A. Contreras
Amoldo Contreras es Oficial forestal superior en el Servicio de Políticas y Planificación del Departamento de Montes de la FAO, Roma.
Enfrentados con la que tal vez sea la crisis económica más grave de los últimos 50 años, los países de la región de América Latina y el Caribe están comenzando a considerar sus recursos forestales desde un nuevo ángulo, cuyos objetivos sedan un desarrollo constante y una utilización económica más eficaz en lugar de una explotación sin restricciones.
Se observó una clara manifestación de esta nueva actitud cuando los países participantes en la 15a reunión de la Comisión Forestal para América Latina, celebrada en octubre de 1986 en San José, Costa Rica, adoptaron por unanimidad los conceptos del Plan de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT) como marco para aumentar sustancialmente el nivel de actividad económica en este sector y despertar la atención de las autoridades ejecutivas acerca de su importancia.
La Comisión recomendó asimismo que se preparara un Plan de acción regional forestal en los trópicos adaptado a las distintas necesidades y circunstancias de los países de América Latina y el Caribe. En agosto de 1987, y bajo los auspicios conjuntos del Gobierno del Brasil y de la FAO, se reunieron en Brasilia varios expertos de la región para definir y analizar las cuestiones estratégicas involucradas.
En este artículo, que se basa en la labor realizada durante esa consulta, se examinan las posibilidades y limitaciones de la actividad forestal en la región y se describen las medidas necesarias para lograr un desarrollo dinámico en el marco de un Plan de Acción Forestal en los Trópicos para América Latina y el Caribe.
· Con más de la mitad de la superficie total de bosques tropicales densos del mundo (680 millones de ha), la zona más extensa de plantaciones forestales de los países en desarrollo (7 millones de ha) y más de 250 millones de ha de otros tipos de bosques, los recursos forestales de América Latina y el Caribe constituyen un importante potencial básico para el desarrollo.
Anteriormente se aceptaba ampliamente en la región la perspectiva de una «economía sin trabas» en la cual los bosques y otros recursos naturales se explotaban sin apenas limitaciones pues su riqueza natural parecía inagotable.
Hace mucho que ha quedado atrás esa época. En la mayoría de los países no abundan ya los bosques naturales accesibles, y los efectos de la deficiente ordenación anterior se han puesto cada vez más de manifiesto en problemas como el deterioro ecológico, la constante dependencia de las importaciones para satisfacer las necesidades regionales de productos forestales y la alarmante reducción de la base de recursos genéticos.
Los recursos forestales están desapareciendo rápidamente en la región. Entre 1950 y 1980, la deforestación afectaba a más de 200 millones de ha y, según las estimaciones de la FAO, todos los años se talan más de cinco millones de ha de bosques. Una de las consecuencias de ello es que cada vez escasea más la leña y, de acuerdo con las proyecciones realizadas, a menos que se adopten pronto medidas correctivas, estos problemas se multiplicarán rápidamente en los próximos años. La escasez de leña y el deterioro de las tierras debido a una deforestación incontrolada comportan serios costos sociales, sobre todo para los grupos más pobres de la población rural.
La causa del deterioro de los bosques tiene sus raíces en la pobreza, que aumenta constantemente debido a las altas tasas de crecimiento demográfico y a la depresión económica, a la elevada concentración de la propiedad de la tierra, a la baja productividad agrícola y a otros factores, como la debilidad de las instituciones y la escasa atención que se presta en las políticas gubernamentales a las consecuencias a más largo plazo del deterioro de la base de recursos naturales.
La mayor parte de la deforestación se debe a la agricultura migratoria practicada por los campesinos sin tierras. En algunas zonas los planes de asentamiento mal planificados han contribuido a agravar el problema.
La crisis económica por que atraviesa la región ha centrado aún más la atención en el buen o mal uso de los recursos forestales, y ha generado nuevas previsiones para un aprovechamiento más eficaz de los recursos forestales a fin de obtener las divisas que tanto se necesitan, mejorar la situación de los sectores pobres (que han sido los más afectados por la depresión económica) y contribuir a satisfacer otras necesidades apremiantes de la región, como las de vivienda y leña.
Esta creciente preocupación por el deterioro de los recursos y el subdesarrollo sectorial ha ido acompañada por una mayor conciencia por parte de los responsables de las políticas de que los bosques constituyen todavía una reserva considerable de riqueza natural que, si se administra bien, podría desempeñar un papel mucho más importante en el desarrollo económico viable de la región.
Sin embargo, a menos que se introduzcan cambios drásticos en las políticas y estrategias forestales, la aportación del sector a la solución de los actuales problemas regionales, a la reactivación de la actividad económica y al desarrollo futuro no rebasará mucho su actual contribución marginal.
Llegados a este punto conviene hacer una breve descripción de la naturaleza, causas y manifestaciones de la crisis económica que domina actualmente el panorama regional, y que muy probablemente continuará en los años venideros.
Hasta el final del decenio de 1970, América Latina y el Caribe registraron un notable desarrollo económico, alcanzando una de las tasas de crecimiento mayores del mundo durante los años de la posguerra.
La expansión económica fue acompañada por un desarrollo social equiparable. En 1980 la esperanza de vida habla llegado a 64 años, cifra que en esos momentos no era muy diferente de la de los países europeos de ingresos medios. El nivel de alfabetización aumentó y se duplicaron los ingresos por habitante, a pesar de las altas tasas de crecimiento demográfico. Aun cuando los ingresos seguían estando desigualmente distribuidos en toda la región, el nivel de vida de los sectores pobres aumentó por lo menos al mismo ritmo que el del resto de la sociedad.
La primera crisis del petróleo en 1973 detuvo la expansión económica de los países adelantados con las repercusiones inmediatas consiguientes en la región. La mayor parte de los países de América Latina y el Caribe lograron mantener el crecimiento económico a un alto nivel, mediante la exportación de petróleo o con la utilización intensiva de la abundante oferta de capital a bajos tipos de interés a la sazón existente en los mercados financieros internacionales.
La segunda crisis petrolera de 1979 interrumpió la incipiente recuperación en el mundo industrializado y la recesión se extendió rápidamente por todo el mundo. La política monetaria de los principales países industrializados, destinada a detener la inflación, provocó una subida vertiginosa de los tipos de interés que tuvo efectos devastadores sobre los países que hablan tomado préstamos masivamente en los mercados financieros internacionales. Se desplomó la demanda internacional de exportaciones de América Latina y prácticamente se puso término a la concesión de nuevos créditos.
En los primeros años del decenio de 1980 disminuyó el ritmo de crecimiento económico y los ingresos per cápita descendieron agudamente en la mayoría de los países de la región. América Latina empezó a transferir a los acreedores del 25 al 30 por ciento de los ingresos de exportación para poder hacer frente a las obligaciones de una deuda internacional que en 1986 excedía de 400000 millones de dólares. Las importaciones, incluidas las de bienes de capital, disminuyeron mucho amenazando las posibilidades de futuros aumentos de la producción y la productividad. Creció el desempleo y existen pruebas de que, durante la primera mitad del decenio, la situación de los grupos pobres sufrió un constante deterioro.
Con este trasfondo de dificultades económicas y deterioro de los recursos habrá que proceder a un nuevo examen de las actividades forestales en la región, y dar mayor prioridad política y atención a su función como instrumento de estabilidad ambiental y de crecimiento económico viable. Es aquí donde entra el Plan de Acción Forestal en los Trópicos.
El Plan de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT), elaborado en 1985 por la FAO en colaboración con el Banco Mundial, el PNUD y el Instituto de Recursos Mundiales, proporciona un marco práctico para aumentar la toma de conciencia y el compromiso político y para emprender actividades importantes a fin de conservar los recursos forestales y utilizar plenamente su potencial para el desarrollo.
El marco mundial del PAFT se utilizó para elaborar un plan concreto destinado a la región de América Latina y el Caribe. En las secciones siguientes se examinan algunos de los principales temas relacionados con el desarrollo forestal siguiendo la estructura básica del PAFT. Esta se basa en cinco esferas de acción conexas: función de la silvicultura en el aprovechamiento de la tierra; desarrollo industrial basado en los bosques; leña y energía; conservación de los ecosistemas forestales tropicales, e instituciones.
Este componente del PAFT se refiere sobre todo a la relación entre actividades forestales y agricultura, y tiene por finalidad conservar la base de recursos para mantener una actividad agrícola constante, integrando las operaciones forestales en los sistemas agrícolas para una utilización más racional de los recursos de tierras y aguas en la producción de alimentos.
Con el aumento de la población rural, seguirá creciendo en la región la presión para utilizar tierras forestales para la agricultura, a la cual habrá que dar libre curso. No obstante, hay muchas zonas forestales que se utilizan como un recurso común independientemente de su idoneidad para la agricultura y se tiende a explotarlas hasta agotar su productividad, rebasando el limite de su posible rehabilitación.
La FAO estima que, como consecuencia de la escasez de tierras y de su deterioro, 14 países de América Central y el Caribe, con una población total equivalente al 25 por ciento de la de toda la región, sufrirán una escasez grave de alimentos al final del siglo, a menos que se adopten medidas correctivas para aumentar sustancialmente la productividad agrícola.
Como ya se ha indicado, la causa de la excesiva presión sobre las tierras forestales tiene su raíz en la pobreza y en la baja productividad de la agricultura practicada por los pequeños productores. En consecuencia, el detener la futura degradación será sin duda una tarea enorme; en primer lugar habrá que eliminar la pobreza y la desigualdad y las perspectivas para conseguirlo en un futuro cercano son prácticamente nulas, a menos que se introduzcan cambios radicales en los sistemas de desarrollo rural. Además, el problema de la utilización de las tierras de dominio público se ve agravado con frecuencia por unas políticas gubernamentales mal diseñadas, que fomentan la migración rural y la ocupación espontánea de nuevas tierras en detrimento de la conservación de los recursos.
Estos factores se conjugan para crear distintas situaciones criticas en toda la región. En las tierras montañosas y cuencas hidrográficas de cabecera, especialmente en los Andes, las familias campesinas sin acceso a la tierra de los valles deben contentarse con roturar terrenos en pendiente, ecológicamente frágiles; esta situación, con pequeñas variaciones, se da en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela y en México y América Central.
En otros lugares, las poblaciones empobrecidas están talando los bosques húmedos tropicales para practicar la agricultura migratoria, y las empresas privadas los desmontan para disponer de nuevas zonas donde practicar la ganadería extensiva; al desmonte contribuyen también los reasentamientos mal planificados. Entre las zonas afectadas están los estados de Veracruz, Chiapas, Yucatán y Quintana Roo en México; Petén en Guatemala; Zelaya en Nicaragua; Olancho, Ceiba y Mosquitia en Honduras, algunas zonas de Costa Rica, y Darién y Bocas del Toro en Panamá. En América del Sur puede observarse la misma situación en las estribaciones de los Andes, al este del Paraguay, en Misiones en la Argentina, y en Amazonia y Rondonia en el Brasil.
La deforestación causada por la presión demográfica ha dado lugar también a la desertificación de muchas zonas de la región. Con la deforestación aumenta la escorrentía, se acelera la erosión y baja el nivel freático. Son especialmente susceptibles las zonas áridas y semiáridas. Hay extensas zonas, entre ellas el Chaco seco, el noreste del Brasil, algunas zonas del norte de Venezuela y Colombia, y Sonora, Chihuahua y Baja California en México, donde la destrucción de la vegetación leñosa y el uso excesivo de las tierras aceleran el proceso de desertificación hasta hacerlo irreversible.
En los países del Caribe se da una situación diferente caracterizada por una alta presión demográfica y, por ende, una competencia especialmente intensa por la tierra.
Todas estas situaciones presentan características distintas, importantes desde el punto de vista de la planificación y de la organización de las futuras actividades de desarrollo. A pesar de ello, hay también elementos comunes que deben tenerse en cuenta en toda estrategia para la acción.
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Ejecución del PAFT en la región Los países de la región han manifestado considerable interés en la adopción de medidas concretas que permitan alcanzar los objetivos estratégicos descritos brevemente en el articulo. En la última reunión de la Comisión Forestal para América Latina se acepto el Plan de Acción Forestal en los Trópicos como marco conceptual general para las actividades, así como las medidas recomendadas a nivel regional y nacional para facilitar la pronta ejecución del plan. ¿Cuánto costara ejecutarlo? La elocución del plan dependerá de que se cuente con fondos suficientes. Las estimaciones indican que, en distintas situaciones hipotéticas, se necesitarían anualmente, hasta el año 2000, de 975 a 1180 millones de dólares EE.UU., aproximadamente, para ordenar los recursos forestales destinados a distintos usos (véase el cuadro). Se requerirían unos 440-650 millones de dólares para abastecer a las industrias, y el resto se dedicaría a aumentar las disponibilidades de leña y a establecer plantaciones para otros fines, como, por ejemplo, los sistemas agrosilvícolas, la lucha contra la erosión y la desertificación, la ordenación de cuencas hidrográficas y la conservación de ecosistemas forestales. Además, se necesitarían anualmente de 2500 a 4200 millones de dólares para financiar los planes de desarrollo industrial y para sustituir las instalaciones anticuadas. Aproximadamente 150 millones de dólares anuales se destinarían a mejorar las instalaciones físicas y aumentar la eficiencia de las administraciones públicas, y 70 millones de dólares irían a proyectos de asistencia técnica. Se trata de cantidades considerables. Con una política adecuada, se podría conseguir que el sector privado atendiera la mayor parte de las necesidades financieras, quedando el resto a cargo de los gobiernos. Por consiguiente, en la región se están tomando iniciativas a fin de adoptar las disposiciones necesarias para la planificación y ejecución de los programas y proyectos. ¿Qué se está haciendo? A nivel nacional Las medidas concretas deben adoptarse sobre todo a nivel nacional y, a este respecto, varios países de la región han iniciado ya actividades en el marco del PAFT, que van desde estudios del sector de donantes múltiples hasta consultas preparatorias o conversaciones preliminares con los gobiernos. La elocución del PAFT a nivel nacional se apoya en dos principios básicos. En primer lugar, la decisión acerca del grado y la forma de aplicación del PAFT corresponde al gobierno del país participante, y la ejecución del mismo incumbe primordialmente a los gobiernos nacionales, que deben estar dispuestos a prestar el máximo apoyo político y práctico al programa. En segundo lugar, el PAFT fracasará si se considera y se aborda como una simple actividad del sector forestal. Para que tenga éxito, deberán establecerse estrechos vínculos con otros sectores relacionados con la utilización de la tierra, como la agricultura, la ganadería y la energía, y ser aceptado en lo que a política general se refiere, como un elemento de la estrategia nacional de desarrollo rural. Estos dos elementos se reflejan en el criterio flexible de ejecución que ha caracterizado las medidas adoptadas hasta ahora en América Latina en relación con el PAFT. La primera etapa del proceso es la petición de asistencia técnica por parte de los gobiernos. Esta petición se complementa con el envío de especialistas por parte de la FAO u otros organismos de desarrollo participantes, para que se reúnan los funcionarios del gobierno y analicen en detalle la gema de opciones con respecto al PAFT disponibles en el país. Estas conversaciones sirven para que el gobierno pueda determinar la melar forma de utilizar el PAFT en el contexto de sus propias necesidades y prioridades. En varios casos los países han preferido solicitar la visita de una misión sectorial de varios donantes. Estas misiones suelen correr a cargo de un «organismo principal» de entre aquellos que prestan asistencia para el desarrollo que, en consulta con el país huésped, organiza un equipo de estudio formado por especialistas nacionales y representantes de los organismos de asistencia participantes. La visita de la misión puede durar varias semanas, y a veces se divide en varias fases, después de lo cual se presenta un informe al gobierno. Con frecuencia se organiza un seminario complementario para estudiar el informe con altos funcionarios del gobierno, a fin de formular un plan nacional para el sector forestal dentro del marco general del PAFT. Las misiones están financiadas por el gobierno huésped y por las organizaciones participantes donantes que a menudo reciben el apoyo del PNUD. Los países de la región a los cuales se han enviado o se prevé enviar estas misiones son, entre otros, Bolivia, Guyana, Panamá, Perú y República Dominicana. Varios gobiernos han optado por preparar ellos mismos el plan nacional con la asistencia técnica de funcionarios o consultores forestales de la FAO. Los países que han aplicado este sistema incluyen Argentina, Colombia, Costa Rica y México. En el caso de Colombia el Plan esté siendo preparado por expertos nacionales con la asistencia financiera del Gobierno de los Países Bajos. También en este caso, se puede celebrar una mesa redonda o seminario complementarios para hacer participar a los posibles donantes en el proceso. En Honduras, por ejemplo, se preparó un Plan nacional de desarrollo forestal con la ayuda de consultores técnicos de la FAO. Con el apoyo del PNUD, se determinaron varios proyectos prioritarios y el Gobierno invitó seguidamente a los organismos donantes a que participaran en una reunión para examinar el plan nacional y los proyectos prioritarios propuestos. A nivel regional Durante 1987 la FAO preparó una adaptación del PAFT a las condiciones de América Latina y el Caribe. El Plan de Acción Regional se examino en una reunión de expertos celebrada en Brasilia del 4 al 7 de agosto. El análisis de los temas estratégicos que se exponen en este articulo es uno de los importantes resultados de esa reunión. El Plan Regional proporciona un marco de referencia para analizar los problemas y las posibilidades comunes y determinar cuáles son los sectores de acción prioritaria en la región. El paso siguiente en el proceso de desarrollo de un sistema regional del PAFT tendré lugar en abril de 1988, cuando la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe celebre en Jamaica su 16a reunión. Uno de los principales temas del programa seré el PAFT y las posibilidades que ofrece para su aplicación en la región. |
Necesidades anuales de inversiones hasta el año 2000: el PAFT para América y el Caribe (millones de $ EE.UU.)
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Modelo 1 |
Modelo 2 |
Modelo 3 |
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Proyección de la FAO |
Autosuficiencia constante |
Autosuficiencia plena |
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Desarrollo y ordenación de recursos forestales |
954-991 |
1087 |
1182 |
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Suministro industrial de madera |
418-455 |
551 |
646 |
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Ordenación de cuencas hidrográficas |
182 |
182 |
182 |
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Leña y otras plantaciones arbóreas |
300 |
300 |
300 |
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Conservación de ecosistemas tropicales |
54 |
54 |
54 |
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Desarrollo industrial |
21562-2973 |
3672 |
4204 |
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Establecimiento de instituciones |
150 |
150 |
150 |
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Asistencia técnica |
73 |
73 |
73 |
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Total |
3333-4187 |
4982 |
5609 |
El problema de la degradación de los bosques no puede resolverse con políticas y programas destinados exclusivamente al sector forestal.
Estrategia para la acción Deberá considerarse prioritaria la formulación de una nueva política agraria, basada en una acertada planificación del uso de la tierra con miras a proporcionar a los campesinos pobres más oportunidades y acceso a las tierras, a la tecnología y al capital. De hecho, el problema de la degradación de los bosques no puede resolverse con políticas y programas destinados exclusivamente al sector forestal.
El segundo aspecto básico es adoptar enfoques que garanticen la participación activa y voluntaria de la población rural en la acción de autoayuda para integrar el cultivo de árboles y las actividades forestales en sus sistemas de producción. Las estrategias forestales solo tendrán éxito si la población rural puede esperar efectos claros y beneficiosos en lo tocante a la protección y ordenación de los recursos forestales.
Ello requiere a su vez incentivos y, entre ellos, la seguridad en la tenencia de la tierra y mecanismos de ayuda para promover nuevos modelos de desarrollo, inclusive técnicas como la agrosilvicultura, que permitan que el cultivo y el ordenamiento de árboles apoyen activamente la agricultura y la producción de alimentos y aumenten su productividad, además de los beneficios directos de la propia silvicultura.
Por otra parte, dado que la degradación de las tierras forestales se debe generalmente a la necesidad de aumentar la producción agrícola, la acción futura debe centrarse al mismo tiempo en elevar la productividad de las tierras agrícolas. Esto puede conseguirse aumentando los insumos que se entregan a los agricultores, mejorando el rendimiento de las explotaciones agrícolas y elevando la productividad de las tierras. Los componentes forestales de esas actividades, que deberán correr a cargo de especialistas en agricultura y ganadería, son la construcción de rompevientos y fajas protectoras, la repoblación forestal de las tierras altas y la plantación de árboles en los eriales.
Otro requisito previo es adoptar una estrategia integrada de desarrollo basada en la conservación, en la cual se tengan en cuenta las necesidades futuras de cultivos, ganado y productos forestales, utilizando un procedimiento de equilibrio para resolver la competencia entre agricultura, ganadería y silvicultura que surge cuando la tierra disponible es escasa.
LA EXPERIENCIA DEMUESTRA - que se pueden establecer industrias forestales rentables y competitivas
Todo esto requiere un refuerzo de las instituciones que permita una planificación y elaboración de políticas más eficaz, una investigación más relevante y un aumento de las actividades de extensión, así como una administración pública con capacidad operativa para organizar las actividades necesarias en las zonas rurales.
Un bosque sin industria apenas tiene valor financiero, aun cuando pueda seguir teniendo gran importancia desde otros puntos de vista, como el de la calidad del medio ambiente.
Por desgracia, las industrias forestales de la región, con pocas excepciones, están todavía en una fase incipiente de desarrollo. La mayoría de las empresas industriales utilizan una tecnología rudimentaria e ineficaz, funcionan sólo esporádicamente y no tienen acceso a los recursos financieros y humanos necesarios. En la mayor parte de los países su contribución al producto nacional global es baja, y en consecuencia en la región de América Latina y el Caribe se tuvieron que importar entre 1980 y 1985 productos forestales por valor de más de 14000 millones de dólares EE.UU., lo cual explica en parte la escasez de divisas que sufre la región.
Solamente en el Brasil y en Chile es relativamente importante la industria forestal de elaboración. En estos dos países, el Gobierno ofrece incentivos económicos para el desarrollo de las industrias forestales, sobre todo para crear una base suficientemente amplia de plantaciones. Estos planes pueden servir de modelo para el resto de la región, pues ponen de manifiesto la posibilidad de establecer industrias forestales rentables y competitivas que pueden desempeñar un papel importante - incluso a nivel internacional - y contribuir ampliamente a los objetivos nacionales de desarrollo.
No todas las industrias basadas en los bosques operan en gran escala. En realidad, la mayor parte de las industrias del sector son pequeñas y muchas utilizan como materia prima productos del bosque distintos de la madera. Las operaciones en pequeña y media escala constituyen alternativas eficaces para abastecer los mercados interiores y proporcionar ingresos y oportunidades de empleo locales. Aunque la región acaba de comenzar a experimentar este tipo de planes de desarrollo, la poca experiencia adquirida hasta la fecha resulta alentadora.
Estos planes tendrán mayores posibilidades de éxito si se llevan a cabo en forma integrada, de modo que incluyan actividades industriales en las que se elaboren distintos tipos de materias primas y se fabriquen productos diferentes que garanticen una utilización más intensa de la gran diversidad de especies que existen en los bosques tropicales.
Uno de los principales problemas de la región es la falta de personal capacitado, sobre todo de nivel intermedio, que es donde se adoptan muchas de las decisiones operativas clave. América Latina no cuenta con un centro de capacitación de gerentes de nivel intermedio para la industria forestal.
Además, con frecuencia se han adoptado tecnologías sin haber examinado críticamente las alternativas existentes, lo que explica la baja calidad de los productos y la alta proporción de capacidad no utilizada.
Las imitaciones en materia de comercialización se aprecian sobre todo en las industrias más sencillas, la mayoría de las cuales no pueden competir en el mercado internacional y tienen una participación limitada en los mercados nacionales debido a la falta de dinamismo de los circuitos de distribución.
Por ser la madera un material voluminoso, el transporte constituye a menudo un aspecto decisivo en lo que respecta al proceso de industrialización, y los gestos de transporte pueden llegar a constituir del 60 al 70 por ciento del costo total de la materia prima maderera.
También es preciso mejorar la producción de madera para usos industriales. Con frecuencia, los bosques naturales que abastecen las necesidades de la industria no han sido ordenados debidamente. Incluso en el caso de las plantaciones forestales, que han experimentado una rápida expansión en los últimos años, muy pocas de ellas han sido objeto de una ordenación planificada. En muchos casos, las plantaciones se han promovido como un objetivo en si mismo, sin tener debidamente en cuenta la situación de la oferta y la demanda y descuidando la importante relación con la industria y con la futura demanda de los consumidores.
LA SELVA TROPICAL DEL AMAZONAS EN H BRASIL - más de 200 especies de árboles en una sala hectárea
Numerosas experiencias en la región han demostrado la viabilidad técnica y económica de los programas y proyectos de ordenación forestal, aun en las difíciles condiciones de los bosques tropicales naturales. Como ejemplo pueden citarse la Reserva Nacional Forestal von Humboldt del Perú, la Reserva Forestal de Tapujos en el Brasil, el Plan Sierra en la República Dominicana y el Plan Forestal Experimental en Quintana Roo, México. No faltan otros ejemplos de ordenación de plantaciones forestales que han tenido éxito en la región, y se cuenta con la experiencia y la capacidad técnica para expandir estas actividades y transferir conocimientos a otros países o zonas de la región.
Por otra parte, muchas de las tierras forestales de América Central y el Caribe, la cordillera de los Andes y gran parte de las zonas costeras están degradadas y, si se rehabilitaran, podrían servir de base para programas forestales con fines industriales. Se ha ensayado con éxito la rehabilitación de tierras forestales degradadas en el Ecuador y Colombia. Chile ha establecido una gran parte de sus bosques cultivados rentables en tierras degradadas con escasa o ninguna posibilidad de otras alternativas de utilización, y en la Argentina y el Brasil hay experiencias similares.
Para absorber la intensa presión demográfica, es preciso que la población local participe activamente en estos planes, los cuales tienen que producir beneficios a corto plazo y a bajo costo en forma de tierra, dinero y puestos de trabajo. La mejor forma de alcanzar estos fines es fomentar las especies forestales polivalentes y los métodos agrosilvícolas.
Por último, la mayoría de los países tienen un marco institucional inadecuado que afecta al desarrollo industrial, como la incertidumbre que rodea las políticas gubernamentales incongruentes y faltas de coordinación, la insuficiencia de programas de crédito agrario y la incapacidad de los gobiernos para mantener el control sobre cuestiones forestales relacionadas con las políticas, como la utilización de las concesiones forestales.
Estrategia para la acción En consecuencia, los análisis realizados indican que en una estrategia para hacer frente a estas limitaciones, deberán considerarse prioritarios los siguientes objetivos:
· intensificar la ordenación de los recursos forestales a fin de aumentar y diversificar la producción, y establecer una vinculación entre los recursos y su utilización industrial;· acelerar el aumento de la eficiencia y de la capacidad competitiva de la industria, tanto en los mercados internos como en los exteriores;
· fomentar los planes integrados de desarrollo para aumentar la eficiencia de las empresas pequeñas y medianas, y
· rehabilitar las zonas degradadas como una buena alternativa para asegurar en el futuro un suministro suficiente de materias primas. Todas estas medidas exigen como contrapartida la necesidad de reforzar el aparato institucional de los países.
Aproximadamente una quinta parte de la energía total consumida en la región se produce a partir de la madera, y su valor equivale a unos 8000 millones de dólares EE.UU. anuales de petróleo. Alrededor de un 60 por ciento de la población de la región, es decir, unos 250 millones de personas, depende de la leña para cocinar y calentarse. La leña es la principal fuente de energía para satisfacer las necesidades de los pobres, y constituye una importante fuente de energía para muchas empresas rurales de tamaño pequeño y mediano. Se utiliza también mucho en industrias de mayor tamaño como las del acero y el cemento.
En varias zonas, sin embargo, ya se siente la escasez de leña y en otras el crecimiento demográfico y la pobreza han hecho que se inicie el proceso de escasez.
En las tierras altas del Perú y Bolivia existe una aguda escasez de leña, que se deja sentir asimismo en las zonas áridas y semiáridas del Perú y de Chile, en las regiones deforestadas con una alta presión demográfica de El Salvador, Haití, Jamaica, y cerca de los grandes centros urbanos. En todos estos casos, que afectan a unos 25 millones de personas, el crecimiento demográfico, la pobreza y la continua dependencia de la leña han ocasionado situaciones en que los suministros disponibles han sido muy inferiores a la demanda.
Hay otras situaciones en que la oferta actual sólo puede satisfacer la demanda a costa de agotar los recursos forestales y de amenazar las disponibilidades futuras. Tales situaciones se presentan en varias zonas de América Central y el Caribe, en México central, Guatemala, Cuba, la República Dominicana, Trinidad y Tabago y en algunas zonas pobladas del centro de Colombia, Chile y Perú. En conjunto, unos 200 millones de personas se ven afectadas por esta situación.
En otras zonas, si bien la oferta y la demanda están equilibradas, el crecimiento demográfico no tardará en provocar escasez. Estas zonas incluyen, entre otras, el interior de Venezuela y el Ecuador, el centro del Brasil, el Paraguay y el Uruguay orientales y el noreste de Argentina, y en ellas viven unos 50 millones de personas.
A medida que se agotan los recursos de leña y como no se dispone de otros combustibles sustitutivos, se utilizan cada vez más como combustible los residuos agrícolas, con lo cual se priva al suelo de nutrientes básicos. Así pues, la escasez de leña es algo más que una simple cuestión energética: es un problema ecológico y una cuestión social.
Las medidas para poner remedio a esta situación plantean varios problemas. El primero y más importante es que la mayoría de las personas no reconocen la índole y gravedad de la situación reinante en la región con respecto a la leña, lo cual se traduce en una falta de voluntad política para adoptar las medidas necesarias para evitar una escasez de ese combustible en el futuro. En segundo lugar, la información y planificación básicas sobre el tema son escasas y hasta ahora la labor realizada en la región es mínima.
Los programas susceptibles de repercutir de manera apreciable en el problema requieren la participación de la población rural, la cual a su vez ha de comprender los valores, prioridades y limitaciones locales. Así pues, en las soluciones deben tenerse en cuenta aspectos complejos de orden económico, sociológico y cultural que no siempre comprenden bien los planificadores y otros profesionales que preparan y ejecutan los proyectos y programas.
Estrategia para la acción En un programa de acción para combatir la escasez de leña, presente y futura, deberán tenerse en cuenta los siguientes elementos estratégicos:
· aumentar los suministros de madera para la producción de energía mediante la protección y una ordenación más intensiva de los recursos existentes, inclusive una utilización más completa de la biomasa, así como mediante el aumento de la producción de leña a través del fomento de las plantaciones forestales realizadas por la población rural;· reducir el consumo mediante un uso más eficaz de la dendroenergía, la promoción de una distribución y comercialización más eficaces y una mayor utilización de tecnologías apropiadas en los usos domésticos e industriales;
· diversificar los suministros y usos de la energía, ya sea sustituyéndola o, en ciertos casos, complementándola con otras fuentes;
· señalar a la atención de las instancias políticas encargadas de tomar las decisiones la necesidad de adoptar medidas correctivas y los costos sociales, económicos y ambientales que supondría no hacerlo.
El bosque tropical es uno de los ecosistemas más ricos del mundo. Por ejemplo, una sola hectárea de la Amazonia puede contener más de 200 especies de árboles, es decir 15 a 20 veces más que en los bosques templados. Esta gran diversidad proporciona una base de opciones valiosas para intensificar el desarrollo.
En la región se da una gran diversidad de leguminosas forrajeras, actualmente poco conocidas, y algunos géneros leñosos de las zonas áridas/semiáridas; es también rica en variedades silvestres afines de los principales cultivos (cacao, frijoles, ají picante, palma de aceite, papa, caucho, tomate, tabaco, etc.), de los cuales los fitogenetistas han ensayado por lo general sólo unos pocos accesos, desarrollando variedades muy utilizadas sobre la base de material genético escaso. Estos cultivos de escasa base genética son vulnerables a los cambios en el medio ambiente y a las enfermedades, y la selección genética y las mejoras futuras dependerán de la disponibilidad de genes procedentes de las variedades silvestres.
Actualmente existen unas 350 zonas protegidas que abarcan aproximadamente 53 millones de hectáreas en la región de América Latina y el Caribe. Sin embargo su distribución geográfica dista mucho de ser satisfactoria, y existen ecosistemas que actualmente están subrepresentados. Muchos de ellos están sufriendo una destrucción y alteración rápidas.
Es frecuente que las zonas protegidas no proporcionen beneficios directos a las poblaciones locales. De hecho, en muchos casos sucede lo contrario, en el sentido de que al crearlas se suele limitar el acceso de la población rural a algunas tierras. Además, la conservación de ecosistemas y recursos genéticos suele considerarse un objetivo de escasa prioridad en los centros decisorios, en comparación con los que se consideran necesidades más inmediatas y evidentes de las poblaciones locales y de las economías nacionales.
Este hecho refleja el considerable desconocimiento entre los políticos y el público en general de la importancia de la conservación para lograr un desarrollo viable.
No contribuye a mejorar la situación el hecho de que en la región los conocimientos científicos sobre los ecosistemas forestales sean todavía deficientes. Existe, por ejemplo, una gran laguna de conocimientos sobre la variación intraespecífica, que es de vital importancia para la adaptación de las especies a distintas condiciones ambientales (clima, suelo, plagas y enfermedades, etc.), y para la mejora y aclimatación. La pérdida de variación dentro de una especie puede causar también, eventualmente, su extinción.
La mejor forma de proceder a la conservación de ecosistemas y de la diversidad interespecífica e intraespecífica es adoptar una serie de medidas complementarias entre si: la protección y ordenación de reservas cuidadosamente seleccionadas o de bosques destinados a la producción; ciertos controles estratificados (zonificación) de la ordenación de las tierras situadas fuera de las reservas, de modo que sirvan como zonas de protección contra las influencias adversas del uso incompatible de la tierra en las regiones circundantes, y también para permitir que un número razonable de poblaciones de flora silvestre sigan creciendo espontáneamente, y legislación para reglamentar la utilización de la fauna y la flora.
En el caso de la gran mayoría de las especies vegetales es necesario contar con una serie de reservas nacionales in situ, que abarquen no solamente la principal zona de distribución de las especies, sino también las poblaciones exteriores y los hábitat especiales, en los cuales las especies y poblaciones hayan desarrollado características especiales en respuesta a la selección natural (por ejemplo, resistencia a la sequía, al viento, etc.).
Es muy probable que una serie de reservas in situ de una determinada especie ampliamente distribuida abarquen más de un país o incluso más de una agrupación geopolítica de países. Como deben seguirse criterios ecológicos para establecer las reservas, para asegurar el éxito suelen ser imprescindibles la coordinación y cooperación a nivel regional o subregional.
Estrategia para la acción Los principales componentes del programa de acción deberán ser los siguientes:
· zonas protegidas: i) a nivel nacional, prestar asistencia para la planificación, ordenación y desarrollo de distintas zonas protegidas, y para promover el desarrollo de técnicas y de una ordenación adecuada de los sistemas de conservación, sobre la base de demostraciones experimentales de zonas protegidas, y de las reservas in situ; ii) a nivel regional y subregional, crear redes de zonas protegidas para atender las necesidades de conservación de los ecosistemas forestales tropicales y de los recursos genéticos de las especies que se trate de proteger, que abarquen todo su ámbito de distribución natural. En el primer caso (redes de zonas protegidas), se continuarán los trabajos cuya utilidad haya quedado demostrada anteriormente;· conservación in situ de recursos fitogenéticos. En un marco regional, crear centros de recursos genéticos, basados en los institutos nacionales existentes, a fin de preparar, realizar y coordinar las actividades en este sector, vinculándolos estrechamente con las actividades complementarias de conservación ex situ y con las actividades de ordenación forestal;
· fomento de la ordenación de los bosques tropicales a nivel nacional para conseguir una producción viable que sea compatible con la conservación de la diversidad de especies y de los recursos genéticos; creación de zonas de demostración, y amplia difusión de técnicas.
La capacitación, la investigación y la creación de instituciones son elementos importantes de todas las actividades indicadas más arriba, y los países deberán fomentarlas e intensificarlas, en los contextos regional y subregional.
Sólo podrá conseguirse el desarrollo forestal de la región si existe la suficiente capacidad institucional. Por lo tanto, una de las principales prioridades para la ejecución del PAFT en la región será el fortalecimiento de las instituciones.
Las instituciones forestales de la región de América Latina y el Caribe son relativamente nuevas y no empezaron a surgir hasta comienzos del decenio de 1950. Durante ese decenio se crearon dependencias forestales, se formularon políticas y se promulgaron leyes para administrar mejor los recursos del sector. También se realizaron investigaciones y aumentó rápidamente el nivel de conocimientos sobre el tema.
A pesar de que el desarrollo institucional se aceleró durante los decenios de 1960 y 1970, en los últimos tiempos se ha observado un retroceso en ese sentido. Además, las. instituciones forestales existentes adolecen todavía de una serie de deficiencias que limitan de hecho su buen funcionamiento.
En muchos casos la política y las leyes forestales son anticuadas y no están en consonancia con las prioridades políticas de otros sectores afines, como los de la agricultura, la energía, la industria, etc. Debido a ello su relevancia es limitada y lo es también su situación en el contexto nacional.
Las deficiencias en las políticas y la legislación se reflejan asimismo en la administración forestal pública, que por lo general ocupa un lugar poco prominente en el aparato administrativo del Estado y que funciona en condiciones de relativo aislamiento. Muchas administraciones forestales funcionan sin la debida integración con otros organismos públicos interesados en la ordenación y aprovechamiento de los recursos forestales y en el desarrollo basado en los bosques, por lo cual la acción del gobierno carece de la unidad de objetivos requerida para promover eficazmente las actividades forestales. En algunos casos puede suceder que dos o más organismos públicos persigan objetivos abiertamente en conflicto.
Los técnicos forestales que trabajan como funcionarios públicos a menudo no entran en contacto con la población rural, lo cual es, por supuesto, una grave limitación si se tiene en cuenta que la participación rural es una condición sine qua non para producir efectos determinantes y duraderos. En los últimos años algunos países, entre ellos Perú, Ecuador, Colombia y Honduras, han realizado experimentos con proyectos de desarrollo basados en la participación local en diferentes grados, y en muchos casos han obtenido resultados alentadores.
La mayoría de las administraciones forestales públicas no tienen ningún contacto real con las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales, que suelen ser uno de los principales protagonistas del sector. En algunos casos, los países han formulado políticas eficaces en relación con el sector privado que han contribuido a fomentar y conformar el desarrollo sectorial. Entre esos casos cabe citar el Brasil, Chile y México. No obstante, lo más frecuente es que los contactos de trabajo con las organizaciones no gubernamentales sigan siendo débiles.
La enseñanza forestal a nivel universitario se ha intensificado en los últimos 10 ó 20 años y actualmente la región cuenta con 57 centros, frente a 25 hace diez años. Con todo, la calidad de la enseñanza es muy desigual y con frecuencia adolece de graves deficiencias. La formación universitaria, sobre todo, carece en la mayoría de los casos de los elementos de ciencias sociales necesarios para poder ejecutar programas participativos y elaborar argumentos económicos en favor de los proyectos de inversión forestal.
Con respecto a las escuelas técnicas, existen 28 en 17 países de la región. Los análisis realizados demuestran que su capacidad es sustancialmente menor que la requerida para satisfacer las necesidades, y que su nivel corresponde más al que seria necesario para sustituir a los profesionales de alto nivel que para suministrar gerentes operacionales. La capacitación a nivel de personal laboral es muy escasa. Así, el hincapié en la enseñanza a nivel universitario no se ha visto complementado por esfuerzos equivalentes en la enseñanza técnica y en la formación profesional a nivel de oficios.
Otro aspecto decisivo para el desarrollo es la calidad de las investigaciones. Existen unas 400 instituciones en la región que realizan investigaciones sobre cuestiones forestales, pero el 90 por ciento de ellas están concentradas en siete países solamente: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. Por otra parte, en América Latina y el Caribe la investigación forestal se ha centrado casi exclusivamente en la utilización en gran escala de los bosques naturales, la creación de plantaciones industriales y otras actividades comerciales de gran envergadura, y se han descuidado otros aspectos como los relacionados con la contribución de las actividades forestales al desarrollo rural, la silvicultura y la sociología rural, la utilización de recursos distintos de la madera, etc. Además, la comunicación, coordinación y colaboración entre estos centros de investigación es insuficiente y por lo tanto escasea la investigación interdisciplinaria.
Estrategia para la acción Una estrategia para fomentar el desarrollo institucional debe basarse sobre todo en una modificación del concepto de desarrollo forestal. Las alteraciones en la estructura de las administraciones públicas significan muy poco si no van acompañadas por cambios en la forma de pensar de su personal; a menos que varíe la forma de concebir las estrategias de desarrollo forestal, los viejos conceptos se superpondrán a las nuevas estructuras con resultados prácticos muy escasos. Por lo tanto, la base para una estrategia de desarrollo institucional deberá estar integrada por los siguientes elementos:
· aumento de la capacidad y la eficiencia de las administraciones forestales públicas, mediante una mejor planificación de la política sectorial, una reforma de la legislación forestal y una integración más eficaz con las prioridades nacionales y con la acción de otros organismos del sector público. Creación de conductos de comunicación para facilitar una acción integrada con el sector privado;· perfeccionamiento de los métodos de planificación, de los sistemas de información y de los programas de investigación aplicada para que sirvan de ayuda en la preparación de proyectos concretos de desarrollo, y su evaluación con respecto a las prioridades y objetivos nacionales y no exclusivamente en relación con objetivos forestales de alcance más reducido. Deberán utilizarse sobre todo argumentos de índole económica para justificar las actividades que se proponga realizar en el sector. La investigación deberá centrarse asimismo en aspectos que permitan un mayor conocimiento de los recursos forestales y de su ordenación, la identificación de las alternativas tecnológicas adecuadas y los aspectos sociológicos del desarrollo forestal;
· revisación del sistema de enseñanza forestal a fin de hacerlo compatible con las capacidades y oportunidades del sector, reforzamiento de los estudios a nivel de titulado superior y, sobre todo, de la enseñanza técnica y de oficios. En todos estos niveles, deberá procurarse incorporar, de forma efectiva, los elementos de ciencias sociales necesarios para planificar y ejecutar adecuadamente los proyectos con la participación local y las opciones de inversión que ofrezcan buenos resultados financieros y económicos. Insistencia en una suficiente integración de las actividades agrícolas y forestales en los programas y proyectos de desarrollo que se refuercen mutuamente;
· planificación y ejecución de un programa de extensión más eficaz que garantice una comunicación eficiente, sobre todo con la población rural.
Los bosques constituyen un elemento crucial de la estabilidad ecológica en la región de América Latina y el Caribe y, a pesar del alarmante ritmo de destrucción, todavía son un factor importante que puede contribuir al desarrollo económico.
El sector forestal tiene por lo tanto un importante papel que desempeñar en la lucha contra la actual crisis económica, y debe asimismo garantizar la continuidad futura de las actividades económicas, sobre todo de la agricultura, a través de sus considerables efectos ecológicos beneficiosos. También deberá contribuir sustancialmente. a la creación de empleo y a la generación de ingresos para los sectores más pobres de la región, que son los más afectados por la recesión económica.
Pero todo esto sólo será posible si se utilizan acertadamente los recursos restantes en pro de un desarrollo viable. Para ello habrá que proceder a una cuidadosa planificación en escala mucho mayor que hasta la fecha, y en un frente mucho más amplio que el constituido por el sector forestal únicamente. Los sectores conexos de la economía nacional deberán reconocer las contribuciones del sector forestal al crecimiento económico y a la estabilidad del medio ambiente, y establecer la debida vinculación con el mismo dentro de un sistema coordinado de utilización viable de la base de recursos naturales para el desarrollo.
Existen soluciones técnicas; lo que se necesita ahora es movilizar el apoyo del público, que se refleje en compromisos políticos al nivel que exige la magnitud de la tarea que hay que realizar. Hay indicios de que la comunidad internacional estaría dispuesta a respaldar esta labor pero, fundamentalmente, la acción debe basarse en los esfuerzos nacionales y en las prioridades que se hayan fijado.
El reto es enorme, pero enormes son también las oportunidades. Desde que la Comisión Forestal para América Latina se reunió en San José de Costa Rica hace apenas un año, se han hecho muchos progresos. Se están tomando iniciativas regionales y nacionales y en el futuro se organizarán muchas más. Es de esperar que los que trabajan en el sector forestal puedan utilizar el PAFT para generar la critica acción masiva que se necesita para mantener la aceleración del desarrollo forestal en la región, en el marco de un Plan de Acción Forestal en los Trópicos regional.
