Apresentação
O presente estudo tem como objetivo avaliar o uso dos produtos florestais destinados a produção de energia no país a influência na região.
Este estudo visa dar cumprimento ao entendimento entre a FAO e o Programa Nacional de Florestas – PN, do Ministério do Meio Ambiente, através do “Proyecto de Perspectivas do Sector Forestal em La Region de América Latina e Caribe”. A contribuição deste produto deverá gerar condições para a estruturação de ações que possam subsidiar as mudanças nos mecanismos de gestão florestal e possibilitando o reconhecimento da importância das produtos florestais para o desenvolvimento do setor florestal.
O produto trás os elementos básicos e iniciais para uma avaliação mais profunda da característica do uso dos produtos florestais nas regiões tropicais.
Introdução
O objetivo deste estudo é estabelecer uma avaliação do perfil e das necessidades para o estabelecimento de um novo modelo de gestão pública para o patrimônio florestal brasileiro.
Neste contexto, as novas concepções da administração pública em que destacam-se a importância e a relevância de se criar modelos que possam corresponder aos anseios da sociedade quanto a eficiência e a dinâmica do processo de uso, controle, monitoramento dos recursos florestais.
Vários fatos históricos e outros mais recentes determinam a necessidade de uma resposta do poder público que compatibilize a necessidade de conservação com o uso sustentado dos recursos florestais. O entendimento geral de consultas públicas e demandas dos principais agentes usuários dos recursos florestais apontam para o modelo de gestão através de da criação de um SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO que deverá ser composto por mecanismos superiores de deliberação, como o Conselho Nacional de Florestas e outros instrumentos de gestão e financiamento, como a Agência Nacional de Florestas, o Fundo Florestal, os Sistemas de Monitoramento e Inventário, etc.
Neste sentido, procuramos formatar esta primeira aproximação trazendo as linhas gerais da estrutura e estratégias para se alcançar um modelo para o SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO.
Desde a época da colonização, as atividades florestais sofreram a influência de fatores históricos, culturais, econômicos e sociais, cuja combinação, no espaço e no tempo, marcaram a evolução das Instituições que configuram a organização política do setor florestal.
A análise institucional do setor, considera os principais acontecimentos e fatos, que assinalaram a evolução do processo de gestão dos recursos florestais, destacando as mudanças mais recentes, cujo marco inicial situa-se em 1965, com o advento do Código Florestal, instituído pela Lei Federal nº 4.771, de setembro daquele ano, estendendo-se até o momento presente.
Datam desse período os acontecimentos que mais influenciaram, institucionalmente, as atividades florestais, destacando-se, além da edição do Código Florestal: (i) os incentivos fiscais para o reflorestamento, criados em 1966; (ii) a Constituição Federal e a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, ambas iniciativas de 1967; (iii) a promulgação da nova Carta Magna e o lançamento do Programa Nossa Natureza, medidas adotadas em 1988; (iv) a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e a conseqüente extinção do IBDF, em 1989; (v) a criação do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal - MMA, em 1992; e (vi) a Instituição do Conselho Nacional da Borracha, Florestas e Pesca - CONAREN, ocorrida em 1994.
O período temporal compreendido entre os anos de 1965 e 1994 está sendo enfatizado em decorrência da importância política, econômica, social e ambiental adquirida pelos recursos florestais durante essa época, destacando-se: (i) a expansão da indústria de base florestal associada ao incremento da atividade reflorestadora; (ii) o significativo incremento das áreas de Unidades de Conservação, destinadas à proteção da biodiversidade; (iii) o desenvolvimento tecnológico da silvicultura nacional; e (iv) a tomada de consciência, por parte da população/sociedade civil, da importância da conservação da natureza.
Durante o Brasil Colônia, desde o descobrimento, em 1500, até à independência, em 1822, surgem as primeiras ações do colonizador em relação às florestas que ocupavam quase todo o território então descoberto. Àquela época, o império colonial português encontrava-se em franca expansão, despertando o interesse da coroa portuguesa pelas reservas florestais da colônia, em virtude da importância estratégica da madeira para a construção naval.
Embora a ocorrência de florestas no território descoberto tenha chamado a atenção das autoridades portuguesas, não foram encontradas nas áreas de ocupação, madeiras com as especificações requeridas para a construção de embarcações navais. Somente o pau-brasil (Caesalpinia echinata), árvore que acabou dando nome às terras descobertas, despertou interesse, em razão do corante avermelhado utilizado na Europa e do seu potencial para a marcenaria.
A importância estratégica do pau-brasil naquela época, levou a Coroa Portuguesa a estabelecer o monopólio da madeira, visando resguardar os interesses comerciais portugueses. Os primeiros conflitos entre a ocupação territorial estimulada pelos colonizadores e a proteção das florestas que começavam a escassear, em áreas pontuais do território ocupadas pela agricultura e pecuária, surgem em meados do século XVIII, principalmente nas regiões colonizadas do litoral e às margens dos rios navegáveis, onde as florestas cediam lugar ao cultivo da cana-de-açúcar, gerando medidas de restrição ao corte das florestas e à exploração de madeiras duras, que passaram a ser conhecidas, até os dias atuais, como “madeiras de lei”.
A criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, em 1811, constitui importante acontecimento do período colonial. Embora destinado à aclimatação de plantas e ao estudo da botânica econômica da flora brasileira, essa iniciativa representou o embrião da administração florestal brasileira.
A partir de 1822, com a instalação do Império, até a Proclamação da República, em 1889, foram mantidas as linhas gerais da política colonial. Em 1831, o monopólio sobre o pau-brasil é extinto, estabelecendo-se o privilégio do Estado na sua comercialização.
Na medida em que a colonização avançava para o interior, aumentava os conflitos iniciados no período colonial entre a proteção das florestas e o estímulo à agricultura, notadamente os cultivos de cana-de-açúcar e café. Em 1876, foram suspensas as restrições impostas aos proprietários rurais de explorarem as chamadas “madeiras de lei” em áreas de sua propriedade, permanecendo a proibição, exclusivamente, nas florestas públicas.
Com a Proclamação da República, em 1889, o país se torna República Federativa, constituída pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios Federais e dos Municípios.
Até o final da República Velha, cujo período se encerra em 1930, a questão florestal não mereceu grande atenção por parte das autoridades republicanas, excetuando-se a tentativa de se organizar a administração pública florestal, como ocorreu, em 1921, com a criação do Serviço Florestal do Brasil.
Somente depois de mais de 400 (quatrocentos) anos de ocupação territorial, em 1934, aparece a primeira iniciativa de se estabelecer, de maneira organizada e sistêmica, o ordenamento legal das atividades florestais, através do Código Florestal instituído pelo Decreto Federal nº 23.973, de 23 de janeiro daquele ano.
A primeira Constituição Republicana, de 1891, não trouxe orientação específica para a questão florestal. As Constituições subsequentes de 1934, 1937 e 1946, conferiram à União Federal competência para legislar em matéria de água, florestas, caça e pesca, cabendo aos Estados a competência para legislar em caráter supletivo ou complementar, obedecidas as normas da legislação federal.
O esforço de organização do Estado Brasileiro, iniciado em 1921, com o surgimento do Serviço Florestal, prosseguiu em 1938 e 1941, com a criação, respectivamente, do Instituto Nacional do Mate e do Instituto Nacional do Pinho, vinculados ao Ministério da Indústria e Comércio.
Em 1962, o Serviço Florestal foi transformado em Departamento de Recursos Naturais Renováveis, localizado na estrutura do Ministério da Agricultura.
Os Institutos Nacionais do Mate e do Pinho foram estruturados no âmbito do Ministério da Indústria e Comércio, muito mais como Organizações econômicas, com a finalidade de coordenar a produção e a comercialização dos produtos florestais que lhes deram origem, do que como Instituições encarregadas de políticas públicas florestais mais amplas, até porque esse era o papel precípuo do Serviço Florestal.
A organização política do setor, fora da esfera governamental, começa a surgir em 1955, quando é fundada a Sociedade Brasileira de Silvicultura - SBS, entidade que reúne as associações privadas representativas das atividades florestais, incluindo produtores, transformadores e consumidores de matéria-prima florestal.
O tratamento da temática florestal sob o enfoque conservacionista, concepção embrionária dos atuais movimentos ambientalistas, apareceu em 1958, evidenciando a preocupação da sociedade brasileira com a importância ecológica das florestas, através da criação, naquele ano, da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza - FBCN, pioneira das Organizações Não-Governamentais brasileiras destinadas ao debate da problemática florestal.
Este período da história brasileira foi marcado pela interrupção do regime constitucional de 1946 e a instalação, em 1964, de um novo processo político, o qual patrocinou profunda reorganização das estruturas políticas, econômicas e administrativas, visando a modernização do país, segundo a ótica das forças políticas que chegaram ao poder àquela época.
Nessa fase, principalmente entre 1965 e 1967, o setor florestal foi completamente reestruturado, como parte das reformas institucionais que atingiram a gestão pública dos recursos naturais, modificando as políticas públicas nacionais voltadas à conservação e uso dos bens da natureza, notadamente dos recursos florestais1.
As transformações desse período se iniciaram com o Novo Código Florestal, editado pela Lei Federal nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Esse diploma legal trouxe o aperfeiçoamento da legislação florestal estabelecida pelo Decreto Federal nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934.
O Novo Código Florestal representou àquela época e representa, ainda hoje, importante instrumento de modernização das atividades florestais, declarando as florestas existentes no território nacional como bens de interesse comum a todos os habitantes do país.
Comparativamente com a legislação estatuída em 1934, a Lei nº 4.771/65 apresenta como um dos seus avanços mais importantes as restrições impostas ao direito de propriedade, na medida em que esse direito era praticamente ilimitado na legislação anterior, já que a indenização era obrigatória para qualquer tipo de limitação ao uso da propriedade privada.
Essa inovação, permitida em razão do regime jurídico estabelecido na Constituição Federal de 1946, que instituiu o princípio da função social da propriedade, conferiu maior responsabilidade ao proprietário privado em relação à conservação das florestas.
Como matriz de todo o sistema normativo de controle e uso dos recursos florestais, o Código Florestal foi erigido sobre 03 (três) eixos básicos que se articulam com o propósito de promover a conservação e o desenvolvimento dos recursos florestais, definindo os conceitos de florestas de preservação permanente e florestas produtivas, além de fixar o princípio da reposição florestal obrigatória, como orientação máxima das atividades e empreendimentos econômicos usuários de recursos florestais2.
Ao adotar o conceito de “Florestas de Preservação Permanente”, o Código Florestal estabeleceu as bases legais de proteção dos ecossistemas, visando assegurar a função ecológica das florestas e a preservação da diversidade biológica.
Já em 1965, a Lei Florestal brasileira se preocupava com a importância ambiental dos recursos florestais, indo além da visão exclusivamente produtivista que identificava nas florestas somente uma fonte de produção de bens de consumo, reconhecendo o seu papel como: (i) produtoras de serviços essenciais à vida da comunidade; (ii) abrigo da fauna silvestre; (iii) proteção dos mananciais e dos recursos hídricos; (iv) conservação dos solos; (v) preservação da flora; e (vi) lazer da população.
Além das áreas especialmente capituladas como de preservação permanente, o Código Florestal permite ao Poder Público considerar de preservação as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas à conservação da natureza.
Adotando princípios da legislação consagrada internacionalmente, a Lei Federal nº 4771/65 autoriza o Poder Público a criar, mediante indenização, Unidades de Conservação Federais, Estaduais e Municipais, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos.
Ao mesmo tempo em que estabelece normas e orientações específicas, visando assegurar a função ecológica das florestas, o Código Florestal definiu o conceito de “Florestas Produtivas”, susceptíveis de exploração econômica, destinadas à produção nacional de bens de consumo essenciais à sobrevivência da população e ao desenvolvimento nacional.
Nesse sentido, essa Lei Federal disciplina a exploração das florestas, objetivando o abastecimento de produtos florestais requeridos pelas atividades econômicas e o bem-estar social.
Visando coibir a exploração predatória e assegurar o suprimento de matéria-prima florestal em bases sustentáveis, esse diploma legal prevê, também, a criação de Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais; Unidades de Conservação de Uso Direto que, a exemplo de outros países, busca compatibilizar a exploração econômica com a função ecológica das florestas.
Seguindo a mesma linha de restrição adotada para as “Florestas de Preservação Permanente”, foi estabelecida a limitação do uso da propriedade rural privada para fins agrícolas e pecuários.
Em razão desse dispositivo, o aproveitamento da propriedade está limitado a 80% nas regiões sul, leste meridional e parte sul do centro-oeste. Nas regiões norte (Amazônia), leste setentrional e parte norte do centro-oeste, a limitação imposta ao uso da propriedade rural para fins agropecuários é de 50%, ressalvadas as áreas ocupadas com a vegetação do cerrado, nas quais o aproveitamento pode ser de 80%.
Esta medida, na verdade, estabelece uma “Reserva Florestal” mínima de 20% ou 50% em cada propriedade, dependendo da região. Nas áreas florestais reservadas, por força da lei, não é permitido o uso alternativo do solo nem o corte raso da floresta; fazendo com que esta fração dos imóveis rurais se destine exclusivamente às atividades florestais, através da utilização sustentável dos recursos disponíveis.
Além dessas medidas, visando manter estoques estratégicos de madeira para atender às necessidades do país, o Código Florestal estabelece ainda: (i) a proibição para o aproveitamento empírico das florestas primitivas da bacia amazônica; (ii) exclui dos planos de colonização do território as áreas florestais, necessárias ao abastecimento local e nacional de madeira; (iii) impede a remoção da cobertura florestal de áreas com inclinação entre 25º e 45º (vinte e cinco e quarenta e cinco graus), permitindo nelas a produção florestal mediante corte seletivo; (iv) estimula o desenvolvimento da pesquisa e experimentação no campo da silvicultura; (v) adota mecanismos de promoção do reflorestamento e do manejo sustentado, através da assistência técnica e de crédito; e (vi) prevê um sistema de licenciamento e controle dos empreendimentos e atividades florestais, visando o uso sustentável das florestas.
Concomitantemente com a caracterização das florestas destinadas à conservação dos ecossistemas e aquelas identificadas como susceptíveis de exploração econômica, o Código Florestal brasileiro estabeleceu, como um dos critérios básicos da política setorial, a exigência da “Reposição Florestal Obrigatória” por parte das empresas consumidoras de produtos e subprodutos florestais.
Esse dispositivo determina que as empresas industriais consumidoras de grandes quantidades de matéria-prima florestal estão obrigadas a manter, dentro de um raio em que a exploração e o transporte sejam julgados econômicos, um serviço organizado que assegure o plantio de novas áreas em terras próprias ou pertencentes a terceiros, cuja produção, sob exploração racional, seja equivalente ao seu consumo.
Da mesma forma, as empresas siderúrgicas e outras, à base de carvão vegetal, lenha ou outra matéria-prima vegetal, são obrigadas a manter florestas próprias para exploração racional ou a formar, diretamente ou por intermédio de empreendimentos dos quais participem, florestas destinadas ao seu suprimento.
Esse mecanismo obriga as empresas que atuam no setor florestal a realizarem investimentos em florestas, visando o atendimento de sua demanda de matéria-prima, através da integração das atividades florestais ao projeto industrial das respectivas empresas.
A “Reposição Florestal Obrigatória”, associada a outros dispositivos da política setorial desse período, tem sido responsável pela organização do setor produtivo e pelo crescente dinamismo da iniciativa privada em segmentos específicos, como celulose e papel, siderurgia integrada à carvão vegetal e madeira processada.
No contexto das transformações iniciadas em 1965, foi implantada a política de incentivos fiscais concedidos aos empreendimentos florestais, através da Lei Federal nº 5.106, de 02 de setembro de 1966. Com esta decisão, o setor florestal ganhou uma poderosa fonte de investimentos para estimular o reflorestamento em larga escala.
A adoção de incentivos fiscais para o reflorestamento, foi a mais importante iniciativa política articulada externamente ao setor, como instrumento de política econômica, mas com larga repercussão na área florestal produtiva.
Inicialmente, o estímulo fiscal previsto na Lei nº 5.106/66, consistia em permitir investimentos em florestamento/reflorestamento, por parte das pessoas físicas e jurídicas, até o limite de 50% do imposto de renda devido.
Os incentivos fiscais proporcionaram a geração de recursos financeiros suficientes para financiar a expansão da indústria de base florestal, através do fortalecimento da iniciativa privada, cujas empresas passaram a atuar com custos e riscos reduzidos, decorrentes do aumento da taxa líquida de retorno dos investimentos realizados.
Durante a sua vigência, essa política sofreu 02 (duas) alterações importantes. A primeira, através do Decreto-Lei nº 1.134, de 16 de novembro de 1970, que veio aumentar, consideravelmente, os recursos aplicados no setor. A segunda modificação introduzida na sistemática de estímulos fiscais ao florestamento/reflorestamento, surgiu através do Decreto-Lei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974, criando o Fundo de Investimentos Setoriais - FISET.
A criação do FISET - Florestamento/Reflorestamento procurou ajustar a política de incentivos fiscais à necessidade de execução das metas consignadas no “Programa Nacional de Papel e Celulose” e no “Plano de Carvão Vegetal para Siderurgia”, de acordo com as prioridades e diretrizes fixadas pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico - CDE, tendo como base os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND’s.
A constituição de um Fundo para gerir os recursos financeiros oriundos dos incentivos fiscais, objetivou direcionar os investimentos para segmentos e regiões prioritárias para o florestamento/reflorestamento, onde seriam implantados os “Distritos Florestais” com a finalidade de proporcionar a integração florestal-industrial e o planejamento do uso ótimo do solo, combinando os fatores econômicos e ecológicos intrínsecos ao florestamento/reflorestamento.
Todavia, esta decisão que procurava enquadrar os projetos de florestamento/reflorestamento de acordo com as prioridades do setor, identificadas nos segmentos de celulose e papel, siderurgia à carvão vegetal, substituição energética, madeira processada e fruticultura, foi logo abandonada, em virtude da orientação do Conselho de Desenvolvimento Econômico, tomada em fins de 1979, determinando a aplicação de 50% dos recursos do FISET - Florestamento/Reflorestamento na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE.
A destinação compulsória de 50% dos recursos dos incentivos fiscais para o Nordeste brasileiro, representou o início do processo de deformação dessa política, na medida em que o FISET tornou-se mais um instrumento de desenvolvimento regional, em detrimento do seu papel de ferramenta do desenvolvimento setorial.
Esta distorção, associada à outros problemas verificáveis na sistemática de financiamento adotada pelo FISET, cuja análise será feita posteriormente, iniciou o processo de esvaziamento dessa política.
Em 21 de dezembro de 1987, foi editado o Decreto-Lei nº 2.397, que reduziu o percentual de devolução da parcela do imposto de renda devido para 10%, restringindo a sua aplicação somente nas áreas de atuação da SUDENE, na região do Vale do Jequitinhonha (Minas Gerais) e no Estado do Espírito Santo.
Em seguida, como conseqüência das políticas de contenção do déficit do setor público, que vinham sendo adotadas desde 1986, os incentivos fiscais foram extintos através da Lei nº 7.714, de 29 de dezembro de 1988, cessando a faculdade da pessoa jurídica optar pela aplicação de parcela do imposto de renda devido no Fundo de Investimento Setorial - Florestamento/Reflorestamento.
Embora não existam levantamentos de âmbito nacional atualizados, as últimas informações disponíveis indicam que durante a vigência da política de incentivos fiscais ao reflorestamento, o Brasil teria reflorestado em torno de 6.252.483 (seis milhões, duzentos e cinqüenta e dois mil, quatrocentos e oitenta e três) hectares, com investimentos aproximados de US$ 4.000.000.000 (quatro bilhões de dólares americanos).
Todavia, em razão de terem sido aprovados muitos projetos, técnica e economicamente inviáveis, a área de efetivo plantio está muito aquém daquela normalmente indicada nos documentos oficiais.
As experiências acumuladas pelo setor florestal durante a vigência da política de incentivos, permitiram o desenvolvimento de segmentos específicos da atividade florestal, que souberam aproveitar com eficiência a disponibilidade de recursos colocados à sua disposição.
Merecem ser destacadas as seguintes transformações positivas sofridas pelo setor florestal, em virtude do estímulo ao reflorestamento:
(a) Fortalecimento da iniciativa privada, com o surgimento e a consolidação de sólidas empresas florestais;
(b) Aperfeiçoamento gerencial do setor privado florestal, decorrente da expressiva formação de recursos humanos;
(c) Crescimento da indústria de base florestal, especialmente nos segmentos de celulose e papel, siderurgia integrada à carvão vegetal e madeira processada; e
(d) Desenvolvimento científico e tecnológico da silvicultura brasileira, principalmente em relação ao cultivo das espécies dos gêneros Eucalyptus e Pinus.
A política de incentivos fiscais ao reflorestamento começou a se inviabilizar com a crise econômica que se instalou no Brasil, a partir dos anos 80, em razão dos sucessivos ajustes estruturais realizados para conter a inflação e controlar o déficit público.
Além dos problemas de natureza econômica, que lançaram os primeiros sinais de exaustão dos incentivos, esse sistema de apoio financeiro ao desenvolvimento florestal, embora tenha trazido grandes conquistas para o setor, foi perdendo, gradativamente, a sua importância econômica e social, em virtude de aspectos negativos que o tornaram politicamente vulnerável.
Entre os fatores que contribuíram para desacreditar a política de incentivos fiscais, devem ser assinalados:
• A ênfase excessiva conferida ao reflorestamento empresarial de larga escala. Este procedimento fez com que os incentivos estimulassem a concentração de renda, contribuindo para a formação de grandes latifúndios florestais e, consequentemente, para a desorganização da estrutura agrária em áreas pontuais do país, onde os projetos de reflorestamento foram concentrados;
• Ao adotar a estratégia de concessão do estímulo fiscal para grandes empresas, a sistemática implantada promoveu a exclusão dos agricultores e das comunidades rurais dos benefícios dos incentivos. Com essa estratégia, as propriedades rurais não foram contempladas no esforço de promoção do reflorestamento, acarretando uma das principais distorções dessa política
• a localização espacial dos projetos de reflorestamento, distantes das fontes de consumo, sem uma bem articulada integração florestal-industrial, fez com que importantes investimentos se tornassem ociosos ou contraproducentes, pela dificuldade em se dar uma destinação econômica e social às florestas plantadas nessas áreas; e
• um grande volume de recursos, nunca suficientemente diagnosticados, foram utilizados para financiar projetos técnica e economicamente inviáveis, o que contribuiu, enormemente, para colocar sob suspeita da opinião pública não apenas a sistemática da concessão dos estímulos fiscais, mas a própria política de incentivos.
A combinação dos fatores negativos descritos anteriormente e a crise econômica, determinaram a falência dos incentivos fiscais ao florestamento/reflorestamento como mecanismo de financiamento do setor florestal, tendo a sua extinção se iniciado em 1987, com o ajuste econômico deflagrado pelo “Plano Cruzado”.
Com relação ao fim dos incentivos fiscais, deve ser destacada a incapacidade das autoridades florestais e das lideranças setoriais em perceber os evidentes sinais de falência desse instrumento como fonte de financiamento do setor.
A obsessiva e errônea defesa da permanência dos incentivos fiscais, em um cenário que indicava, claramente, a sua inviabilidade, levou o setor privado ao grande equívoco de não estabelecer estratégias de negociação com as autoridades econômicas, visando a substituição dos incentivos por outra alternativa de financiamento, como a criação de linhas de crédito compatíveis com as características da atividade florestal (carência, período de maturação, taxas de desconto, juros etc..).
A criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, em 28 de janeiro de 1967, através do Decreto-Lei nº 289, completou o processo de reorganização iniciado, em 1965, com a publicação do Novo Código Florestal e com a Lei dos Incentivos Fiscais, adotada em 1966 e suas alterações posteriores. Esse período se estendeu até 1989, quando o IBDF foi extinto3.
Essa Instituição foi criada com a finalidade de formular a política florestal nacional, bem como, orientar, coordenar, executar ou fazer executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis e ao desenvolvimento florestal do país.
A decisão de criar o Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal representou, à época, um grande avanço institucional para a administração pública do setor florestal brasileiro, na medida em que eliminou o paralelismo que existia na esfera federal.
No início dos anos 60, o Brasil tinha 03 (três) Instituições Federais atuando, paralelamente, na área florestal: o Serviço Florestal; o Instituto Nacional do Mate e o Instituto Nacional do Pinho. Em 1962, o Serviço Florestal cedeu lugar à criação do Departamento de Recursos Naturais Renováveis que incorporou novas atribuições, com exceção das competências do Instituto Nacional do Pinho, que continuava existindo com jurisdição nos Estados de São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, região brasileira de ocorrência do pinheiro-do-paraná (Araucaria angustifolia).
O surgimento do IBDF foi marcado pelo enfoque desenvolvimentista, característico daquele período no Brasil, tendo nascido, em razão disso, com a sua ênfase institucional baseada no desenvolvimento florestal. Este papel da entidade foi largamente influenciado pelos incentivos fiscais ao florestamento/reflorestamento, cuja aplicação condicionou a atuação do IBDF durante toda a sua existência.
Nos primeiros anos do seu funcionamento, a nova organização florestal patrocinou a rearticulação do setor florestal brasileiro, lançando as bases do seu desenvolvimento técnico e gerencial. Todavia, com o passar dos anos, o Instituto não manteve a sua capacidade de atualizar-se e foi se afastando, progressivamente, dos objetivos modernizantes da sua criação.
Do ponto de vista institucional, a instalação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal ocorreu no auge do centralismo, que dominou as decisões políticas daquele período.
A organização do IBDF e da administração federal se deu sob à ordem constitucional estatuída com a Constituição Federal outorgada pelos militares, em 24 de janeiro de 1967. Essa Constituição, alterada em 1969, foi erigida sob a inspiração nitidamente centralizadora, notadamente em relação à gestão pública dos recursos florestais e dos demais recursos naturais.
Desta forma, o princípio da complementariedade estabelecido pela Constituição Federal de 1934, e mantido nas Constituições de 1937 e 1946, que conferia aos Estados Federados poder para legislar, em caráter supletivo, sobre as florestas, foi radicalmente alterado na Constituição de 1967.
Com essa Constituição, a competência para legislar sobre florestas, fauna, flora e pesca passou a ser exercida privativamente pela União, não cabendo aos Estados, sequer o poder para legislar supletivamente. Assim, sob a égide desse mandamento constitucional, o país tornou-se quase que uma “República Unitária”, principalmente em relação à administração pública das florestas.
É natural, portanto, que o ordenamento jurídico que serviu de base à atuação do IBDF, tenha promovido uma profunda centralização das suas atividades. Essa situação desestimulou o engajamento dos Estados e Municípios em relação à administração pública do setor e impediu, praticamente, a interiorização das atividades florestais por falta de capilaridade do sistema de gestão implantado.
Contudo, a grande importância conferida aos incentivos fiscais e o volume de recursos envolvidos, aproximadamente US$ 04 (quatro) bilhões, em 20 (vinte) anos, dificultaram a atuação política e técnica do IBDF, transformando-o numa agência de administração dos incentivos fiscais.
A competência de gerenciamento da política de incentivos atribuída ao IBDF, levou a Instituição a concentrar esforços no reflorestamento, com finalidade econômica. Desta forma, o desenvolvimento florestal patrocinado pelo Governo se baseou, quase que exclusivamente, no plantio de Eucalyptus e Pinus, em detrimento de igual esforço para apropriar tecnologia sustentável de manejo das florestas nativas.
Nestas circunstâncias, a política florestal brasileira acabou se restringindo à uma política de reflorestamento, no lugar de uma política integrada de gestão do setor, incluindo a conservação e o aproveitamento sustentável das florestas.
Esse desvio da ação do IBDF, resultou no abandono ou em escassa atuação em áreas fundamentais da política florestal, tais como: i) pesquisa e extensão; (ii) conservação da vida silvestre; (iii) monitoramento e controle do uso dos recursos florestais; (iv) recomposição de ecossistemas degradados; e (v) unidades de conservação. As tentativas de atribuir parte dessas atividades à competência da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, também fracassaram.
Além desses desvios, a atuação centralizada do Órgão, por imperativo constitucional, em um país com dimensões continentais como o Brasil, tornou-se um obstáculo insuperável à interiorização da administração florestal.
As razões anteriormente citadas provocaram o progressivo isolamento do IBDF, na medida em que a sua atuação política, voltada prioritariamente ao reflorestamento, sofria forte influência dos grupos de interesse constituídos, quase que exclusivamente, por uma clientela de empresários e industriais.
Com esta estratégia e em virtude das próprias regras da sistemática dos incentivos fiscais, o IBDF nunca foi capaz de estabelecer, no Brasil, como ocorre com os Serviços Florestais de outros países, a tradicional parceria com a clientela básica da administração florestal: os agricultores e proprietários rurais.
Pela mesma razão, o Órgão não teve capacidade de construir alianças com o emergente movimento ambientalista, que começava a exprimir uma nova percepção da sociedade brasileira sobre o papel das florestas, tornando-se segmento de ponderável expressão, capaz de alterar a correlação de forças dos agentes políticos, econômicos e sociais que influenciavam as decisões dentro e fora do setor.
98.Como desdobramento da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972, o Governo brasileiro criou, em 1973, no âmbito do antigo Ministério do Interior, através do Decreto nº 73.030, de 30 de outubro daquele ano, a Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA, extinta em 1989, com a criação IBAMA4.
A instalação dessa Secretaria objetivou dotar a administração pública federal de um espaço institucional destinado à gestão dos recursos ambientais, colocando o Brasil à frente de vários outros países em relação à questão ambiental.
Embora a SEMA tenha sido criada com a finalidade de orientar a conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais, sua organização foi estabelecida de forma isolada, fora de um contexto mais amplo de reformulação da administração pública dos recursos ambientais, na medida em que as atividades da Secretaria eram exercidas, como consta do Decreto de sua criação, sem prejuízo das atribuições específicas legalmente afetas a outros Órgãos e Entidades.
Ainda assim, como Instituição autônoma, a SEMA passou a ter competências concorrentes com outros Órgãos, inclusive com o IBDF, gerando, à partir daí, dentro da administração federal, a primeira dicotomia de gestão em relação às florestas, principalmente no campo da conservação da natureza.
Apesar da atuação da SEMA ter sido concentrada no controle da poluição e na fixação de padrões de qualidade ambiental, o paralelismo de ação com o IBDF foi sendo progressivamente ampliado. Em 27 de abril de 1981, através da Lei nº 6.902, estabeleceu-se um sistema paralelo de Unidades de Conservação, sob a coordenação da SEMA, constituído por Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (APA’s).
Com esta decisão, o Governo Federal passou a contar com 02 (dois) “Sistemas de Unidades de Conservação” localizados em esferas distintas, um no IBDF e outro na SEMA, iniciando um processo de competição entre as duas Instituições, em prejuízo da implementação de uma adequada política de gestão das áreas federais protegidas.
104. Dando prosseguimento ao processo de organização da administração ambiental, iniciado com a criação da SEMA, em 1973, foi estabelecida a “Política Nacional do Meio Ambiente”, através da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Essa Lei transformou-se no principal instrumento da gestão ambiental do país, definindo o papel do Poder Público e conferindo novas responsabilidades ao setor privado em relação à proteção do meio ambiente.
A “Política Nacional do Meio Ambiente”, ao considerar a questão ambiental em termos globais, tratou de assuntos específicos do setor florestal, abordando temas que já tinham sido objeto de legislação específica baixada anteriormente.
Com o advento da Lei nº 6.938/81 foi instituído o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, composto pelos Órgãos e Entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.
O SISNAMA foi estruturado, inicialmente, tendo a SEMA como Órgão Central, com competência para promover, disciplinar e avaliar a implementação da “Política Nacional do Meio Ambiente”.
Os demais Órgãos e Entidades da administração pública federal, com atribuições voltadas à preservação da qualidade ambiental ou de disciplinamento do uso dos recursos naturais, incluindo o IBDF, tornaram-se Órgãos Setoriais do SISNAMA.
As Instituições e Entidades estaduais ligadas ao meio ambiente tornaram-se Órgãos Seccionais do SISNAMA e as Entidades municipais passaram a integrá-lo na condição de Órgãos Locais.
O mesmo diploma legal instituiu o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, constituído por Órgãos federais, por representantes dos Estados e do Distrito Federal, por Entidades de classe do setor produtivo e dos trabalhadores e por Organizações Não-Governamentais ambientalistas, com poder deliberativo e com competência para estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
A criação do SISNAMA e do CONAMA, acrescida da nova conceituação técnica e jurídica que a Lei passou a conferir ao conjunto dos recursos da natureza, definindo-os como recursos ambientais, estabeleceu um sistema paralelo de administração dos recursos naturais, agravando os conflitos de competências que já existiam entre a SEMA e o IBDF.
Na verdade, a implantação da “Política Nacional do Meio Ambiente”, embora estendendo a sua ação sobre os recursos naturais, incluindo flora e fauna, procurou contornar a questão institucional, mantendo atribuições e competências das entidades setoriais de gestão dos recursos naturais renováveis, como o IBDF (florestas, flora e fauna terrestre) e a Superintendência de Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE (fauna aquática e pesca). Esta dicotomia trouxe o esvaziamento político do IBDF e não foi capaz de fortalecer politicamente a SEMA.
Nestas circunstâncias, as atividades florestais e a proteção da biodiversidade ficaram submetidas à mais de uma administração. Pode-se citar como exemplo, além da duplicidade do “Sistema de Unidades de Conservação”, o duplo controle das atividades florestais que foram submetidas, simultaneamente, ao poder normativo da SEMA, através do CONAMA, e ao IBDF que mantinha intactas todas as suas competências, inclusive a atribuição de controlar e licenciar a exploração florestal e o desmatamento.
Embora difusos, esses conflitos perduraram até 1989, época em que o IBDF e a SEMA foram extintos como conseqüência do Programa Nossa Natureza.
A atuação dos Estados brasileiros sempre foi fortemente influenciada pelo ordenamento constitucional e a legislação florestal federal que oscilou, historicamente, entre a supletividade prevista nas Constituições de 1934, 1937 e 1946 e o total centralismo estabelecido na Constituição de 1967.
Nestas circunstâncias, os Estados nunca foram estimulados a se aparelharem institucionalmente, visando a implementação descentralizada da política florestal, na medida em que as principais responsabilidades de gestão do setor recaíram sobre a União, desobrigando os Governos estaduais de compromissos políticos com a questão florestal e com a administração dos recursos naturais.
Desta forma, poucos foram os Estados que constituíram Órgãos Florestais específicos, deixando ao Governo Federal a responsabilidade de administração do setor, através das Delegacias Estaduais do IBDF, que foram instaladas em todas as Unidades da Federação.
A presença do IBDF nos Estados, em razão da carência de recursos humanos e materiais, nunca teve a dimensão compatível com a magnitude dos problemas florestais estaduais. Por esta razão, a atuação do Governo Federal não foi capaz de obter níveis satisfatórios de desempenho, pela reduzida capacidade operacional do IBDF, durante a existência do Órgão.
Mesmo diante da presença dominante da União, os Estados com maior vocação florestal, principalmente no Centro-Sul do país, organizaram Instituições Florestais destinadas a complementar a atuação do Governo Federal, tendo em vista a importância econômica, social e ecológica dos recursos florestais para essas Unidades Federadas.
Nesse sentido, deve ser destacada a atuação do Instituto Florestal, no Estado de São Paulo - IF/SP; do Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais - IEF/MG; do Instituto de Terras, Cartografia e Florestas, no Estado do Paraná - ITCF/PR, atualmente transformado em Instituto do Meio Ambiente; do Instituto Estadual de Florestas do Rio de Janeiro - IEF/RJ; e do Instituto de Terras, Cartografia e Florestas do Estado do Espírito Santo - ITCF/ES.
Além dos Estados que contam com Organizações Florestais específicas, vários outros Estados atuam na área florestal, através das suas Entidades Ambientais e das Empresas Públicas de Extensão Rural - EMATER, a exemplo do Estado do Rio Grande do Norte que executa um “Plano de Ação Florestal”, com o apoio do Projeto PNUD/FAO/IBAMA/BRA-87/007.
Mesmo considerando a limitada autonomia dos Estados, os Órgãos estaduais tiveram, em muitos casos, destacada atuação, executando projetos próprios ou mediante delegação de competência do extinto IBDF.
Normalmente, as atividades florestais que requerem maior grau de interiorização, tais como: (i) o fomento e a extensão florestal; (ii) a produção de mudas; (iii) o reflorestamento à nível de propriedade rural; (iv) a arborização urbana; (v) o controle do desmatamento predatório; e (vi) a implantação de Unidades de Conservação estaduais e municipais, foram mais intensas e se consolidaram nos Estados dotados de Organizações Florestais próprias.
O reflorestamento à nível de propriedade rural, levando à comunidade do campo a prática da silvicultura, através do fomento e da extensão florestal, iniciou-se pela ação direta dos Estados e só se consolidou, no Brasil, em razão da existência dos Órgãos Florestais estaduais.
Na verdade, é desse esforço dos Estados que está surgindo, com a adesão da iniciativa privada e o apoio das organizações ambientalistas locais, a moderna política florestal brasileira.
O atual quadro institucional do setor florestal brasileiro surgiu como decorrência do esgotamento natural do modelo de gestão implantado em meados dos anos 60, cuja análise foi realizada no item precedente, revelando o enfraquecimento político e a reduzida influência do setor no momento em que era convocada uma Assembléia Nacional Constituinte para elaborar a nova Constituição Federal, no ápice do processo de redemocratização da sociedade brasileira e de afirmação do poder civil.
A crise institucional e a crise florestal/ambiental, de 1987/88, provocada pelas queimadas e desmatamento de determinadas regiões da Amazônia brasileira, definiram o cenário que serviu de base às grandes decisões iniciadas a partir do lançamento do Programa Nossa Natureza e que resultaram na total reorganização do setor florestal, cujo processo ainda se encontra em curso.
A nova Constituição brasileira refletiu o grande debate nacional acerca da problemática florestal e ambiental, tendo inserido no seu texto um capítulo sobre meio ambiente, o qual trata da questão florestal. Este capítulo consubstanciado no artigo 225 da Carta Magna promulgada em 1988, afirma textualmente: "Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
Tão importante, quanto o Capítulo do Meio Ambiente na definição do novo modelo de gestão do setor florestal, foi a decisão dos Constituintes, na parte que trata da Organização do Estado, de estabelecer novo mandamento constitucional em relação ao papel do Estado brasileiro na área florestal.
Nesse sentido, a competência para preservar e conservar as florestas, a fauna e a flora tornou-se comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, conforme estabelece o artigo 23.
Do mesmo modo, a competência para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição deixou de ser privativa da União, conferindo-se aos Estados e ao Distrito Federal competência para legislar concorrentemente com a União, nos termos do artigo 24, da Constituição Federal.
O mandamento constitucional da competência comum e da competência concorrente consagrada na nova Constituição, alterou radicalmente o modelo centralizado de administração construída em torno do extinto IBDF, estabelecendo a descentralização como um princípio fundamental.
Como desdobramento da nova Constituição devem ser assinalados os seguintes principais pontos:
• A competência atribuída aos Estados e aos Municípios para atuarem diretamente em assuntos relacionados com as florestas fez com que desaparecesse a figura jurídica da competência delegada, dando mais autonomia aos Órgãos estaduais e fortalecendo a implementação descentralizada da política florestal;
• A competência adquirida pelos Estados de legislarem concorrentemente com a União sobre florestas, mobilizou os poderes legislativos estaduais para a elaboração de “Leis Florestais” destinadas a ajustar as normas gerais do Poder Federal às peculiaridades dos Estados e seus Municípios, como já ocorre em algumas Unidades da Federação;
• O fortalecimento político do Sistema Nacional do Meio Ambiente, que passou a incorporar os Órgãos florestais, gerando acordos de cooperação institucional entre a União e os Estados, celebrados sob o enfoque das novas regras estabelecidas na Constituição;
• A inserção da administração florestal no contexto da gestão ambiental, já que a temática florestal foi tratada no capítulo específico de meio ambiente consignada na nova Carta Magna; e
• Aonceituação dos principais biomas do país: Floresta Amazônica, Mata Atlântica e o Pantanal, como patrimônio nacional submetido à regime jurídico especial, cuja exploração só poderá ser realizada mediante técnica de manejo sustentável.
Simultaneamente com as mudanças oriundas do novo ordenamento jurídico estabelecido pela Constituição de 1988, o Governo brasileiro tomou a iniciativa política de romper a inércia da estrutura governamental então existente, com a finalidade de reorientar as decisões internas e criar novas condições para situar o país no contexto de suas relações internacionais5.
Desta forma, nasceu o Programa Nossa Natureza, criado através do Decreto Federal nº 96.944, de 12 de outubro de 1988, com os objetivos de: (i) conter a ação antrópica ao meio ambiente e aos recursos naturais renováveis; (ii) estruturar o sistema de proteção ambiental; (iii) desenvolver o processo de educação ambiental e de conscientização pública para a conservação da natureza; (iv) disciplinar a ocupação e a exploração racional da Amazônia, fundamentada no ordenamento territorial; (v) regenerar o complexo de ecossistemas afetados pela ação antrópica; e (vi) proteger as comunidades indígenas e as populações envolvidas no processo de extrativismo.
Esse Programa, embora tenha afetado profundamente a administração florestal, sofreu decisiva influência de Organizações e lideranças de fora do setor, principalmente do movimento ambientalista, na medida em que as Organizações e lideranças específicas do setor florestal demoraram a perceber a importância que a sociedade passou a conferir às funções ambientais das florestas, permanecendo, em alguns casos, atreladas aos velhos conceitos de gestão dos recursos naturais.
Assim, o setor florestal foi submetido a uma profunda transformação, sem nenhuma condição política de liderar o processo de mudança ou mesmo de influenciá-lo sob a ótica dos seus legítimos interesses, fazendo com que o Brasil perdesse, naquele momento, a chance de lançar as bases de uma nova política florestal, capaz de modernizar o setor e estimular o seu desenvolvimento sustentável.
Uma das decisões desse período que mais afetou as atividades florestais foi a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, cuja análise será feita separadamente.
Embora tenha tido uma abrangência ambiental, que foi além de uma preocupação exclusiva com o setor florestal, esse Programa patrocinou várias medidas, dentro e fora do setor, com várias implicações para as atividades florestais, principalmente as seguintes:
• Revisão do Código Florestal Brasileiro (Lei nº 4.771/65), através da Lei nº 7.803, de 15 de julho de 1989, com a finalidade de ampliar as áreas de preservação permanente previstas na legislação, bem como disciplinar a reserva florestal legal estabelecida em cada propriedade rural, visando impedir o corte raso das florestas e o desmembramento da área reservada;
• Criação do Fundo Nacional do Meio Ambiente - FNMA, por intermédio da Lei nº 7.979, de 10 de julho de 1989, com objetivo de apoiar financeiramente projetos que visassem o uso racional e sustentável dos recursos naturais, elegendo, entre outras, as seguintes áreas prioritárias: (i) manejo e extensão florestal; (ii) unidades de conservação; (iii) aproveitamento sustentável da flora e fauna; e (iv) desenvolvimento institucional;
• Suspensão dos incentivos fiscais e créditos oficiais para implantação de projetos agropecuários em áreas com cobertura florestal nativa da Amazônia, atacando uma das causas principais do desmatamento e das queimadas na região;
• Normalização da reposição florestal obrigatória, através da regulamentação do artigo 21 do Código Florestal, que passou a disciplinar, por intermédio do Decreto nº 97.628, de 10 de abril de 1989, a exigência de reposição por parte das empresas consumidoras de produtos e subprodutos florestais; e
• Estabelecimento do Sistema Nacional de Prevenção dos Incêndios Florestais - PREVFOGO, através do Decreto nº 97.635, de 10 de abril de 1989, com a finalidade de prevenir e disciplinar o uso do fogo em áreas florestais, assim como o controle das queimadas realizadas como prática agrícola de preparo da terra para cultivo ou para o manejo de pastagens.
Com o surgimento do IBAMA as atividades florestais deixaram de ser geridas sob a ótica e a influência da política agrícola, como tradicionalmente se fazia no Brasil, colocando o setor florestal como satélite da política de meio ambiente6.
A criação do IBAMA, através da Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, buscou criar um fato político e administrativo com o qual fosse possível responder às preocupações e às pressões da sociedade brasileira, principalmente aquelas nascidas no seio do movimento ambientalista, em relação ao imobilismo e à inoperância da estrutura governamental que o precedeu.
Assim sendo, a criação do IBAMA ocorreu com a extinção do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Superintendência do Desenvolvimento da Borracha - SUDHEVEA.
Na verdade, o IBAMA procurou instrumentalizar um novo modelo de gestão, que tinha por base o fato de ser:
144.1. (a) Integrado - reúne, pela primeira vez, sob o comando de uma única Organização federal, a definição das políticas públicas de proteção e uso dos recursos ambientais; de controle da poluição; de uso e proteção das florestas; dos recursos hídricos e pesqueiros; da fauna silvestre; e da qualidade ambiental;
144.2 (b) Sistêmico - com o objetivo de tornar consistente o propósito de integração das ações do Governo Federal e facilitar a articulação do conjunto de políticas governamentais de responsabilidade da União e desta com os Governos dos Estados Federados e dos Municípios; e
144.3. (c) Descentralizado - para tornar factível e assegurar que o dispositivo constitucional que estabeleceu a descentralização administrativa - como decorrência das competências comum e concorrente entre a União, os Estados e os Municípios - seja praticado no cotidiano da atuação e do funcionamento do Poder Público, de tal modo que os Governos estaduais e municipais - devidamente aparelhados institucionalmente - venham a ter crescente participação na execução das políticas adotadas.
A matriz institucional, assim definida, procurou: (i) capacitar o Estado Brasileiro, organizacional e institucionalmente, para cumprir os novos mandamentos constitucionais sobre o meio ambiente e os recursos naturais renováveis; (ii) incorporar novos conceitos aos procedimentos administrativos tradicionalmente empregados pelo Poder Público no exercício do seu papel normativo, nas relações do Estado com a sociedade civil; e (iii) disciplinar as atividades produtivas estatais e privadas susceptíveis de causar danos ao meio ambiente e de provocar a degradação irreversível do patrimônio natural do país.
A formulação conceitual do novo modelo de gestão ambiental e da matriz institucional estabelecida, para configurar o papel do Estado e a atuação do Governo no tocante à questão, levaram em conta a necessidade de se incorporar, numa mesma esfera de decisões as atribuições inerentes ao meio ambiente e aos recursos naturais renováveis. Buscava-se, então, estruturar um Órgão que superasse a fragilidade, a inércia, o anacronismo e o fracionamento dos encargos e das competências das Instituições extintas. Esta concepção deu lugar à criação do IBAMA.
A estrutura básica e regimental dessa Instituição baixada pelo Decreto nº 78, de 05 de abril de 1991, lhe confere as seguintes atribuições:
I - propor ao CONAMA, através do Ministério do Meio Ambiente, o estabelecimento de normas e padrões gerais relativos à preservação e conservação do meio ambiente, visando assegurar o bem-estar das populações e compatibilizar seu desenvolvimento sócio-econômico com a utilização racional dos recursos naturais;
II - propor e operacionalizar a política definida para o meio ambiente e os recursos naturais renováveis;
III - promover e apoiar as ações relacionadas com a conservação e recuperação do solo em áreas degradadas;
IV - incentivar, promover e executar pesquisas, bem como estudos técnico-científicos em todos os níveis na sua esfera, difundindo os resultados obtidos;
V - propor a criação, extinção, modificação de limites e finalidades das Unidades de Conservação, de florestas públicas de domínio da União, bem como propor sua instalação e administração;
VI - orientar e disciplinar as atividades de fomento florestal, pesqueiro e de borracha;
VII - fazer cumprir a legislação, diretrizes e normas para a consecução dos objetivos estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e prestar assistência técnica aos Órgãos e Entidades federais, estaduais e municipais, atuando supletivamente quando não se der cumprimento à legislação vigente;
VIII - cadastrar, licenciar, fiscalizar e disciplinar os segmentos produtivos que utilizam matérias-primas oriundas da exploração de recursos naturais e borracha;
IX - fazer cumprir a legislação federal sobre o meio ambiente e promover a fiscalização das atividades de exploração de florestas, flora, fauna silvestre e recursos hídricos, visando a sua conservação e desenvolvimento, bem como a proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente;
X - garantir a aplicação dos recursos arrecadados pelo Instituto, a qualquer título, na execução da Política Nacional do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis e da Borracha;
XI - aplicar as penalidade definidas em lei aos infratores da legislação ambiental, nos casos que excedem a competência das autoridades estaduais e municipais;
XII - promover e disciplinar a utilização dos recursos renováveis e dos produtos e subprodutos decorrentes da sua exploração;
XIII - promover o desenvolvimento de atividades de educação ambiental para formação de uma consciência coletiva conservacionista e de valorização da natureza e da qualidade de vida;
XIV - estimular e promover o desenvolvimento de recursos humanos;
XV - estabelecer cooperação técnica e científica com Instituições nacionais, estrangeiras e internacionais; e
XVI - manter, em bancos de dados, as informações setoriais essenciais à execução de suas competências.
O IBAMA, Autarquia Federal, dotado de personalidade jurídica de direito público, encontra-se organizado de forma semi-material e departamentalizada. De acordo com a sua estrutura orgânica, a Instituição é constituída por: (i) Órgãos de Assistência Direta e Indireta ao Presidente - Gabinete, Coordenadoria Geral de Planejamento, Ouvidoria e Assessoria de Comunicação Social; (ii) Órgãos Seccionais - Procuradoria Geral, Auditoria e Diretoria de Administração e Finanças; (iii) Órgãos Singulares - Diretoria de Controle e Fiscalização, Diretoria de Recursos Naturais Renováveis (Florestas e Pesca), Diretoria de Ecossistemas e Diretoria de Incentivo à Pesquisa e Divulgação; (iv) Órgãos Descentralizados - Superintendências Estaduais e o Jardim Botânico do Rio de Janeiro; e (v) Órgãos Colegiados - Conselho Nacional de Proteção à Fauna, Conselho Nacional de Unidades de Conservação e Comitê Técnico-Científico.
A Presidência da Autarquia é exercida por um presidente, nomeado pelo Presidente da República, com a atribuição de executar a direção superior da entidade, através da supervisão do Ministério do Meio Ambiente, a quem está diretamente subordinado.
Os Órgãos colegiados, constituídos pelo Conselho Nacional de Proteção à Fauna, Conselho Nacional de Unidades de Conservação e Comitê Técnico-Científico têm o papel de aconselhamento ao Presidente do IBAMA nas áreas das suas respectivas competências, através da participação de entidades governamentais e não-governamentais.
Ao Gabinete, à Procuradoria Jurídica, à Ouvidoria, à Assessoria de Comunicação Social, à Auditoria, como unidades de assistência direta e imediata ao Presidente cabem, de acordo com o regimento atual, as tarefas e funções características das suas atribuições.
As atividades de planejamento, orçamento, modernização administrativa, informática, articulação regional e cooperação internacional foram atribuídas à Secretaria de Planejamento e Coordenação, atualmente transformada em Coordenadoria Geral de Planejamento, sem atribuições na área internacional, que passou a constituir uma Assessoria específica da Presidência.
O apoio logístico ao funcionamento da organização constitui atribuição da Diretoria de Administração e Finanças - DIRAF, com responsabilidades específicas sobre material, patrimônio, processamento de dados, serviços gerais, contabilidade, finanças, arrecadação das receitas próprias da Instituição, administração de pessoal e desenvolvimento de recursos humanos.
As tarefas e atividades próprias da administração florestal estão distribuídas entre a Diretoria de Controle e Fiscalização - DIRCOF, a Diretoria de Recursos Naturais Renováveis - DIREN, a Diretoria de Ecossistemas - DIREC, e a Diretoria de Incentivo à Pesquisa e Divulgação - DIRPED.
Desta forma, as tarefas de controle e fiscalização do uso de recursos florestais constituem atribuições da Divisão de Fiscalização da Fauna e Flora, do Departamento de Fiscalização - DEFIS integrante da Diretoria de Controle e Fiscalização, com o papel de "promover, executar e fazer executar a fiscalização referente ao cumprimento das normas sobre preservação da fauna e flora e transporte de seus espécimes, assim como as decorrentes da legislação florestal e pesqueira, bem como aplicar as penalidades cabíveis".
À Diretoria de Recursos Naturais Renováveis compete planejar, dirigir, orientar e coordenar as atividades referentes ao aproveitamento sustentável dos recursos naturais renováveis. Esta Diretoria representa o espaço institucional mais importante da administração florestal dentro do IBAMA, incluindo as atividades de manejo e fomento que estão organizadas na estrutura do Departamento de Recursos Florestais - DEREF, que tem por finalidade “promover, coordenar, supervisionar e avaliar as atividades relacionadas à utilização sustentada dos recursos florestais”. Esse Departamento está subdividido em 02 (duas) Divisões: Divisão de Manejo Florestal - DIMAF e Divisão de Silvicultura - DISIL.
Ainda dentro da estrutura da Diretoria de Recursos Naturais Renováveis encontra-se o Departamento de Transformação e Comercialização - DECOM, ao qual compete “promover, coordenar, supervisionar e avaliar as atividades referentes à comercialização e industrialização dos produtos e subprodutos florestais”, através da sua Divisão de Transformação e Processamento.
Compete à Diretoria de Ecossistemas: “planejar, dirigir, orientar e coordenar as atividades relacionadas com a conservação de amostras representativas dos ecossistemas e o manejo da vida silvestre, com vistas à manutenção da biodiversidade”. Localizam-se na estrutura dessa Diretoria os Departamentos de Unidades de Conservação - DEUC e de Vida Silvestre - DEVIS, com responsabilidades específicas em relação ao gerenciamento dos Parques Nacionais, Estações Ecológicas e Reservas Equivalentes, bem como de preservação e reintrodução de espécies autóctones da flora e da fauna ameaçadas de extinção e a conservação dos ecossistemas.
As atividades referentes à pesquisa florestal e educação ambiental constituem atribuições da Diretoria de Incentivos à Pesquisa e Divulgação, à qual compete "planejar, dirigir, orientar, coordenar e gerenciar as unidades de pesquisa, educação ambiental e divulgação técnico-científica, bem como promover a inovação e difusão tecnológica na área ambiental".
Compete às Superintendências Estaduais do IBAMA - SUPES, administrativamente subordinadas ao Presidente e tecnicamente aos Diretores, operacionalizar planos, programas e projetos do Instituto em sua área de jurisdição, bem assim supervisionar as atividades executadas pelas unidades locais, em articulação com os Órgãos estaduais e municipais.
A criação do Ministério do Meio Ambiente - MMA, em substituição à Secretaria até então existente, reforçou o status político da gestão ambiental no país, consolidando o modelo institucional que incorpora o setor florestal à administração ambiental.
O Ministério, criado através da Lei nº 8.490, de 19 de novembro de 1992, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades relativas à Política Nacional do Meio Ambiente e à preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis tem as seguintes competências:
I - formular e executar a Política Nacional do Meio Ambiente e articular e coordenar as ações da política integrada para a Amazônia Legal;
II - articular com os Ministérios, Órgãos e Entidades da Administração Federal as ações, de âmbito internacional e nacional, relacionadas com a Política Nacional do Meio Ambiente e com a política integrada para a Amazônia Legal;
III - participar dos processos decisórios, em instâncias nacional e internacional, por meio de acordos e negociações voltadas para a questão do meio ambiente e da política integrada para a Amazônia Legal;
IV - implementar a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio à Política Nacional do Meio Ambiente;
V - incentivar e promover pesquisas e estudos técnico-científicos, em todos os níveis, relacionados com sua área de competência, e divulgar os resultados obtidos;
VI - promover a educação ambiental e a formação de consciência coletiva de conservação e valorização da natureza, com vistas à melhoria da qualidade de vida;
VII - promover a integração de programas e ações a cargo de Órgãos e Entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais renováveis e com a política integrada para a Amazônia Legal;
VIII - formular, orientar e disciplinar as políticas florestal, faunística, pesqueira e da borracha; e
IX - implementar programas de gestão de bacias hidrográficas e de proteção de mananciais, inclusive o controle da poluição dos rios.
A decisão política do Governo Federal em criar o Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal trará reflexos para a área florestal, na medida em que provocará a restruturação do IBAMA, já em curso.
Mantidas as linhas gerais da atual política governamental, a estruturação do Ministério e a reformulação do IBAMA implicarão nas seguintes modificações para o setor:
• Transferência para a esfera do Ministério de todas as competências políticas e normativas sobre as florestas e os recursos florestais, que constam das atribuições do IBAMA;
• Localização na estrutura do Ministério das definições quanto à concepção dos planos e programas visando a conservação e o desenvolvimento florestal sustentável;
• Transformação do IBAMA em agência técnica-operacional que irá compartilhar com os Órgãos florestais estaduais a administração do setor, agilizando os procedimentos de descentralização em curso; e
• Agilização das negociações com organismos internacionais, objetivando a captação de recursos externos para projetos florestais. Com status ministerial a autoridade federal encarregada da gestão florestal terá maior poder de influenciar as decisões internas sobre as estratégias de negociação de recursos.
As Instituições Florestais dos Estados, como desdobramento das mudanças ocorridas no âmbito federal, foram, em vários casos, reorganizadas, para se adaptarem ao novo modelo institucional implantado.
Desta forma foi criado o Instituto Estadual de Florestas do Rio de Janeiro - IEF/RJ, em substituição ao Departamento de Recursos Naturais Renováveis da Secretaria de Estado de Agricultura, que existia na situação anterior. O Instituto de Terras, Cartografia e Florestas do Paraná - ITCF/PR foi transformado em Instituto de Meio Ambiente, mantendo as atribuições da área florestal. O Instituto de Preservação e Controle Ambiental do Mato Grosso do Sul cedeu lugar à criação de uma Fundação Estadual de Meio Ambiente - FEMA/MS. O Instituto de Terras do Estado do Amazonas foi transformado em Instituto de Meio Ambiente - IMA/AM, com atribuições florestais e competência para gerir as terras públicas do Estado.
No mesmo sentido, o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais - IEF/MG foi reorganizado para reforçar a sua atuação no campo da biodiversidade, incluindo competência sobre os recursos ictiológicos e pesca. A estrutura e as competências do Instituto Florestal de São Paulo permaneceram inalteradas, tendo sido criada uma Fundação Florestal de direito privado para auxiliar o Instituto na gestão das florestas públicas de produção.
Além das Instituições mencionadas, nos Estados brasileiros do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Goiás e Mato Grosso foram criados Órgãos Estaduais de Meio Ambiente - OEMA’s, através de Fundações Públicas, vinculadas às Secretarias de Meio Ambiente. Em outros Estados, como Pará, Rondônia e Maranhão as ações são realizadas diretamente pelas respectivas Secretarias que foram criadas nesse período.
No nordeste, a partir de um trabalho nucleado no Estado do Rio Grande do Norte, o Projeto PNUD/FAO/IBAMA-BRA/87-007 vem suprindo a falta de Instituições florestais específicas, através de trabalho integrado com os Órgãos Ambientais existentes e com as Empresas Públicas de Extensão Rural que, quase em todos os Estados brasileiros apoiam, em maior ou menor grau, as atividades de fomento florestal.
Nos Estados onde a administração pública não conta com Instituições florestais específicas, as tarefas de responsabilidade do Governo na área florestal, que não podem ser cumpridas pela iniciativa privada, vêm sendo exercidas, de forma parcial, pelos Órgãos ambientais ou, supletivamente, pelas Superintendências do IBAMA.
Normalmente, os Órgãos Ambientais em virtude das próprias características das suas tarefas e responsabilidades institucionais, voltadas ao licenciamento, controle e fiscalização da degradação ambiental, não têm competência técnica, nem cultura organizacional necessárias à adequada gestão do setor florestal, principalmente em áreas vitais para o desenvolvimento sustentável desse segmento, como pesquisa extensão, fomento, manejo, etc..
Neste momento, o setor florestal brasileiro começa a ser impactado pelo processo de efetiva descentralização, através de responsabilidades institucionais que estão sendo outorgadas aos Governos estaduais, visando a formulação e a implementação descentralizada da política florestal brasileira.
Este processo legalmente amparado pelas normas constitucionais estatuídas, em 1988, só agora está sendo efetivado, com a decisão do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal de reconhecer a prevalência da atuação dos Órgãos Florestais Estaduais, naquelas Unidades da Federação que estão capacitadas institucional e organizacionalmente para desempenhar este papel.
A descentralização cria novas condições para estimular o desenvolvimento sustentável do setor, na medida em que fortalece as ações de fomento e extensão florestal e melhora o atendimento da demanda de proprietários rurais e usuários dos recursos florestais.
Nos Estados onde já ocorre a implementação descentralizada da política florestal é possível notar os seguintes reflexos da descentralização:
• Maior proximidade da administração florestal com o cidadão;
• Reforço das atividades de fomento e extensão florestal, propiciando ativa participação dos agricultores;
• Intensificação das atividades de monitoramento e fiscalização, através do controle sistemático e permanente da utilização dos recursos florestais;
• Aplicação efetiva do manejo sustentado, em contrapartida ao modelo tradicional do desmatamento;
• Melhor identificação das demandas de pesquisa, visando a modernização e o aperfeiçoamento das atividades florestais; e
• Maior possibilidade de trabalho integrado com a comunidade rural e com entidades da sociedade civil.
Embora o Estado, no Brasil, tenha tido uma forte influência na vida econômica e social da Nação, exercendo, inclusive, papel típico da iniciativa particular, o desenvolvimento do setor florestal esteve quase sempre a cargo do setor privado, principalmente o suprimento de matéria-prima para atender a demanda industrial e o consumo energético.
Por outro lado, a legislação florestal brasileira atribuiu ao proprietário rural particular a responsabilidade pela conservação das florestas localizadas nas áreas de preservação permanente e nas áreas de reserva florestal legal.
Desta forma, as Instituições privadas têm grande importância no contexto do setor florestal brasileiro, notadamente as propriedades rurais, as empresas florestais e as organizações ambientalistas não-governamentais que adquiriram crescente influência no país, a partir dos anos 80.
As empresas dedicadas às atividades florestais tiveram um grande impulso com a adoção dos incentivos fiscais, a partir de 1966, porquanto a estratégia nacional de promover a expansão da base florestal produtiva tenha se baseado totalmente na iniciativa privada.
Com o advento dos incentivos fiscais e com a exigência de reposição estabelecida em Lei, todos os empreendimentos consumidores de matéria prima florestal constituíram empresas subsidiárias na área florestal, além de um grande número de empresas independentes que foram criadas, como prestadoras de serviço, dentro do setor.
O dinamismo da iniciativa privada ligada a indústria de base florestal pode ser demonstrado pelo extraordinário crescimento do segmento de celulose e papel, cuja capacidade de produção anual que, em 1965, era de 370.100 (trezentos e setenta mil e cem) toneladas passou para 4.877.000 (quatro milhões, oitocentos e setenta e sete mil) toneladas, em 1992. A mesma evolução positiva é encontrada no segmento de siderurgia a carvão vegetal, que passou de 61 (sessenta e uma) empresas e 114 (cento e quatorze) fornos, em 1970, para 110 (cento e dez) empresas e 280 (duzentos e oitenta) fornos, em 1992, sendo 08 (oito) usinas integradas de aço, 78 (setenta e oito) usinas de ferro-gusa e 24 (vinte e quatro) empresas de ferro-ligas. Esse segmento não equacionou adequadamente o seu suprimento de matéria-prima florestal, produzindo impactos ambientais negativos sobre os remanescentes de florestas nativas.
Além desses 02 (dois) segmentos que reúnem as atividades economicamente mais importantes do setor, merece citação o ramo de madeira processada, que vem se expandindo, principalmente na Amazônia, para onde se deslocaram as atividades ligadas à madeira serrada, originalmente concentradas no sul do país, principalmente nos Estados do Paraná e Santa Catarina.
A caracterização das Instituições privadas relacionadas com o setor florestal exige menção especial às propriedades rurais que, em 1985, de acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, representavam 5.681.417 (cinco milhões, seiscentos e oitenta e um mil, quatrocentos e dezessete) estabelecimentos agropecuários, correspondentes a uma área de 373.632.122 (trezentos e setenta e três milhões, seiscentos e trinta e dois mil, cento e vinte e dois) hectares.
Até recentemente, a participação dos proprietários rurais brasileiros em relação às atividades florestais era quase que exclusivamente extrativa, através do aproveitamento predatório dos recursos disponíveis, incluindo a queima pura e simples do material lenhoso originado das áreas de ocupação.
A exemplo de outros países em via de desenvolvimento, as atividades agropecuárias exercidas nas propriedades rurais sempre produziram grande impacto sobre as florestas, provocando a sua substituição por culturas agrícolas e pastagens.
Em virtude dos dispositivos da legislação florestal tratando da reserva legal mínima e das áreas de preservação permanente, deveriam estar sob o domínio dos proprietários rurais privados, em torno de 90.000.000 (noventa milhões) de hectares de florestas, uma área equivalente a 12% do território nacional, na qual não se pode realizar quaisquer atividades que alterem a sua destinação florestal. Todavia, no Centro-Sul do país, de ocupação mais antiga e intensa, esta exigência legal não foi totalmente cumprida, estando agora os proprietários obrigados à recomposição florestal das áreas indevidamente ocupadas com outras atividades.
Nos Estados brasileiros com maior tradição no setor e nos quais tem sido possível realizar intensa atividade de extensão florestal, verifica-se evolução positiva nas relações da comunidade rural e das suas organizações com o setor florestal, em razão do maior nível de conscientização dos proprietários e trabalhadores sobre a importância econômica e ambiental dos remanescentes florestais nativos e do crescente engajamento dos agricultores nas atividades de fomento florestal patrocinadas pelo Governo e iniciativa privada.
Completando o quadro formado pelas Instituições privadas e de base, deve ser destacado o papel das Organizações Ambientalistas Não-Governamentais. O Brasil não tem sido exceção em relação ao fenômeno social caracterizado pelo surgimento das modernas Organizações Não-Governamentais - ONG’s, que transformaram a questão ambiental em importante bandeira política, dando sequência ao trabalho das entidades conservacionistas organizadas em torno da proteção da flora e da fauna, no passado.
A partir de 1980, as ONG's ambientais se multiplicaram pelo país como resultado da conscientização e mobilização da sociedade civil, visando o enfrentamento dos problemas decorrentes da poluição industrial e do uso predatório dos recursos naturais que se avolumaram, como consequência dos altos índices de crescimento econômico registrados nas décadas anteriores, sem preocupação ambiental.
Por esta razão, com exceção de organizações específicas que têm se dedicado exclusivamente ao exame da problemática florestal, o movimento ambientalista brasileiro formou-se a partir de uma ideologia urbana, fazendo com que a visão do homem da cidade se tornasse preponderante no debate mais recente dos problemas florestais brasileiros, acarretando, em alguns casos, avaliações distorcidas e estratégias de ação equivocadas sobre o papel das florestas.
A crescente preocupação da população com os níveis de devastação das florestas no Centro-Sul do país e com o desmatamento e as queimadas da Amazônia, contribuiu, decisivamente, para o fortalecimento político do movimento ambientalista, modificando o cenário onde atuam os agentes políticos, econômicos e sociais com interesses localizados na administração pública florestal.
O crescimento das ONG's ambientais/florestais e o profissionalismo que já domina parte dessas entidades vem provocando substancial alteração na correlação de forças dos grupos sociais que influenciam a formulação e a implementação das políticas públicas adotadas para o setor. Nesse sentido, o movimento ambientalista tem tido grande influência no processo decisório sobre o uso dos recursos florestais, mesmo quando confrontado com as entidades de classe do setor produtivo, seja o empresariado ou os proprietários rurais.
O processo de estruturação do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal prosseguiu com a edição da Medida Provisória nº 600, de 2 de setembro de 1994, ato do Poder Executivo, com força de lei, submetido ao Congresso Nacional, através do qual está sendo criado o Conselho Nacional da Borracha, das Florestas e da Pesca - CONAREN.
Essa providência completa o processo de transferência para o MMA das competências políticas e normativas que ainda constavam do regimento do IBAMA, mesmo depois da criação do Ministério. Trata-se de iniciativa fundamental objetivando o fortalecimento do setor florestal brasileiro, através de uma abordagem institucional compatível com a sua importância econômica, social e ambiental.
Especificamente, no que diz respeito à temática florestal, o CONAREN representa o espaço institucional adequado para a formulação de estratégias políticas capazes de construir um moderno setor florestal brasileiro, lançando as bases de seu desenvolvimento sustentável.
O Conselho Nacional da Borracha, das Florestas e da Pesca foi instituído como Órgão colegiado, de natureza deliberativa, tendo como competências:
• Assessorar, estudar e propor ao Presidente da República, por intermédio do seu Presidente, as diretrizes de políticas governamentais para o setor florestal;
• Estabelecer as normas, orientações e coordenação, de sua competência, necessárias à execução e implementação da Política Florestal Nacional;
• Determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos sobre as alternativas e possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, de significativa importância setorial;
• Estabelecer normas e padrões nacionais de controle da exploração, industrialização, do comércio e do uso sustentável dos produtos e subprodutos florestais, ressalvada a competência concorrente dos Estados e do Distrito Federal;
• Fixar as normas gerais relativas às Unidades de Conservação de Uso Direto e as atividades que podem ser desenvolvidas em seu entorno; e
• Aprovar o seu regimento interno.
A composição do plenário do CONAREN, Órgão máximo de deliberação deste Conselho, está assim definida:
• O Ministro de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, que o preside;
• Um representante do IBAMA, indicado pelo Presidente do Instituto;
• Um representante de cada um dos demais Ministérios e das Secretarias da Presidência da República, designados pelos respectivos titulares;
• Um representante de cada uma das seguintes entidades: (i) das Confederações Nacionais da Indústria, do Comércio e da Agricultura; e (ii) das Confederações Nacionais dos Trabalhadores na Indústria, no Comércio e na Agricultura;
• Um representante dos Órgãos Florestais Estaduais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente; e
• Um representante das ONG’s ambientais de cada uma das 05 (cinco) regiões geográficas do país.
Além do plenário, a estrutura básica do CONAREN inclui a Secretaria Executiva, a cargo do MMA, e as Câmaras Setoriais, em um mínimo de 03 (três), correspondendo a cada um dos assuntos temáticos do Conselho (florestas, borracha e pesca).
Desta forma, o CONAREN contará com um Câmara Setorial especificamente destinada às atividades florestais, com representantes do Governo, do setor produtivo e do movimento ambientalista, a qual deverá nuclear o grande debate e os esforços de modernização do setor florestal brasileiro.
Preliminarmente, tratando-se de reestruturação, principalmente dentro da administração pública, deve-se considerar que a Organização ideal não existe. Ela é, no momento de sua criação ou de sua reestruturação, resultado: (i) da cultura institucional que predomina entre os administradores; (ii) da correlação das forças políticas que influenciam sua estrutura; (iii) da concepção estratégica das políticas governamentais formuladas para o setor onde atua; e fundamentalmente; (iv) dos interesses dominantes do estamento político encarregado do exercício do poder e do processo decisório.
Sempre que estes fatores se alteram, modificando as características das demandas institucionais ditadas pelos agentes políticos, econômicos e sociais modifica-se, também, o cenário onde a Organização atua, fazendo surgir a necessidade de mudanças estruturais que mantenham a missão institucional da Organização permanentemente sintonizada com as aspirações da sociedade7.
A modernização administrativa recomendada para as Instituições florestais brasileiras não pode se resumir ao exclusivismo de um processo de extinção, fusão e incorporação de Órgãos e Entidades, que altera a quantidade de Instituições sem promover a eficácia e a eficiência logística e operacional, bem como o total compromisso da Organização com a qualidade dos serviços prestados à comunidade.
Além de um novo formato organizacional, a reforma administrativa deve conferir ao setor público florestal mecanismos de profissionalização e modernos instrumentos de gestão e controle destinados a criar uma nova identidade para a administração do Estado em relação às florestas.
Ao se cogitar em promover os ajustamentos necessários para superar os obstáculos que emperram o pleno desenvolvimento institucional da administração pública florestal, algumas questões preliminares devem ser consideradas, principalmente a definição do papel do Estado em relação à gestão ambiental e dos recursos naturais renováveis, tomando em conta os novos mandamentos constitucionais das competências comum e concorrente estatuídas como princípios da Carta Magna.
Desta forma, qualquer esforço de modernização organizacional da estrutura existente deve iniciar-se, prioritariamente, pelo estabelecimento das bases de cooperação entre a União, os Estados e o Distrito Federal, visando a montagem de um adequado sistema de repartição das competências constitucionais (artigo 23, da Constituição Federal).
Do mesmo modo faz-se necessário que a União, através do MMA, proponha ao Congresso Nacional o estabelecimento das normas gerais previstas no artigo 24 da Constituição Federal, para que a competência dos Estados e do Distrito Federal de legislar concorrentemente em matéria florestal, de fauna e flora se faça de acordo com parâmetros que assegurem uma estratégia nacional comum para todas as Unidades Federadas, objetivando a coordenação e a articulação das políticas a serem adotadas.
Ressalvadas estas questões preliminares, cujas definições se impõem como alicerce para o esforço de modernização a ser empreendido, o Governo Federal deve adotar, como sugestão, as seguintes propostas para corrigir as falhas e disfunções da estrutura atual, comentadas nos tópicos que tratam das condicionantes institucionais e econômicas, que dificultam a implementação da política florestal.
Uma vez conhecido o papel a ser cumprido pelo Governo Federal em relação à Política Nacional de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, o MMA precisa ser dotado dos instrumentos e dos meios que dêem à administração pública florestal existência real na estrutura do Ministério.
O primeiro passo para a concretização dessa medida acaba de ser dado com a criação do Conselho Nacional da Borracha, das Florestas e da Pesca, Órgão consultivo e deliberativo do MMA para a formulação da Política Florestal Nacional.
Todavia, para que as propostas aprovadas pelo CONAREN tenham consequência, mediante a implementação das ações deliberadas pelo Conselho, torna-se fundamental situar na estrutura orgânica do MMA um espaço institucional específico para nuclear as medidas de gestão da política florestal, fazendo com que a existência do CONAREN tenha rebatimento na estrutura formal do Ministério do Meio Ambiente.
É fundamental que à existência do Conselho de Florestas, como Órgão de formulação de políticas e de diretrizes, corresponda a um espaço na estrutura orgânica destinado a implementação descentralizada das políticas e a articulação interinstitucional de sua execução.
Como Órgão Central do SISNAMA e de máximo poder dentro da estrutura governamental, o Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal deve explicitar sua responsabilidade institucional no campo dos recursos naturais renováveis, especialmente das florestas, e reforçar competências próprias do seu nível hierárquico, dando particular atenção às seguintes atribuições:
• Formulação das diretrizes básicas da Política Nacional sobre Florestas, incluindo a preservação, a conservação, o desenvolvimento sustentável e a gestão integrada dos recursos naturais renováveis, notadamente dos recursos florestais;
• Elaboração dos exercícios de planejamento global e estratégicos relativos a implementação das políticas públicas nacionais sobre as florestas, a flora e a fauna;
• Coordenação institucional geral e articulação inter e intra setorial das ações estratégicas de responsabilidade do Governo Federal, na sua esfera de competência;
• Cooperação internacional e o intercâmbio técnico, científico e institucional com os países e organizações estrangeiras;
• Elaboração de normas gerais de competência da União, imprescindíveis à formulação e implementação das políticas públicas sobre os recursos florestais; e
• Exercício do poder normativo relativamente às políticas de preservação, conservação e utilização das florestas e dos recursos florestais.
O arcabouço regimental do MMA aprovado pelo Decreto nº 1.205, de 01 de agosto de 1994, contempla satisfatoriamente parte destas atribuições, faltando apenas promover sua distribuição na estrutura orgânica, levando em consideração o recém criado CONAREN e a sugestão de se criar um espaço próprio para gerir os instrumentos e mecanismos específicos da política florestal.
A criação e a instalação do CONAREN representa importante iniciativa política do MMA, visando o fortalecimento do setor florestal brasileiro, na medida em que abre um canal de participação das entidades de classe do setor privado e das Organizações Não-Governamentais na formulação e implementação da política florestal brasileira.
Esta medida responde a uma justa reivindicação do setor e institucionaliza em nível hierárquico adequado as relações do Governo Federal com a sociedade civil.
Sem prejuízo do pleno exercício da autoridade legalmente constituída, o envolvimento da comunidade, através dos mecanismos institucionais da democracia participativa e do exercício responsável da cidadania, colabora para legitimar as políticas governamentais e, pela via da legitimidade, aumenta a responsabilidade e o compromisso dos agentes políticos, econômicos e sociais encarregados de praticá-las.
Nesse sentido, torna-se importante conferir alta prioridade ao funcionamento do CONAREN, pelo que esse colegiado representa como espaço democrático de discussão dos problemas florestais e do encaminhamento das soluções pertinentes.
A criação do Conselho corrige a distorção provocada pelo rebaixamento da administração florestal ao nível de um simples Departamento na estrutura do IBAMA e restabelece o espaço de articulação institucional que faltava para promover a negociação política dos conflitos de interesses que cercam as atividades florestais.
A composição do CONAREN deve refletir a correlação de forças dos agentes políticos, econômicos e sociais que atuam na área florestal, objetivando não apenas a adequada representação do setor, mas a legitimidade política das medidas a serem adotadas.
Assim, deve-se cogitar de uma composição que assegure a representação dos Órgãos de decisão do Governo Federal, das Instituições Florestais Estaduais, das Entidades de Classe representativas da iniciativa privada e dos trabalhadores e as Organizações Ambientalistas Não-Governamentais estritamente vinculados à temática florestal, cabendo ao MMA o comando político do processo.
Entre as competências a serem atribuídas ao Conselho Nacional da Borracha, das Florestas e da Pesca, constantes da proposta de regulamentação em exame no Ministério, devem constar todas aquelas relacionadas às questões políticas e normativas a serem submetidas à deliberação do Conselho e à aprovação final do Ministério de Estado do Meio Ambiente.
Desta forma, as decisões a serem submetidas ao Plenário do Conselho devem estar relacionadas com os temas de maior densidade política, evitando as matérias de natureza meramente burocrática que acabam provocando o seu esvaziamento. Nesse sentido as Câmaras Setoriais que serão constituídas como parte integrante da estrutura do CONAREN, deverão ter competência terminal para decidir sobre os assuntos que não precisariam passar pelo crivo do Plenário, inclusive as decisões em grau de recurso contra penalidades administrativas da aplicação da legislação florestal federal.
Apesar da relevância da criação do CONAREN, atual estrutura do Governo e, em especial, a do Meio do Ambiente, foi excluído este Conselho, deixando o art. 4..., da Lei nº4.711, de 15 de setembro de 1965, ficou novamente sem regumento.
O Fundo Nacional do Meio Ambiente - FNMA possui natureza contábil, criado pela Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, que objetiva constituir uma fonte de recursos financeiros fora do orçamento-programa do Órgãos ambientais da administração federal, para apoiar o desenvolvimento de projetos que visem o uso racional e sustentável dos recursos naturais, incluindo a manutenção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental.
A finalidade e objetivos do FNMA contemplam amplamente as possibilidades de financiamento às ações de conservação e desenvolvimento florestal sustentável do país. Para tanto, o Fundo Nacional do Meio Ambiente deve consolidar-se como mecanismo ágil de captação de recursos, principalmente do exterior, oriundos de organismos governamentais bilaterais e multilaterais de cooperação financeira, para projetos ambientais brasileiros, reforçando as fontes de recursos mobilizadas para financiar as diretrizes da nova política florestal.
Ao Fundo deve caber, também, o papel de apoiar iniciativas comunitárias e projetos privados, fora do âmbito governamental, destinados a complementar o esforço do Governo na realização dos objetivos da política de meio ambiente, principalmente em áreas onde o Poder Público se mostra desaparelhado ou onde essas iniciativas oferecem melhores condições de custos e de eficiência, quando comparadas com a atuação dos Órgãos e Entidades do setor público.
O FNMA precisa ajustar-se a uma estratégia global, como importante instrumento de apoio financeiro à conservação da natureza, no Brasil, na medida em que o orçamento-programa dos Órgãos governamentais não contemplam recursos para investimentos que possam alavancar o desenvolvimento sustentado do país a partir de iniciativas fora do setor público. Para isso, sugere-se:
• Consolidar o FNMA precisa como instrumento de captação de recursos externos, visando torná-lo um mecanismo privilegiado para financiar projetos de conservação e desenvolvimento sustentado das atividades florestais;
• Utilizar o Fundo para promover o fortalecimento do SISNAMA, incluindo os Órgãos Florestais Estaduais, de acordo com a competência comum prevista na Constituição Federal e com a estratégia de descentralização a ser articulada entre o MMA e os Estados; e
• Retirar do FNMA a característica de Fundo exclusivamente “concessional “, de tal maneira que a aplicação de parte de seus recursos obedeça ao princípio de “Fundo Rotativo”, objetivando o retorno de recursos destinados às atividades que, pelas suas características, possam ser executadas com financiamentos reembolsáveis e compatíveis com a natureza de longo prazo dos projetos florestais.
Como mencionado anteriormente, a criação do MMA com as competências e atribuições que lhes são próprias implicam na necessidade de reformulação orgânica e regimental do IBAMA, para ajustá-lo institucionalmente, à estrutura do Ministério.
Além da necessária adaptação da Autarquia ao papel político do Ministério do Meio Ambiente, o próprio processo de criação do IBAMA, marcado pela fusão de Órgãos e Entidades que lhe antecederam, propiciou, naturalmente, uma estrutura com vícios de origem, uma vez que a nova Instituição representou alterações estruturais, mas manteve as atribuições e competências dos Órgãos extintos, que foram integralmente transferidas para o regimento do IBAMA.
Desta forma, é natural a constatação do dilema que hoje domina a Organização: nascida para ser o instrumento de um novo modelo de gestão ambiental e dos recursos naturais renováveis, o que de fato ocorreu sob a ótica conceitual, a Instituição, na prática, está obrigada a funcionar com uma estrutura comprometida com os velhos conceitos do passado, e por isso mesmo, incapacitada de promover a modernização do setor florestal.
Todavia, só o funcionamento das Organizações pode evidenciar falhas e distorções. Decorridos 06 (seis) anos da criação da Autarquia e conhecidas as linhas básicas da Organização do Estado Brasileiro definidas pela Constituição, já é possível desenhar, com maior precisão, o cenário no qual o IBAMA deve operar e estabelecer uma estrutura orgânica compatível com a sua missão institucional.
Assim, deve-se considerar as seguintes sugestões no processo de reformulação estrutural da Autarquia:
• Rever as competências e as atribuições da Instituição, levando em consideração o papel do MMA e do SISNAMA, de tal maneira que a sua estrutura orgânica e regimental se torne compatível com a missão institucional da administração federal configurada na nova Carta Magna, que preconiza a descentralização da administração pública;
• Sintonizar o IBAMA com o moderno conceito de gestão florestal, completando o processo de transição que a atual estrutura representa, visando torná-lo coeso e pró-ativo, nos termos de uma proposta institucional explícita e transparente de organização: o que é, o que faz, para quem faz e com que objetivos - a curto, médio e longo prazos;
• Redefinir as competências e atribuições que a Autarquia herdou do Órgãos e Entidades que lhe deram origem e que a mantêm atrelada ao anacronismo das Organizações extintas, especialmente no que diz respeito às políticas de conservação e desenvolvimento sustentável dos recursos naturais renováveis (floresta, fauna e pesca), enfatizando a política econômica da borracha;
• Dotar a Entidade de modernos instrumentos de administração, de organização e métodos, automação e informatização, visando a eficácia e eficiência de sua atuação;
• Consignar no Orçamento Geral da União, através de mudança na classificação funcional programática, uma função específica para meio ambiente e recursos naturais renováveis, com programas e projetos que agrupem, em razão de suas afinidades operacionais, as atividades finalísticas do MMA e do IBAMA, incluindo o FNMA;
• Adotar um novo sistema de receitas próprias, através da revisão dos fatos geradores que servem de base para a arrecadação atual dos recursos próprios da Autarquia, objetivando maximizar os recursos da Instituição, correspondentes ao seu potencial de receitas;
• Dotar o Órgão de um “Plano de Carreira” voltado à profissionalização dos seus servidores, que possa estabelecer as bases da capacitação técnica e gerencial da Autarquia, visando equacionar a crônica deficiência quantitativa e qualitativa de pessoal indispensável à eficácia de sua atuação;
• Definir com clareza o papel das Superintendências Estaduais - SUPES, objetivando especializá-las na execução das atividades privativas ou predominantemente da competência do IBAMA (União), eliminando a competição predatória, por vezes evidenciada, na relação com os demais Órgãos do SISNAMA; e
• Considerar no exercício de um novo formato organizacional para a Autarquia, a conveniência de se definir dentro da estrutura, tendo em vista a especificidade técnica das funções que a integram, espaços institucionais especializados para atividades que se complementam, mas que requerem tratamento diferenciado, como: florestas e recursos florestais, qualidade ambiental, proteção da biodiversidade, pesca e aquicultura.
O princípio da descentralização consagrado pela nova Constituição, e que estabelece a co-gestão do meio ambiente e dos recursos naturais renováveis entre os três níveis do Poder Executivo, encontra no Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA o espaço institucional de sua implementação.
Por esta razão, o fortalecimento do SISNAMA, através da capacitação institucional dos Órgãos e Entidades que o integram, deve constituir prioridade de qualquer esforço de reformulação da administração florestal e ambiental, como demonstraram os comentários dos tópicos tratando do caráter sistêmico da administração pública desse segmento.
Assim, a análise institucional do setor público florestal, com abrangência na área ambiental, recomenda as seguintes providências em relação ao fortalecimento do SISNAMA e a implementação descentralizada da política florestal:
• Capacitar institucionalmente os Órgãos Estaduais que compõem o Sistema, visando o engajamento dos Estados no esforço de gestão ambiental e dos recursos naturais renováveis, reconhecendo os Órgãos Florestais como Instituições efetivamente integrantes do SISNAMA;
• Reforçar, no âmbito do SISNAMA, as Organizações encarregadas da administração pública do setor florestal, objetivando a execução de projetos e atividades que complementem as ações de controle e fiscalização, estendendo a atuação do Estado em áreas essenciais as aperfeiçoamento das atividades florestais como: (i) pesquisa; (ii) manejo sustentado; (iii) fomento e extensão; (iv) reflorestamento com finalidades múltiplas; e (v) proteção da biodiversidade associada aos ecossistemas florestais;
• Dotar o SISNAMA, incluindo o IBAMA e os Órgãos Florestais Estaduais, de condições operacionais que permitam um salto qualitativo em relação aos serviços prestados pela administração das florestas;
• Situar adequadamente o papel das Superintendências do IBAMA nos Estados, tendo em vista a complementariedade e a integração das ações entre os níveis federal e estadual, no contexto do SISNAMA;
• Promover a interligação dos Órgãos e Entidades Florestais na forma de uma rede operacional, objetivando valorizar as competências técnicas disponíveis e corrigir os déficits operacionais localizados dentro do Sistema; e
• Direcionar a atuação do IBAMA, como Órgão executivo do SISNAMA na esfera federal e em razão do seu poder supletivo, para áreas e setores onde os Estados se encontram desaparelhados para o exercício de atribuições inerentes à legislação florestal.
O estabelecimento de um novo modelo gestão dos recursos florestais no País, procura não só resgatar a evidente necessidade de ajustar a capacidade do poder público de responder as ansiedades da sociedade brasileira quanto ao cumprimento da preservação e do manejo sustentável dos remanescentes florestais, mas buscar a compatibilidade com os instrumentos já existentes.
A compatibilidade dos mecanismos de gestão dos recursos florestais contidos no Código Florestal apontam para as seguintes necessidades: a criação de mecanismos financeiros, um modelo de administração com estabelecimento de sistemas integradas em todos o níveis, o controle a gestão dos instrumentos de concessão, a fiscalização e
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Florestais que será denominado SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO deverá ser composto dos seguintes instrumentos:
1. Código Florestal Brasileiro;
2. O Conselho Nacional de Recursos Florestais;
3. Fundo Florestal;
4. Programa Nacional de Florestas (Sub-Programa de Ação para Mata Atlântica; Sub-Programa de da Base Florestal; Sub-Programa de Uso Sustentado; Sub-Programa de controle e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais; etc);
5. Sistema Nacional de Concessão de Uso de Florestas Públicas e Privadas;
6. Rede de Entidades Públicas Estaduais e Municipais - Composta de
Secretaria de Florestas, Instituto Florestais, Polícias Florestais Outros Órgãos
Locais de Gestão
Entidades público
estaduais;
7. Sistema de Unidades de Uso Direto - Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, e Reservas Extrativistas;
8. Sistema Nacional de Combate ao Desmatamento e Controle de Queimadas e Incêndios Florestais;
9. Secretaria de Biodiversidade e Florestas;
10. Agência Nacional de Florestas - ANF;
11. Câmara Técnica Estaduais;
12. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis;
13. Sistemas de Monitoramento e Inventário Florestal.
Caracterização de Cada Componentes do Serviço Florestal Brasileiro
1. O Código Florestal - o Código Florestal, de 15 de setembro de 1965, e suas alterações de 83, 88 e mais recente com a Medida Provisória 1956-53, e o Decreto Lei nº 750/91, que determinam a Doutrina Jurídica dos instrumentos de gestão das florestais brasileiras. Decorre deste instrumento os Códigos Florestais Estaduais, em número de 17, e as resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA.
2. O Conselho Nacional de Recursos Florestais - órgão deliberativo que define as políticas e diretrizes de desenvolvimento sustentado e a conservação das florestas. A natureza e o limite de atuação do Conselho será o exercício das gestão sustentável das florestas e demais formas de vegetação. As definições de caráter ambiental que ligadas ao controle de uso e impactos serão atribuições exclusivas do CONAMA. O Conselho será responsável pela formas de aplicação dos recursos financeiros devendo ser constituído por representantes do poder público e não governamental. O Ministério do Meio Ambiente, por intermédio de sua Secretaria de Biodiversidade e Florestas é a entidade pública federal com destaque na gestão dos recursos hídricos do Brasil pois exerce o papel de órgão gestor público federal, também denominada autoridade concedente federal, exercendo inclusive o papel de Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Florestais. O conselho terá uma Secretaria Executiva e a Presidência exercida pela direção do MMA.
3. Fundo Florestal - será órgão de captação e gestão dos recursos financeiros destinados ao desenvolvimento e a conservação dos recursos florestais. O Fundo terá a responsabilidade de emissão, controle e fiscalização de títulos. Os recursos do Fundo serão provenientes de doação, arrecadação, multas, taxas, reposição florestal, contribuições setoriais, emolumentos, captação de projetos, pagamentos por compensações, recursos do tesouro nacional, redistribuição de recursos de outros fundos e mecanismos financeiros do Governo. A gestão do Fundo será feita por meio de um Conselho Curador composto por representantes do MMA e Outrros Órgãos de Governo.
4. Programa Nacional de Florestas - PNF - representará os instrumento de implementação dos projetos e atividades que visam a expansão da base florestal sustentada; extensão de tecnologias, o manejo e o controle do desmatamento, queimadas e incêndios flroestais. O PNF será composto de Sub-programas, como: Sub-Programa de Ação para Mata Atlântica; Sub-Programa de da Base Florestal; Sub-Programa de Uso Sustentado, Sub-programa para o Cerrado e Caatinga, Sub-Programa de controle e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais; etc - O PNF representará as ações indutoras e demonstrativas de extensão, silvicultura, agrosilvicultura, manejo, controle e uso sustentado de recursos florestais;
4. Sistema Nacional de Concessão de Uso de Florestas Públicas e Privadas - gestão e implementação dos mecanismos de controle de licenças, concessões e autorizações de uso, manejo e conversão de áreas para uso alternativo do solos, manter o cadastro de usuários e a manutenção das informações estatísticas dos produtos florestai. O Sistema estará ao encargo da ANF;
5. Rede de Entidades Públicas Estaduais e Municipais - Composta de
Secretaria de Florestas, Instituto Florestais, Polícias Florestais Outros Órgãos
Locais de Gestão
Entidades público estaduais e Entidades de Base do Setor Florestal - representa o
conjunto de segmento descentralizado de gestão dos recursos florestais. A Rede
está vinculada ao MMA, como mecanismo do SISNAMA e deverá manter estrita relação
no processo de implementação de projetos e atividades com ANF;
6.Sistema de Unidades de Uso Direto - Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, e Reservas Extrativistas - corresponde ao conjunto de áreas publicas destinadas a uso e exploração sustentada. O conjunto de unidades destinaram a regular o mercado de produtos e sub-produtos bem o estabelecimento de processos de assentamento fundiários de extrativistas. O Sistema será administrado pela ANF;
7. Sistema Nacional de Combate ao Desmatamento e Controle de Queimadas e Incêndios Florestais - corresponde ao conjunto de projetos e ações necessárias, em todos os níveis de governo para proceder o combate ao desmatamento e controle de queimadas e incêndios florestais. O Sistema será integrado pela programas regionais e locais que deverão incluir as formas de mobilização e o comprometimento social com as questões relacionadas ao defesas de áreas de relevante interesse para o manejo, uso e a conservação das florestas. O Sistema será administrado pela ANF;
8. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - será o Órgão de execução dos projetos e ações do Governo Federal, atuando com superveniente nas ações estaduais e locais, e garantindo a ação supletiva nas unidades onde os estados e municípios não dispõe de recursos. O Ibama será responsável pela implementação dos processos de concessão em unidades federais e supervisionará as ações de elaboração de planos de manejo e vistorias em áreas privadas.
9. Secretaria de Biodiversidade e Florestas - órgão do MMA encarregado de preparar e desenvolver estudos para definição de diretrizes e políticas de uso, conservação e desenvolvimento sustentado das florestas, a serem submetidas ao Conselho Nacional de Recursos Florestais Gestão do PNF.
10. Agência Nacional de Florestas - ANAFLOR- responsável pela implementação das políticas e a fiscalização do cumprimento dos atos, acordos e normas do setor florestal. Terá como elementos os sistemas e a redes, bem como, a gestão das Câmara Técnicas Estaduais de concessão.
11. Sistemas de Monitoramento e Inventário Florestal - destinado a proceder o inventário de ações e dos estoques florestais em cada bioma e a regulação do cadastro de usuários de recursos flores
12. Câmaras Técnicas Estaduais – CTE - unidades colegiadas destinadas a proceder mecanismos locais de deliberação sobre concessão de áreas de uso alternativo do solo. As CTE estão subordinadas a ANAFLOR e serão constituídas entre os órgãos integrantes da REDE DE INSTITUIÇÕES DO SISTEMA DE GESTÃO DOS RECURSOS FLORESTAIS EM CADA ESTADO.
Hierarquização do sistema nacional de gerenciamento dos recursos florestais – serviço florestal brasileiro
• Conselho Nacional de Recursos Florestais, órgão deliberativo e normativo mais elevado na hierarquia do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Florestais em termos administrativos, ao qual cabe decidir sobre as questões formulações de políticas e estratégias do setor;
• Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministério do Meio Ambiente – tem o papel de propor políticas e normas de uso e conservação dos recursos florestais;
• A Agência Nacional de Florestas – órgão executivo, dos setores públicos contando com a participação dos usuários da sociedade civil organizada, dos demais níveis de governo (estaduais e federal), e destinados a atuar como instrumentos de gestão de programas e projetos de interesse do setor florestal componentes do PNF e gerir os Fundo Florestal;
• Câmaras Técnicas Estaduais gestão da concessão de uso alternativo dos solos e manejo florestal;
• Sistemas de Monitoramento e Inventário, Rede de Instituição, Sistemas de Unidades, Sistemas e Sistemas de Concessão Florestal que atuam como secretarias executivas destinadas a gerir os recursos oriundos da cobrança pelo uso e exploração das florestas;
• IBAMA e Os órgãos e entidades do serviço público federal, estaduais, e municipais que têm relevante atuação na fiscalização dos recursos hídricos, devendo atuar nessa estreita parceria com os demais agentes incluídos como órgãos gestores central público federal, a Secretaria de Biodiversidade e Florestas e ANAFLOR.
Além disso, a ANAFLOR exercerá, entre outras, as seguintes atribuições:
• Coordenação da elaboração do Programa Nacional de Florestas;
• Coordenação dos Sistema Nacional de Informações sobre os Recursos Florestais - Sistema de Monitoramento e Inventário Florestal;
• Sistema de Concessão de Áreas Públicas e Privadas para o uso e exploração florestal em áreas de domínio da União;
• Articulação com os estados e com o Distrito Federal para a implantação e funcionamento das Câmaras Técnicas Estaduais;
• Promoção, treinamento e capacitação de técnicos para o setor de uso, reflorestamento, recuperação de áreas degradadas e manejo dos recursos florestais;
• Incentivo ao desenvolvimento de tecnologias, estudos técnicos e de natureza científica no campo dos recursos da florestais em todo o território nacional;
Agência nacional de florestas
O contexto deste estudo é estabelecer o perfil da gestão dos recursos florestais que contemple diversos estágio na administração pública marcados por mudança abrupta que levaram a descontinuidade de processos, gerando prejuízo ao patrimônio florestal brasileiro.
Na avaliação procurou-se constatar a situação passada e presente e os rumos necessários ao desenvolvimento de uma nova etapa cuja forma que se apresenta deve representar claramente a capacidade de agrupar todos os segmentos sociais voltados para o a conservação e o desenvolvimento sustentável das florestas.
No documento, estão contidos as proposições para a criação da Agência Nacional de Florestas – ANAFLOR, como reflexo aos anseios e demandas da sociedade e resposta do Governo para determinar o horizonte de longo prazo para a gestão das florestas.
Considerações
A matriz que se deseja estabelecer para a criação da ANAFLOR consiste no desenho de mecanismos de gestão descentralizada com competência ampla e instrumentos de deliberação múlti-paticipativo.
Na estrutura da ANAFLOR será caracterizada por uma entidade de natureza executiva da política nacional de florestas composta por instrumentos de decisão colegiado e com representatividade dos diversos segmentos sociais, econômicos e políticos envolvidos na gestão da conservação e do uso sustentado das florestas.
As atribuições da ANAFLOR correspondem a concessão de áreas de uso sustentável dos recursos florestais, edição de normas e procedimentos, gestão dos sistemas integrados do Serviço Florestal Brasileiro, proceder a fiscalização de áreas concedidas e o seu respectivo monitoramento, gerar condições para criar unidades de uso direto, como FLONA’s e RESEX’s e outras constituída nos termos do artigo 6, da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, proceder autorizações e licenças para uso, manejo e agravame para reservas legais e áreas de preservação permanente, cobrar taxas e gerir fundos de recursos para garantir a expansão da base florestal, proceder e apoiar a pesquisa de silvicultura e de produtos e sub-produtos florestais e promover a extensão florestal.
Estratégia
Para consolidação da estrutura do SISTEMA DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS FLORESTAIS – SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO, deverá estruturado por Projeto de Lei, a ser remetido ao Congresso Nacional, que contemple a criação do Conselho Nacional dos Recursos Florestais, a Agência Nacional de Florestas. Através de uma Medida Provisória que contemple a atualização do Código Florestal deverá ser criado o Fundo Florestal e as Câmaras Técnicas Estaduais.
1
FAO; 1993.
2
ITTO/FUNATURA; 1994.
3
FAO; 1993 e ITTO/FUNATURA; 1994.
4 FAO; 1993 e ITTO/FUNATURA;
1994.
5 Carvalho, J.;
1994 e FAO; 1993.
6
FAO; 1993 e ITTO/FUNATURA; 1994.
7 Carvalho, J.; 1991.