Les présentes recommandations volontaires établissent des principes légaux non contraignants et des actions stratégiques acceptées au niveau international. Elles traitent des dimensions culturelle, sociale, environnementale et économique à tous les niveaux de la gestion des feux. En accord avec les recommandations émises lors du Sommet International sur les Feux de Forêt d’octobre 2003, lors de la Réunion Ministérielle sur la Gestion Durable des Forêts en mars 2005 et du Comité des Forêts (COFO) de la FAO, lui même en mars 2005, la FAO a coordonné un processus impliquant de multiples porteurs d’enjeux pour préparer les principes directeurs et actions faisant partie d’une stratégie mondiale pour une coopération internationale sur la gestion des feux.
La stratégie mondiale comprend aussi : une évaluation du feu et de ses impacts ; une évaluation des réseaux existants, des partenariats et des domaines de coopération entre les entités liées à la gestion du feu ; et un plan pour sa mise en œuvre. La mise en œuvre est considérée comme un processus volontaire, ouvert et inclusif qui bénéficiera aux personnes, aux ressources, aux biens et à l’environnement. Les principes directeurs aideront à la formulation de politiques, de lois et de règlements, alors que les actions stratégiques permettront des approches holistiques de la gestion des feux.
La préparation des recommandations a impliqué un groupe technique restreint et une consultation d’experts avec des représentants de pays sélectionnés, des associations du secteur privé et non gouvernemental, et des organisations inter gouvernementales. Le document de travail a été soumis à l’avis public sur Internet ainsi qu’à toutes les parties intéressées.
Cette section présente le contexte international, les utilisateurs potentiels et des conseils concernant sa mise en œuvre.
Les principes directeurs et actions stratégiques sont de portée mondiale et sont dirigés vers : toutes les composantes de la société civile et du secteur public ; les états membres et non membres de la FAO, au niveau de la politique et des principaux responsables d’organisations mondiales, régionales et sub-régionales, qu’ils soient au niveau gouvernemental ou non gouvernemental, propriétaires et responsables des forêts, des parcours, des herbages, et des autres écosystèmes ; et tous les porteurs d’enjeux concernés par la protection des personnes, des biens et des ressources contre les effets destructeurs d’incendies de végétation et par l’utilisation du feu pour favoriser les écosystèmes et les la production économique. Pour leur rôle dans la société, d’autres acteurs pourraient trouver aussi que les principes directeurs et actions stratégiques leur seront utiles : les compagnies d’assurance, les groupes de promotion, et les spécialistes des services de communication, de la gestion des catastrophes et des relations publiques.
Il est attendu que l’utilisation des principes directeurs et actions stratégiques sera encouragée dans les secteurs de la gouvernance, de l’enseignement, de l’orientation, de la coopération concurrentielle et de la promotion, relatifs à tous les aspects de la gestion des feux. Leurs diverses dispositions fourniront un contexte pour des discussions politiques, environnementales, culturelles, économiques et sociales aux niveaux international, régional, national et sub-national. Les principes directeurs et actions stratégiques pourront servir de liste de contrôle pour renforcer les politiques, les cadres réglementaires et juridiques, les plans et les procédures, et, là où ceux-ci n’existent pas, ils représenteront une base utile pour leur élaboration et leur mise en œuvre.
La portée de ce document est large, car le terme « feu » est ample. Dans le présent contexte, un feu signifie tout feu qui brûle une végétation morte ou vivante en dehors des zones construites ou urbaines. La portée du document couvre tous les feux planifiés ou non planifiés dans les forêts naturelles, les forêts plantées, les aires naturelles protégées, les parcours, les herbages, les landes et les friches et les autres types de végétation, dont les feux dans les tourbières, les marais, les bourbiers et les fanges. Il couvre aussi les feux de surface ou de cimes en végétation agricole aménagée, plantée ou entretenue quand le feu n'est pas planifié et n'est pas mis en œuvre en tant qu'élément d'une technique agricole admise. Dans ce contexte il comprend également un feu qui se déclare dans un espace naturel ou tout autre zone et qui s’étend à un environnement urbain ou rural, à une zone culturelle ou historique, et touchant des constructions.
Le cadre présenté s’applique à la planification, l’organisation et la gestion d’une organisation de gestion des feux ou d’un organisme gouvernemental efficace, effectif et sûr. Il couvre le large éventail des activités de gestion des incendies, depuis la prévention, la sensibilisation initiale, la détection, la mobilisation et l’extinction de l’incendie, en passant par l’utilisation appropriée des feux d’origine naturelle ou allumés par l’homme en vue de maintenir les valeurs écologiques et l’intégrité de certains écosystèmes, jusqu’à l’utilisation du feu pour réduire l’accumulation de combustible naturel et de résidus provenant d’activités commerciales ou non, ainsi que la réhabilitation des écosystèmes endommagés par le feu ou des écosystèmes dépendants du feu.
Un feu peut se développer en franchissant les limites entre écosystèmes ou entre divers types d’occupation du sol. Les techniques, politiques, processus présentés sont applicables à tous les feux de forêt, les feux d’herbages, les feux au sein des zones habitées ou touchant des zones d’habitat dispersé ainsi que d’autres structures.
Le terme “gestion des feux” est également très large. La gestion des feux est la discipline qui utilise le feu pour parvenir aux objectifs d’aménagement du territoire, de leur usage traditionnel, ainsi qu’à la sauvegarde des biens, des personnes, et des ressources par la prévention, la protection, la détection, le contrôle, la mitigation et l’extinction des incendies dans la forêt et les autres végétations dans les zones rurales. Ceci comprend les feux planifiés ainsi que ceux qui se déclarent de manière naturelle, et inclut la recherche et le transfert de technologie.
Pendant la décennie passée, une tendance croissante à appliquer des feux de manière excessive dans les systèmes d’utilisation des terres et de changement d’utilisation des terres a été observée dans de nombreuses régions du monde, et de plus en plus d’incendies extrêmement graves sont apparus. Certains des effets de ces incendies se font sentir au-delà des frontières, par exemple la fumée et la pollution des eaux et leurs conséquences sur la santé et la sécurité humaines, la perte de biodiversité, et la dégradation du site au niveau du paysage menant à la désertification, à l’érosion du sol et aux inondations. La diminution du carbone terrestre à cause du feu dans des conditions extrêmes dans certains types de végétation, y compris les sols organiques dans des biotopes de tourbière, est l’un des agents principaux de perturbation des cycles biogéochimiques mondiaux, en particulier le cycle mondial du carbone. Cette tendance a été documentée par d’abondantes données scientifiques sur les dimensions culturelles, sociales, économiques et environnementales du feu.
Dans de nombreux écosystèmes dépendants du feu, la fréquence et la saisonnalité du passage du feu déterminent quelles espèces persistent et lesquelles disparaissent de l’écosystème. Le feu à des intervalles trop courts ou trop longs conduira à une perte en espèces végétales et à une réduction de la biodiversité. L’invasion de l’écosystème par des plantes allochtones peut aussi conduire à des changements significatifs des régimes de feux, et souvent avec des conséquences négatives.
La croissance de la population humaine est associée à un taux croissant de conversion des milieux naturels en systèmes pastoraux et agricoles, au développement des zones résidentielles, des infrastructures et des réseaux de circulation. Le changement d’utilisation des terres apparaît dans des zones traditionnellement inhabitées ou non cultivées telles que les pentes montagneuses extrêmes, certaines zones côtières, et des plaines inondables. Ceci est souvent une conséquence de la pauvreté, de la déforestation ou de la conversion des espaces naturels pour une production à court terme de cultures commerciales pour le marché mondial. Dans de nombreuses régions du monde, le processus est associé avec l’utilisation du feu pour le défrichement et une occurrence croissante d’incendies de forêt. Dans de nombreuses zones développées, d’un autre côté, les intensités des incendies augmentent quand ils se développent dans des espaces abandonnés ou non gérés, se traduisant par une augmentation des dommages aux ressources, aux propriétés et aux constructions.
Les recommandations volontaires visent les objectifs suivants :
1. établir des principes, en accord avec les règlements pertinents de la juridiction internationale, pour des activités de gestion responsable des feux, prenant en compte tous leurs aspects pertinents des domaines environnementaux, sociaux, culturelles, économiques, technologiques et biologiques ;
2. contribuer à l’établissement et à la mise en œuvre des politiques nationales et sub-nationales
3. et des mécanismes de planification pour établir ou améliorer le cadre institutionnel, réglementaire et juridique nécessaire pour des activités de gestion responsable des feux ;
4. fournir des conseils qui peuvent être utilisés, s’ils se justifient, dans la formulation et la mise en œuvre des instruments internationaux, aussi bien contraignants que volontaires ;
5. faciliter et promouvoir l’assistance mutuelle et la coopération technique, financière ou tout autre forme de coopération dans la gestion des feux entre les organismes et les organisations de donateurs ;
6. encourager et faire connaître les contributions efficaces à la gestion des feux sur une base communautaire qui concourent à la sécurité alimentaire et la couverture des besoins quotidiens des populations ; et
7. promouvoir des programmes de gestion durable des ressources et du territoire qui prennent en compte de manière écologiquement appropriée, l’utilisation et la gestion du feu lorsque cela est permis, et l’extinction des incendies.
Une considération particulière est accordée aux valeurs communautaires et sociales et à l’engagement de la population dans la planification et la mise en œuvre de la gestion des feux.
Tout programme de gestion efficace des feux doit être basé sur l’écologie et l’histoire du feu dans la région. Dans de nombreux cas, le maintien de régimes de feux appropriés, ou la réintroduction du feu, est aussi importante que la prévention des incendies. L’utilisation des feux planifiés et des bénéfices du feu n’est pas seulement destinée à la protection contre les incendies et à leur extinction.
Des conseils de mise en œuvre sont fournis concernant les activités de protection dans l’interface entre les espaces urbanisés et les forêts ou les autres espaces, avec la reconnaissance que les valeurs écologiques doivent être considérées en parallèle avec les valeurs humaines et les normes culturelles.
En ce qui concerne la gestion des feux, plusieurs instruments, conventions et accords internationaux sont pertinents. Les présentes recommandations traitent des domaines clés de ces instruments, et fournissent aux services et aux organisations un cadre pour gérer les feux.
Les principes directeurs et actions stratégiques doivent être interprétés et appliqués conformément à ces conventions et ces déclarations, et notamment avec la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification, la Convention sur la diversité biologique et la Déclaration du Millénaire des Nations Unies. Ces applications constitueront des avancées pour la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, en particulier l’Objectif 1: Réduire l’extrême pauvreté et la faim, l’Objectif 7: Assurer un environnement durable, et l’Objectif 8: Mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
L’annexe 1 contient une liste des instruments internationaux soutenus.
En se reposant aussi sur beaucoup d’autres mécanismes, codes et directives, les principes directeurs et les actions stratégiques ont puisé dans les expériences d’organisations et d’individus à travers le monde. Plusieurs documents existent qui fourniront des directives de mise en œuvre sur les usages traditionnels du feu dans les plans de prévention. On peut citer par exemple : les Directives de l’Organisation internationale des bois tropicaux sur la gestion des feux dans les forêts tropicales (ITTO, 1997) ; les Directives FAO sur la gestion des incendies dans les forêts tempérées et boréales (FAO, 2002) ; et le Manuel de gestion des incendies d’espaces naturels pour l’Afrique sub-saharienne du Centre mondial de surveillance des incendies (Goldammer et de Ronde, 2004). Ceci n’est qu’une liste partielle. De nombreux pays et de nombreuses organisations ont des manuels, guides et documents de planification qui fournissent information et assistance dans l’établissement d’un programme de gestion des feux. D’autres Codes fournissent la base pour des lois ou des statuts pour les services ou les organisations intéressés à établir les bases légales à un programme sur les feux.
Rien dans les recommandations volontaires ne porte préjudice aux droits, à la juridiction et aux obligations des pays individuels au regard de la loi internationale, comme reflété dans les conventions et accords internationaux. Les principes directeurs et actions stratégiques contiennent des dispositions qui appuieront et apporteront un complément aux directives, politiques, programmes et règlements existants sur la gestion des feux, qui sont actuellement en cours dans de nombreuses organisations, services et gouvernements.
Toutes les entités ayant des responsabilités relatives à la gestion des feux, bénéficieront de collaborations quand elles transformeront les principes directeurs et les actions stratégiques en leurs propres cadres politiques/juridiques/réglementaires ; stratégies, programmes ou plans de gestion des feux ; codes, normes ou directives pour la mise en application ou pour le suivi et l’évaluation. De telles entités peuvent inclure des pays membres et non membres de la FAO, les organisations pertinentes aux échelles sub-nationales, nationales, régionales, mondiales, qu’elles soient gouvernementales ou non gouvernementales, ainsi que tous les porteurs d’enjeux concernés par la gestion des forêts, des parcours, des herbages, et des aires protégées, ainsi que les interfaces entre chacun de ces domaines et les zones de développement humain.
Les gouvernements, organes internationaux et organisations non gouvernementales sont encouragés à promouvoir la compréhension des principes directeurs et des actions stratégiques parmi ceux qui sont concernés par la gestion des ressources, la protection des forêts, la qualité de l’air et de l’eau, la protection des populations et la restauration et la réhabilitation écologiques, y compris, lorsque c’est possible, par l’introduction de processus qui encourageraient l’acceptation volontaire et l’application effective. Bien que non contraignant, les gouvernements sont encouragés à adopter les principes directeurs et des actions stratégiques dans leurs cadres institutionnels, juridiques et de politiques ainsi que dans leurs normes de planification et de mise en œuvre de la gestion des feux.
La FAO, en partenariat avec d’autres services, organisations et experts, peut apporter des révisions aux principes directeurs, en prenant en considération les évolutions dans le domaine de la recherche sur l’écologie et le comportement des feux et sur les facteurs psychologiques et sociaux, ainsi que l’expérience acquise lors de leur mise en place.
La diversité des contextes suggère une grande variété d’approches pour l’application et la mise en œuvre des principes directeurs et des actions stratégiques. Les capacités organisationnelles vont des pays ayant des organisations qui disposent de fonds et de moyens, aux pays et régions qui ne possèdent pas de programmes actifs sur les feux. Les environnements et les régimes de feux vont de zones où il y a peu de feux et de faibles dommages, à des zones où le feu est une composante clé de la santé de l’écosystème, et jusqu’à des zones où le feu est responsable de dommages considérables aux fonctions de l’écosystème. Les zones rurales, urbaines, inhabitées et d’interface ont chacune des besoins divers et des potentiels différents.
Le contexte le plus pertinent est celui pour lequel le programme existant de gestion des feux n’est pas sûr, efficace, et acceptable d’un point de vue social et environnemental. Même dans les pays développés, le programme retenu peut ne pas être complètement adapté à la situation. Dans certaines zones, les personnes et les collectivités s’installent dans des espaces à haut risque d’incendie, provoquant des problèmes de protection vis à vis du feu. Dans d’autres zones, les populations abandonnent les zones rurales et laissent de grandes étendues de terrains non gérées, qui deviennent des zones de fort risque d’incendie.
Particulièrement intéressantes sont les zones où le feu joue un rôle important dans l’environnement, que ce soit de manière naturelle pour maintenir l’écosystème ou en subvenant aux besoins par l’agriculture ou par d’autres usages. Avec l’augmentation des populations dans ces zones, il est important d’adopter des programmes appropriés de gestion des feux. Ainsi, la nécessité de protéger les personnes, les ressources et la propriété des effets négatifs du feu peut être équilibrée avec la nécessité d’avoir un usage approprié et équilibré du feu dans l’environnement.
La capacité des pays en développement à mettre en œuvre les recommandations présentes devrait être prise en considération. Afin d’appuyer une mise en œuvre efficace, les gouvernements, les organisations internationales et non gouvernementales, les institutions de financement et les propriétaires et utilisateurs des terres devraient reconnaître pleinement les circonstances et nécessités particulières des pays en développement. Un effort particulier peut être nécessaire dans les zones bénéficiant d’assistance technique et financière, de transfert de technologie, de formation et de coopération scientifique, en améliorant l’aptitude des états à renforcer et développer leurs organisations et capacités de gestion des feux. Cela peut être particulièrement important pour les pays les moins développés, et parmi eux les petits états insulaires en développement et les pays à faible couvert forestier dans des écosystèmes fragiles où des incendies dévastateurs sévissent.
