第II节. 影响整个两年度执行工作的主要步骤概况
总的背景
11. 粮农组织上届大会通过的预算大大低于实际零增长水平，向本组织提出了一项重大挑战。 尤其是，这需要调整和细化工作计划，以满足成员的迫切需要，解决国际社会面临的种种不断变化的问题，同时逐步实施改进服务和提高效率的组织措施。
12. 全体成员尽管要求吸收大量预期的费用增长，但认为需要加强权力下放，期望相对“保护”十分关注的一些计划重点。 秘书处确已努力尽最大可能确保做到这一点。 为此，进一步推动了按照新的章和计划结构重新制定构成的计划实体的一项重大努力，目的在于整合和更好地处理跨学科方面。 下文第IV节和后附更详细的附件IV专门陈述了这项重大修订活动的结果。 即使如此，在此情形下，并非所有成员所关注的、甚至个体成员所关注的所有领域都能获得令人满意的资金。
13. 按照大会的要求，秘书处充分重视及时推进行政和财务精简过程。 权力下放和取消某些管理职位促进了这些过程。 正在对这些变化进行透彻的可行性和影响评估，研究各种增收节支渠道。 然而，在紧接实际削减5120万美元的两年度之后，2006－07年批准的预算又实际削减3860万美元的资源，这远远超出了本组织通过增效节支吸收削减的能力。
14. 关于组织措施，秘书处正在认真实施大会的各项决定。 总干事就领导机构进一步讨论改革的事项，通过常驻罗马的代表与成员国进行了磋商。 得出的结论是修订的改革建议可提交2006年9月份的计划和财政委员会会议及2006年11月份的理事会审议。 这将避免2006年年中召开一次理事会特别会议的需要。为了促进与成员的磋商过程，下文预先说明了总部和各下放地点拟进一步实行的结构改革，如果得到理事会批准，这些改革可从2007年1月1日起实施。
15. 下文扼要概述了影响2006－07两年度执行工作的主要步骤，包括有待领导机构批准的各项建议。
表2： 2006－07两年度的实施工作
| 主要步骤 | 有效或目标日期 |
|---|---|
| 实施大会批准的章结构改革和转向改革后的计划结构 | 2006年1月。计划实体一级的制定工作将由计划和财政委员会于2006年5月份审议，章的转拨将由财政委员会审批 |
| 改革决议中授权的总部结构改革 | 2006年1月 |
| 在总部建立共享服务中心 | 2006年1月 |
| 实施权力下放建议中批准的第一步 （非洲和中亚） | 2007年1月（或之前，取决于可能性） |
| 有待2006年11月理事会第131届会议批准 | |
| 总部结构的进一步改革 | 2007年1月 |
| 在其他地理区域实施权力下放建议 | 从2007年1月起 |
| 有待领导机构进一步审查的进一步尽量增加节约的措施 | |
| 撤消区域管理支持组 | 从2007年4月份起 |
| 降低若干行政服务投入成本的补充措施 | 2007年期间，如果可行的话 |
16. 此外，计划于2006－07两年度开展与计划有关的两个过程，这两个过程产生的影响可能超出本修订工作计划和预算的时限。
对粮农组织的独立外部评价
17. 在附件II关于粮农组织改革的决议中，大会声明“它期待对粮农组织的独立外部评价的结果，作为加强粮农组织效益和效率的指南，并强调独立外部评价和改革建议应当相辅相成”。 大会还赞同理事会尽快开展独立外部评价的决定，该评价将处理本组织活动的关键方面，即 技术工作、管理和组织、治理及粮农组织在多边系统中的作用。 独立外部评价的结论和建议将提交理事会和最终提交2007年的大会审议。
17. 在附件II关于粮农组织改革的决议中，大会声明“它期待对粮农组织的独立外部评价的结果，作为加强粮农组织效益和效率的指南，并强调独立外部评价和改革建议应当相辅相成”。 大会还赞同理事会尽快开展独立外部评价的决定，该评价将处理本组织活动的关键方面，即 技术工作、管理和组织、治理及粮农组织在多边系统中的作用。 独立外部评价的结论和建议将提交理事会和最终提交2007年的大会审议。
2008-13年中期计划
18. 按照粮农组织《2000-15年战略框架》的规定，正常情况下现将提交一份涵盖2008-13年时期的中期计划文件，供两委员会2006年9月份的会议审议，最终由2006年11月份的理事会批准。 “滚动性”计划的理念意味着每一个计划将解释上一个计划，就目前的情况而言，即解释理事会2004年11月分批准的《2006-11年中期计划》中的主要实质性变化。
18. 按照粮农组织《2000-15年战略框架》的规定，正常情况下现将提交一份涵盖2008-13年时期的中期计划文件，供两委员会2006年9月份的会议审议，最终由2006年11月份的理事会批准。 “滚动性”计划的理念意味着每一个计划将解释上一个计划，就目前的情况而言，即解释理事会2004年11月分批准的《2006-11年中期计划》中的主要实质性变化。
19. 然而，修订的工作计划和预算文件提出了与《2006-11年中期计划》相比经过彻底调整的章和计划结构，并大量整合和重新制定了计划实体。 这些实体的全部设计细节提供在粮农组织万维网站上登载的附件X中，这些细节将构成从2008年起的中期计划陈述的主要情况。 此外，下一轮计划制定工作可受益于2007年后期独立外部评价的结论及其可能对未来工作计划的影响。
20. 在这一方面，两委员会或许希望考虑，今年为2008-13年制定一项中期计划是否将在政府间一级产生有益作用。 秘书处随时愿意听从两委员会关于目前适当行动过程的指导。
21. 尽量增效节支和提高生产率的努力
正如附件II所述，大会第三十三届会议支持“旨在进一步增效节支和加强人力资源政策和管理的行政和财务精简过程，并授权成立共享服务中心”。鉴于相对实际零增长要求而言预算短缺3 860万美元，秘书处正在努力实现每年1-1.5%的增效节支和生产率提高，即当前两年度实现约1000万美元。
正如附件II所述，大会第三十三届会议支持“旨在进一步增效节支和加强人力资源政策和管理的行政和财务精简过程，并授权成立共享服务中心”。鉴于相对实际零增长要求而言预算短缺3 860万美元，秘书处正在努力实现每年1-1.5%的增效节支和生产率提高，即当前两年度实现约1000万美元。
22. 主要文件《2006-07年工作计划和预算》提供了有关效率的详细情况，包括因其跨部门性质而由中央推动的机构效率和由预算持有者推动的更加具体的效率。1. 《2006-07年工作计划和预算补编》强调了在改进人力资源管理、包括提高职工技能和人员配置灵活性的前提下实行精简和下放权力。2. 这样一种灵活性也因非职工资源占正常预算的百分比提高而得到促进。
实现增效节支和生产率增长的有效框架
23. 本组织正在建立一个全面框架，以便系统地而不是依靠临时的和机会主义的方式来实行增效节支和提高生产率。 所用的原则可总结如下：
23. 本组织正在建立一个全面框架，以便系统地而不是依靠临时的和机会主义的方式来实行增效节支和提高生产率。 所用的原则可总结如下：
- 无所不包： 任何活动都不应事先排除在不断提高效率和生产率的努力之外。
- 赋予权力和问责制： 管理人员应确定自身的目标，获得适当的激励措施，并为交付和报告结果承担责任。
- 授权： 确定授权和内部管理的适当层次。
- 自我评价： 利用一套共同标准和程序，对所有技术和非技术计划进行系统的自我评价。
- 费用分摊： 包括有效的内部定价政策和更多的跨学科合作，同时确保适当回收预算外项目产生的间接可变费用。
24. 一个部际工作组正在使用这些重要原则指导为简化行政程序开展的努力。 工作组为精简行政程序提出了57项建议，其中每一项建议都分配给一个计划经理实施。 这些建议可分为四类：
25. A) 通过改进系统支持，取消人工处理步骤。 例如，为起草、批准和最终确定协议书建立了一个以万维网为基础的数据。 同样，本组织将采用根据电子文件预先处理旅费报销，并在事后或抽样基础上核查辅助文件。
26. B) 澄清规则。 例如，实现招聘和旅费报销程序和政策的合理化。
27. C) 下放行政和财务权力。 总干事最近批准了33项权力下放活动，把原先属于其办公室的行政权力下放到较低层面。 正在逐步实施对各下放单位官员的权力下放。
28. D) 修改职工费用分摊规则和内部定价政策。 确定了以替补费用为基础的新的内部借调费率，比标准费用降低约35%，并简化了内部调动程序。
正在采取的预算持有者举措
29. 本组织继续采用成本较低的工作方式。 例如，在运输及保险组中，自2003年以来，竞争能力和灵活性更强的一种协定使粮农组织能够更好地管理其运输，并在需要时重新商定价格。 在当前两年度中，单位运输费用比三年前下降52%。
29. 本组织继续采用成本较低的工作方式。 例如，在运输及保险组中，自2003年以来，竞争能力和灵活性更强的一种协定使粮农组织能够更好地管理其运输，并在需要时重新商定价格。 在当前两年度中，单位运输费用比三年前下降52%。
30. 支持人力资源管理系统和权力下放的文件数字化，将允许本组织进一步利用新的档案管理模式。 当前两年度的节约现估计为75万美元左右。 作为较长期前景的一部分，粮农组织将研究联合国机构（如国际原子能机构）为重新确定其档案管理职能所采取的步骤。
31. 在降低本身开支的同时，粮农组织注意到需要回收向预算外项目提供支持所产生的费用。 按照项目服务费用应与提供行政和执行支持的实际间接可变费用一致的原则，正在审查的一个领域是支持正常计划规范工作的项目的回收率，目前为6%。 最终的调整建议将需要财政委员会审查并得到理事会批准。
32. 本组织将推行一系列由预算持有者推动的其它效率措施，预期产生200多万美元的节约。 将通过使用主要绩效指标确定基准和目标，加强对生产率增长的监测和衡量。
激励机制
33. 正在考虑两种激励机制，以便可能在2007年实施：
33. 正在考虑两种激励机制，以便可能在2007年实施：
- “创新基金” – 将少量百分比的预算输入由中央管理的一项基金，以便能够对改进粮农组织工作方式的过程改革进行投资，
- “增效节支税” – 截留各部一定百分比的预算，允许各部在证明可持续效率的基础上挣回这笔资金。
降低费用的补充措施
34. 本组织正在考虑逐步采取降低费用的两项补充措施，从而将工作计划保持在批准的预算范围内，但有待领导机构给予进一步的指导。
共享服务中心和取消区域管理支持组
35. 总部已经成立共享服务中，合并了原先由总部两个单位发挥的职能。 然而，近乎名义零增长的预算的制约因素将要求增加节约，这又取决于能否完成其它活动。 使用与2000-01年预算中总部取消部级管理支持处时所采取的相似模式，各下放办事处中的财务职能可下放给预算持有者本身。
35. 总部已经成立共享服务中，合并了原先由总部两个单位发挥的职能。 然而，近乎名义零增长的预算的制约因素将要求增加节约，这又取决于能否完成其它活动。 使用与2000-01年预算中总部取消部级管理支持处时所采取的相似模式，各下放办事处中的财务职能可下放给预算持有者本身。
36. 2006年底前圆满及时建成人力资源管理模型和人力资源管理系统，将为共享服务中心提供作为先决条件的系统功能。 建成这些系统的费用概算和资源包括在第8章：资本支出中。 可考虑在建成人力资源管理系统之后，于2007年把区域办事处的管理支持组并入共享服务中心。 未来的几个两年度应产生节约，但本文件没有量化对人员配备的影响。
进一步降低提供若干行政服务的成本的可能性
37. 虽然共享服务中心将有效集中本组织与人力资源有关的交易处理工作，实现规模经济，但其他改革可能进一步节约执行费用。 还将考虑与采购和财务交易处理有关的补充行动。 这些职能可转移到费用较低的地点，就如目前人力资源管理系统的开发工作放在曼谷的粮农组织亚洲及太平洋区域办事处中一样。 对可能产生额外节约的这种方法需要作进一步的可行性研究和全面的成本效益分析。
37. 虽然共享服务中心将有效集中本组织与人力资源有关的交易处理工作，实现规模经济，但其他改革可能进一步节约执行费用。 还将考虑与采购和财务交易处理有关的补充行动。 这些职能可转移到费用较低的地点，就如目前人力资源管理系统的开发工作放在曼谷的粮农组织亚洲及太平洋区域办事处中一样。 对可能产生额外节约的这种方法需要作进一步的可行性研究和全面的成本效益分析。
38. 这样一种方法也将使粮农组织能够全面审查精简各种传统过程的设计和运作并实现现代化的可能性。 第8章的资本支出预算表明本组织通过对文件成像和工作流程管理系统进行投资而朝这一方向迈进的方式。
大会批准的组织措施
39. 根据上届大会决定，反映所有地点结构调整的组织机构图列在附件III中，并说明如下。
总部组织结构调整概况（2006年1月份生效）
40. 按照改革决议的附件中授权的改革，各种宣传活动，包括电视粮食集资、亲善大使和战胜饥饿国际联盟已重新整合到一个单一的单位，即设在广义的总干事办公室中的世界粮食首脑会议后续行动及联盟办公室（OFA）。
40. 按照改革决议的附件中授权的改革，各种宣传活动，包括电视粮食集资、亲善大使和战胜饥饿国际联盟已重新整合到一个单一的单位，即设在广义的总干事办公室中的世界粮食首脑会议后续行动及联盟办公室（OFA）。
41. 营养及消费者保护司（原名食品及营养司）已移到农业部，而后者现改名为农业、生物安保、营养及消费者保护部。
42. 保安职能已重新整合到直接受行政及财务部助理总干事管辖的单位中，新成立的共享服务中心的主要核心也归其管辖，其中包含管理支持服务和规范、执行及下放活动协调办公室开展的人事服务职能。
43. 然而，总干事认为现阶段不宜实施决议中提到的对总部结构的其它调整，尤其是把国别政策援助职能纳入经济及社会部（等同于将政策援助司移到经社部）和把投资中心也移到该部。 因此，技术合作部的结构保持基本不变，只是撤消了资源及战略伙伴组，并将其职能分配给技术合作部助理总干事办公室和世界粮食首脑会议后续行动及联盟办公室。
实施批准的权力下放建议
44. 鉴于在改革实地办事处网络之前需要进行充分磋商，大会批准的权力下放建议的实施工作（在一个区域和另一个分区域办事处中），预计将从2007年1月份起全面实行。 这将在非洲区域进行，另一个分区域办事处将覆盖中亚。 然而，本组织将努力把握尽可能提前开展这项实施工作的机遇。
44. 鉴于在改革实地办事处网络之前需要进行充分磋商，大会批准的权力下放建议的实施工作（在一个区域和另一个分区域办事处中），预计将从2007年1月份起全面实行。 这将在非洲区域进行，另一个分区域办事处将覆盖中亚。 然而，本组织将努力把握尽可能提前开展这项实施工作的机遇。
45. 不妨忆及，提交大会的改革建议中提出的对粮农组织权力下放机构的全面改革包括三项主要特征：
- 重点更加突出，向最不发达国家、低收入缺粮国、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家提供更多资源，方法是通过与属于其它类别的东道国作出更加平等的费用分摊安排；
- 分区域办事处由多学科小组组成，并尽可能考虑分区域和区域经济一体化组织作为成员；以及
- 区域办事处改变工作重点，即更多地处理重大区域问题和全区域的机构；对制定区域战略和政策作出重大贡献；带头组织区域会议；以及定期报告粮农组织在该区域的执行情况。
46. 按照新的模式，非洲和中亚新的下放办事处只有在与有关政府最终商定之后才能全面运行。 为了确保在新地点成立的分区域办事处的有效运作确定了一些要素，包括： 可获得足够的后勤设施、尤其是航线线路；高效通讯；靠近相关的分区域和区域经济一体化组织；以及相关东道国承诺提供适当的设施和承担部分运作费用。 正在使用这些要素，依据一项标准协定草案与有关各方协商选定最佳地点。 此外，精简程序和适当的信息系统所支持的权力下放机构必须到位。
47. 因此，非洲和中亚的办事处可预期从2007年1月1日起运作。财务数据反映了职位数量和概况，这些将指导最终重新调配人员或者填补新的职位，以及给予调整后的办事处相关的非职工预算拨款。 有关分区域办事处中的多学科小组的学科组合的出发点是由7名专业职工组成的一个标准人员配置模型，如有充分理由，该模型须根据具体地点调整。 涵盖的技术领域有： 动物健康/生产；植物生产/保护；渔业；林业；土地和水；政策，以及投资。
总干事将建议的进一步改革的预示
48. 总干事正在利用2006年上半年召开各区域会议的过程，与各国政府协商另一套建议（概述如下）的主要轮廓 。3. 进一步改革的全部细节和影响将考虑到成员在本阶段磋商中的反应。 将及时制定这些进一步的建议供2006年9月和11月的两委员会和理事会审议，如果得到批准，于2007年实施。
总 部
49. 总部的进一步改革将争取在授权的八个部的上限范围内，实现所需的对能力建设和知识管理的根本重视。 改革还将努力改进各部之间在所处理的技术领域和管理的资源方面的平衡。
49. 总部的进一步改革将争取在授权的八个部的上限范围内，实现所需的对能力建设和知识管理的根本重视。 改革还将努力改进各部之间在所处理的技术领域和管理的资源方面的平衡。
50. 考虑的主要措施可说明如下。
51. 在农业、生物安保、营养及消费者保护部，迄今处理作物和畜牧的两个司将更加具体地注重生产系统的农场方面，包括原先放在土地及水利司的植物营养和土壤肥力方面。 有关植物和动物疾病及有害生物的一个新的司，将集中国家和国际一级有关植物和动物卫生问题的工作，即政策、标准、预防措施和跨界问题，负责确保粮农组织对国家和国际危机做出一致的反应。除此之外，该司将继续包括： 营养及消费者保护司 – 涵盖营养规划、评估和评价、家庭粮食安全和营养教育、食品法典以及食品安全评估和粮食质量管理；和设在维也纳的粮农组织/国际原子能机构联合司 – 促进应用核技术来解决具体的粮食和农业发展问题。
52. 农业部土地及水利司其余的活动将归属调整后的自然资源、可持续发展及技术部，使该部拥有处理自然资源管理和保存的全面 – 因而更加有效 – 的授权，林业和渔业以及农业都依靠这些资源。 出于同样的原因，该部将设立其他三个司，涉及可持续农业、气候变化及自然资源管理；技术、研究及推广；以及农村基础设施及农业工业（后者的一些成分也来自农业部）。 在某些领域中，粮农组织需要与公共和私营部门的伙伴建立或保持密切联系，以便促进对农业、林业和渔业/水产养殖部门的可持续发展采取必要的行动和进行投资。 该新的部将处理的一个重要的跨部门问题将是自然资源经济学。
53. 全组织加强知识交换和能力建设的新重点，可通过把各种核心职能（迄今分散与各个部中）集中到一个新的知识及交流部，取代一般事务及新闻部而更有效地加以实现。 该部将包括： 信息技术系统、概念、发展、管理及维护司（以财务司的信息系统及技术司为基础）和知识交换及能力建设司（利用世界农业信息中心框架和原先的图书馆系统司所推广的其它工具）。 分别处理交流和大会及理事会事务的另外两个司，以及由该部助理总干事领导的一个图书馆及文献处，将主要继续开展目前的一般事务及新闻部中两个相应的司的工作。
54. 除了处理贸易及销售（从商品及贸易司演变而来）、农业发展经济学以及统计的三个司之外，经济及社会发展部将因吸收另外两个司而得到加强，这两个司将处理 1)农村社会中的性别和平等和2)人民参与和农村就业。 这两个司将开展迄今在本组织其它部门，尤其是在原先的可持续发展部开展的工作。 得到加强的经社部将负责实施新的第3章中重要的互补计划，它将有能力更加系统地处理发展的社会经济方面。
55. 渔业和林业部虽然普遍保持其目前的任务，但将进行部内的一些机构调整。 在原先的部的名称上添加水产养殖，将确保对粮食安全和农村生计日益重要的一个领域获得适当的能见度和优先重视。
下放办事处
56. 关于下放办事处，总干事打算建议把目前局限于非洲和中亚的新的业务模式扩大到其它地理区域。
56. 关于下放办事处，总干事打算建议把目前局限于非洲和中亚的新的业务模式扩大到其它地理区域。
57. 可合理预期所有区域的要求得到更加平等的处理。 尤其是，拟议的扩大将使粮农组织能够象提交大会的原始改革建议中所设想的那样，利用分区域办事处网络及相关的多学科小组，更加有效地满足成员的需要，改进与粮农组织驻国家代表的工作的结合。
58. 目前的太平洋岛屿、加勒比、北非及中东欧分区域办事处的地点将不受影响。 提出的建议将争取在与区域办事处同一地点或者在新的地点设立七个新的分区域办事处，覆盖东亚、南亚、西亚、海湾合作理事会、中美洲、安第斯国家和南方共同市场。 与目前在非洲为尽量减少干扰和利用现有基础设施所做的那样，现有区域办事处将在各相关区域的同一地点，即在曼谷、圣地牙哥和开罗设立一个分区域办事处。 因此，除了根据大会改革决定将设立的三个新的分区域办事处之外，四个办事处将设在新的地点。 下表概括了预期的分区域结构，有待理事会批准。
表3： 分区域办事处的设置
| 分区域办事处 | 数 量 |
|---|---|
| 与现有区域办事处在同一地点 | 4 |
| 来自现有和重新配置的分区域办事处 | 5 |
| 根据大会改革决议在新地点设立的办事处 | 3 |
| 经理事会同意而设立的新的分区域办事处 | 4 |
| 合 计 | 16 |
59. 除了分区域办事处之外，如上所述，新的运作方式将对区域办事处和驻国家代表处产生影响。 因此，就所有办事处而言，总干事进一步提出的建议将争取在其它区域作出与非洲和中亚相当的安排。