• fortalecer ulteriormente la seguridad del sistema;
• completar la labor actualmente en curso con objeto de mejorar la gestión de las funciones del sistema; y
• hacer mejor uso de las funciones proporcionadas por Oracle.

Proceso de desarrollo de sistemas

193. Un proceso oficial de desarrollo de sistemas proporciona un entorno propicio para el correcto desarrollo de sistemas. Incluye lo siguiente:

• una estrategia que brinde orientación a los encargados del desarrollo con miras a la creación de sistemas acordes con los objetivos técnicos y operacionales de la organización;
• unas normas y una metodología que brinden orientación en lo referente a la selección del equipo y los programas informáticos y al desarrollo de nuevos sistemas;
• políticas y procedimientos que apoyen los objetivos y las metas de la organización; y
• una gestión de proyectos que garantice que se concluyen los proyectos a tiempo y dentro del presupuesto.

194. En relación con la FAO, se encontraron deficiencias respecto de los cuatro puntos anteriormente mencionados, pero en especial en relación con la metodología, las políticas y los procedimientos. En mi opinión, esto se debe en parte a la estrategia formulada para la aplicación de Oracle. En 1995, se tomó la decisión de adquirir la licencia de Oracle, por un lado, y de contratar empresas de consultoría para su instalación, por otro. La alternativa habría sido suscribir un único contrato con un asociado de ejecución, que habría proporcionado al mismo tiempo el paquete de programas informáticos y los consultores para su instalación. De acuerdo con la Organización, esto habría ocasionado mayores costos. En mi opinión, la ventaja de contratar a un asociado de ejecución es que proporciona, en particular, una metodología ensayada convenientemente y comprobada. La FAO, que no contaba con esa ventaja, no adaptó una metodología dada para aplicarla de una forma global a todos los sistemas en desarrollo e imponerla a los diversos consultores que contrataba. Por consiguiente, no había homogeneidad en la forma en la que las diversas partes de los sistemas vigentes se desarrollaban, verificaban, comprobaban y documentaban.

195. Recomiendo que se dé prioridad a lo siguiente:

• debería formalizarse una estrategia global;
• debería adoptarse una metodología de proyecto comprobada convenientemente para los proyectos relativos al presupuesto y a los recursos humanos y cualesquiera otros proyectos futuros;
• debería completarse y/o actualizarse la documentación existente (especialmente todas las guías de parámetros) y deberían determinarse los procedimientos para su mantenimiento;
• deberían documentarse oficialmente todos los controles realizados tanto a nivel de la Dirección de Sistemas y Tecnología de la Información (AFI) como de la Subdirección de Controles (AFFS).

Interfaces

196. Como los nuevos sistemas de información de la FAO no se basaban únicamente en Oracle, tuvieron que crearse diversas y complejas interfaces entre los módulos de Oracle para operaciones financieras y otros sistemas (Finsys/Persys, FAS y Atlas). La complejidad se debía especialmente a la existencia de dos entornos técnicos diferentes (UNIX e IBM) y al hecho de que no se utilizaron cuadros de referencia comunes. En consecuencia, cualquier actualización tenía que realizarse simultáneamente en los diferentes sistemas (especialmente entre Finsys/Persys y Oracle HR). También se advirtió una cantidad relativamente elevada de productos defectuosos. Aunque soy consciente de que la Subdirección de Controles ha comenzado a hacer frente a estos problemas mediante la supervisión y la presentación de informes relativos a la función de la interfaz y el seguimiento de las cuestiones que se plantean, recomiendo que se continúen los esfuerzos con objeto de establecer procedimientos para lo siguiente: frecuencia de las actualizaciones; análisis periódico de los productos defectuosos; reciclaje y seguimiento de la comprobación de cuentas.

Seguridad del sistema

197. En lo que respecta a la seguridad de los sistemas, se observaron las mismas deficiencias anteriormente señaladas en el informe 6401 de la AUD, titulado “Cuestiones relativas a la seguridad de la información”, concretamente: ausencia, en algunos casos, de una fecha límite para los derechos de acceso, falta de documentación oficial de las verificaciones periódicas relativas a los derechos de acceso y las atribuciones conferidas. Mis colaboradores reconocieron los progresos hechos en esta esfera (examen actual de todos los derechos de acceso a Atlas, que se extenderían a otros sistemas) y los planes con objeto de simplificar y reforzar el control sobre los derechos de acceso mediante el empleo de una única contraseña que se cambiaría periódicamente para todos los sistemas (proyecto de la AFI relativo a la seguridad común y única firma). Mis colaboradores estaban de acuerdo con estos planes y recomendaron que se aplicaran tan pronto como fuera posible. Además, recomendaron que todos los intentos fallidos de acceso a los sistemas se registrasen oficialmente y examinasen periódicamente con objeto de detectar cualquier intento de intrusión por personas no autorizadas.

Gestión de las funciones del sistema

198. En relación con la gestión de las funciones del sistema, mis colaboradores observaron que la AFFS estaba realizando una labor significativa en esta esfera. Dicha labor debería hacer frente a las deficiencias señaladas durante el examen: la necesidad de simplificar el elevado número de funciones en este momento y de usuarios para ciertas funciones asignadas (apertura y cierre de los plazos para los períodos contables para el registro, por ejemplo).

Utilización de las funciones de Oracle

199. También se señaló que no se aprovechaba todo el potencial de Oracle especialmente en relación con los módulos de cuentas por pagar y por cobrar. En relación con el primero, se observó lo siguiente:

• Se introducía la información de la cuenta bancaria de cada uno de los proveedores, lo que resultaba en una duplicación del trabajo y en un mayor riesgo de cometer errores en el momento de la introducción de los datos. Con la actualización de Oracle mediante la introducción de la versión 11i, mis colaboradores recomendaron que se utilizase la opción relativa al uso de operaciones estructuradas para las cuentas de los bancos del proveedor. Por consiguiente, los datos del banco podrían introducirse tan sólo una vez para cada banco, en la ventana de los bancos, con la información contable, concerniente a los bancos, asignada posteriormente a cada proveedor. Lo mismo debería aplicarse al personal o cualesquiera otras terceras partes interesadas en las cuentas por pagar.
• El ciclo del pago se había automatizado parcialmente. Antes de autorizar el pago había una modalidad de triple enlace: orden de compra, recepción de artículos y factura. Sin embargo, si se realizaba el enlace de la orden de compra y la factura con el módulo de cuentas por pagar, el enlace relativo a los bienes recibidos no se efectuaba mediante el sistema. Mis colaboradores recomendaron que se investigara la posibilidad de efectuar la función de recepción mediante Oracle.
• El módulo de Oracle relativo a las cuentas por pagar puede integrarse con otros módulos de Oracle de operaciones financieras. En el momento del examen, no estaba integrado con el módulo de activos fijos. De hecho, el módulo de activos fijos se usaba muy poco. Esto se debía principalmente al hecho de que, como en otras organizaciones de las Naciones Unidas, la FAO cargaba todo el equipo no fungible como gastos en el momento de la compra y, por lo tanto, no los amortizaba. Sin embargo, dado que la Organización tiene que declarar, en consonancia con las Normas Contables de las Naciones Unidas, el valor de inventario, al comienzo y al final del período financiero, del mobiliario, los vehículos a motor y los bienes no fungibles, la integración del módulo cuentas por pagar en el módulo de activos fijos puede ayudar a la verificación, la gestión y la presentación de informes relativos al inventario.

200. En relación con el módulo de Oracle relativo a las cuentas por cobrar, se sugirió en concreto lo siguiente:

• utilización del programa generador de cartas de cobranza para enviar recordatorios de las facturas vencidas y pendientes de pago;
• establecimiento de límites para los ajustes;
• Presentación de informes más precisos en relación con los saldos antiguos.

201. Tanto para las cuentas por pagar como para las cuentas por cobrar, se aplicó una división de funciones apropiada en lo que respecta a los pedidos y las facturas, así como a las facturas y los pagos respectivamente, salvo para las atribuciones conferidas a los supervisores. Sin embargo, les dieron instrucciones de no efectuar los dos trámites de factura y pagos en relación con ninguna operación dada. Además, mis colaboradores recomendaron que se examinaran periódicamente la lista de usuarios a los que se les había asignado una función como supervisor y las operaciones que efectuaron. Podrían realizarse informes con objeto de verificar las operaciones tramitadas efectivamente por los supervisores. Sin embargo, la aplicación de alerta de Oracle, para la que se adquirió la licencia en 1995, podría utilizarse en lugar de los informes, con las siguientes ventajas:

• los avisos de alerta se envían únicamente cuando es necesario, mientras que los informes se preparan normalmente de forma periódica, y puede que no siempre se lean con prontitud;
• los avisos de alerta envían únicamente la información pertinente, no un informe completo, y sólo a las personas que necesitan tener conocimiento de ello;
• las aplicaciones de alertas son fáciles de configurar para los programadores. Su costo se justifica al ampliar la capacidad de respuesta de la Organización y reducir los costos de papel derivados de los informes.
• en cuenta lo anterior, mis colaboradores recomendaron que se utilizara la aplicación de alerta de Oracle con el propósito de enviar un “aviso de alerta de un acontecimiento” por correo electrónico siempre que se viole el principio de división de las funciones. En el momento de redactar el presente informe, se comunicó a mis colaboradores que se consideraría la posibilidad de aplicar las recomendaciones anteriormente mencionadas tras la introducción de la nueva versión (11i) de Oracle.

Proyectos futuros

202. Para terminar con el examen de Oracle, quisiera solamente aconsejar que se proceda con precaución en relación con los proyectos en curso.

• En relación con la versión 11i de Oracle, subrayo la importancia de establecer los procedimientos y la documentación adecuados como se ha recomendado anteriormente y de evaluar el grado de acceso que debe concederse a las oficinas descentralizadas, teniendo en cuenta, en particular, la disponibilidad de una infraestructura de telecomunicaciones adecuada y la capacidad de cada Representación de la FAO.
• Para reemplazar Finsys/Persys, se informó recientemente a mis colaboradores de que los consultores externos habían realizado un examen para evaluar las ventajas y desventajas de Oracle frente a otras opciones y que habían confirmado que los módulos de Oracle sobre recursos humanos y sobre nóminas eran los medios más adecuados para la FAO. Se reconoció que se necesitaría el desarrollo de algunas funciones a medida con objeto de adaptar el módulo de nóminas para atender las necesidades específicas de la FAO con respecto a los derechos del personal. En vista de la experiencia reciente del Programa Mundial de Alimentos (PMA), considero que no deberían subestimarse el alcance del desarrollo de funciones a medida y el costo de esa labor. Huelga decir que la FAO no debería embarcarse en el proyecto sin la financiación apropiada, incluida una consignación para imprevistos.

EXAMEN COMPLEMENTARIO DE LA GESTIÓN DE LA SUBDIRECCIÓN DE TESORERÍA

Objetivos, alcance y método de la auditoría

203. Como se indicó en la introducción, en el bienio 2000-01 se llevó a cabo un examen de seguimiento de la gestión de la Subdirección de Tesorería para determinar, concretamente, si se habían puesto en práctica las recomendaciones formuladas en mi informe anterior [párrs. 40 a 71]. Para ello, se examinó lo siguiente:

• Las disposiciones en materia de organización;
• Las disposiciones bancarias;
• Las inversiones a breve y largo plazo;
• Los servicios de supervisión de las inversiones; y
• Las cuestiones relativas a las divisas.

Disposiciones en materia de organización

Subdirección de Tesorería

204. En mi informe sobre el bienio 1996-97 [párr. 43], había formulado observaciones acerca de la insuficiencia de la organización de la Subdirección de Tesorería y recomendado su reformulación y modernización. Como dije en mi informe sobre el bienio 1998-99 [párr. 207], en el bienio anterior no se tomaron medidas al respecto. Los dos funcionarios del cuadro orgánico dejaron la Organización en enero (el Oficial de inversiones y Jefe de la Subdirección, de categoría P-5) y en abril de 2002 (el Oficial de tesorería, de categoría P-3) respectivamente. El puesto del segundo fue incluso abolido para el bienio 2000-01.

205. A resultas de lo anterior, el consultor, cuyos servicios ya habían sido contratados para prestar asistencia a la Organización en materia de inversiones a partir de febrero de 2000, acabo dirigiendo la Subdirección de Tesorería hasta que se cubrió temporalmente el cargo de Jefe de la Subdirección mediante la transferencia interna de un funcionario (P-4) en junio de 2000. Al no haber dado resultado las gestiones realizadas para efectuar una contratación directa, se publicó un anuncio de vacante el 23 de julio de 2001. De las 169 candidaturas recibidas, se seleccionó a 11 candidatos y se entrevistó a cuatro, nombrándose por último, el 1º de julio de 2002, Jefe de la Subdirección de Tesorería a un Oficial de finanzas superior (P-5). Así pues, habían transcurrido más de dos años y medio desde que el cargo quedó vacante en enero de 2000.

Servicios de asesoramiento en inversiones

206. Como mencioné en mi informe anterior, la Organización había contratado, por una remuneración anual de 24.000 dólares EE.UU., con una empresa de consultoría la prestación de los siguientes servicios de asesoramiento en inversiones por un período de 12 meses a partir del 1º febrero de 1999:

• “Acceso a datos sobre inversiones y financieros extraídos de [sus] bases de datos sobre investigación en materia de inversiones y finanzas;
• Acceso a datos pormenorizados, comprendidos análisis y exposiciones de los mercados de capitales; políticas, cuentas financieras y resultados de instituciones e inversores comparables; gestores, asociaciones e inversiones especiales de todo tipo;
• Distintos informes de investigación y documentos de trabajo escritos sobre cuestiones clave en materia de inversión y finanzas;
• Hasta 36 horas de tiempo de consultoría empleado para consultas y solicitudes varias, informes breves sobre asignación de activos y asistencia a reuniones trimestrales en Roma.”

207. El contrato fue concluido por la FAO, pero también en nombre del PMA. Ambas organizaciones convinieron en abonar a partes iguales la remuneración, y así lo hicieron durante tres períodos consecutivos, pero, por su mayor necesidad de asesoramiento en inversiones, el PMA concluyó, el 25 de febrero de 2002, un acuerdo separado con la misma empresa. La FAO hizo otro tanto, el 26 de abril de 2002, por una remuneración anual de 18.000 dólares EE.UU. por un período de 12 meses a partir del 1º de febrero de 2002. El servicio que habría de prestarse comprendería en particular 18 horas de tiempo de consultoría.

Comité de Inversiones

208. En mi informe anterior, observé que el Comité de Inversiones, que debía reunirse cuatro veces al año, sólo había celebrado tres reuniones en 1999 y ninguna en 2000. Mi recomendación de que se reuniese lo antes posible fue aplicada debidamente y en 2001 se llevaron a cabo cuatro reuniones. Ahora bien, como se recapitula en el cuadro 9 infra, las actas de las reuniones no se publicaron puntualmente y, además, mis colaboradores observaron que no se ajustaban a un formato estándar. Por ejemplo, no siempre se registraba debidamente qué miembros no habían asistido a la reunión.

209. Con arreglo a su mandato, que fue revisado en la reunión de marzo de 2001, el Comité de Inversiones “estará integrado por tres miembros por lo menos y cinco como máximo, dos de los cuales, serán expertos externos. El Comité se reunirá por lo menos dos veces al año para examinar los resultados y cualesquiera otras cuestiones que se planteen”. En cuanto a los miembros externos, únicamente el Tesorero del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) asistió a la primera reunión de 2001. Aunque reconozco que, conforme al mandato, el Comité de Inversiones “dispondrá también de los servicios de asesoramiento en consultoría especializados cuando fuere menester”, considero que sería beneficioso que tuviese otro miembro externo. Por consiguiente, recomiendo que se designe un segundo miembro y que la FAO prosiga las conversaciones con el PMA acerca de la posibilidad de que el Tesorero de éste participe en las funciones del Comité de Inversiones de la FAO.

Comité Asesor sobre Inversiones

210. En mi informe anterior, observé que el Comité Asesor sobre Inversiones (CAI), que debía reunirse dos veces al año, sólo se había reunido una vez en los últimos años. Además, sus miembros habían tenido escasas posibilidades de seguir la puesta en práctica de sus recomendaciones, ya que las actas del CAI se les transmitían normalmente meses después de cada reunión. Además, los miembros externos del Comité no recibían más información entre las reuniones anuales. Recomendé que se considerase la posibilidad de reforzar el papel del CAI revisando su mandato, reexaminando su composición y limitando su participación en él a miembros externos y publicando las actas puntualmente.

211. Como mencioné en el “Informe sobre la puesta en práctica de las recomendaciones del Auditor Externo”, que fue examinado por el Comité de Finanzas en su 97ª reunión, en septiembre de 2001¹⁰, posteriormente se adoptaron las medidas siguientes:

• Se revisó el mandato del CAI y se presentó a la aprobación del Director General de la FAO;
• Se limitó a la participación en el CAI a los siguientes miembros externos nombrados por el Director General: tres Representantes del Banco de Pagos Internacional, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, respectivamente, más el consultor de la FAO.

212. Tomé nota de esas mejoras, pero me sigue preocupando que en el mandato revisado no se haya previsto aumentar la frecuencia de las reuniones. A decir verdad, el CAI sólo estaría obligado a “reunirse cada año para examinar el informe anual sobre inversiones y formular recomendaciones al Director General”. Mis colaboradores observaron que los miembros del Comité fueron consultados por teléfono, en julio de 2001, cuando la Organización estaba considerando una adquisición a término de euros para el bienio 2002-03. Ahora bien, sólo se pudo establecer contacto con dos miembros y su dictamen oral no fue confirmado por escrito. En la 28ª reunión, el 24 de mayo de 2002, se analizó la posibilidad de celebrar una reunión más, pero, al exponer los miembros externos los problemas que tenían para acudir a Roma más de una vez al año, se decidió que se estudiaría la necesidad de celebrar una reunión más en cada caso y que se organizaría mediante conferencias telefónicas o videoconferencia.

213. En cuanto a la distribución oportuna de las actas de las reuniones, la de la 27ª reunión del CAI, celebrada el 25 de mayo de 2001, fue distribuida a los miembros del Comité en junio de 2001 y mis colaboradores observaron que el acta de la 28ª reunión del CAI, celebrada el 24 de mayo de 2002, no fue enviada al Director General para su aprobación hasta el 25 de junio de 2002 y aprobada el 10 de julio de 2002. Habida cuenta de lo anterior, recomiendo que el CAI se reúna dos veces al año, mediante teleconferencia, y que se fomente la celebración de consultas informales entre esas reuniones. En todos los casos, aunque se trate de consultas informales, se deben preparar actas, que deben ser publicadas prontamente, como se recomendó anteriormente.

Disposiciones bancarias

214. En mi informe anterior, había elogiado el hecho de que la Organización hubiese formulado, para sus disposiciones bancarias, una estrategia en tres planos, consistente en lo siguiente:

• Una relación con un banco para gestionar los pagos en la Sede en liras y euros y las cuentas del personal mantenidas en Italia;
• Una relación con un importante banco internacional para gestionar los pagos internacionales fuera de Italia;
• Varias relaciones con otros bancos internacionales con gran número de sucursales en determinadas regiones del mundo, a fin de efectuar las demás operaciones bancarias sobre el terreno necesarias.

En el momento en que redacté mi informe sobre el bienio 1998-99, sólo existía el primer elemento de los tres mencionados, mediante un contrato concluido en mayo de 2000.

215. En el momento de escribir el presente informe, apenas se han hecho progresos al respecto.

• En cuanto al banco con el que se contrató el primer elemento de la estrategia, todas las solicitudes de pagos (salvo las correspondientes a la nómina) seguían siendo transferidas manualmente, lo cual aumentaba el riesgo de errores. Estaba en curso el proyecto de intercambio electrónico de datos (IED) entre la Organización y el banco, pero no se esperaba que se pusiera realmente en práctica antes de concluido 2002.
• En cuanto al banco con el que se había contratado el segundo elemento de la estrategia, se tropezó con muchos problemas técnicos a propósito de la interfaz electrónica con el programa del banco y la insuficiencia o falta de exactitud de los detalles bancarios en Oracle. A consecuencia de ello, se observó en 2001 un elevado nivel (cercano al 50%) de rechazos de transferencias bancarias, que requerían posteriormente una intervención manual. Así pues, llevó más de año y medio aplicar plenamente el acuerdo concluido en septiembre de 2000. Ahora bien, la reciente puesta en aplicación, en abril de 2002, de la base de datos del código SWIFT, mejoró la situación.
• En cuanto al tercer elemento de la estrategia, las cuentas bancarias sobre el terreno, no se hizo ningún progreso al respecto, pues la Organización consideró que no sería prudente seguir adelante antes de poner en práctica el segundo elemento de la estrategia. A causa de ello, no disminuyó el número de cuentas bancarias sobre el terreno, que ascendía a 474 al 30 de junio de 2002, desglosadas en 249 cuentas de proyectos, 165 cuentas para anticipos y 60 cuentas de saldo cero. Ahora bien tras un análisis en profundidad, se había dado instrucciones a los bancos para que clausuraran 133 cuentas, que posteriormente se eliminarían de la contabilidad de la FAO. Se esperaba cerrar 97 cuentas más en 2002. Considero muy positivos estos esfuerzos y recomiendo actuar con prontitud y poner en práctica el tercer elemento de la estrategia para racionalizar más el número de relaciones bancarias con sucursales y disminuir el costo de las actividades con los bancos.

Inversiones a breve plazo

Resultados en 2000-01

216. Como observé en mi informe anterior, en 1999, mientras revisaba el nombramiento de los administradores exteriores, la FAO colocó sus inversiones a corto plazo en un fondo de inversiones a corto plazo conjunto, administrado por Custodio de las inversiones a largo plazo de la Organización. Como todavía no habían concluido los contratos con los dos administradores de inversiones, las inversiones a corto plazo permanecieron en ese fondo durante todo el bienio 2000-01. Conforme a las actuales directrices en materia de inversiones, “el objetivo fundamental de la Organización es preservar el capital y las ganancias de los ingresos a lo largo de un año civil obteniendo por lo menos un rendimiento situado entre el 80% del tipo de los bonos del Tesoro estadounidense a 90 días y el tipo LIBOR del dólar estadounidense a tres meses, más 25 puntos de base, descontados los costos”. Como se recapitula en el cuadro 10 infra, el rendimiento osciló entre la referencia superior y la inferior en ambos años. Al 31 de diciembre de 2001, el saldo de las inversiones ascendía a 276,7 millones de dólares EE.UU.

Actualización, 2002

217. En su 28ª reunión (24 de mayo de 2002), el CAI analizó nuevamente la estrategia de colocación de las inversiones a corto plazo a cargo de dos gestores a los que se abonaría una suma fija y concluyó que la FAO “podría efectuar este cambio ya que la estrategia era razonable y segura, aunque exigiría más esfuerzos supervisar los resultados de varios gestores de cartera”. En cuanto a las referencias, se formularon varias propuestas y el CAI recomendó que la FAO las estudiara con el asesoramiento de la empresa consultora y que propusiera cambios concretos. Los contratos con los gestores de inversiones fueron firmados finalmente por la FAO el 21 de febrero de 2002, aunque sólo fueron enviados a los respectivos administradores de inversiones para la firma después de que LEG hubiese dado su aprobación el 13 de junio de 2002. En el momento de escribirse este informe, sólo uno de los gestores había devuelto el contrato firmado. Para la ejecución de los contratos de los gestores de inversiones, la FAO firmó también el 28 de junio de 2002 dos “Acuerdos de cuentas de futuros y opciones”. En el momento de escribir este informe, se esperaba que la transferencia de los fondos a los gestores de inversiones se efectuara a finales de 2002. Tal como recomendó el CAI, una parte de la cartera a corto plazo permanecería invertida en el Fondo del Custodio. Recomiendo que no se haga la transferencia hasta que se hayan adoptado todas las disposiciones que más adelante se detallan para la supervisión de las inversiones.

Inversiones a largo plazo

Antecedentes

218. Las inversiones a largo plazo fueron establecidas para que la Organización pudiese atender las obligaciones a largo plazo dimanantes del Plan de indemnizaciones por cese en el servicio, el Fondo de Reserva del Plan de Indemnizaciones y el Seguro médico después de la separación del servicio. Desde su creación, estos fondos han sido administrados por el mismo gestor a largo plazo, quien actuaba conforme a un mandato equilibrado que permitía invertir en valores y bonos, conforme a una proporción de 65% y 35%, respectivamente. En su 25ª reunión (28 de mayo de 1999), el CAI había recomendado que todos los activos procedentes de ingresos fijos, respecto de los cuales los resultados obtenidos por el gestor fuesen inferiores al promedio, se transfirieran a un gestor de ingresos fijos especializado. Por razones de prudencia, también propuso que una parte de los activos en valores fuese transferida a un gestor de valores, habida cuenta de que los mejores resultados obtenidos por el gestor en materia de valores estaban vinculados al crecimiento de los valores en que estaba especializado, pero que podían pasar a ser menos rediticios.

219. Como resultado de la falta de recursos de personal y de otras prioridades, la FAO no había podido transferir la cartera de activos a largo plazo a nuevos gestores tal como había recomendado el CAI. Aunque en mi informe anterior reconocí que el gestor había, en términos generales, superado su referencia en 1999 y 2000, reiteré mi recomendación anterior de que se revisaran las disposiciones vigentes mediante un proceso competitivo. Además, añadí lo siguiente: “La diversificación, que también fue recomendada por el CAI, minimizaría los riesgos de confiar todos los activos a largo plazo a un solo administrador que aplicara su propia estrategia, lo cual podría no dar buenos resultados en todas las condiciones de mercado. También podría conducir a una posterior reducción de los honorarios actuales”. La respuesta de la Organización en aquel entonces fue que “no iba a dar ningún paso en ese sentido hasta: i) completar la colocación de la cartera a corto plazo; ii) cerrar el acuerdo con el FIDA sobre apoyo en materia de administración de inversiones; y iii) examinar la cuestión de las inversiones a largo plazo en la reunión del CAI de mayo de 2001”.

Resultados en 2000-01

220. Efectivamente, el CAI, en su 27ª reunión (25 de mayo de 2001), examinó la cuestión de las inversiones a largo plazo. A su juicio, la recomendación de diversificar la cartera transmitiendo los activos procedentes de ingresos fijos a un gestor especializado en ingresos fijos y designando otro gestor de valores seguía siendo oportuna. Ahora bien, “advirtió de que no se debía adoptar esas medidas hasta que la FAO hubiese establecido un sistema adecuado de supervisión y pudiese controlar eficazmente la colocación de las carteras entre varios gestores diferentes”. En último lugar, pero no en el de menos importancia, como había “cierta preocupación porque la proporción 65/35 pudiera ser demasiado audaz en el caso de una Organización como la FAO”, el Comité recomendó que la revisara la empresa consultora al tiempo que llevaba a cabo su análisis de las referencias en materia de valores e ingresos fijos.

221. Como la FAO no pudo efectuar la transferencia de los fondos a largo plazo, siguieron confiados al mismo gestor durante el bienio 2000-01. El rendimiento alcanzado fue muy inferior a la referencia, por la concentración de las inversiones, sobre todo en 2001, tal como se expone en el cuadro 11 infra. Según observó el CAI en su 28ª reunión (24 de mayo de 2002), el gestor había disminuido su exposición en valores cuando los mercados habían empezado a bajar. “Ahora bien, había tardado en ajustar más su exposición general a los valores a los índices generales del mercado disminuyendo su exposición a los valores de crecimiento. Al no haber conseguido disminuir la exposición a los valores de crecimiento, se había anulado la mayoría de las economías alcanzadas disminuyendo la exposición general a los valores. El informe [del gestor] mostraba también que sus resultados, con respecto a los índices de los valores de crecimiento y, por consiguiente, de otros gestores de valores de crecimiento, habían sido inferiores en los últimos años, situación que ponía en tela de juicio la pertinencia de la recomendación de utilizar a la empresa únicamente como gestora de valores de crecimiento”.

222. Al 31 de diciembre de 2001, las pérdidas incurridas ascendían a 16,5 millones de dólares EE.UU., mayoritariamente en valores, como se indica en el cuadro 12 infra. Concretamente, hubo una pérdida de 1,7 millones de dólares EE.UU. por la venta, el 30 de noviembre de 2001, de 23.800 acciones de la empresa Enron a 0,35 dólares EE.UU. cada una (precio de costo unitario 69,87 dólares EE.UU.). Ahora bien, debe observarse que ésta se debió, según el gestor, a un descuido operativo, ya que tenía la intención de venderlas el 8 de noviembre de 2001 junto con las acciones de la Caja Común de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas (precio de venta, 8,55 dólares EE.UU., deducida la comisión). Una vez que se señaló la diferencia al gestor, indicó que se indemnizaría a la FAO la diferencia de 195.000 dólares EE.UU. en 2002. También se incurrió en otras pérdidas con otra empresa del sector de servicios públicos y con varias empresas estadounidenses y no estadounidenses del sector de la tecnología de la información.

223. Al 31 de diciembre de 2001, el valor de mercado de las inversiones a largo plazo ascendía a 179,8 millones de dólares EE.UU. Las ganancias no realizadas ascendían a 11,6 millones de dólares EE.UU., siendo así que ascendían a 80,6 millones de dólares EE.UU. al final del bienio anterior, como se expone en el cuadro 13 infra.

2002, actualización

224. En su 28ª reunión (24 de mayo de 2002), se pidió al CAI que examinara de nuevo las partes pendientes de la estrategia adoptada inicialmente en 1999. A juicio del Comité, seguía siendo válida, aunque consideró que “el cambio de los ingresos fijos era menos necesario que el cambio de los valores, pues había menos diferencia entre los resultados de los gestores de los ingresos fijos. Además, los malos resultados recientes del [gestor actual], sobre todo sus resultados en cuanto a los valores de crecimiento esenciales, sus pérdidas de personal en la catástrofe del World Trade Center y su fusión [con otra firma] exigían que se llevase a cabo cuanto antes un examen pormenorizado de la conveniencia de proseguir las relaciones con él. Como no se revisaron anteriormente las disposiciones existentes, tal como había recomendado en mi informe anterior, insto a la Organización a que actúe sobre esta cuestión lo antes posible ahora que se ha designado un Jefe de la Subdirección de Tesorería.

225. En cuanto a la cuestión de la distribución 65/35, la empresa consultora señaló que no se apartaba de la práctica de la mayoría de los fondos de pensiones, si bien se subrayó que sería necesario efectuar un estudio de la asignación de los activos para resolver adecuadamente la cuestión. Aunque recomendó que así se hiciera, el CAI subrayó también el dilema ante el que se hallaba la Organización, pues los Estados miembros “no parecían dispuestos a efectuar ninguna contribución complementaria por concepto de costos anteriores de servicio relacionados con [el Seguro médico después de la separación del servicio]. Esta situación planteaba un problema conceptual, dado que la inflación de los costos médicos era muy superior a los demás costos de la economía”. Como la única fuente de financiación era los rendimientos excedentarios de la cartera establecida de manera autónoma para el Plan de indemnizaciones por cese en el servicio y para el Fondo de Reserva del Plan de Indemnizaciones, el CAI “no creía que se tratara de un plan de financiación realista, sino más bien que era probablemente incompatible con la tolerancia de riesgo del Comité de Finanzas”. Además, “había que hacer frente a otro problema en el estudio de las obligaciones vinculadas a los activos, el de las altas valoraciones actuales de la mayoría de los mercados de valores e ingresos fijos”. Por último, pero no en último lugar, “el estudio de las obligaciones vinculadas a los activos también debía abordar la cuestión de la composición por divisas de las obligaciones y sus consiguientes consecuencias en los planes que se fijaran respecto de los activos”. El CAI concluyó su análisis recomendando que la Organización, con asistencia de su asesor en inversiones, llevase a cabo un estudio de los activos y las obligaciones tan pronto como la FAO dispusiera de los recursos humanos precisos para hacerlo.

Servicios de supervisión de las inversiones

226. Como se dijo anteriormente, el propósito inicial de la FAO era subcontratar la supervisión de sus inversiones al FIDA conforme a la propuesta formulada por éste. En junio de 1999, se había hecho una propuesta similar al PMA, conforme al concepto de las Naciones Unidas de “servicios comunes”. Las propuestas del FIDA consistían en lo siguiente:

• Agrupar las inversiones en una sola cartera, para aprovechar la estructura de menores honorarios a que daría lugar.
• Aplicar un planteamiento combinado a la supervisión de los resultados de las inversiones confiadas a gestores externos, para disminuir los costos de personal y generales. El FIDA propuso utilizar su Sección de Inversiones, integrada por dos funcionarios del cuadro orgánico y dos de los servicios generales, reforzados por dos funcionarios de la FAO y del PMA (un funcionario de cada organización).

227. Al igual que el PMA, la FAO se mostró interesada por la segunda propuesta, aunque prefiriendo abonar honorarios en lugar de asignar en comisión de servicios a un funcionario suyo. Como el Comité de Inversiones no se reunió en todo el año 2000, no pudo examinar la cuestión. Tampoco se solicitó la opinión del CAI, aunque cuando celebró su 26ª reunión (26 de mayo de 2000), la FAO había recibido ya una propuesta de costos. Las negociaciones con el FIDA prosiguieron hasta mayo de 2001, después de que el Comité de Finanzas hubiese expresado preocupación, en su 96ª reunión, acerca de la capacidad del FIDA de prestar asistencia externa en momentos en que debía hacer frente a varios fallos en su propia actividad de supervisión de las inversiones.

228. Tampoco se solicitó anteriormente la opinión del CI ni del CAI, y la FAO nunca pidió tener acceso a información de auditoría sobre la Sección de Inversiones del FIDA, lo cual habría ahorrado tiempo. Aunque me parece digna de elogio la iniciativa de establecer “servicios comunes” de las Naciones Unidas, lamento que no se contemplase ninguna alternativa a la subcontratación de los servicios de supervisión al FIDA. En el momento de escribir este informe, se informó a mis colaboradores de que la FAO había examinado de nuevo la posibilidad de que su Subdirección de Tesorería llevase a cabo las actividades de supervisión de las inversiones y decidido hacerlo una vez designado el Jefe de la Subdirección de Tesorería.

Cuestiones relativas a las divisas

Normas y reglamentos aplicables

229. Conforme al párrafo 4 del artículo 11 del Reglamento Financiero, “las cuentas definitivas y cualesquiera cuentas provisionales de la Organización se presentarán en dólares de los Estados Unidos de América. En cambio, los registros de contabilidad podrán llevarse en la moneda o monedas que el Director General considere necesario”. Para la conversión de otras divisas en dólares estadounidenses, no son prescriptivas las normas de contabilidad de las Naciones Unidas, ya que permiten escoger entre tres distintos tipos para registrar las transacciones que tengan lugar en una moneda distinta de la moneda de cuenta. Conforme a la norma 27 de las Naciones Unidas, el tipo a aplicar deberá ser:

“i) El tipo de cambio operacional de las Naciones Unidas,

ii) El tipo de cambio presupuestario u otro tipo de cambio aprobado por la autoridad legislativa de la organización, o

iii) El tipo de cambio real existente en el momento de la transacción”.

Ahora bien, “el tipo de cambio operacional de las Naciones Unidas debe ser el tipo de cambio de referencia para determinar las pérdidas y ganancias por concepto de cambio de divisas”.

230. Como se expone en la Nota 2 de los estados financieros, la FAO decidió utilizar el tipo de cambio operacional de las Naciones Unidas.

• “Los ingresos y gastos en monedas distintas del dólar estadounidense se traducen a dólares estadounidenses al tipo de cambio operacional de las Naciones Unidas, que se aproxima al tipo de mercado vigente en la fecha de las transacciones de que se trate.
• Los activos y obligaciones en divisas distintas de dólares estadounidenses se traducen al tipo de cambio operacional de las Naciones Unidas en vigor al 31 de diciembre de 2001. Las diferencias por cambio de divisas se registran en la cuenta de ingresos y gastos”.

Medios de protección frente a las fluctuaciones del cambio de moneda

231. El párrafo 6 del artículo 5 del Reglamento Financiero dispone que “las contribuciones anuales al presupuesto serán calculadas en dólares de los Estados Unidos de América”. Aunque también autoriza a abonar las contribuciones en monedas nacionales convertibles, en esencia dispone que las asignaciones se efectúen en dólares de los Estados Unidos de América y que las obligaciones de los países Miembros se determinen asimismo en dólares estadounidenses, sea cual fuere la moneda en que se efectúe el pago. Por consiguiente, todos los ingresos de la Organización consisten efectivamente en dólares estadounidenses, en tanto que los gastos pueden efectuarse en muchas monedas, en particular la moneda del país anfitrión (liras y euros desde el 1º de enero de 2002 en aproximadamente el 50% de los pagos). A resultas de lo anterior, la Organización está expuesta a las fluctuaciones del tipo de cambio.

232. La Resolución 27/77 de la Conferencia estableció la cuenta especial de reserva para proteger el PLP de la Organización frente a las consecuencias de costos extraordinarios no presupuestados ocasionados, en particular, por fluctuaciones negativas de las monedas. Las ganancias o pérdidas netas por concepto de tipo de cambio, además de la variación monetaria de los costos estándar del personal, se imputan a la cuenta especial de reserva. La variación monetaria de los costos estándar de personal representa la diferencia entre los costos de personal expresados en dólares estadounidenses al tipo presupuestario correspondiente al bienio (1.875 liras por 1 dólar EE.UU. en el bienio 2000-01) y el tipo de cambio operativo de las Naciones Unidas en el momento del pago. El nivel autorizado de la cuenta especial de reserva fue fijado por la resolución 13/81 de la Conferencia en el 5% del presupuesto de operaciones efectivo del bienio siguiente respectivo.

233. Hasta el bienio 1990-91, la cuenta especial de reserva representó el único instrumento de protección del Programa de Labores y Presupuesto frente a las fluctuaciones del tipo de cambio. Ahora bien, las pérdidas de 31,2 millones de dólares EE.UU. habidas en el bienio 1986-87 eliminaron el saldo de la cuenta especial de reserva en aquel entonces y obligaron al Fondo General a absorber el resto de las pérdidas, que ascendía a 9,4 millones de dólares EE.UU. Posteriormente, se adoptó la técnica de las compras a término para atender necesidades futuras en liras como medio adicional de protección, que suscribió el Comité de Finanzas. En mi informe sobre el bienio 1996-97 [párrs. 34 a 36], había recomendado, en cambio, que la FAO revisara su política vigente para protegerse frente a las variaciones del tipo de cambio (contrato uniforme de compras a término bienal) a fin de tener mejor en cuenta el nuevo entorno del tipo de cambio internacional, más inestable. A resultas de ello, la Organización estableció un Grupo de Trabajo, al que se encargó no sólo revisar la práctica vigente de compras de divisas a término, sino también las consecuencias de la instauración del euro.

234. Si bien las diferencias entre el tipo de los contratos de compra a término y el tipo de cambio operativo medio de las Naciones Unidas fueron favorables en el bienio 1996-97, no sucedió lo mismo en los bienios posteriores. Como se recapitula en el cuadro 14 infra se acreditó a la cuenta especial de reserva, en el bienio 1996-97, una ganancia general por concepto de tipo de cambio de 9,1 millones de dólares EE.UU., además de 1,5 millones de dólares EE.UU. de variación monetaria positiva de los costos estándar del personal. En cambio, en el bienio 1998-99, se imputó a la cuenta especial de reserva una pérdida general por concepto de tipo de cambio de 17,4 millones de dólares EE.UU., compensada parcialmente por una variación monetaria positiva del costo estándar del personal de 10,5 millones de dólares EE.UU. En el bienio 2000-01, la situación se deterioró incluso más, ya que la pérdida general por concepto de tipo de cambio ascendió a 47 millones de dólares EE.UU., de los que 43,7 millones de dólares EE.UU. correspondían al tipo desfavorable del contrato de compra a término. Esa pérdida fue compensada sólo parcialmente por una variación positiva del costo estándar del personal de 24 millones de dólares EE.UU. Además, otro efecto de reforzamiento del dólar, aparte de la cuenta especial de reserva, fue que los gastos por concepto de costos no referentes a personal denominados en moneda extranjera ascendieron a cerca de 20 millones de dólares EE.UU. menos que los presupuestados.

235. Las conclusiones del Grupo de Trabajo antes mencionado fueron presentadas al Comité de Finanzas en su 95ª reunión, en septiembre de 2000¹¹. En el documento titulado “Protección del Programa de Trabajo de la Organización contra las fluctuaciones en los tipos de cambio” se describieron brevemente las dos opciones siguientes con objeto de solicitar la orientación del Comité acerca de la solución aceptable:

• Establecimiento de un sistema de cuotas en monedas, en virtud del cual parte de las contribuciones se asignarían y serían abonadas en euros (alrededor del 50%) y el resto en dólares de los Estados Unidos de América.
• Establecimiento de un tipo de cambio presupuestario igual al tipo a término combinado con un contrato de adquisición a término.

236. Como se recogía en su informe al Consejo¹², el Comité de Finanzas reconoció que las disposiciones vigentes para proteger el PLP ya no eran sostenibles a largo plazo. Observó que era necesario que sus miembros y los expertos pertinentes analizasen juntos la cuestión y acogió con agrado el ofrecimiento de mis colaboradores de facilitar detalles acerca del método seguido por otras organizaciones de las Naciones Unidas. El Comité de Finanzas había previsto inicialmente volver a tratar la cuestión en su 96ª reunión, en mayo de 2001, pero entonces consideró preferible aplazar la cuestión para aprovechar las opiniones de los especialistas antes de adoptar una decisión definitiva.

237. El 8 de diciembre de 2000, mis colaboradores habían facilitado al Presidente del Comité de Finanzas las informaciones prometidas sobre la experiencia de otras organizaciones de las Naciones Unidas. Se facilitaron detalles, en concreto, sobre la experiencia positiva de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en materia de régimen de asignación de contribuciones en dos monedas, adoptado en 1988, y de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), que en 1999 había decidido adoptar el euro como moneda de su contabilidad. El 20 de junio de 2001, mis colaboradores enviaron al Presidente del Comité de Finanzas más informaciones sobre la práctica del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).

238. Cuando el Comité de Finanzas volvió a estudiar la cuestión en su 97ª reunión, en septiembre de 2001, se le informó de la decisión adoptada por el Director General en julio de 2001 de firmar un contrato a término para cubrir las necesidades de euros de la Organización en todo el bienio 2002-03 (el equivalente a 300 millones de dólares EE.UU.). El Comité tomó nota de que el contrato se firmó a un tipo combinado medio de €1 = 0,880 dólares EE.UU. y de que el tipo presupuestario del bienio fue fijado a ese mismo nivel. Según los expertos cuyo asesoramiento se solicitó, el contrato era una decisión inteligente habida cuenta de las previsiones de aquel entonces sobre el tipo de cambio.

239. Aunque se había resuelto la situación para el bienio 2002-03, debió observarse que sólo había podido hacerse gracias al vigor del dólar estadounidense y a la relativa diferencia del tipo de interés entre el euro y el dólar. En el futuro, seguiría siendo necesario resolver la cuestión de proteger el PLP a largo plazo, como subrayaron mis colaboradores en la 99ª reunión del Comité de Finanzas. A raíz del recordatorio del Comité de Finanzas, de mayo de 2002, de que debía resolverse el problema, sobre todo habida cuenta del casi agotamiento de la cuenta especial de reserva, la Organización se comprometió a presentar una propuesta global en la reunión de septiembre de 2002 del Comité de Finanzas. Para hacerlo, contrató, en junio de 2002, a una empresa consultora, a la que se había pedido que considerase todas las opciones, comprendida la de adoptar el euro como moneda contable.

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¹⁰ Véase el documento FC97/12.

¹¹ Véase el documento FC95/9.

¹² Véase el documento CL119/13.