Christian du Saussay
CHRISTIAN DU SAUSSAY es profesor de derecho de la Universidad de Niza, Niza, Francia.
Hace cincuenta años la legislación forestal de los países tropicales se ocupaba sobre todo de reglamentar la extracción de los productos forestales - principalmente madera-para la exportación, descuidando los derechos y necesidades de la población local y dé otros habitantes del bosque, como la fauna silvestre. En los dos últimos decenios los países tropicales han comenzado a promulgar leyes que tienen en cuenta esos derechos y necesidades. Las repercusiones de estas medidas son importantes, complejas y a veces sorprendentes.
El principio de que los primeros beneficiarios del bosque son las poblaciones rurales deriva de un evidente sentido de justicia social, pero antes hay que resolver los problemas de la ordenación de la tierra, la productividad y la protección del ambiente.
En primer lugar, es preciso detener el éxodo rural hacia las grandes ciudades. El hacinamiento en los tugurios de las zonas periféricas de las grandes ciudades crea inmensos riesgos sanitarios, y puede provocar desórdenes sociales y el aumento de la delincuencia. Si como respuesta los gobiernos concentraran las inversiones públicas en las capitales o en las zonas urbanizadas, no harían sino intensificar el exodo rural. La mayoría de las dificultades que ocasionan las aglomeraciones superpobladas sólo pueden remediarse ofreciendo a la población rural mejores condiciones de vida.
En segundo lugar, debe incromentarse la producción agrícola y forestal, que actualmente no satisface las necesidades de poblaciones cuyas condiciones demográficas son inestables. Con demasiada frecuencia la producción disminuye debido a la deforestación y al empobrecimiento y erosión de los suelos. Además de la aplicación de nuevas técnicas agrícolas, uno de los medios posibles para mejorar la situación es el desarrollo en gran escala de bosquecillos, setos y plantaciones contra la erosión. Pero esta restauración de los bosques no puede lograrse sin la participación activa de la población rural.
La protección del ambiente puede considerarse como un medio de aumentar la productividad de los suelos, y de garantizar al mismo tiempo la conservación de los recursos naturales para el futuro. Supone también que quienes más directamente soportan las cargas y restricciones que impone la protección de la naturaleza, recibirán luego los beneficios y ventajas de esta protección.
Cualquiera sea el punto de partida, el aspecto central es siempre el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones rurales, especialmente mediante el acceso a los recursos forestales. A la misma conclusión se llega partiendo desde otro enfoque: la comparación de la evolución demográfica de Europa y del Tercer Mundo. En Europa, la expansión de la población, que se inició a fines del siglo XVIII, es el fruto del avance simultáneo de las esferas agrícola, industrial y sanitaria.
En el Tercer Mundo, la expansión de la población parece ser principalmente el resultado de una reducción en la mortalidad debida a la intervención de la medicina. Las otras esferas - la agricultura menos que las demás - no han marchado a la par de los adelantos médicos, de manera que el único resultado ha sido el empobrecimiento general y la consiguiente desorganización. Es importante, pues, restablecer los equilibrios alterados, especialmente mediante el aumento de la producción agrícola y forestal.
Este objetivo es de competencia del Estado. Todos los países han elaborado planes de desarrollo tendientes a beneficiar a las poblaciones rurales en igual medida que a los demás. Empero, la experiencia demuestra que hay una gran disparidad entre las ventajas derivadas de la explotación de un recurso natural, y los beneficios que reciben las comunidades rurales. Sin necesidad de mencionar ejemplos de malversación de los fondos públicos, no es exagerado afirmar que a menudo los gobiernos dedican al desarrollo rural una proporción insuficiente e improductiva de los ingresos.
Si los canales económicos a través de los cuales el Estado efectúa de preferencia sus inversiones suponen demasiado desperdicio, es lógico concluir que la intervención estatal deberá reducirse. En consecuencia, parecería oportuno organizar el aprovechamiento de los recursos sin esperar a que el Estado los explote y devuelva los beneficios a las comunidades rurales. El problema consiste en averiguar hasta qué punto puede la legislación estimular tal política.
El bosque ha proporcionado siempre a sus moradores y a los vecinos, medios de subsistencia regidos por derechos consuetudinarios que los legisladores se han esforzado por disciplinar. En Europa, la producción de madera debía primero satisfacer las necesidades nacionales, especialmente las de la marina, y luego respetar el principio liberal de la propiedad privada, o ajustarse al concepto de uso racional de ese patrimonio
En los países tropicales, la legislación se ha basado en las mismas premisas. Si se estudia la evolución de ] esa legislación en los últimos cincuenta años, se puede constatar - en especial en Africa que al principio la ley forestal era una especie de «ley de minas» que abarcaba la extracción de productos destinados a la exportación, mientras que a los usos tradicionales se les asignaba un lugar secundario. Esa legislación, que dejaba demasiada libertad a los concesionarios, dio por resultado la sobreexplotación de las especies más valiosas y el despilfarro de los recursos. Actualmente, no sólo los árboles más valiosos están en peligro, sino todo el bosque.
La reacción jurídica fue una regulación más estricta de la corta y la ordenación del patrimonio forestal. Se había comprobado también que los contratistas de la explotación forestal no compraban la madera de corta a su verdadero valor. El viejo concepto de «impuestos» fue sustituido por el de «precio de venta», con la esperanza de que esto acercaría los precios a los valores prevalecientes en el mercado.
Un nuevo paso se dio cuando los silvicultores descubrieron la amarga realidad de que los ingresos derivados de la explotación forestal desaparecían en el presupuesto general del Estado el cual no restituía los medios financieros necesarios para llevar a cabo la ordenación de los bosques. Por esta razón se establecieron fondos forestales para garantizar la reinversión en la silvicultura de los fondos públicos derivados de los bosques.
Sólo en los últimos tiempos los legisladores han comenzado a reconocer el papel del bosque en la economía rural, papel muy antiguo, como lo demuestra la persistencia de los derechos consuetudinarios. Algunos países fueron pioneros de este reconocimiento, hoy generalizado, mientras se siguen buscando fórmulas legislativas que pongan los recursos forestales al servicio del desarrollo rural.
El término «recursos forestales», en su sentido estricto, abarca todos los productos del bosque. Dado que un bosque se puede definir como una asociación de formas vivas donde predominan los árboles, esos productos incluirían la fauna silvestre. Pero por lo general las leyes forestales adoptan un concepto mucho más amplio de bosque, que abarca prácticamente todas las zonas en estado natural, predominen o no los árboles. Además, cuando la repoblación forestal en gran escala es imposible debido a la escasez de tierra, las administraciones forestales fomentan la plantación de setos o hileras en combinación con las actividades agrícola-ganaderas. No procede debatir aquí si esas políticas son competencia de la administración y legislación forestales, o de análogos organismos agrícolas o de conservación de suelos; sin embargo se puede observar que es preferible incluir en el concepto de «recursos forestales» a los productos de las especies arbóreas cultivadas en combinación con otras actividades afines. En última instancia, todo recurso natural vivo afincado sobre la tierra y que no se considere agrícola o pastoral, puede calificarse de «forestal».
Para el acceso de la población rural a este recurso, el derecho comparado registra una amplia gama de posibilidades que pueden agruparse bajo dos títulos, según su finalidad sea simplemente garantizar a las comunidades rurales la participación en los recursos forestales, o incorporarlas a la generación y ordenación de esos recursos.
EL VEDADO WANKIE DE ZIMBABWE la fauna silvestre forma parte de la vida cotidiana (T. RINEY)
La distribución de los recursos forestales
De conformidad con la distinción que se deriva del derecho comparado, hay distribución de los recursos forestales cuando la ley concede una parte de ellos a las comunidades rurales, sin reconocerles derecho alguno ni exigirles tributos o servicios a cambio. Sobre esta base, los recursos forestales sólo pueden ser de propiedad pública, o al menos administrados por el Estado. Esta distribución, que por ende es gratuita, puede realizarse mediante la asignación de ingresos, o permitiendo el acceso directo a los productos naturales.
Ingresos forestales. En principio, los ingresos forestales se distribuyen en beneficio de las comunidades rurales y no de los particulares; sin embargo, éstos reciben a voces indirectamente parte de esos ingresos, en forma de asignaciones en efectivo o en especie. Un ejemplo es el otorgamiento de primas a los agricultores por la ayuda prestada a trabajadores forestales que operan conjuntamente con ellos; otro ejemplo, en Kenya, es la compensación que la ley adjudica por los daños causados por los animales salvajes. Este tipo de medida, poco frecuente, es siempre una consecuencia lógica del principio de equidad.
Fomentando la conservación de la fauna silvestre, el Estado obliga a la población rural a correr grandes riesgos: es de suponer que las garzas seguirán asaltando los estanques de peces, los carnívoros matando el ganado y los monos robando en los huertos. El principio de equidad sería de ese modo alterado en detrimento de la población rural. Por lo tanto, es legítimo compensarla con una indemnización por los daños sufridos. Si la jurisprudencia aplicada por los órganos responsables de reglamentar la compensación admite sólo con reservas las instancias de quienes no han tomado las precauciones necesarias para proteger los cultivos o el ganado, sus decisiones serán un incentivo para los agricultores a fin de que adopten medidas de defensa pasiva para poder enfrentar mejor la fauna silvestre. De todos modos, es necesario admitir que las indemnizaciones, premios o primas acordados por los éxitos en este campo, son de escaso valor económico.
La distribución de los recursos forestales en beneficio de las comunidades rurales puede adoptar la forma de asignación de ingresos a la comunidad, o de prestación de servicios pagados por los contratistas de la explotación forestal.
La asignación de ingresos puede hacerse de varias formas. En la Rep. Unida del Camerún, la ley encomienda al Estado la ordenación de los bosques que pertenecen a las comunidades. También prevé que las comunas reciban una «retribución comunitaria» cuando se explotan sus bosques. La ley de presupuesto establece la tarifa.
Según un informe de la FAO, en Kenya parte de los ingresos públicos derivados de la caza se transfieren a los ayuntamientos, práctica administrativa no prescrita por ley, pero destinada a compensar la carga que supone para las poblaciones locales el mantenimiento de una muy elevada densidad de animales salvajes. Por otro lado, la ley obliga al Estado a ceder a las comunidades locales un mínimo de ingresos para la compra de equipos de uso comunitario. El mejoramiento efectivo de las condiciones de vida depende de la capacidad de los administradores locales para utilizar sus fondos con provecho y evitar los gastos improductivos.
Legislación sobre ordenación forestal
Camerún Ordenanza N° 73/18 del 22 de mayo de 1973 que establece el reglamento forestal nacional; artículos 5, 29 y 30. También el decreto N° 74/357 del 17 de abril de 1974 que regula la aplicación del articulo 10 de la ordenanza mencionada.
Corea, Rep. de Las autoridades coreanas consideraron la asociación de productores y consumidores como vehículo de creación del espíritu de cooperación en la ordenación forestal. Véase el informe de Bong Won Ahn presentado al Octavo Congreso Mundial de Silvicultura, Yakarta, 1978, titulado Village forestry in Korea.
Etiopía Proclama N° 192 de 1980, que prevé la conservación y el desarrollo de los recursos forestales y de la fauna silvestre, secciones 2, 5 y 6.
Honduras Ley de 1976 relativa a la Empresa Hondureña de Fomento Forestal, articulo 24.
Kenya Ordenanza de 1951 sobre protección de los animales salvajes, articulo 63.
Perú El articulo 9 de la ley relativa a las comunidades indígenas, al desarrollo agrario de las regiones de la selva y a las reservas forestales del Perú, establece la composición de las comunidades indígenas. Las comunidades indias pueden organizarse en «empresa comunal», «granja comunal» y «cooperativa comunal y agraria de producción».
Senegal Decreto N° 65-078 del 10 de febrero de 1965, que establece el código forestal (parte reglamentaria), artículos 19, 20, 21 y 23.
Sudán Véase FAO wildlife and national parks legislation report to the Government of Sudan, documento N° TA 3300, Roma, 1974, articulo 46.
El segundo tipo de ayuda oficial colectiva deriva de algunas disposiciones contenidas en las especificaciones y condiciones de los contratos de explotación forestal. Por ejemplo, por lo general se estipula que las carreteras y caminos construidos por el contratista en el bosque estarán abiertos al público, lo que en sí constituye un factor para el mejoramiento económico. Además, pueden incluirse en los contratos otras obligaciones de índole social tales como el dictado de clases de alfabetización, o la instalación de centros de atención médica, aunque sugerencias de servicios públicos de este tipo pueden no ser del agrado de las empresas de explotación forestal. En ese caso, se pedirá a las empresas que contribuyan al desarrollo colectivo mediante tributos o pagos a organismos especializados.
La distribución de los productos forestales. El principio generalmente aceptado del derecho de uso, sea consuetudinario o tradicional, implica la distribución de los productos forestales. En toda legislación pueden encontrarse ejemplos de derechos de uso. El principio refleja la profunda convicción social de que el fruto del trabajo ajeno debe respetarse como su propiedad, mientras que lo que ofrece la naturaleza puede tomarse libremente. Estos derechos están hoy firmemente establecidos sobre todo en Africa, en otros tiempos estuvieron aún más generalizados en Europa, donde desde la época medieval se ejercían no sólo sobre los bosques estatales sino también sobre los terrenos cultivados por particulares.
La ventaja evidente de los derechos de uso es que ponen los productos forestales a disposición inmediata de las comunidades rurales, sin los problemas que supone el trato con varios intermediarios. Cuando el Estado no puede ofrecer otra cosa para mejorar la suerte de la población rural, los derechos de uso constituyen su recurso más eficaz.
Efectos jurídicos de los derechos de uso. En toda legislación forestal que respete los derechos de uso hay un denominador común formado por tres elementos. En primer lugar, estos derechos se limitan al consumo local. En segundo lugar, son gratuitos y sin cargo (salvo en el Senegal, donde los usuarios deben aportar contribuciones). En tercer lugar, están restringidos por la ley, aspecto donde aparecen divergencias fundamentales entre los países.
El principio de limitación de los derechos ha existido siempre, pero su aplicación ha sido sumamente variable. A veces las limitaciones son simplemente una forma de facilitar la explotación comercial de los recursos naturales; por ejemplo, cuando se niegan los derechos tradicionales de caza en territorios cinegéticos o de caza, y se conceden permisos a empresas organizadoras de safaris a cambio de una retribución, o cuando la ley admite la posibilidad de suspender los derechos de los usuarios en los bosques amparados por contratos de explotación forestal. Algunas leyes prohiben concretamente este tipo de exclusión. Por ejemplo, una ley senegalesa estipula que «el ejercicio de los derechos de uso de las comunidades se extiende a los almacenes de madera en los bosques y a las concesiones de corta o explotación forestal, sin que los respectivos titulares puedan reclamar compensación alguna».
Las limitaciones suelen responder a la necesidad de proteger determinadas especies o sus biotipos; por ejemplo, las limitaciones a la explotación de algunas especies forestales o animales en los parques nacionales y las reservas naturales. En este caso no siempre es imprescindible la prohibición absoluta. En Senegal, la extracción de especies forestales protegidas y de madera destinada a la construcción o reparación de viviendas está sujeta a la obtención de un permiso gratuito de corta emitido por el responsable del sector forestal.
En el caso de la fauna silvestre, cabe preguntarse si las especies «parcialmente protegidas» no están reservadas a los deportistas que pagan por las licencias de caza. Además, la costumbre es permitir sólo la caza tradicional (con trampas autóctonas, lanzas, flechas). Cabe preguntarse si no es también éste un anacronismo que se debe rectificar. Lo realmente tradicional es que algunas poblaciones deben ir a cazar en busca de sus alimentos, y no los métodos que utilizan. ¿Por qué imponerles métodos peligrosos, inseguros y, en el caso de las trampas, no muy selectivos? Es mucho mejor prever un «permiso tribal de caza» como en el proyecto de ley del Gobierno sudanés, en virtud del cual el director del servicio de fauna silvestre emitirá autorizaciones a los jefes de las tribus locales o a las aldeas para cazar con armas de fuego, bajo condiciones específicas, a fin de atender las necesidades de la comunidad.
Aspectos sociales de los derechos de uso. A fin de inculcar en la comunidad rural misma el valor social de los derechos de uso, es conveniente regular su esfera de aplicación, hacer más difícil su abolición, prever compensaciones y establecer en algunos casos obligaciones más estrictas. Algunos estudios demuestran que aunque la legislación siempre prevé limitaciones a los derechos de uso, pocas veces lo hace en el interés de los propios usuarios.
Los usuarios pueden poner en peligro los ecosistemas forestales si se exceden en el uso de sus recursos. Por eso, si el Estado desea conservar los recursos naturales, debe impedir que se exploten de maneras tales que a la larga llevarían al empobrecimiento de las comunidades rurales. Este caso está contemplado en la legislación senegalesa, que establece: «El ejercicio de los derechos de uso... dependerá siempre de la situación y las posibilidades del bosque y de la población vegetal. Puede suspenderse temporalmente por decreto del Ministro de Economía Rural en todos los casos en que el servicio de montes considere necesaria la imposición de restricciones a fin de salvaguardar el patrimonio forestal».
Respecto de la supresión de los derechos de uso, esta facultad suele quedar a la discreción del gobierno. Si la supresión priva de importantes recursos a las comunidades, sus efectos previsibles deben al menos evaluarse antes de tomar una decisión. El procedimiento obvio es una encuesta pública donde las partes interesadas tengan voz. Por ejemplo, la ley camerunesa obliga a informar al público antes de realizar cualquier clasificación de los bosques o de emitir permisos de explotación: «El decreto de clasificación... debe determinar las características y el alcance de los derechos de uso y, en su caso, su suspensión o revocación».
Por último, es evidente que cuando el ejercicio de los derechos de uso constituye el único recurso de una comunidad como en el caso de las tribus pigmeas de Africa - el bosque donde vive podría clasificarse como «zona de uso protegido». Dentro de dicha zona sólo se autorizarían las actividades de explotación compatibles con el mantenimiento práctico y no simplemente jurídico de los derechos de uso vigentes. La decisión de desclasificar tal zona podría reservarse a las autoridades políticas del más alto nivel. También se debería impedir un aumento del número de usuarios que excediera las capacidades del medio natural y agotara sus recursos.
La garantía de supervivencia material de una comunidad rural mediante el ejercicio de los derechos de uso presupone la existencia de recursos forestales suficientes y, por consiguiente, no es una solución que se pueda aplicar en todos los casos.
Cuando es necesario elevar el nivel de vida de la población rural o reponer un recurso forestal agotado, es necesario examinar otras fórmulas que fomenten la participación de esas poblaciones en el desarrollo forestal.
Fonación y explotación del recurso forestal. Los medios de que dispone el Estado para incorporar a los habitantes rurales al establecimiento y explotación de un recurso forestal, difieren según se trate de tierras públicas o privadas. Esta distinción es muy ambigua en el derecho comparado. Los estatutos agrarios son muy diversos, y su interpretación jurídica no siempre coincide con la realidad social. En Africa, por ejemplo, los derechos de quien explota la tierra pueden ser respetados en la práctica tanto como los del propietario, mientras que según la ley se trata simplemente de la «ocupación» de tierras que pertenecen al Estado. El tradicional concepto jurídico romano de propiedad agraria prevalece en la legislación latinoamericana, pero con amplias modificaciones debidas a la importancia de la «función social» que se atribuye a esa propiedad.
Para mayor claridad, se puede adoptar el amplio concepto de «control de la tierra» como término común de comparación. El control de la tierra por parte de un particular puede comprender un derecho de propiedad absoluta a la vez que un derecho de uso permanente. El control estatal de la tierra significa que el Estado puede disponer libremente de ella sin tener que expropiar la propiedad de los particulares.
Tierras de propiedad privada. En ocasiones, la facultad del Estado en cuanto al establecimiento de plantaciones forestales o de especies de árboles forestales en el ámbito agrícola o pastoral está limitada por los derechos de propiedad privada. En gran medida, las formas de alcanzar esos dos objetivos son similares, y radican o bien en la capacidad de decisión de las autoridades o bien en los incentivos.
Las autoridades pueden imponer algunas obligaciones a los particulares para que hagan o dejen de hacer algo, lo que comporta restricciones a la actividad privada. Si estas restricciones son muy grandes, pueden llegar a representar la modificación unilateral de las estructuras agrarias.
No es posible imponer la creación de una plantación forestal ex nihilo a un particular, pero puede utilizarse la policía para controlar la ordenación de los bosques privados. La evolución de la legislación forestal tiende, en cambio, a generalizar el sistema del plan de ordenación aprobado por la administración forestal, o a condicionar el desmonte y la corta de los bosques al obtenimiento de autorización previa.
En las actividades agroforestales, el control de la policía está previsto por la legislación forestal y la relativa a la erosión de los suelos, y permite que se imponga la siembra y el mantenimiento de árboles o plantas para impedir la erosión. La combinación de especies arbóreas forestales con los cultivos agrícolas se desarrollará dondequiera que aumente el consumo doméstico de leña debido a la presión demográfica, con la consiguiente reducción de las superficies destinadas a la silvicultura. La ley no dispone todavía de conceptos e instrumentos jurídicos apropiados para abordar este tipo de problema.
En geografía es noto el concepto de bosque tallar, no sancionado sin embargo por el derecho, y que se aplica solamente a las hileras de árboles que forman setos vivos. Se deberían elaborar criterios jurídicos tanto para las plantaciones forestales alineadas como para las de bosques tallares. ¿Debe la definición de una superficie agroforestal tomar en cuenta el número por hectárea de algunas especies de árboles, los métodos de siembra o la cantidad de productos forestales que pueden obtenerse de ellas?
Actualmente el método del control policial puede desempeñar sólo un papel limitado, si se consideran problemas tales como la psicología de los agricultores, la insuficiencia de los servicios públicos y las condiciones técnicas de la agricultura. Sería preferible que ese control estableciera la obligación de lograr ciertos resultados, en vez de la de utilizar determinados medios. La primera opción respeta más la libertad del agricultor, porque le fija una meta que debe alcanzar, sin sujetarlo en la «camisa de fuerza» de los reglamentos. Además, es mucho más fácil de administrar. En otras palabras, es mejor prescribir el mantenimiento de un mínimo de rodales de una especie dada en determinadas condiciones, y no exigir un permiso para cortar cada ramita de árbol. Los instrumentos más eficaces de una política agroforestal son los incentivos.
A juicio del autor, las decisiones de autoridad son más eficaces cuando sirven para salvar obstáculos debidos a las estructuras agrarias o a prácticas agrícolas deficientes.
Cambios en el régimen de propiedad. El régimen de propiedad de la tierra puede obstaculizar de diversas formas la política de desarrollo forestal. Un problema es, por ejemplo, el pequeño tamaño y la irregularidad de las parcelas, que la ley puede solucionar de varias maneras; la primera consiste en establecer agrupaciones obligatorias que coordinen los trabajos, asegurando una administración común en nombre de todos los propietarios. Esto supone el uso homogéneo de las tierras.
La segunda solución, más radical, es la concentración parcelaria. En Francia, las operaciones de concentración se encargan a empresas de ordenación de tierras que compran terrenos donde establecen granjas de diversos tamaños que reasignan a los agricultores. La compra de tierras puede efectuarse mediante acuerdo o mediante el ejercicio de derechos de prioridad. Los desequilibrios derivados de la existencia de latifundios y minifundios se pueden rectificar mediante leyes de reforma agraria, leyes que también pueden utilizarse para poner fin a régimenes de tenencia de tierras que impidan el desarrollo rural. Así, la legislación de Cabo Verde abolió los contratos de «subaparcería» que llevaban a la proletarización de los agricultores. Pero la mejor manera de lograr que los habitantes de las zonas rurales apliquen nuevas técnicas es, sin duda alguna, la adoptada por la ley peruana del 21 de mayo de 1964, que define la reforma agraria como «un proceso integrado, pacífico y democrático destinado a transformar la estructura agraria del país... y a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra que pueda elevar su producción...».
Por último, la ley aborda los casos en que los agricultores no cumplen sus obligaciones, suspendiendo temporalmente sus derechos. Esos derechos pueden transferirse al Estado cuando se requiere «protección de la tierra». o bien a una tercera persona para que la cultive. Pero los procedimientos de autoridad son ineficaces si no se combinan con un sistema de incentivos.
Incentivos. Los incentivos pueden perseguir dos objetivos complementarios: poner las técnicas agroforestales a disposición de los habitantes de las zonas rurales, y estimularles para que adopten esas técnicas.
Al primer objetivo corresponden la introducción de una red de viveros, el establecimiento de centros de distribución de los materiales y productos necesarios y los servicios de asesoramiento y extensión.
La mejor manera de estimular a la población rural para que adopte las técnicas recomendadas es la demostración práctica, bien en las granjas estatales o - mejor - por intermedio de agricultores que se ofrezcan voluntariamente para llevar a cabo el «experimento» en su región.
Otro instrumento de evolución es la ayuda financiera. Las exenciones fiscales no tendrían sentido en regiones donde la pobreza excluye la posibilidad de imponer tributos a la población. Además, la organización del crédito por parte del Estado es útil - siempre que éste cuente con los necesarios recursos financieros - porque en el mercado libre las prácticas suelen ser especialmente abusivas.
Por último, si se quiere inducir a los agricultores a que superen la fase de mera subsistencia, se debe impedir que sus ingresos sean confiscados por los intermediarios y que se produzcan fluctuaciones excesivas en los mercados de productos agrícolas. Estas consideraciones han llevado a las autoridades públicas a regular los mercados, controlar las redes de distribución y fomentar el establecimiento de cooperativas de distribución.
En general, los incentivos deben concebirse como medidas transitorias que conduzcan de una extrema pobreza a una abundancia relativa. Es necesario evitar que los agricultores se conviertan en receptores permanentes de socorro de la comunidad. El éxito de los incentivos depende en gran medida de los conocimientos prácticos de los empleados de extensión, y de la adaptación de las medidas propuestas. La ley debe estipular el principio de los incentivos y establecer los que competan a la legislación, por ejemplo la organización de las cooperativas o del crédito. Pero los reglamentos deben ser flexibles, para facilitar el establecimiento de procedimientos prácticos.
Tierras controladas por el Estado. Los bosques controlados por el Estado pueden ser transferidos a particulares o a otros órganos públicos, ya como propiedad plena, ya como sólo usufructo. El desarrollo rural depende del modo de influir en las actividades privadas tras esas transferencias. Aunque existen ejemplos históricos de transferencias masivas del dominio forestal público a manos privadas, no es esta la manera más conveniente de mantener los bosques o de fomentar el desarrollo rural. Las políticas corrientes se basan más bien en la participación de las comunidades rurales en la ordenación y explotación de los bosques cuya propiedad conserva el Estado. En tales condiciones, cabría preguntar cómo se organizarán las comunidades rurales para ser aceptadas como contraparte del Estado, y también mediante cuáles procedimientos pueden participar en la aplicación de la política forestal.
Organización de las comunidades rurales. Las divisiones administrativas del territorio nacional, y en especial las comunas, determinan la organización de las comunidades rurales. A veces también hay que tener en cuenta los derechos históricos de algunas poblaciones sobre sus tierras. En Perú, diez millones de hectáreas, o sea el 14% del territorio nacional, pertenecen por tradición a las comunidades indias. Otras veces el desarrollo de las comunidades rurales supondrá la modificación de hábitat tradicionales. Las autoridades de Mozambique, por ejemplo, han creado la aldeia communal en el marco de las reformas agraria y forestal; es un modelo de comunidad destinado a agrupar en centros rurales, poblaciones tradicionalmente dispersas. En este modelo, la organización política del nuevo distrito administrativo coincidirá con la del distrito rural que se ocupa de la ordenación forestal.
En los países tropicales la legislación forestal ha dejado demasiada libertad a los concesionarios. Valiosas especies desaparecen, y se malgastan los recursos. Hoy ya no sólo los árboles más valiosos están en peligro' sino todo el bosque.
Ahora bien, esta situación es una excepción respecto de la generalizada autonomía de las comunidades rurales con relación a las instituciones administrativas territoriales, cuya organización puede ser monística o pluralista.
La República de Corea ofrece un ejemplo de organización monística que comprende estructuras de base integradas en una pirámide: las asociaciones forestales rurales se agrupan en uniones de asociaciones forestales a nivel nacional, y por encima de ellas se encuentra la Federación Nacional de Uniones de Asociaciones Forestales.
En cada pueblo existe sólo una asociación forestal que agrupa a los propietarios de bosques y a los consumidores de madera del lugar. Es a la vez una cooperativa para la ordenación de los bosques privados (de pequeñas dimensiones), y una asociada del Estado en la ordenación de los bosques propiedad de éste, o que están bajo su jurisdicción.
Etiopía ha adoptado un sistema similar de comunidades que incluye asociaciones de agricultores y asociaciones de habitantes urbanos a las que se asignan los bosques estatales llamados kebele.
Cuando predomina el pluralismo, la legislación propone varias fórmulas de organización comunitaria. En términos jurídicos, las cooperativas o asociaciones forestales son instituciones sumamente estructuradas. Sin embargo, los agricultores no siempre saben administrarlas adecuadamente, llevar la contabilidad de los fondos de reserva o hacer nombramientos en virtud de la ley. Por consiguiente, es mejor acudir a formas más simples de agrupación o, si se prefiere, precooperativas.
En Honduras, el sistema social forestal abarca comunidades reunidas en grupos de trabajo, cooperativas, y otras formas de asociación.
En Cabo Verde se ha propuesto un tipo de comunidad en el que la administración forestal inscribe a los miembros, reparte las tareas colectivamente y determina la distribución de productos entre los miembros.
Es fundamental que la forma jurídica seleccionada para organizar una determinada comunidad rural, respete la mentalidad y formación dominantes, por lo general, es conveniente que los legisladores dejen abiertas varias posibilidades. Además, la introducción de estructuras comunitarias en un medio tradicionalmente individualista debe hacerse paulatinamente, bajo el control estrecho de la administración. Si la experiencia tiene éxito, probablemente atraerá más personas y se tropezará con problemas de equilibrio entre los recursos asignados y el número de miembros de la comunidad. Por consiguiente, será necesario establecer criterios para la aceptación de los miembros o el orden de prioridad de los candidatos.
Procedimientos de participación. Los derechos de las comunidades rurales pueden ser reconocidos mediante un convenio suscrito con el Estado, o por autorización unilateral de éste; en cualquier caso las comunidades quedan sujetas al control de la administración forestal. Las tareas asignadas a las comunidades varían mucho. Pueden corresponder a las de auxiliares de la administración pública; este es el caso de Corea, donde en los bosques estatales las asociaciones rurales tienen a su cargo las patrullas de vigilancia y el control de incendios. A cambio, reciben parte de los productos. Ya es mucho si las plantaciones establecidas por los servicios forestales nacionales no son saqueadas por los ladrones de madera, o destruidas por el pastoreo abusivo, o quemadas. En otros casos, se pueden asignar a una comunidad los derechos exclusivos sobre un bosque que administrará colectivamente mediante su propio plan de ordenación. También en este caso el grado de autonomía de las comunidades variará de acuerdo con sus capacidades y con la situación de sus recursos naturales. No sería sensato que una administración que tratase de controlar el avance de la desertificación, delegase demasiadas responsabilidades a las comunidades rurales. La experiencia histórica de los bosques comunales de Europa demuestra que la descentralización no es la mejor garantía de la conservación de un bosque.
Las comunidades rurales reciben solamente una parte de los productos forestales, y pueden administrarlos y explotarlos, pero siempre se necesitará un servicio forestal nacional que salvaguarde el recurso y oriente las actividades. No se pueden reducir las responsabilidades del Estado en el desarrollo de las comunidades rurales sin correr el riesgo de fracasar.
El desarrollo rural requerirá más bien un cambio cualitativo de las administraciones forestales, que tendrán que adquirir más conocimientos acerca de los procesos sociales para cumplir sus nuevas funciones de asesoramiento. Deberán aprender a divulgar las técnicas de producción y a utilizar los productos con criterio económico. El mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de las zonas rurales depende también de que se reduzca el desperdicio de madera, especialmente en los usos domésticos. Por ejemplo, desde que las rwandesas dejaron de remojar los frijoles que son el alimento de base - emplean mucho tiempo en cocinarlos y consumen grandes cantidades de madera. En casos como éste, donde las mujeres son las más interesadas, se redobla el valor del personal femenino contratado recientemente por los servicios forestales.
Esta expansión de las tareas de los servicios públicos supone una determinada capacidad de financiación por parte del Estado. En este sentido, el establecimiento de fondos forestales parece ser el instrumento preferido de una política de desarrollo rural donde la explotación tradicional de los bosques productivos puede fomentar el desarrollo de los bosques comunitarios.
La función del legislador es sumamente delicada en este campo. Debe mantener un equilibrio difícil ende la negligencia que tolera el mal uso, y el rigor paralizante. Debe ponderar con precisión las estructuras sociales que no pueden alterarse, y tratar no obstante de introducir los cambios necesarios para avanzar. La ley es una labor de síntesis y avenencia. Si está mal redactada no se adapta a las condiciones locales concretas, en el mejor de los casos terminará en el cementerio legislativo. Por muy perfecta que pueda ser una ley, será letra muerta si no cuenta con el apoyo político de quienes tienen la responsabilidad de aplicarla.
