Para países en desarrollo que hayan creado sus servicios forestales siguiendo el modelo europeo ha llegado el momento de reevaluar lo que ya poseen y determinar cuáles son sus auténticas necesidades en materia forestal y de desarrollo. El autor analiza el problema y diversas soluciones estructurales.
Louis Henri Velay
Louis Henri Velay es Inspector General de Agricultura en el Ministerio de Agricultura francés. Ha prestado servicio como jefe de administración y finanzas de dicho Ministerio y antes como Jefe del Servicio Forestal francés.
A muchos de los países en vías de desarrollo no les es fácil formar una administración moderna capaz de promover el desarrollo forestal. En casi todos estos países los servicios forestales se han organizado al principio siguiendo modelos europeos, pero hoy día muchos de ellos se dan cuenta de que han de desarrollarse atendiendo a sus necesidades particulares.
Los gobiernos y la opinión pública no siempre se han dado suficientemente cuenta de que el bosque constituye una riqueza primordial que conviene explotar para el mayor beneficio de toda la nación, y el Estado, con frecuencia, ha tenido que imponer su autoridad para defender sus zonas boscosas contra toda clase de presiones. Las autoridades no se percataban de los múltiples beneficios que podía reportar una política forestal a largo plazo, y por ello no siempre han tomado las medidas necesarias para lograr la inversión y planificación necesarias para un aprovechamiento más extensivo de su riqueza forestal, a fin de transformar estos recursos en productos madereros y abrir nuevos mercados. Una administración forestal esquelética, insuficientemente diversificada y demasiado centralizada en la capital, no puede controlar de cerca la explotación de los bosques y, como resultado, no se utilizan bien los medios y recursos del servicio forestal.
Hoy día, a los funcionarios forestales de muchos países en desarrollo se les ofrecen buenas oportunidades de reexaminar y reevaluar estas estructuras, con miras a decidir si responden a las posibilidades y necesidades de desarrollo de la nación y, en caso afirmativo, en qué forma.
No cabe duda de que los países en desarrollo tienen conciencia cada vez más viva del valor que representan sus propios recursos naturales para el mundo entero, y particularmente para quienes comercian con ellos en los países industrializados. Los cambios generales que han afectado al petróleo, a los minerales y a otras materias primas, afectan también a la madera, como material de construcción en creciente demanda y como materia prima indispensable para una industria pesada cada vez más preocupada por sus fuentes de abastecimiento.
Esta naciente preocupación por las materias primas en los países en desarrollo, junto con el creciente interés de los países industrializados por los recursos forestales tropicales, debiera inducir a ambas partes a establecer mejores bases de cooperación en el campo del desarrollo forestal. Por lo tanto, las naciones en condiciones de hacerlo pueden prestar más asistencia para conseguir los capitales, equipo y capacitación, favoreciendo de esta manera la renovación de los servicios forestales de los países en desarrollo.
Hay dos factores que señalan la necesidad de un nuevo rumbo para los forestales de los países en desarrollo: el alza en el valor de mercado de los productos forestales, que ya se ha registrado en los últimos años, y la posibilidad de que el sector forestal y las industrias conexas subyacentes ofrezcan empleo estable en zonas rurales.
Los forestales harán bien en ampliar sus horizontes para que no se limiten a la protección y valorización de sus bosques. En ciertas zonas donde el bosque representa el principal medio de vida y de actividad de las poblaciones, o donde el pastoreo y la agricultura dependen directamente del buen estado en que se encuentren los bosques, convendría confiarles la responsabilidad global del desarrollo.
La actual orientación de la situación económica, incluida la creciente importancia del bosque para el recreo y el turismo, así como la repercusión del desarrollo forestal en el desarrollo socioeconómico general de la nación, deberían convencer a los gobiernos a reforzar y mejorar sus estructuras administrativas forestales. Además, aunque la situación todavía diste mucho de ser ideal, se han registrado mejoras en las condiciones en las cuales muchos países pueden hoy día contratar, capacitar y emplear el tipo de personal que necesitan (forestales, administradores, ingenieros, técnicos, etc.). Ha llegado, pues, el momento de que los gobiernos se pregunten en qué forma pueden remodelar, desarrollar y ampliar sus servicios forestales.
Naturalmente, no existe un modelo de estructuración ideal que sirva en todas partes. Por lo tanto, las autoridades habrán de tener en cuenta diversas consideraciones, por ejemplo:
- La presión, más o menos fuerte, que ejercen las poblaciones sobre el bosque, ya que el mismo tipo de organización no puede servir lo mismo a un país con poca población y abundantes recursos forestales que a un país con recursos limitados, donde la densidad de población en las zonas forestales es muy elevada.- La importancia relativa del bosque en el equilibrio territorial, el producto nacional y el comercio exterior; las prioridades concedidas, respectivamente, a la producción, al empleo y al medio ambiente.
- Los medios disponibles, o que pueden movilizarse a corto plazo, para la aplicación de la politice forestal, y sobre todo la disponibilidad de personal calificado.
Factores determinantes
En todos los casos, deben ser el realismo y la preocupación de conseguir eficiencia más que las preferencias doctrinales o las consideraciones de prestigio los factores determinantes para la adopción de decisiones y la creación de estructuras. La organización administrativa es el instrumento de toda política forestal nacional; ha de evolucionar en virtud de una serie de prioridades y hay que encontrar los medios necesarios para que funcione eficazmente. Seguidamente trataremos de algunos de los aspectos generales del problema.
El entronque del servicio forestal con la estructura gubernamental no debe responder sólo a una tradición o al simple deseo de equilibrar las funciones de los diferentes ministerios, sino reflejar por igual la relativa importancia que se debe dar a los diversos elementos que componen el servicio y las prioridades asignadas tanto a los objetivos de producción como a los de protección del medio ambiente.
Las decisiones en cuanto a inversiones, al igual que la elección del personal que hay que contratar, serán distintas según las tome un ministro de economía o un ministro encargado del medio ambiente o de los recursos naturales. La forma en que la opinión pública, en general, y los agricultores, cazadores, industriales madereros, turistas y naturalistas, en particular, han de juzgar las medidas adoptadas por el servicio forestal dependerá mucho del entronque de dicho servicio en la estructura general del Estado. Las tendencias que rijan, o la coyuntura económica, pueden hacer que las autoridades políticas y financieras se muestren más o menos favorables a un enfoque «económico» o a una justificación «ambiental».
Es evidente que un servicio forestal que quede adscrito a un ministerio de recursos naturales no atenderá tanto a las consideraciones económicas y, en cambio, tendrá más en cuenta otros beneficios del bosque que no sean los de producción. Además, si el servicio forma parte de un ministerio de recursos naturales, los forestales estarán en mejores condiciones de ser escuchados por el ministro que si dependen de un gran ministerio muy atento a los aspectos económicos, por ejemplo, el de agricultura, que se preocupa por los problemas a corto plazo.
No obstante, en muchos países en desarrollo, el entrelazamiento de los problemas forestales con los de la agricultura y la ganadería, la necesidad de arbitraje acerca del aprovechamiento de las tierras y aguas, y el imperativo de lograr un equilibrio ponderado «agro-silvo-pastoral» pueden hacer preferible la incorporación del servicio forestal en un ministerio (e incluso, a veces, a las estructuras regionales y locales) responsable del desarrollo rural. Algunas veces se ha optado por adscribir el servicio forestal al ministerio encargado del desarrollo industrial, lo que se ha traducido en que se haya concedido mayor prioridad a la producción y mercadeo de productos elaborados.
Por último, en los países donde el bosque constituye uno de los principales recursos de la economía, puede justificarse la creación de un ministerio dedicado sólo al fomento de la silvicultura e industrias forestales.
Cualquiera que sea la solución elegida, habrá que sopesar las facilidades que la adscripción elegida puede ofrecer a los forestales para sus relaciones sociales en el propio seno de las estructuras gubernamentales y administrativas, así como con los demás grupos profesionales y el público en general.
Cuestión importante
Otra importante cuestión es la ventaja de la centralización comparada con la de la descentralización. La asignación de poderes a las autoridades regionales o locales presenta ventajas indiscutibles en algunas esferas, como, por ejemplo, sanidad pública, enseñanza, servicios sociales, abastecimiento de agua. Tal descentralización, sin embargo, no es necesariamente favorable para el ejercicio de una buena política forestal. En algunos países en que falta una fuerte tradición forestal, la absoluta autoridad del gobierno nacional - la ley federal, por ejemplo - es indispensable para imponer el tipo de restricciones necesarias para proteger los recursos forestales. La planificación a escala nacional se traduce en el logro de una mejor ordenación forestal, debido al papel que el bosque desempeña en el equilibrio general de la nación y de su economía. Por ejemplo, el costo de establecimiento de fábricas transformadoras de la madera en un país en desarrollo suele exceder de las posibilidades de una autoridad nacional o regional de dicho país. Cualquiera que sea su ubicación, los bosques son un bien común para toda la nación.
Además, el hecho de que la legislación y reglamentación en el campo forestal queden en mano de las autoridades descentralizadas, por ejemplo, de los distintos Estados, corre peligro de traducirse en notables diferencias dentro de una misma nación, e incluso en contradicciones que harían difícil que los explotadores respetaran los reglamentos forestales. En todo caso, un requisito mínimo es que el poder central asegure una coordinación y armonización de las políticas y legislación forestales.
En el sector forestal es indispensable conseguir el apoyo de las poblaciones locales. Estas aceptarán mejor las prácticas de una buena gestión forestal si se consideran interesadas en la salvaguardia y ordenación de a SUS» bosques. Esto quiere decir que puede convenir dejar la propiedad (o usufructo) de por lo menos una parte de los bosques a las colectividades locales y a los pequeños propietarios rurales. Esta fórmula no es incompatible con la existencia de un servicio forestal reclutado, capacitado y estructurado en el plano nacional, siempre que las poblaciones obtengan ventajas directas de los empleos y beneficios de gestión.
A los servicios forestales se les pueden encomendar dos grupos de tareas esencialmente diferentes, pero en cierta medida compatibles.
El primero entraña la administración forestal, instrumento del poder público al servicio del interés general de la población. Como autoridad administrativa, incumbe al servicio forestal ayudar al poder público a definir la política forestal y asegurar su aplicación a todos los bosques y terrenos destinados a bosque (y eventualmente a otros espacios naturales). Como autoridad, el papel del servicio forestal consiste en definir, catalizar y controlar. Puede también promover diversos incentivos e imponer multas.
En el segundo grupo de actividades figura la gestión de empresas. Una o más empresas nacionales pueden encargarse de varias actividades técnicas, industriales y comerciales, especialmente en los bosques propiedad del Estado (pero también algunas veces, en otros bosques), así como en los sectores de la economía nacional que utilizan los productos forestales. Entre las actividades de estas empresas cabe distinguir:
- La ordenación forestal, desde el vivero a la supervisión de la corta y transporte.- La producción económica, incluyendo la silvicultura, la elaboración de la madera, el mercadeo y la promoción de ventas de productos forestales.
- El turismo y la caza, incluidas la ordenación y gestión de los bosques y de otros espacios naturales con fines de recreo y de turismo, comprendida la ordenación de la fauna silvestre.
De todo lo anterior se deduce que la organización de un servicio forestal es, a priori, compleja debido a la dualidad de su misión. En la segunda parte de este artículo se tratará de las diversas fórmulas de organización aplicables para crear la clase de servicios forestales que mejor responda a las necesidades de una nación.
Durante mucho tiempo, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados que les hablan servido de modelo para el fomento forestal, el papel de los forestales ha consistido esencialmente en ejercer la autoridad administrativa.
Aparte de la ordenación, los administradores forestales atendieron poco a las actividades empresariales. Al parecer, los forestales consideraban que hablan cumplido su deber cuando habían procedido a la «conservación» del patrimonio forestal y, en los países más avanzados, al mantenimiento de un «rendimiento sostenido». Las actividades resultantes, por ejemplo, corta y transporte, elaboración y mercadeo de la madera, no parecían importarles. Hoy día, sin embargo, es cada vez más conveniente un nuevo enfoque. Tanto los técnicos como los servicios forestales deben dedicar su atención a los productos obtenidos gracias a su ordenación y supervisar y promover activamente las operaciones que de ella se derivan. Esto, sin embargo, no implica que el ejercicio de la autoridad administrativa y la gestión de las operaciones comerciales deban necesariamente confiarse a una misma estructura administrativa.
Cabe reagrupar las tareas que incumben a las autoridades administrativas forestales bajo los siguientes epígrafes principales:
- Política forestal y planificación del desarrollo forestal.
- Conservación de los bosques y otros recursos naturales.
- Control de la corta y otras formas de explotación forestal.
- Incentivos para el desarrollo forestal.
- Información y vulgarización forestal.
- Enseñanza y capacitación.
- Investigación.
En cuanto a la gestión propiamente dicha del patrimonio forestal, puede encomendarse a la autoridad administrativa forestal, pero no es forzoso que sea así.
Durante todo el período de desarrollo, las estructuras de la administración forestal deben amoldarse a las orientaciones generales de la política forestal, en la medida en que lo permitan los recursos de que dispone el país en términos de mano de obra capacitada, infraestructura y fondos disponibles. El desarrollo general económico y social y la aplicación de una política forestal llevan consigo cambios en la importancia relativa de los distintos cometidos a realizar.
Desarrollo forestal
El desarrollo forestal de una nación puede evolucionar en tres fases:
- Consolidación gradual de los objetivos forestales.
- Aplicación plena de dichos objetivos.
- Silvicultura avanzada.
La primera fase entraña una toma de conciencia de los a valores forestales El a nivel de los responsables de las políticas. Probablemente habrá una aguda diferencia entre la magnitud de la tarea que hay que acometer y los medios con que se cuenta, especialmente en lo tocante al personal calificado. Habrá, pues, necesariamente que aplicar con rigor el criterio de la factibilidad, y la estructura administrativa tendrá que ser, a la vez, poco ambiciosa y lo más eficaz posible.
Se llegará a la segunda fase cuando la legislación y los reglamentos pertinentes estén ya definidos y completos y el servicio forestal tenga personal suficiente para la plantilla de los servicios centrales y una dotación perfecta del territorio con forestales calificados.
La tercera fase, la silvicultura avanzada, ha de permitir el pleno desarrollo de las estructuras forestales, su diversificación y el equilibrio de las diferentes oficinas responsables, en el plano central, en el plano regional y sobre él terreno, en función de los objetivos finalmente adoptados para la política forestal.
En las subsiguientes fases del desarrollo, las prioridades económicas y sociales conducirán a los reajustes que hagan falta en cuanto a forma y tamaño de los equipos especializados encargados de los diversos sectores.
A continuación damos dos ejemplos de esta adaptación progresiva. El primero se refiere al control de las explotaciones. Al principio, especialmente cuando el personal escasea, los permisos de explotación, o la adjudicación de cortas, resultan el único método que permite una actuación rápida y extensiva. Sin embargo, con este sistema se priva al Estado de una importante parte de los ingresos de la explotación, limitándose a recaudar los impuestos que gravan las diferentes fases de la explotación y de la venta. El régimen de las concesiones es un instrumento inseguro, y algunas veces inadecuado, de política forestal y, si se prolonga su empleo, puede redundar en perjuicio del bosque. Si se deja a los concesionarios plena libertad para elegir los lugares, épocas, programas e intensidad de las cortas, el sistema resultará evidentemente incompatible con una aplicación progresiva de una silvicultura avanzada. Algunas regiones se explotarán excesivamente, otras quedarán postergadas y las explotaciones no estarán adecuadamente supervisadas a causa de la insuficiencia de personal.
Por lo tanto, a medida que la administración se desarrolla y que las vías de acceso penetran más profundamente en el bosque conviene:
1. Racionalizar el sistema mediante la previa delimitación de los perímetros por el servicio forestal. Para ello habrá que adoptar las máximas precauciones para determinar qué madera hay que extraer. Habrá que ejercer una rigurosa supervisión y comprobar la situación del aprovechamiento. Se reservarán los permisos a largo plazo para aquellas empresas que elaboran el grueso de la producción en el propio país, y que ofrecen empleo permanente a la población.2. Aplicar en cuanto sea posible un sistema en que queden articuladas las ventas con las cortas.
En cuanto se disponga de personal calificado, puede resultar provechoso que el aprovechamiento se haga con la administración directa por el servicio forestal o por un organismo autónomo, bajo el control del Estado.
El segundo ejemplo de adaptación se refiere a la investigación. Los países en desarrollo han de actuar con cautela hasta que su desarrollo general (de su economía, industrias, universidades y actividades de investigación en otros campos) les permita crear una dependencia de investigación forestal suficientemente dotada y diversificada.
Mientras tanto, para conseguir el mejoramiento de las técnicas forestales, se podrá recurrir a los resultados obtenidos en las investigaciones realizadas en otras partes. Algunos de los resultados logrados en los países desarrollados pueden transferirse, siempre que se adapten cuidadosamente a las condiciones ecológicas, sociales y económicas locales. Esta transferencia resultará particularmente ventajosa cuando se trate de investigaciones sumamente técnicas y costosas.
Centro técnico forestal
Para adaptar los resultados de las investigaciones de otros países (o de los institutos regionales que puedan funcionar en condiciones más parecidas a las locales), la creación de unidades nuevas y costosas sería prematura e innecesaria. Es preferible crear un centro técnico forestal, cuya misión consistirá esencialmente en:
- Definir y seleccionar la información científica y técnica necesaria.- Mantenerse informado sobre los progresos de la investigación conseguidos en el plano internacional, por los países vecinos, por los países desarrollados y disciplinas afines (ecología, suelos, agronomía, etc.).
- Elaborar fórmulas prácticas de actuación para uso del servicio forestal nacional, y particularmente para sus equipos de campo.
Más adelante, el país dispondrá de un programa propio de investigaciones forestales, que debería concentrar sus actividades en el estudio de problemas nacionales específicos: tecnología de las especies arbóreas indígenas, mejoramiento genético de los árboles forestales, técnicas de regeneración, las formas de combatir las plagas y enfermedades, etc. Pero incluso entonces, el centro técnico resultará un instrumento eficaz de progreso, asimilando los resultados de las investigaciones y transmitiéndolos a los grupos operativos.
Cuando se abordan los problemas de la ordenación de las masas forestales y, más aún, de la explotación, transformación y mercadeo de sus productos, surge la cuestión de si el tipo de administración pública en cuestión estará bien equipado para desempeñar estas funciones con éxito.
CONSTRUCCION DE UN ASERRADERO EN MALASIA; crear industrias es otra tarea de los servicios forestales
Se ha hecho observar que podría resultar decepcionante el confiar a funcionarios de una administración del tipo clásico responsabilidades de este carácter, precisamente debido a las calidades y defectos que suelen ser propios de todo servicio público. Entre estas calidades y defectos figuran la imparcialidad, la objetividad y un profundo respeto por la ley y por los reglamentos, pero también una resistencia a tomar iniciativas, a apartarse de las prácticas tradicionales, explorar horizontes nuevos y a correr riesgos. En cambio, cabe esperar que los funcionarios de una empresa pública o privada, contratados atendiendo a su formación profesional especializada, se interesarán más directamente (por razones personales, entre ellas las posibilidades de ascenso) por el éxito técnico y financiero de sus actividades y que darán prueba de un mejor espíritu de iniciativa y de un mayor dinamismo que los funcionarios cuya carrera está ya asegurada.
Estos argumentos son evidentemente discutibles: no faltan administraciones que durante mucho tiempo han desempeñado sus funciones con buenos resultados, por ejemplo, de gestión, pero es muy posible que, debido a la rigidez de los requisitos para la contratación, una administración pueda tropezar con ciertas dificultades para procurarse especialistas de los cuales ya hay mucha demanda en otros sectores: mecánica, ingeniería, informática, ordenación y mercadeo.
La financiación de las actividades forestales puede representar un grave problema para la gestión de los bosques. Si se trata de las actividades forestales del Estado o empresas por él autorizadas, harán falta soluciones originales. Los procedimientos presupuestarios y contables que suelen aplicarse, en general, en la práctica administrativa resultan inadecuados en la esfera forestal. En primer lugar, como hemos dicho, la administración forestal se distingue de las administraciones cuya función se limita exclusivamente a prestar un servicio público. Además, los planes y programas forestales son de largo plazo, y sólo reportarán beneficios financieros después de transcurrido un considerable espacio de tiempo. No es de extrañar que los gobiernos, bajo la presión de las necesidades inmediatas de crédito para los programas indispensables de corto plazo, tiendan a sacrificar en todo o en parte los objetivos de largo plazo;, y entre ellos los del sector forestal.
Asignaciones financieras
Los servicios forestales deben hacer todo lo posible para conseguir asignaciones financieras para un largo plazo y en proporción a las inversiones que requiere la política forestal. Lo mínimo que puede exigirse, y que no siempre se obtiene, es que un porcentaje suficiente de la renta de los bosques se reinvierta en ellos.
Evidentemente, los forestales se sentirán a menudo defraudados por la cantidad que se les asigna en el presupuesto del Estado. Tendrán, pues, que recurrir a otros mecanismos de financiación para sus actividades. La financiación de las actividades forestales se suele obtener de:
- Consignaciones del presupuesto del Estado.
- Asignación de impuestos específicos.
- Asignación de todos, o parte, de los ingresos procedentes de la venta de los productos obtenidos de los bosques del Estado, y de las utilidades derivadas de derechos de concesión.
Estas tres fuentes pueden combinarse para alimentar un presupuesto global del servicio forestal, o destinarse a la financiación de las distintas actividades de dicho servicio.
La financiación con cargo al presupuesto del Estado se presta particularmente para las actividades que benefician a toda la colectividad, pero que no rinden rédito directo, como la protección del medio ambiente, la habilitación de facilidades de recreo y turismo, etc.
Impuestos
La financiación con cargo a impuestos específicos, fiscales o semifiscales, sobre la venta de la madera y de otros productos forestales es muy adecuada para hacer frente a las necesidades del desarrollo de la producción: equipo forestal, repoblación, etc. La imposición y manipulación de este tipo de tributos pueden resultar una cuestión delicada con efectos negativos. Sin embargo, si están concebidos y empleados con sensatez, representan un instrumento flexible y eficaz a disposición de los forestales, especialmente cuando están debidamente identificados dentro de un fondo especial, y se reinvierten por completo en el desarrollo forestal, como sucede con el Fondo Nacional Forestal francés.
La asignación de todos los ingresos que procura la venta de los productos forestales, o de una parte de ellos, puede servir para alimentar el activo de a presupuestos forestales suplementarios» o de los correspondientes a organismos públicos encargados de la gestión del patrimonio forestal.
La ventaja de asignar el producto obtenido de los impuestos y ventas es que es más fácil conseguir una mayor regularidad y continuidad de la financiación de las actividades forestales, pues se evitan las fluctuaciones del presupuesto del Estado, y en cierta medida, las vicisitudes políticas. Resulta además más eficaz que el sistema presupuestario tradicional para estimular a los servicios forestales a que se interesen más por la economía de la producción forestal, y a que atiendan a industrias situadas a aguas abajo» del bosque y a sus mercados.
Algunos gobiernos han reconocido que la empresa forestal tiene que recurrir a métodos que, fundamentalmente, no son muy diferentes de los de otras empresas públicas, o incluso privadas. Han creado, pues, organismos de diversos tipos, limitando su finalidad a la gestión de empresas, y añadiéndoles a veces funciones propias de la autoridad administrativa.
Ejemplo de esta fórmula es el de las a comisiones» cuyo prototipo es la British Forestry Commission. Dirigida por un consejo de administración que, además de funcionarios, comprende personalidades públicas o privadas, recauda el fruto de su actividad, recibe subvenciones o préstamos del tesoro, adquiere las tierras necesarias para ampliar el patrimonio forestal del Estado, y desempeña todas las funciones de administración forestal, inclusive la supervisión de los montes de propiedad privada.
Las State corporations de los países anglosajones, y las corporaciones de los países hispánicos son empresas públicas con objetivos industriales o comerciales. En general, están obligadas a ingresar sus excedentes en efectivo en el presupuesto general del Estado. Se les retribuye en función de la importancia de los servicios que prestan, y cubren todos sus gastos, o parte de ellos, con el producto de sus ventas, recurriendo sólo a los fondos públicos cuando resulta indispensable. Sus actividades, sujetas a las leyes del mercado, están supervisadas por los órganos legislativo y ejecutivo, este control puede ejercerse, en particular, en lo que atañe a los precios que fija la corporación para sus productos y servicios, para que sean compatibles con la política económica general del Estado. Su contabilidad es de tipo comercial. Pueden recibir y conceder créditos comerciales y mantener activos líquidos bastante cuantiosos en los bancos corrientes.
Creados por el poder político, o sea por la ley, son órganos estatutarios encargados de aplicar la política del Estado, que han de utilizar la independencia que se les ha otorgado, especialmente en cuestiones financieras, para los fines que el poder público ha definido específicamente.
Algunas actividades forestales, particularmente en el campo de la silvicultura y de la transformación de la madera, pueden encomendarse a organismos autónomos estatales o paraestatales. Estos organismos tienen por función orientar sus actividades al logro de los objetivos que específicamente se les asignaron cuando fueron creados, y están obligados a dar cuenta de su actuación. Reciben ciertas instrucciones del Estado, pero difieren de las empresas estatales en que están exentos de un control detallado.
Cosa muy diferente es la posibilidad de que el Estado se asocie con empresas privadas, bien sea como accionista de compañías privadas, o bien creando sociedades de economía mixta, públicas o privadas, de las cuales posee la mayoría de las acciones, y el resto está suscrito por grupos públicos o privados, o particulares.
Ambas clases de funciones (autoridad forestal y empresa comercial) puede desempeñarlas simultáneamente una organización forestal única, sea una administración o una empresa pública independiente jurídicamente del Estado. Pueden, por el contrario, encomendarse a organismos distintos: a un servicio forestal o a uno o varios organismos estatales o paraestatales que desempeñen, más específicamente, funciones comerciales.
Esta separación no siempre es tan neta, pero la administración puede, en caso de necesidad, transferir algunas de sus funciones a organismos semiautónomos que funcionan bajo la supervisión del Ministerio correspondiente y en estrecho contacto con el servicio forestal. O bien el servicio puede asociarse con productores e industriales para formar con ellos sociedades «mixtas».
Hay varias respuestas
Cabe plantear la cuestión de si es más indicado que un país opte por una estructura simple, del tipo a servicio forestal único», o por estructuras más diversificadas.
Evidentemente, no existe una respuesta de validez universal. La fórmula, que consiste en encomendar a una administración forestal todas las funciones a de autoridad» y al mismo tiempo la gestión del patrimonio forestal del Estado, sigue siendo válida y ofrece ventajas de sencillez y unidad. En este caso, las tareas de explotación, transformación, mercadeo y promoción de los productos forestales pasan a manos de empresas privadas. Si se eligiera este sistema, sería muy conveniente que el servicio del Estado mantuviera una rigurosa fiscalización sobre estas empresas privadas para salvaguardar los intereses forestales de la nación a largo plazo, y a veces sus intereses ecológicos generales.
Incluso cuando la parte esencial de la explotación se deja en manos del sector privado, puede resultar ventajoso que la administración cree en su seno un sector de explotación bajo control estatal. Como este sector funcionará en competencia con las compañías privadas, esta doble función permitirla a los funcionarios oficiales comprender mejor las limitaciones y los gastos reales de la producción y, por tanto, ejercer un control más perfecto de las cortas realizadas por los empresarios. Además, con un sistema supervisado por el Estado se podría conseguir y capacitar mano de obra permanente, lo que contribuiría a mejorar las condiciones de empleo en el sector rural.
PLANTACIÓN DE TECA EN TAILANDIA; el capital aumenta
En todo caso, un estudio exhaustivo de la política forestal que permitiera a las autoridades responsables familiarizarse con los múltiples aspectos que encierra, haría que pronto se viese qué tipo de organización es el que satisface todos los requisitos de la política forestal, desde la etapa inicial hasta final de su desarrollo. La elección de estructuras diversificadas estará dictada por las ventajas que reporta una buena especialización de los servicios y del personal. Este sistema contribuiría a conceder toda la importancia que merecen a los campos de actividad para atender a los cuales la administración está mal equipada. Cabe pensar, por ejemplo, que es preferible que de la explotación de productos y de su mercadeo se ocupe una empresa pública, cuyos métodos de gestión se asemejan más a los de una empresa privada que a los de un servicio administrativo.
Se podrá recomendar este tipo de organización cuando la empresa privada sea insuficiente, demasiado difícil de supervisar o muy acostumbrada a utilizar métodos discutibles que pueden poner en peligro el futuro de los bosques. En este caso, el Estado tendrá que crear empresas públicas en competencia con el sector privado, o conceder el monopolio del desarrollo de los recursos forestales a una gran empresa pública, creando de esta forma la oportunidad de reanimar o de sanear las actividades a económicas» vinculadas con el bosque. Paralelamente, se pueden crear gradualmente empresas especializadas capaces de encargarse de la transformación de la madera y también de la venta de productos semiacabados o acabados.
La explotación del potencial del bosque con fines de recreo y de turismo, incluyendo la caza, podría beneficiar mucho a la economía de determinados países y, por lo tanto, justificar la creación de organismos públicos especializados para este propósito. De esta forma no se recargaría más la labor de la administración encargada de la explotación, que podría concentrar sus esfuerzos en otros objetivos importantes, como conservación y producción de madera, etc.
Con esto llegamos al concepto de administración forestal encargada de las funciones de autoridad, o tal vez también de las de gestión, mientras que una o varias empresas públicas se ocuparían de los sectores industrial, comercial y, en caso necesario, de los aspectos turísticos.
No obstante, si se elige una organización compleja, se tropezará con diversos inconvenientes. En primer lugar, la dispersión de las responsabilidades en cuanto a la política forestal puede ir en perjuicio de la buena coordinación de las actividades, y debilitar la autoridad general que una administración forestal de planificación centralizada podría ejercer.
El personal
Además - y éste es el mayor riesgo - se corre el peligro de que una organización compleja no funcione eficazmente si el país no ha logrado movilizar suficiente personal calificado para dotar a tiempo a las estructuras creadas. En tal caso, pueden transcurrir muchos años sin que se cubran las vacantes más que en la administración central y en las grandes ciudades. Ninguna medida forestal puede resultar eficaz a menos que los funcionarios regionales y locales y los trabajadores forestales especializados, bien para el Estado o para empresas privadas, desempeñen sus actividades sobre el terreno.
Con harta frecuencia, la distribución del personal en el campo se amolda más a los requisitos del pasado, que hoy no tienen ya razón de ser, que a un análisis racional de las necesidades actuales del sector forestal. Por ejemplo, pueden subsistir sistemas anticuados de distribución del personal, a pesar de los profundos cambios registrados en los medios de comunicación y transporte, y del desarrollo urbano. En muchos casos, habrá que proceder urgentemente a un nuevo despliegue de los recursos de personal sobre el terreno, cualquiera que sea la estructura elegida.
Las anteriores reflexiones quizá ayuden a los responsables de tomar decisiones de los países en desarrollo, y tal vez también de otros, a diagnosticar la situación forestal de su país respondiendo a las siguientes preguntas:
¿Responden las estructuras administrativas del país a las necesidades de la colectividad nacional?
¿Aprovechan estas estructuras plenamente el potencial de desarrollo forestal de la nación?
