PRÉSENTATION ET EXAMEN DES RAPPORTS DES GROUPES DE TRAVAIL

Groupe de travail A: Résoudre les questions d'allocation

45. Le Groupe de travail A a décidé de scinder son rapport en deux parties: la première partie énumère les caractéristiques générales des systèmes d'allocations qui selon le Groupe ne sont pas suffisamment bien comprises. La seconde partie qui constitue le cœur du rapport, comporte un examen de la question des allocations par rapport aux stocks de poissons transfrontières et chevauchants^[1]. Le Groupe de travail a examiné tour à tour chaque catégorie de stocks, et reconnu qu'il y avait de nombreux éléments communs.

Questions générales

46. La première question générale examinée par le Groupe de travail a été celle des "éléments facilitant la négociation" (c'est-à-dire les incitations permettant d'obtenir une coopération efficace; dans son rapport, le Groupe de travail B mentionne les éléments facilitant la négociation en tant que "paiements annexes"). Le Groupe de travail a reconnu que les négociations sur les allocations ne devraient pas se limiter au partage des TAC seulement. La mise en place d'une coopération peut être facilitée en complétant les allocations de parts de TAC par des systèmes tels qu'arrangements d'accès et échanges de quotas (échanges à la fois en espèces et en nature). En outre, ces dispositifs serviront à améliorer la souplesse et la solidité à long terme de l'arrangement de coopération, une fois qu'il aura été conclu.

47. La seconde question examinée par le Groupe de travail est ce que l'on pourrait appeler le critère fondamental d'une coopération stable à long terme. Il a été convenu que tous les participants à un arrangement de coopération doivent s'attendre à recevoir au titre de cet arrangement des avantages à long terme qui soient au moins égaux à ceux dont ils auraient bénéficié s'ils avaient refusé de coopérer. Ce fait, qui devrait être évident, n'est souvent pas pris en compte dans la pratique.

48. La troisième question générale concerne la nécessité que l'arrangement de coopération résiste dans le temps. Cela exige dans un premier temps que les allocations soient raisonnablement stables et prévisibles. Des allocations soumises à des modifications soudaines et qui sembleraient capricieuses, rendront par définition l'accord de coopération instable. Par ailleurs, toutefois, les allocations ne doivent pas être rigides et immuables. L'accord de coopération doit être capable de résister et de réagir de façon ordonnée à des chocs imprévus. Cela peut-être entre autres des facteurs naturels tels que l'environnement, des facteurs politiques ou des changements du contexte économique. Lorsque cela est possible, les arrangements de coopération devraient comporter des mécanismes permettant d'amortir de tels chocs. Dans la mesure où de tels mécanismes comportent des dispositions prévoyant que tel ou tel changement aboutira à des modifications spécifiques de l'accord, un élément important du mécanisme doit être la compréhension commune de la manière d'évaluer les paramètres préconvenus qui constitueront le changement en question.

Stocks transfrontières

Principaux critères d'allocation

49. Concernant les stocks transfrontières, le Groupe de travail s'est demandé ce qu'avaient été historiquement les principaux critères d'allocation. C'était et ce sont toujours: le lien zonal ("zonal attachment") de la ressource et les captures historiques à l'intérieur d'une zone économique exclusive d'un pays. Divers autres critères d'allocations ont été utilisés au cours des années ou dans les accords de coopération existants. Ce sont notamment la dépendance de l'économie du pays ou de la zone côtière à l'égard de la pêche, y compris pour l'emploi et la sécurité alimentaire. D'autres critères supplémentaires sont notamment l'engagement à mener des recherches ou à assurer le suivi, le contrôle et la surveillance. Une liste complète des critères d'allocations possibles a été élaborée dans l'Accord des Nations Unies sur les stocks des poissons de 1995 ainsi que par un Groupe de travail de la Commission internationale pour la conservation de thonidés de l'Atlantique (annexe 8 du rapport annuel 2001 de CICTA). Aucun de ces documents ne fournit toutefois des orientations sur l'importance spécifique à accorder à chacun des critères.

50. À l'instar de la CPANE, le Conseil International pour l'Exploration de la Mer (CIEM) a publié en 1970 une liste détaillée des facteurs qui pourraient être pris en compte dans l'interprétation du lien zonal ("zonal attachment"). Le CIEM a identifié six facteurs principaux:

1. Les zones de ponte

2. La distribution des œufs et des larves

3. La présence de juvéniles et de pré-recrues

4. L'existence de migrations de la partie exploitable du stock

5. L'histoire de la pêcherie ainsi que la distribution des captures, des taux d'exploitation et des réglementations halieutiques

6. L'état du stock.

51. Le rapport du CIEM note que, si les facteurs 1 à 3 ci-dessus sont de toute évidence des critères biologiques, le facteur 4 revêt un aspect biologique et de gestion et les facteurs 5 et 6 sont fondés sur les statistiques de captures et les règles d'aménagement. Le rapport note également que cela exigerait un volume de travail irréaliste de recueillir toutes les données biologiques nécessaires pour déterminer le lien zonal conformément aux facteurs ci-dessus. Plus important encore, il reconnaît que le choix des facteurs et leur pondération pour évaluer le lien zonal feraient dans la pratique l'objet de négociations entre les Parties à l'accord.

52. L'histoire a également montré qu'il y a de grands avantages à fonder les allocations en pourcentage du TAC sur de tels critères, stables dans le temps. L'exemple du hareng de la mer du Nord a montré le grand inconvénient d'établir un rapport entre les caractéristiques principales et les caractéristiques spécifiques d'allocation du stock, qui sont soumises à des changements, comme par exemple la taille de la biomasse du stock reproducteur.

53. Toutefois, pour qu'un système d'allocation soit viable, il sera peut-être souvent nécessaire d'en compléter le cadre par des éléments facilitant la négociation, comme cela est examiné au paragraphe 46. L'expérience de la Commission internationale des pêches de la Baltique fournit un excellent exemple de l'utilisation de tels éléments. Il vaut la peine de noter que, malgré le fait d'associer de nombreux pays et d'avoir fait face à des difficultés politiques créées par la guerre froide et la fin de l'Union soviétique, l'arrangement de coopération des pêches de la Baltique a, grâce à l'aide de tels éléments de facilitation, remarquablement fonctionné.

54. Le Groupe de travail a également noté que l'on pouvait tirer des enseignements utiles de l'expérience de l'arrangement de coopération concernant le gaspareau norvégien, pour lequel des transferts de quotas et des autorisations de pêche dans les zones des uns et des autres font partie d'un accord global.

Critères d'allocation propres aux États en développement

55. Le Groupe de travail A n'a pas examiné en détail les critères d'allocation propres aux États côtiers en développement, étant donné qu'il a trouvé que très peu d'exemples de ressources transfrontières associant à la fois des États côtiers développés et en développement. Le Groupe de travail n'a pas vu la nécessité de tels critères lorsque les États côtiers concernés sont tous des États en développement.

Stocks chevauchants

Procédures décisionnelles

56. Le Groupe de travail A s'est ensuite occupé de la question des allocations dans le cas des stocks chevauchants. Deux modèles de processus décisionnel ont été proposés: l'une, en deux phases, consiste à partager le TAC entre le total à pêcher à l'intérieur de la ZEE ou des ZEE, et celui à pêcher dans le secteur de la haute mer adjacent. La part du TAC à pêcher dans le secteur de la haute mer adjacent devra être à nouveau divisée entre les membres des organisations régionales de gestion des pêcheries opérant dans ce secteur; le second modèle fusionne les deux étapes en une seule, réduisant ainsi éventuellement les coûts de négociation. Les deux modèles ont été appliqués par l'OPANO et par la CPANE.

Principaux critères d'allocations

57. Sur la base de preuves tangibles, le Groupe de travail a conclu que le lien zonal et les captures historiques constituaient les critères les plus utilisés. Le premier est considéré comme particulièrement important pour la portion de ressource se trouvant dans la ou les ZEE, alors que les captures historiques sont cruciales pour ce qui concerne le partage de cette part de ressources dans le secteur de la haute mer adjacent. Lorsque l'on utilise les captures historiques comme critère d'allocation, il faut tenir compte du fait que les États en développement risquent, pour diverses raisons, de ne pas avoir d'archives en matière de pêche. En pareil cas, il faut dûment reconnaître le statut spécial accordé aux pays en développement dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 et l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons de 1995. Les critères supplémentaires énumérés à propos des stocks transfrontières (voir le paragraphe 49), sont également applicables au cas des stocks de poissons chevauchants.

58. Le Groupe de travail a ensuite noté que l'allocation entre membres d'organisations régionales de gestion des pêches pourrait être compliquée par la question de "l'intérêt réel".

Allocation de quotas à des nouveaux membres

59. Outre la question de l'intérêt réel, celle des nouveaux membres a été la plus difficile que le Groupe de travail ait eu à traiter. Celui-ci a fait remarquer que la question est explicitement traitée dans l'article 11 de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons de 1995.

60. Le Groupe de travail a également été d'avis que les conditions relatives à l'application des critères d'allocation du Groupe de travail de la Commission internationale pour la conservation de thonidés de l'Atlantique (CICTA) étaient particulièrement appropriées. Ces conditions sont les suivantes (voir paragraphes 22 à 24 de l'annexe 8 du rapport annuel 2001 de la CICTA):

L'application des critères d'allocation devrait tenir compte des contributions à la conservation apportées par les participants en instance de qualification nécessaires pour conserver, gérer, restaurer ou rétablir les stocks de poisson, conformément à l'objectif de la Convention.

Les critères d'allocation devraient être appliqués conformément aux instruments internationaux et de telle façon qu'ils encouragent les efforts visant à prévenir et à éliminer la surpêche et la capacité de pêche excédentaire, et qu'ils garantissent que les niveaux de l'effort de pêche sont proportionnés à l'objectif de la CICTA qui est de permettre et de maintenir la PME.

Les critères d'allocation devraient être appliqués de façon à ne pas légitimer les captures illégales, non-déclarées et non-réglementées, et devront contribuer à prévenir, dissuader et éliminer la pêche illégale, non-déclarée et non-réglementée, notamment la pêche pratiquée par des bateaux battant des pavillons de complaisance.

61. Le Groupe de travail a ensuite pris note de l'expérience de l'OPANO: à sa vingt et unième réunion annuelle, l'Organisation a adopté une résolution visant à orienter les attentes des futurs nouveaux membres concernant les possibilités de pêche dans la zone réglementaire de l'OPANO. Dans la résolution, l'OPANO précise ce qui suit:

[Traduction libre]

1. L'OPANO est une organisation ouverte. Les pays-non membres peuvent devenir membres en déposant un instrument d'adhésion conformément à l'article XXII de la Convention. Aux termes de l'article IV de cette même Convention, toutes les Parties contractantes sont membres du Conseil général.

2. Si un quelconque nouveau membre de l'OPANO obtient la qualité de membre de la Commission sur les pêches aux termes de l'article XIII 1) de la Convention, ce nouveau membre doit être pleinement conscient que dans l'immédiat et dans un avenir prévisible, les stocks gérés par l'OPANO sont entièrement alloués et, que les possibilités de pêche pour les nouveaux membres sont susceptibles d'être limitées par exemple à de nouvelles pêches (stocks non alloués au titre de TAC/quotas ou de contrôle de l'effort de pêche) et aux catégories «divers» du tableau d'allocation des quotas de l'OPANO.

62. En outre, le Groupe de travail a pris note du document de séance particulièrement utile "Indications to Guide the Expectations of Interested Non-Contracting Parties of NEAFC" (Indications visant à orienter les attentes des Parties non contractantes intéressées de la CPANE). Ce document précise d'abord que la CPANE doit rechercher un consensus concernant toute politique relative aux candidats potentiels à la qualité de membre. Le document propose deux politiques d'admission vis-à-vis de nouveaux membres, l'une générale et l'autre individuelle:

[Traduction libre]

Une politique «générale» pourrait stipuler:

1. Les nouveaux membres participent au même titre que les Parties contractantes existantes aux futures allocations de stocks qui ne sont pas soumis à réglementation au moment où la demande de candidature est présentée.

2. Les nouveaux membres qui étaient auparavant «des parties coopérantes non-contractantes» «emportent avec eux» une partie du quota de coopération.

3. Les nouveaux membres peuvent pêcher des stocks de poisson qui sont réglementés au moment où la demande est présentée. Toutefois, cette pêche ne peut être menée qu'au titre des quotas figurant sous «divers» établis à cette fin.

Une politique «individuelle» pourrait consister à ce que les parties contractantes à la CPANE décident ensemble avec chaque candidat des possibilités de pêche qui lui seront offertes s'il devient un nouveau membre. Savoir si cet accord doit être limité dans le temps dépendrait des négociations

Les étapes de l'application d'une telle procédure seraient:

1. Le nouveau membre en instance de qualification envoie au Secrétariat de la CPANE une lettre faisant état de son intention de demander la qualité de membre sous réserve de pouvoir obtenir «des possibilités de pêche satisfaisantes». Les desiderata spécifiques à cet égard ainsi que les motifs relatifs aux «intérêts réels» doivent être exposés dans la lettre.

2. Les Parties contractantes de la CPANE négocient avec le candidat.

3. Si un consensus se dégage entre le candidat et (une majorité des) les Parties contractantes de la CPANE, un accord est signé au niveau administratif. Cet accord suppose deux conditions: que le gouvernement du candidat fasse parvenir au Dépositaire, conformément au paragraphe 4 de l'article 20, une demande dans laquelle les termes et les conditions sont confirmés, et que cette demande soit acceptée par les gouvernements des Parties contractantes aux termes du même paragraphe du même article 20.

63. Le Groupe de travail a estimé que les éléments facilitant les négociations pourraient jouer un rôle important pour résoudre la question des nouveaux membres. Si, par exemple, il était possible que de nouveaux membres achètent des quotas à des membres existants d'organisations régionales de gestion des pêcheries, cela pourrait alléger le problème des allocations de quotas à de nouveaux membres.

Critères d'allocation propres aux Etats en développement

64. Le Groupe de travail a noté les dispositions concernant explicitement les États en développement, contenues entre autres dans les articles 24 et 25 de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons de 1995. Il a également fait remarquer qu'à sa connaissance, il n'y avait aucun cas d'application de ces dispositions à l'heure actuelle. Le Groupe de travail prévoit toutefois que cette question revêtira une importance considérable à l'avenir et qu'il est nécessaire d'en préciser les incidences.

Considérations supplémentaires

65. Il existe une controverse considérable à propos des périodes qu'il conviendrait d'utiliser pour mesurer les captures historiques. Diverses formules ont été proposées mais le Groupe de travail n'est pas parvenu à déterminer quelle était la meilleure formule.

66. À propos des captures historiques, le second point concerne les captures dans la zone économique exclusive. La question est de savoir si seules les captures par la ou les flotte(s) de l'État côtier servent à déterminer la part de la ressource revenant audit État ou s'il faut inclure également les captures des navires étrangers dans la ZEE. Tout le monde s'accorde à penser que toutes les captures à l'intérieur de la ZEE doivent être comptabilisées lorsque l'on détermine le chiffre des captures historiques de l'État côtier.

67. La troisième question est liée au fait que l'on reconnaisse que la gestion de la pêche doit se fonder sur une base écosystémique et non pas sur la base d'un seul stock. Le Groupe de travail est convaincu que cet aspect est très important pour la gestion de stocks partagés. On estime que l'adoption d'une approche écosystémique vis-à-vis des stocks partagés aura au moins trois incidences:

1. Davantage de données et de recherches seront nécessaires.

2. Les négociations à propos des allocations deviendront vraisemblablement plus complexes.

3. Les organisations régionales de gestion des pêches et les arrangements de coopération similaires devront s'adapter pour traiter des questions relatives aux écosystèmes.

68. La quatrième question concerne la surcapacité. Le Groupe de travail est certain que l'existence d'une surcapacité aggrave considérablement les questions d'allocations ainsi que les problèmes de gestion des ressources.

Groupe de travail B: Coordination entre les plans et objectifs de gestion, et les programmes de recherche

69. La coordination des plans et objectifs de gestion, et des programmes de recherche produira de nombreux avantages pour une pêche dont les stocks sont partagés mais la réalisation de ces avantages exigera d'importants investissements sous forme de ressources financières. Sans de tels investissements, les véritables avantages pour la société liés à une pêche bien gérée ne se concrétiseront pas. Lors de la conception des plans de gestion et de la coordination de la recherche, il faudra envisager le niveau d'investissement dans un cadre coûts/bénéfices et ne ménager aucun effort pour garantir que des ressources adéquates sont disponibles pour mener à bien efficacement les diverses tâches.

70. Il est reconnu depuis longtemps que la coordination des plans et objectifs de gestion et des programmes de recherche nécessite ce qui suit:

- Des responsabilités partagées en matière de gestion;

- Un plan de gestion conjoint;

- Des objectifs communs;

- Des outils convenus pour les gestionnaires, y compris des indicateurs et points de référence pour suivre les performances;

- Un organisme scientifique conjoint pour fournir des orientations.

71. Habituellement, des plans de gestion des pêches bien conçus prévoient au moins i) une description de la pêche; ii) des objectifs de gestion; iii) des mesures permettant d'atteindre les objectifs; iv) des indicateurs et des points de référence permettant de mesurer les performances réelles par rapport aux objectifs; v) des règles de décision permettant de modifier la gestion lorsque les objectifs ne sont pas atteints; et vi) les besoins d'informations et de recherche nécessaires pour appuyer la gestion.

72. Toutefois, l'élaboration d'un tel plan dans une situation de stocks partagés, même avec une infrastructure en place comme celle susmentionnée, nécessitera de résoudre un certain nombre de problèmes. Au plus haut niveau, il faudra un partage des responsabilités entre États et une certaine délégation de souveraineté. Le Groupe de travail a d'abord énuméré les problèmes puis les a examinés un par un.

Plans et objectifs de gestion

Faire une distinction entre urgence et besoins de coordination

73. Bien qu'il semble dans presque tous les cas globalement bénéfique à long terme de gérer les stocks partagés de façon coordonnée, la nécessité et l'urgence d'une telle coordination varient considérablement d'une pêche à l'autre; les facteurs peuvent inclure aussi bien un événement ayant des incidences graves (par exemple, captures d'espèces vivant longtemps, des espèces de grande valeur, ou l'existence d'un risque élevé de dommages irréversibles) ou une situation dans laquelle une certaine forme de coordination pourrait accroître le profit global d'ensemble de la pêche.

74. Il a été estimé que ces différences ont besoin d'être évaluées dans le cadre d'une approche d'évaluation des risques et que le niveau de coordination devrait être adopté aux besoins. Toutefois, même dans les cas où les avantages étaient moins nombreux, il était quand même important de s'orienter vers une certaine forme de coordination pour obtenir les avantages à plus long terme.

Reconnaître les différences dans les objectifs et les aspirations des différentes parties et en tenir compte

75. La nécessité d'objectifs précis et acceptés dans tout plan de gestion a été jugée importante, étant donné que l'absence de tels objectifs aurait été l'une des principales causes d'échec de la gestion de la pêche dans le passé. Toutefois, dans une situation de partage des stocks, il a également été admis que le niveau auquel cela pourrait être réalisé varierait et que cela serait particulièrement difficile lorsque les politiques et les conditions socio-économiques ne sont pas les mêmes chez les parties partageant un stock en particulier.

76. Comme point de départ pour l'élaboration des objectifs, il est nécessaire de reconnaître qu'il existera une hiérarchie dans les objectifs pour tous les aspects économiques, sociaux et écologiques des pêcheries. Cette hiérarchie englobe aussi bien des objectifs (ou buts) de politiques très importants et des objectifs opérationnels de moindre portée qui peuvent être traités directement dans le cadre d'activités de gestion. Il existe également une dimension à long terme et à court terme, la première étant souvent la plus facile à propos de laquelle décider. En principe, il est important de convenir des objectifs opérationnels de moindre portée avec toutes les parties intéressées. Dans les cas où cela risque de ne pas être possible, un accord sur les grands buts et les objectifs à long terme (par exemple, durabilité des stocks) devient d'une importance cruciale. Les différentes parties peuvent alors élaborer leurs propres objectifs de moindre portée, sous réserve qu'ils soient compatibles avec les politiques d'ensemble. Il devrait s'agir en principe d'un processus transparent faisant partie d'un plan conjoint de gestion. Dans de nombreux cas, un compromis risque d'être nécessaire pour choisir par exemple des objectifs à moyen terme ayant des cibles et limites convenues. Pour parvenir à ce genre de compromis, l'utilisation de paiements annexes pourrait contribuer à satisfaire les exigences des objectifs et aspirations de chaque partie sans compromettre les grands objectifs, tels que la durabilité du stock.

Tenir compte des différents échéanciers des divers processus dans les plans et objectifs de gestion

77. Il est important de reconnaître que les échéanciers ne sont pas les mêmes pour tous les processus de gestion. Par exemple, les cycles politiques sont habituellement de l'ordre de trois à quatre années, alors que les mesures de gestion agissent habituellement sur une période plus longue. Cela entraînera souvent un conflit entre intérêts à long terme et intérêts à court terme. Dans la mesure du possible, ces différents processus devraient être découplés, même si cela est difficile dans une situation de partage de stocks. C'est ce qui se produit actuellement à l'échelon national dans certains pays (par exemple, l'Australie) où les politiques sont définies dans le cadre de limites bien définies et la gestion des pêches est mise en œuvre dans le cadre de ces limites, sans intervention politique.

78. Dans de nombreuses situations, il est nécessaire d'établir un équilibre entre besoins à court terme et objectifs et bénéfices à plus long terme. Les plans de gestion doivent tenir compte des besoins des pêcheurs, notamment dans les cas où leur famille dépend des captures du lendemain. Il faudrait identifier les étapes progressives nécessaires pour réaliser l'objectif à long terme, ainsi que les coûts (éventuellement à la charge de la société) qui y sont liés. Dans d'autres situations, les pêcheurs sauront qu'ils ne participeront à une pêche qu'à moyen terme et les avantages à plus long terme risquent de présenter peu d'intérêt. Il faut reconnaître ces différences et en tenir compte dans l'élaboration des plans et objectifs.

79. Différents échéanciers existent pour d'autres processus de gestion, par exemple, la collecte et l'analyse de données et d'informations, la création de capacités appropriées à l'intérieur d'une partie participante et l'évolution de l'opinion publique vis-à-vis des pêcheries et de leur gestion. Là aussi, il faut reconnaître ces différences et en tenir compte dans tout plan de gestion conjoint.

Intégrer assez de souplesse pour tenir compte des évolutions

80. Les plans de gestion des stocks de poissons partagés doivent reconnaître la nature dynamique des systèmes qu'ils gèrent et en tenir compte dans les spécifications des mesures de gestion (par exemple, évolution de la distribution, abondance et/ou comportement migratoire des espèces visées). L'expérience passée a montré que des plans qui n'offrent pas cette souplesse sont souvent voués à l'échec. Le recherche d'un équilibre entre cohérence et souplesse dans un plan pourrait être guidée par les pratiques passées et l'expérience d'autres pêcheurs, notamment ceux qui gèrent des espèces similaires. Les plans devraient prévoir un calendrier de réexamen de façon à ce qu'ils puissent être évalués et mis à jour si nécessaire.

81. La recherche actuelle et le suivi des nouvelles conditions naturelles, sociales, économiques et politiques devraient étayer les plans de sorte que les activités de capture et les mesures de gestion puissent être ajustées. Les efforts scientifiques concertés déployés actuellement pour mieux comprendre les liens existants entre les nouvelles conditions biophysiques et la dynamique des stocks, et la répartition géographique des espèces visées, constitueront à cet égard un élément important. En outre, l'évolution des conditions sociales, économiques et politiques pertinentes devrait être suivie de manière régulière et faire l'objet de communications entre les parties coopérantes.

82. Pour parvenir à une certaine souplesse, il faudra peut-être élargir le cadre des négociations en utilisant des outils qui reflètent l'évolution des circonstances, y compris paiements annexes, liens avec des concessions ne concernant pas la pêche, dispositions relatives à l'échange de quotas et arrangements d'accès. La recherche de telles options exigera d'apporter des ajustements opportuns aux plans de gestion et d'accorder une attention particulière aux incidences pour la collecte de données.

Définir les liens entre science, gestion et politiques

83. Des liens plus étroits doivent être établis entre la science, la gestion et les politiques dans la plupart des pêches, mais cela est particulièrement important pour la gestion des stocks partagés. Les rôles et les responsabilités des différents groupes doivent être clairement définis et acceptés. En particulier, il est important de faire une distinction entre ceux qui donnent les avis, par exemple, les scientifiques/économistes et ceux qui prennent les décisions en matière de gestion. Il faut qu'ils travaillent tous ensemble pour parvenir aux buts convenus mais leurs fonctions et responsabilités doivent être clairement identifiées. En général, ceux qui donnent des avis devront présenter des options aux décideurs et leur indiquer les incidences du choix de l'une d'elles par rapport à l'autre (y compris une évaluation des incertitudes et des risques pour tous les aspects des dimensions sociales, économiques et écologiques). Les décideurs devront faire des choix et faire en sorte que les raisons de leurs décisions soient transparentes pour toutes les parties intéressée.

Améliorer la communication des informations existantes entre parties intéressée, parties et processus divers associés à la gestion

84. En matière de communications, deux questions se posent: i) la communication d'informations entre divers groupes associés au processus de gestion, notamment dans des situations de stocks partagés (par exemple, les différents scientifiques/économistes - décideurs - pêcheurs), et ii) la communication au public à propos de questions traitées dans le cadre de la gestion et ses avantages potentiels.

85. Dans le premier cas, il est important de reconnaître la diversité des audiences visées et la nécessité de pouvoir communiquer efficacement avec elles dans une langue qu'elles comprennent facilement (langue au sens de jargon, termes techniques, concepts, etc.). Une mauvaise communication aboutit souvent à la temporisation au niveau des décisions et à une mauvaise gestion. De bonnes communications facilitent également le renforcement de la confiance entre les différentes parties. La communication entre les groupes et parties est un dialogue à plusieurs sens et écouter est aussi important que faire passer un message. La création de structures permettant de faciliter le dialogue entre les différents groupes appartenant à la scène politique doit être encouragée (par exemple, mécanismes visant à favoriser le dialogue interdisciplinaire ou les échanges entre pêcheurs venant de différentes parties).

86. On a constaté que l'information du public constituerait un élément clé de la coordination, en particulier pour ce qui est d'influencer sur le processus politique pour aider à l'élaboration et à l'application de plans de gestion des pêches. Les pêcheurs et les autres parties intéressée devraient être encouragés à fournir aux médias (par exemple, télévision et radio) davantage d'informations sur leurs activités, les avantages liés à la gestion et les incidences d'une mauvaise gestion pour l'économie du pays et les consommateurs. Cela pourrait être organisé par l'intermédiaire des coopératives de pêche ou d'organisations similaires qui feront passer un message plus clair au public.

Recherches

87. De nombreuses instances ont reconnu que la gestion doit être fondée sur les meilleurs conseils scientifiques disponibles, mais que la façon d'y parvenir est beaucoup moins évidente, notamment dans une situation de partage des stocks. La recherche doit trouver un équilibre entre i) excellence, ii) pertinence, iii) indépendance, iv) opportunité, v) globalité et vi) rentabilité. Il faudrait surtout que la recherche traite les besoins de gestion et qu'elle ne soit pas seulement guidée par les besoins des pêcheurs. Par ailleurs, les systèmes de gestion doivent tenir compte de l'état des connaissances et de ce qu'il est possible d'obtenir dans un futur immédiat.

Définir les priorités pour la recherche

88. Les données et les informations nécessaires pour la gestion des pêches recouvrent un vaste éventail d'aspects sociaux, économiques et écologiques (y compris les espèces visées) et vu les besoins énormes de données que cela suppose, l'établissement de priorités constitue une part importante de la coordination de la recherche. Si cela est fait correctement, il sera possible d'obtenir les meilleures informations aux coûts les plus bas possibles. La définition des priorités doit associer les parties intéressée compétentes, en particulier les bénéficiaires de la recherche (et non pas seulement ceux qui la mènent). Le processus doit examiner quels aspects de l'éventail d'informations conviennent aux questions de gestion à l'étude et établir un équilibre entre besoins immédiats des usagers et besoins futurs éventuels. Par exemple, en analysant des données sur l'écosystème, la priorité absolue sera peut-être d'inclure des paramètres environnementaux qui ont une incidence sur les pêches et également des paramètres sur lesquels les pêches proprement dites ont un impact (par exemple, habitat ou distorsions du réseau trophique). Une fois les grandes questions et les besoins de gestion identifiés, l'une des méthodes d'établissement des priorités en matière de recherche consiste à les classer en fonction de critères de «pertinence» (satisfont-ils le besoin?) et de critères de «faisabilité» (satisferont-ils le besoin d'une manière rentable) et à exécuter seulement les projets qui satisfont aux deux jeux de critères.

Coordonner la gestion et la collecte de données

89. Les systèmes de collecte de données dans une situation de stocks partagés devraient être fondés sur un cadre commun, par exemple celui de l'Union européenne, pour la collecte de données de base intéressant la gestion des pêches^[2]. Cela permettrait une collecte de données coordonnées sur les flottes de pêche, le suivi et le contrôle, les lieux de débarquement, etc. ainsi que des programmes conjoints comme par exemple, l'Étude internationale sur les chaluts de fond réalisée sous l'égide du CIEM par les États partageant les stocks^[3].

90. Toutefois, en créant des systèmes de collecte de données, il est important de ne pas omettre la quantité d'informations contenues dans des données existantes qui pourraient être analysées une nouvelle fois pour des besoins différents. Pour un examen d'ensemble de la gestion des pêches, nombre de ces données pourraient exister dans d'autres agences ou institutions. Cela est en particulier le cas des données sociales et économiques sur la pêche. Les connaissances acquises par les pêcheurs au fil d'années d'observations des systèmes aquatiques, sont également souvent ignorées et devraient faire partie des arrangements de coordination.

91. Si l'on estime nécessaire de recueillir de nouvelles données, un système permettant de garantir une bonne gestion des données et le partage entre tous les participants est indispensable. La solution pourrait consister à créer une base de données commune. Un bon exemple est celui de la base créée récemment en Afrique occidentale pour la collecte de données sur les activités de pêche/biologiques sous la direction de la FAO et qui contient des statistiques sur les captures, des données sur l'effort de pêche, le nombre et le type de navires, des paramètres biologiques pour les espèces importantes, qui sont mis à la disposition de tous les participants aux analyses conjointes sur les activités de pêche. Lorsque ce genre d'approche crée des problèmes, par exemple, concernant la confidentialité des données, il est possible d'adopter d'autres moyens permettant de faire circuler directement les données entre parties participantes, à condition qu'elles soient bien documentées et que la base de données commune soit limitée à des informations librement accessibles.

92. Comme c'est le cas avec tous les programmes de collecte de données, la validation des données est indispensable pour éviter que des avis erronés ne soient fournis aux décideurs. Étant donné que les données proviennent de plusieurs sources différentes, l'analyse des stocks partagés pourrait conduire à une meilleure validation des données et il faudra tout faire pour comparer ces différentes sources de données aux fins de compatibilité.

Normaliser les analyses et les évaluations

93. Des évaluations communes des stocks, des flottes ainsi que des grands aspects sociaux, économiques et écologiques sont tout à fait souhaitables aussi longtemps que le processus garde la possibilité d'envisager de nouveaux types d'analyses et d'innovations. Ce type de normalisation exigera une meilleure coordination interdisciplinaire ainsi qu'une meilleure coordination à l'intérieur des différentes disciplines et nécessitera que les experts techniques qui s'en occupent puissent effectuer des analyses sans être soumis à des pressions excessives de la part des processus politiques. À ce stade, il est reconnu que la normalisation des analyses biologiques pourrait être plus facile à réaliser que celle par exemple concernant les flottes, mais cela ne devrait pas altérer la volonté de parvenir à la coordination nécessaire.

94. Le recours à des experts extérieurs s'est avéré utile dans plusieurs cas, en apportant une certaine de neutralité ainsi que de nouvelles compétences et idées dans le processus. Un examen par les pairs doit être entrepris afin d'encourager un meilleur contrôle de la qualité et la crédibilité des évaluations.

95. L'élaboration conjointe de modèles facilite la compréhension mutuelle et la communication des besoins de gestion, en plus d'apporter des informations au processus d'établissement des priorités. Avec l'élargissement dans le cadre d'une approche davantage écosystémique vis-à-vis des pêches, il sera aussi nécessaire d'adopter une démarche encore plus intégrée pour les analyses et les évaluations qui tiennent compte des divers types de données, disciplines et outils d'appui aux décisions.

Garantir la disponibilité de capacités humaines et d'équipement appropriés

96. Fournir les meilleurs avis scientifiques disponibles dépend directement de la capacité de mener des recherches et de diffuser les résultats. Dans un domaine de plus en plus complexe comme celui de la pêche, il est urgent d'attirer et de retenir des personnels qualifiés dans une ou plusieurs des disciplines ayant trait à la gestion des pêches. La formation de ceux travaillant déjà dans le secteur aux nouvelles exigences et technologies est également de plus en plus nécessaire.

97. Conduire des recherches dans un environnement de partage des stocks offre souvent l'opportunité d'un transfert de technologies et d'expertises qui serait sinon impossible. Toutes les parties n'ont pas besoin d'avoir un niveau de capacité également élevé mais il faudrait développer un minimum acceptable chez chacune d'entre elles. Il sera alors possible de renforcer les points forts de l'une ou de plusieurs parties pour éviter les chevauchements et les coûts inutiles. Il en va de même des équipements et des laboratoires où il existe des possibilités de partager (par exemple, un navire de recherche) et d'éviter des doubles emplois inutiles dans des laboratoires spécialisés comme que ceux qui réalisent des études génétiques ou sur le vieillissement des poissons.

98. Des capacités peuvent se créer grâce à l'échange d'experts techniques, à la formation et à l'échange de données d'expérience, à la fois dans le cadre de tels ou tels arrangements ou entre arrangements similaires de par le monde.

Situations à propos desquelles peu de données existent

99. Il est probable que dans toutes les situations relatives aux pêches, il n'y ait pas suffisamment de données pour appuyer comme il convient les processus décisionnels. Cela est particulièrement vrai pour certaines pêches artisanales et pour les pêches des pays en développement. Toutefois, il existe toujours assez d'informations pour mettre en place une forme quelconque de gestion et pour créer une base d'informations à mesure que la gestion se développe. On peut obtenir relativement rapidement des données et des informations en utilisant celles qui ont été recueillies pour des pêcheries et des situations similaires à celle pour laquelle on ne dispose que de peu de données. Les connaissances des pêcheurs et des communautés devraient également être exploitées et plusieurs techniques d'évaluation rapide sont en train d'apparaître. L'utilisation d'indicateurs clés peut également être rapidement adoptée compte tenu de l'expérience acquise ailleurs dans différentes parties du monde. Dans certaines situations, des données existent mais elles ne sont pas fournies pour des raisons politiques ou pour d'autres raisons. On devrait également envisager des incitations pour libérer l'information et faire connaître l'ensemble des avantages que l'on retire de décisions prises en connaissance de cause.

Groupe de travail C: Assurer la mise en œuvre et l'application des accords de gestion

100. Le Groupe a reconnu que les conditions requises pour mettre en œuvre et faire respecter des mesures de conservation et de gestion des pêches pour les stocks transfrontières et les stocks chevauchants ne seront pas les mêmes selon la complexité des différentes pêcheries (par exemple, le nombre de Parties, la nature de la pêcherie et le mouvement des stocks)^[4].

101. Un certain nombre de scénarios différents dont la complexité varie peuvent être envisagés. Le cas le plus simple est celui de deux pays partageant un même stock, chacun de ces pays pêchant dans sa propre ZEE. Plusieurs facteurs peuvent compliquer cette situation: désaccord sur la délimitation de la frontière entre les deux pays, accès par des pays tiers à la pêcherie, accès réciproque à la ZEE d'autres pays et le stock de poissons en question est également un stock de poissons chevauchants, une portion du stock se trouvant à l'extérieur de la ZEE, dans le secteur de la haute mer adjacent.

102. Une représentation matricielle de l'ensemble des situations et scénarios possibles concernant la gestion de stocks de poisson transfrontières et chevauchants est reproduite sur le tableau 1.

103. Pour les besoins du Groupe de travail, les expressions "mise en oeuvre" et "application" ont la signification suivante: "mise en oeuvre" renvoie aux outils qui permettent que des mesures de gestion soient appliquées. Elle comporte notamment des inspections conjointes et/ou des systèmes d'observateurs, des registres régionaux, des fichiers de navires de pêche en haute mer, des notifications de prises et des échanges de données, des inspections des ports/débarquements, des systèmes de surveillance des navires, etc. "Application" renvoie aux mesures qui sont susceptibles d'être prises en cas de contravention aux mesures de gestion et de conservation. Les sanctions peuvent varier et avoir un caractère administratif ou pénal. Les sanctions de caractère administratif pourront être le refus, la suspension ou le retrait d'une autorisation de pêche^[5].

Tableau 1: Situations potentielles et scénarios de gestion des stocks de poissons transfrontières et chevauchants^[6]

104. Le Groupe a estimé que les sanctions devaient être suffisamment sévères pour effectivement prévenir et empêcher les infractions aux arrangements de gestion convenus. En conséquence, garantir la consistance, la transparence et la rapidité dans l'application des sanctions est vivement recommandé. Cela suppose qu'il doit y avoir par exemple un échange d'informations sur les activités de pêche illicites et non réglementées. De plus, le Groupe a estimé que les sanctions doivent être définies de telle manière à conduire à des résultats comparables entre les États participants.

105. Le Groupe a reconnu que tous les pays ne disposaient pas des mêmes ressources et capacités techniques pour mettre en œuvre et appliquer les mesures de conservation et de gestion pertinentes. Cette situation doit être reconnue lorsque l'on convient des arrangements dans ces domaines. Si possible, des politiques doivent être mises en place pour faciliter la contribution du secteur aux coûts de la gestion des pêcheries et en particulier, aux coûts liés à la mise en œuvre et l'application des mesures de gestion.

Scénario A: Deux États côtiers, un seul stock transfrontière se trouvant entièrement dans leur ZEE et pêché par les flottes nationales à l'intérieur de leur ZEE respective

106. Ce scénario exige la coopération des deux États à la gestion du stock transfrontière. Il présuppose une coopération au plan de l'échange de données et d'informations fruit de la recherche et l'harmonisation des mesures de gestion pour favoriser une utilisation durable, des niveaux et méthodes d'exploitation et l'état du stock.

107. Le Groupe est convenu que la mise en œuvre et l'application des mesures de gestion relative à la pêche pour un stock transfrontière dans le cas du présent scénario exigent au minimum les mesures suivantes:

- l'établissement d'un registre des navires autorisés à pêcher ce stock;

- l'utilisation d'un système de surveillance des activités de pêche (y compris le cas échéant, l'accès facile à des documents concernant les autorisations de pêche, les volumes et les espèces soumis à un quota, la zone d'exploitation, la durée des campagnes, les registres de pêche/journaux de bord, etc.);^[7]

- l'inspection au port des navires, des captures à bord et des captures débarquées.

108. Les informations recueillies à la suite de ces vérifications devraient être échangées entre les deux États à des intervalles prédéterminés et sous un format convenu. Pareilles transparence et coopération favoriseront la confiance entre les États et entre les pêcheurs pêchant le stock.

109. Il est attendu que les États côtiers feront en sorte que leurs navires de pêche respectent les mesures de gestion convenues, conformément à leur législation nationale. L'harmonisation des politiques et législations sur les questions de respect est par conséquent recommandée.

Scénario B: Deux États côtiers, un seul stock transfrontière se trouvant entièrement dans leur ZEE et pêché par les flottes nationales à l'intérieur de leur ZEE mais il y a des différends à propos des frontières entre les Parties, d'où une zone de gestion contestée

110. Dans le cas où les frontières entre deux États côtiers sont contestées et oú il existe une zone controversée où se trouve une partie du stock, une coopération efficace aux fins de la gestion durable du stock dans sa totalité est vivement recommandée.

111. Aux fins de la gestion des pêches, il pourrait être préférable de créer une "zone de gestion conjointe" qui inclut la zone controversée. Cela facilitera la gestion du stock dans sa totalité et évitera ainsi des failles dans la gestion.

112. Outre les mesures nécessaires pour la mise en œuvre er l'application d'arrangements de gestion de la pêche dans le scénario A, les mesures ci-après devraient être mises en place en ce qui concerne la zone de gestion conjointe:

- Exigences de notification spécifiques pour les navires de pêche qui opèrent dans ladite zone de pêche, y compris la fourniture de rapports simultanés aux deux États côtiers;

- Dispositifs de suivi et de surveillance réciproques pour chaque État côtier concernant les navires battant pavillon de l'une des Parties et opérant dans ladite zone ou responsabilité première de l'État du pavillon pour le suivi et la surveillance (par exemple, arraisonnement, inspection, arrestation et conduire le navire au port, etc.).

113. Si l'un ou l'autre des États côtiers donnent une autorisation de pêche à des navires d'un pays tiers à l'intérieur de sa ZEE respective, les conditions devront être négociées à l'avance par les États côtiers si ces navires doivent être autorisés à avoir accès à la zone de gestion conjointe.

Scénario C: Deux États côtiers, un seul stock transfrontière se trouvant entièrement dans leur ZEE et pêché par les flottes nationales et par les flottes d'autres pays dans l'une ou l'autre des ZEE, ou dans les deux zones économiques exclusives

114. Dans certains cas, les États côtiers offrent l'accès à leur ZEE à des tierces parties. Outre les mesures pour la mise en œuvre et l'application des arrangements de gestion concernant un stock transfrontière prévues dans le scénario A, il faudrait adopter et appliquer les mesures suivantes:

- les activités de pêche entreprises par un navire de pêche d'une tierce partie autorisé à pêcher dans la ZEE de l'un des États côtiers doivent être contrôlées et surveillées par cet État côtier;

- les navires de pêche de la tierce partie doivent être soumis au moins aux mêmes conditions de licence (y compris inspection à bord et critères de respect) lorsqu'ils opèrent dans l'une et l'autre des ZEE ou dans les deux zones que celles qui sont imposées aux navires nationaux de ces États côtiers;

- la législation relative à l'État du pavillon doit comporter des mesures de contrôle (par exemple, procédures d'autorisation) pour les navires de cet État pêchant dans la ZEE d'un autre État.

Scénario D: Deux États côtiers, un seul stock transfrontière se trouvant entièrement dans leur ZEE et pêché par les flottes nationales qui disposent d'un accès réciproque à l'une et l'autre des ZEE

115. Les arrangements de pêche réciproques entre deux États côtiers adjacents devraient être fondés sur un accord qui spécifie clairement les termes et les conditions d'accès de leur flotte respective. Outre les mesures prévues dans les scénarios A et C, les mesures ci-après devraient être mise en œuvre:

- conditions spécifiques de communication de données (par exemple pour les captures, la zone d'opération, l'entrée et la sortie de la ZEE, la notification, etc.) qui serviraient à renforcer les mesures de gestion de l'État côtier. Le cas échéant, une telle condition requise pourrait associer un système de notification en temps réel;

- collaboration entre les États côtiers pour créer un climat propice à sensibiliser les pêcheurs et les encourager à respecter les termes et conditions de leur licence;

- moyens qui peuvent être pris par l'État côtier (Partie à l'accord ou à l'arrangement) dans le cas où ses navires commettent un délit dans la ZEE adjacente;

- programme(s) d'observateurs à des fins scientifiques et d'application des mesures de gestion;

- le cas échéant, programmes d'éducation et de sensibilisation destinés à tous les pêcheurs, lorsque des différences institutionnelles (capacités, moyens de contrôle, etc.) existent entre les États côtiers Parties à un arrangement.

Scénario E: Un (ou plusieurs) État(s) côtier(s), un (ou plusieurs) stock(s) chevauchant(s) qui se trouve(nt) dans la ZEE de l'un (ou de plusieurs) État(s) côtier(s) et en haute mer

116. Un stock de poisson qui chevauche entre la ZEE d'un seul État côtier et la haute mer exige une coopération internationale efficace entre l'État côtier et les autres pays qui pêchent le stock de sorte qu'il soit géré de manière durable. Cette situation est prévue dans l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poisson de 1995, notamment dans les parties III et IV de l'Accord, qui concernent les mécanismes de coopération internationale à propos des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs. Ces parties concernent en particulier la création d'organisations ou d'arrangements de gestion des pêcheries régionaux lorsqu'il n'en existe pas et le renforcement des organisations et arrangements existants pour qu'ils soient plus efficaces.

117. Outre les mesures prévues dans le scénario A, il conviendrait d'envisager les dispositions ci-après aux fins de la gestion d'un stock chevauchant:

- Création d'une organisation ou d'un arrangement de gestion des pêcheries régionale;

- autorisation d'utilisation de navires de pêche et notification de leurs spécifications;

- obligations incombant aux navires (par exemple, documents de l'embarcation, marquage du navire et des engins, informations relatives aux activités de pêche, notification de l'effort de pêche et des captures et communication par le navire de ses mouvements et captures);^[8]

- observation et collecte d'informations scientifiques;

- création d'un système commun de contrôle et d'inspection adapté aux besoins de la région (par exemple, attribution de moyens d'inspection, procédures d'infraction et critères de suivi).