S. Kolade Adeyoju
S. KOLADE ADEYOJU es Profesor y Jefe del Departamento de Administración de Recursos Forestales, Facultad de Agricultura y Ciencias Forestales, Universidad de Ibadán, Nigeria. Este artículo es la versión abreviada de un estudio titulado Critical aspects of forestry projects for rural development presentado en la Consulta de Expertos FAO/SIDA.
La planificación de la utilización del suelo no es una práctica nueva. Tanto en los países industrializados como en desarrollo, los análisis de los últimos 20 ó 30 años sobre la utilización de la tierra se asemejan extraordinariamente a los actuales, sea en el tipo de interrogantes, sea en las soluciones aconsejadas.
En los países en desarrollo, hay dos aspectos nuevos: en primer lugar, la aplicación efectiva de los controles para la utilización de los suelos depende cada vez menos de los centros tradicionales de decisión - jefaturas, familias o grupos étnicos - para pasar a las autoridades provinciales y nacionales; en segundo lugar, la práctica de la planificación se está aparejando lentamente con la relativa teoría. Las autoridades comienzan a tomar en cuenta a los planificadores, acostumbrados hasta ahora a elaborar documentos de política que jamás se pondrían en práctica.
Los métodos empleados para evaluar las tierras forestales en relación con otros usos competitivos del suelo son tan diversos como los propios tipos de bosques o cultivos agrícolas. Entre esos métodos figuran estudios forestales o agrícolas nacionales destinados a brindar documentación sobre los tipos de bosques originarios y la producción agrícola; evaluaciones del índice de estaciones de agricultura de plantación y de esencias forestales exóticas; distribución del paisaje por zonas con arreglo a la geología, la topografía y los suelos; evaluaciones de la idoneidad del suelo en cuanto a potencial productivo de biomasa en m³/ha; evaluación del tipo de bosque indígena que se debe reservar para fines científicos.
Estas prácticas son necesarias porque no siempre se cuenta con tierras excedentes. La silvicultura es sólo uno de los numerosos usos que puede darse a la tierra, y en muchas ocasiones ni siquiera debería tener prioridad.
Los administradores del suelo tratan de combinar los tipos de uso a fin de eliminar o reducir al mínimo la competencia entre unos y otros. Generalmente una misma zona puede emplearse para la producción de madera y algo de pastoreo, y a la vez servir como cuenca hidrográfica con facilidades para el esparcimiento del hombre y para la conservación de la fauna silvestre. Asimismo, si el terreno es rico de minerales, se los puede explotar con poco o ningún perjuicio para los usos de la superficie.
Los parámetros para la distribución de la tierra no son ni totalmente económicos ni exclusivamente biológicos. Las decisiones deben obedecer a los factores de la ventaja económica comparada, la disponibilidad del suelo para otros usos y la orientación política de los administradores. Sin embargo, debido a que la mayoría de los productos forestales son importantes como productos básicos, pero no son artículos de primera necesidad (como, en cambio, la mayoría de los productos alimenticios), la asignación de tierras para la silvicultura tiene invariablemente menos prioridad que para la agricultura, y será equiparada a otros usos potenciales de la tierra.
EN LAS AFUERAS DE LIMA hay que frenar el éxodo rural (P. JOHNSON)
Las soluciones propuestas para eliminar estos conflictos de utilización del suelo van desde la participación de grupos organizados y juntas asesoras hasta el recurso a los órganos legislativos. La eficacia de cualquier solución depende en gran medida de los sentimientos personales y la identidad colectiva de los interesados. Cuando un gobierno o autoridad constituida trata de aumentar su control sobre una zona que significa mucho para mucha gente, los problemas y conflictos derivantes tienden a agudizarse. En ocasiones estos problemas asumen formas extremas, como cuando los airados propietarios rechazan los controles en las reuniones públicas relativas a la adquisición. Otras veces, los conflictos son sutiles y subterráneos; escapan a la atención de los administradores, para luego salir a relucir el futuro.
PLANTACIÓN DE Acacia albida EN ZAMBIA (A. DE VOS)
CÁLCULO DEL VOLUMEN POTENCIAL DE MADERA PARA CORTA EN ECUADOR (S. LARRAIN)
dos opciones para la planificación de la utilización del suelo
La utilización de los suelos no es un problema que se pueda resolver con una sola decisión o con un documento legislativo único. Es una cadena evolutiva de decisiones, que comprende una sensata planificación del medio donde vivirán las futuras generaciones.
Con respecto a la competencia entre la agricultura y la silvicultura por el uso de la tierra, el problema no es simplemente el pasaje de tierras forestales a uso agrícolas, sino también la pérdida cada vez mayor de tierras agrícolas como consecuencia de la creciente urbanización. Los agricultores de las zonas urbanas de transición invaden mucha más propiedad forestal que los cultivadores de leña de barbecho. Esos agricultores continúan asentándose en la propiedad forestal, no necesariamente por el rápido incremento demográfico o porque sus tierras sean improductivas, sino porque se sienten amenazados por los especuladores y urbanizadores que las acaparan, y por la compulsión de pasar de la agricultura enteramente de subsistencia a la de plantación.
Este conjunto de presiones suele denominarse «síndrome de la inestabilidad». Aunque en la mayoría de los países en desarrollo la disponibilidad de tierras sería suficiente para cubrir la demanda actual e incluso la futura, existen factores imprevisibles como las fluctuaciones del clima, la tendencia a la desertificación, el suministro futuro de insumos de energía, las perspectivas inciertas de la producción agrícola y los efectos negativos a largo plazo de la erosión del suelo sobre su productividad, que pueden afectar gravemente esa disponibilidad.
En consecuencia, se debe afrontar una elección entre opciones difíciles. Sería desastroso no proteger suficientemente las tierras forestales; ahora bien, un exceso de restricción en la conversión de suelos podría agudizar los ya graves problemas de la escasez de alimentos y la insuficiencia de productos forestales. Mientras se esperan los resultados de las nuevas investigaciones sobre este problema, se considera que una política forestal prudente no debería prohibir completamente la conversión de las tierras forestales, sino más bien concentrarse en reducir la extensión de suelo forestal afectado por el síndrome de la inestabilidad. La agrosilvicultura (en sus diversas facetas) ofrece perspectivas promisorias para lograr una estrategia equilibrada a este respecto.
Otro método sería la creación de parcelas «intangibles», que servirían para mantener las tierras agrícolas bajo cultivo hasta tanto se necesitaran para otros fines. La agricultura sería así más estable, y ayudaría a crear pautas de producción regionales y a reintroducir un elemento de prudencia, único propósito actual de la planificación del uso de los suelos.
Estas ideas suponen una revisión de las leyes vigentes, pero hay un campo en que los planificadores pueden, ya desde el primer momento, mostrar una mayor conciencia de la magnitud de los problemas que confrontan: se trata de la recopilación, verificación, análisis y difusión de datos exactos relativos a la utilización de los suelos.
Algunas autoridades de planificación han realizado estudios de diversos tipos en el pasado, pero raras veces los han utilizado para elaborar informes que pongan en evidencia los problemas pertinentes y señalen los tipos de decisiones de política aconsejables. Sin lugar a dudas, en esto influyen los problemas relativos a la disponibilidad de personal calificado, lo que sin embargo no explica por qué los correspondientes ministerios y/o departamentos de los gobiernos provinciales y nacionales no indican el tipo de desarrollo y autoridad necesarios para transformar la estructura tradicional de uso de la tierra de modo que pueda responder con más eficacia a las necesidades de una sociedad en proceso de industrialización.
La utilización de los suelos no es un problema que se pueda resolver con una sola decisión o con un documento legislativo único. Es una cadena evolutiva de decisiones, que comprende una sensata planificación del medio donde vivirán las futuras generaciones. Ello requiere decisiones que no pueden ser adoptadas por el solo nivel estatal' sino que deben incorporar las opiniones de quienes participan en el proceso de explotación del suelo, ya sea como propietarios, como promotores de la explotación de los recursos, como consumidores y como funcionarios públicos. El objetivo principal no debe ser la prevalencia de un nivel de autoridad sobre otro, sino lograr que cada uno pueda secundar libre y adecuadamente los intereses de la explotación y la utilización del suelo, descuidados durante mucho tiempo.
Consideraciones especiales
Zonas criticas. En ciertas circunstancias, algunas clases de suelos pueden considerarse «zonas críticas interés» que requieren la intervención regional o nacional para asegurar su protección. Pueden ser zonas de gran importancia por su valor paisajístico o histórico, o bien tierras necesarias para la supervivencia de especies de plantas y animales en peligro de extinción. Puede también tratarse de zonas costeras, lagos o llanuras inundables específicas.
Otras zonas críticas son las que presentan riesgos naturales: zonas volcánicas, regiones con alta propensión a los incendios, zonas con suelos inestables o de fácil erosión. Una zona puede también considerarse crítica debido a su potencial productivo o a sus recursos naturales específicos. Además, pueden protegerse con medidas especiales las mejores tierras agrícolas contra la explotación indiscriminada.
Crecimiento urbano. El Estado puede supervisar directamente la utilización de los suelos colindantes con las zonas urbanas, ya sea porque las tierras no son explotadas o porque los gobiernos locales no las han zonificado, circunstancias que se dan con mucha frecuencia. Es imperioso determinar los límites del crecimiento urbano, e identificar y separar las tierras urbanizables de las rurales, de manera que el desarrollo sea paulatino y sistemático. Ello requerirá vastos planes de zonificación y utilización del suelo. Estos planes deberían estimular la explotación intensiva de las zonas ya delimitadas, promover el crecimiento ordenado de las tierras aledañas, y permitir la explotación bien planificada de otras zonas.
Planificación regional. Los gobiernos locales pueden no tener la facultad y mucho menos la jurisdicción necesarias para desarrollar los proyectos oportunos. Por supuesto, la magnitud de un plan con repercusiones regionales variará de un país a otro. De ahí la necesidad de que los gobiernos provinciales o nacionales asuman la dirección y soporten el grueso de esos proyectos de explotación. Este tipo de tareas corresponden a las diversas autoridades para la explotación de los ríos y los lagos.
Instalaciones fundamentales. Este concepto está íntimamente relacionado con la idea de la planificación regional. En este caso no debe hacerse hincapié en la magnitud del proyecto en sí, sino en su potencial multiplicador. Por lo general, las autopistas, los aeropuertos, las ciudades universitarias, los institutos de investigación, las represas, los planes de recuperación de tierras y los proyectos de riego importantes fomentan el progreso de las zonas circundantes. No siempre es fácil coordinar las inversiones y los objetivos de planificación de esos «centros de crecimiento» con los de la nación en su conjunto. Por lo tanto, dondequiera que haya buenas oportunidades de explotar los bienes regionales, el gobierno provincial o nacional deben destacar autoridades encargadas de la administración de las tierras, a fin de consolidar la coordinación de la planificación de las inversiones públicas.
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Técnicas de distribución de los suelos según sus usos Zonificación. Cada zona de una unidad de planificación dada tendría determinados usos compatibles con su naturaleza. A diferencia de las prácticas del «dejar hacer», los usos permitidos por la autoridad constituida deberán respetar determinados criterios sobre el ambiente. Al elaborar las directrices para la zonificación, se cuidará de asignar zonas ni muy pequeñas ni muy grandes a sectores importantes como la vivienda, la silvicultura y la ganadería. El objetivo general de la legislación en materia de zonificación debe ser el logro de una utilización ordenada y equilibrada de los recursos de tierras. El sistema de doble veto. Un método común para regular la utilización de la tierra es el llamado «sistema del doble veto», en virtud del cual el gobierno local retiene su poder sobre cuestiones tales como la evaluación de proyectos de construcción, el otorgamiento de aprobaciones y la concesión de permisos para realizar conexiones de agua y alcantarillado. Mediante este sistema, el promotor de la explotación puede estar obligado a procurarse un permiso por separado del gobierno provincial, cosa que suele ocurrir específicamente cuando se trata de un proyecto especial, como por ejemplo una planta de elaboración, o cuando la inversión total es grande. Cualquiera de las dos autoridades puede rehusar la aprobación o imponer condiciones a un proyecto; empero, los gobiernos locales pueden encontrar dificultades en imponer condiciones a los proyectos de construcción en tierras destinadas de antemano a una utilización especifica, y que no requieran más que los permisos de construcción y de ocupación de rutina. Definición de directrices. Este método consiste en elaborar directrices con información detallada sobre la idoneidad de los objetivos de desarrollo y de política general. Se puede pedir a organismos del Estado - tales como las empresas de vivienda, agricultura y transporte - que preparen «mapas funcionales» para presentarlos al poder legislativo. El gobierno provincial podría lanzar una campaña de persuasión y una amplia publicidad para inducir a los gobiernos locales y a las autoridades de planificación a que ajusten sus planes a los objetivos estatales o provinciales. Otro método es la «normativa estándar» que, aunque limitada en su alcance, es siempre reguladora y obligatoria. En este caso, el gobierno provincial establece normas para la planificación y la reglamentación locales casi siempre mediante leyes de subdivisión cartográfica regional que amparen, entre otras cosas, la conservación, las reservas naturales (o parcelas intangibles), las autopistas panorámicas. Planificación en colaboración. Otro método consiste en la colaboración entre las autoridades de urbanismo, las empresas de desarrollo de la propiedad y los ministerios de bienes raíces y vivienda a los efectos de la planificación. Es un procedimiento cada vez más popular, que combina algunos aspectos de planificación integral con los de las normas obligatorias. El gobierno provincial establece amplios objetivos o políticas de planificación y solicita a los gobiernos locales y a otras autoridades encargadas de la administración de la tierra que incorporen los objetivos específicos en sus propios planes. |
