F: Murindagomo
Félix Murindagomo es ecólogo del Departamento de Parques Nacionales y Ordenación de la Fauna de Zimbabwe.
Este artículo es una versión actualizada de un estudio publicado originalmente en Living with wildlife, 1990, Wáshington, D. C., Banco Mundial. Análisis de un experimento de conservación de ecosistemas frágiles de zonas áridas, con un aumento simultáneo de los ingresos de la población local.
En Zímbabwe, la extensión que ocupan los parques nacionales, cazaderos, zonas de esparcimiento y santuarios - el Patrimonio Nacional de Cazaderos- alcanza un total de 47 000 km², es decir, un 12,5 por ciento de la superficie total del país. El Ministerio de Recursos Naturales y Turismo es responsable de esa tierra, de cuya administración se ocupa el Departamento de Parques Nacionales y Ordenación de la Fauna, que también tiene a su cargo la fauna del resto del país, incluida la de las zonas comerciales y comunales.
La mayor parte del Patrimonio Nacional de Cazaderos se encuentra en terrenos distantes y abruptos, de clima seco y cálido; sus suelos son poco profundos, poco fértiles y de escasas posibilidades agrícolas. No obstante, a causa de la presión demográfica esas zonas son invadidas por campesinos que se esfuerzan por practicar en ellas un tipo de agricultura aprendida en regiones menos frágiles. Esta inmigración a las zonas marginales crea conflictos entre la población y la fauna.
La fauna contribuye con más de 250 millones de dólares anuales a la economía del país (una cuarta parte de lo que aportan todas las actividades agrícolas) mediante cacerías, entresaca de caza mayor, turismo y venta de animales vivos. Las cacerías reportan considerable cantidad de divisas y proporcionan empleo a la población campesina. También contribuyen a fomentar industrias secundarias como la de cueros y pieles, talla de marfil, etc. Aunque la caza con fines alimentarios sigue siendo ilegal en la mayor parte del país, los animales que se sacrifican en las entresacas periódicas proporcionan proteína animal a los campesinos que viven en zonas comunitarias.
En tiempos pasados, la Autoridad para la Conservación de la Fauna de Zimbabwe, al igual que sus equivalentes en la mayor parte de los países de Africa, se consagró a proteger la fauna y a conservar las zonas protegidas. La explotación de la fauna estaba reglamentada de forma que sólo el Estado podía cazar legalmente. Las comunidades indígenas fueron así víctimas de una doble expropiación: se les prohibía explotar la fauna, y poco a poco se las desplazaba de la mitad de la superficie del país, quedando concentradas en tierras comunitarias en que la densidad de población y la intensidad de la agricultura reducían la potencialidad económica de la fauna. Esa alienación de la caza y el limitado acceso a la tierra cambiaron las perspectivas culturales de una época anterior en que la población rural aprovechaba la fauna sin disminuirla. La fauna pasó a ser un lastre y un fastidio, y sirvió sólo para ser cazada furtivamente.
En 1960 se adoptó una filosofía que consideraba básicos los incentivos económicos; así lo reconocía la Wildlife Conservation Act, aprobada en 1960, y ampliada en 1975 mediante la Parks and Wildlife Act. Esta última otorgaba a los terratenientes el derecho a ordenar la fauna en beneficio propio, como base económica sobre la que se podían apoyar las justificaciones científicas, estéticas y morales de la conservación. Aunque esta ley fue redactada pensando sobre todo en los agricultores y rancheros, contenía disposiciones que permitían designar a los Consejos Comarcales como «autoridades apropiadas» para la ordenación de la fauna en tierras comunitarias dentro de los límites de la comarca, siempre que el gobierno, es decir, el Ministerio de Recursos Naturales y Turismo? considerara suficientes el interés y la capacidad de dichos consejos para manejar los recursos debidamente y con plena participación y provecho de todos los campesinos que representaran.
Una primera tentativa de facultar a las comunidades rurales para aprovechar los beneficios económicos de la fauna fue el proyecto WINDFALL (Wildlife Industries New Development for All) iniciado en 1978. El objetivo del mencionado proyecto era evitar los conflictos de rivalidad entre el hombre y la fauna, mejorando la actitud de la población hacia la conservación, y encaminando hacia ella, por intermedio de los Consejos Comarcales más próximos, las utilidades que reportara la explotación de la fauna (por ejemplo, un programa de entresaca de elefantes) de las zonas protegidas.
Pronto se vio que el proyecto WINDFALL planteaba varios problemas graves. El primero, que las comunidades no participaban en la toma de decisiones, porque la fauna vivía en tierras del Estado y no en tierras comunitarias. Además, en la práctica, llegaba poca carne a las comunidades y sólo una mínima parte de las utilidades llegaba a los Consejos Comarcales. Por otra parte, estos Consejos Comarcales no transferían los fondos que recibían a las comunidades de origen, es decir, a aquellas donde se encontraba la fauna. En resumen, dado que ni la tierra ni los recursos de las comunidades tenían algo que ver con el programa, éste no fomentaba la participación local en la toma de decisiones, ni creaba un sentido de propiedad a nivel local. A causa de esas deficiencias, el programa WINDFALL no constituía el necesario eslabón entre los recursos de fauna y el beneficio económico indispensable para el éxito de su explotación con base en la comunidad.
Consciente de esos problemas y estimulado por el propósito del nuevo Gobierno de descentralizar la planificación y la ejecución, el Departamento ideó el programa CAMPFIRE (Communal Areas Management Programme for Indigenous Resources) con el que se proponía colocar en manos de las comunidades rurales la gestión de la fauna. La teoría en la que se apoya el programa CAMPFIRE es que las comunidades invertirían en la conservación del ambiente si se les permitiera explotar sus recursos de una manera sostenida para su propio beneficio.
La caza comercial de jabalí puede ser una importante fuente de ingresos
CAMPFIRE está basado en la creación de instituciones apropiadas para que los recursos puedan ser ordenados y explotados legalmente por la población local. Las utilidades podrán ser usadas para beneficio de toda la comunidad o distribuidas a las familias, según disponga la comunidad.
Los dos primeros Consejos Comarcales (Nyami y Guruve) fueron autorizados en noviembre de 1988 a trabajar, e inmediatamente iniciaron proyectos de ordenación de la fauna silvestre en las tierras comunales de Omay y de Kanayati/Gache, en Nyami, y en las tierras comunales de Dande, en Guruve. Hasta la fecha, se ha delegado la autoridad correspondiente a otros diez Consejos Comarcales y otros seis la han solicitado. La notable rapidez con que se extienden los programas comarcales CAMPFIRE puede atribuirse a la evidencia de que la fauna silvestre es generadora potencial de ingresos, tras la demostración de la experiencia de las dos primeras comarcas. El resto de este artículo examina el Proyecto de tierras comunales de Dande.
El terreno de la comunidad de Dande está situado en el distrito de Guruve, extremo norte de Zimbabwe, en el valle del Zambezi, lindando con Mozambique (véase el mapa). El proyecto dispone de 3 000 km² en la parte central y oriental del terreno comunitario, limitado al este por el río Msengezi y al oeste por el río Angwa. La zona comprendida entre los ríos Manyame y Msengezi pertenece al Proyecto de desarrollo rural del curso medio del Zambezi, cuyo objetivo es el uso integral de la tierra por parte de 3 000 familias campesinas reasentadas y construir la infraestructura social esencial para una comunidad de 45 000 personas.
El citado proyecto abarca dos zonas, cuyas condiciones ecológicas son sustancialmente diferentes, que exigen maneras distintas de encarar el uso de la tierra. La zona meridional tiene moderado potencial agrícola, una densa población humana y escasa concentración de animales salvajes. La incidencia de mosca tsetsé es limitada. En esta zona, el proyecto hace hincapié en la producción agrícola. En la zona norte hay poca población humana, mucha mosca tsetsé y una ecología frágil. Por estos motivos la intervención del proyecto se limita a ordenar la fauna y a asegurar la autosuficiencia en materia de cultivos alimentarios. El proyecto desaconseja nuevos asentamientos en esta parte norte. El programa referente a la fauna incorpora la zona comprendida entre los ríos Manyame y Angwa, porque en ella hay relativa abundancia de caza que, por el contrario, escasea en la del proyecto.
Planes y desarrollo del proyecto
El proyecto fue planeado por el Departamento de Parques Nacionales y Ordenación de la Fauna; recién en la fase de ejecución se invitó a las comunidades interesadas a colaborar, con lo que costó algún trabajo motivar la participación local. No obstante, el proyecto era flexible y pudo asimilar los cambios propuestos por la comunidad sin dejar de ser viable. Los fondos del exterior - del Banco Africano de Desarrollo - fueron destinados a mejorar la infraestructura y a adquirir el equipo. El gobierno de Zimbabwe contribuyó con los sueldos y los salarios. Los costos (capital y gastos ordinarios) fueron de 882 500 dólares zimbabwenses (635 400 dólares EE.UU.). La comunidad aportó mano de obra y materiales de construcción, y participó en la toma de decisiones y en la gestión del proyecto.
El Departamento de Servicios Técnicos y de Extensión Agrícola tiene a su cargo la asignación y delimitación de los terrenos dedicados a asentamiento, pastoreo y caza. Lo hace en colaboración con el Departamento de Parques Nacionales y con el Consejo Comarcal en el marco del plan general de uso de la tierra en la zona del proyecto. El Departamento de Lucha contra la Mosca Tsetsé trabajaba ya con anterioridad en un programa de erradicación de la mosca que contribuye a demostrar que la ordenación de la fauna silvestre es económicamente preferible a la ganadería en esa zona norte, incluso si se llega a erradicar por completo la mosca tsetsé. El Departamento de Servicios Veterinarios está encargado de regular la introducción de ganado en ambas zonas - norte y sur - del proyecto.
El Departamento de Desarrollo Rural coordina las actividades de todos estos departamentos, bajo el patrocinio del Proyecto de desarrollo rural del curso medio del Zambezi.
En el Departamento de Parques Nacionales y Ordenación de la Fauna se creó una Sección de Ordenación de los Recursos Naturales, encargada de asesorar técnicamente en todo lo referente a ordenación, mejora y sistemas de comercialización de la fauna silvestre. En dicha sección existen comités que se están capacitando para asumir, al cabo de cinco años, tanto la administración como los aspectos técnicos del proyecto.
En lugar de crear todo un nuevo sistema de instituciones locales, se decidió que el proyecto reforzara la gestión, planificación y fomento de los ya existentes Comités de Desarrollo Aldeano y Comités de Desarrollo Cantonal, instituidos en 1984 para aplicar la política oficial de descentralización de actividades.
La participación local está basada en la creación de un Comité Comarcal en el que están representados los presidentes de los comités cantonales. El comité había sido creado para facilitar actividades conjuntas. Esta disposición también facilita la participación del Consejo Comarcal, que es la autoridad que tiene jurisdicción en tierras comunitarias y en sus recursos.
Con el fin de reforzar la participación popular, se decidió que el presidente del Comité Comarcal fuera elegido entre los presidentes de los comités cantonales. El resto de los miembros serían consejeros de los cantones y funcionarios comarcales. La función de los miembros del Consejo Comarcal es coordinar la administración de la caza y efectuar la transferencia de utilidades de la caza a los comités comarcales.
Las cacerías son la base del proyecto porque rinden utilidades con un mínimo de perjuicios para el ambiente. El turismo de observación tiene escasas posibilidades porque la zona está muy alejada de los principales centros turísticos. Se encomendó al Comité Comarcal la organización de cacerías en nombre de todos los cantones, empleando cazadores profesionales y un jefe de proyecto. De este modo, las utilidades que antes quedaban en manos de los particulares que organizaban cacerías quedan ahora en las del Comité Comarcal y, por consiguiente, de la comunidad. Existe también el propósito de capacitar a algunos campesinos para que se encarguen oportunamente de la gestión de ese tipo de actividades.
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El Proyecto de desarrollo rural del curso medio del Zambezi Objetivos en materia de ordenación de la fauna: · conservar un ecosistema frágil explotando la fauna para sostener la viabilidad económica de la zona; |
La distribución de las utilidades de las cacerías es una parte muy importante de la responsabilidad del Comité Comarcal. En principio, cada cantón participante recibe cierta cantidad por cada animal cazado en su territorio, cantidad fijada en los impresos que llenan los cazadores profesionales. Además, una persona designada por el comité cantonal acompaña a la partida de caza mientras se encuentra en terreno de su competencia.
La carne de los animales cazados se reparte a las aldeas más próximas al lugar de la captura (el turista/cazador deportivo no suele interesarse por la carne). Esta disposición basta, en esta zona deficitaria en proteínas, para disuadir a los cazadores furtivos en potencia. Los comités cantonales se encargan también de conceder los permisos para practicar entresacas o para caza legal. Los conceden teniendo en cuenta los cupos que fija el Departamento de Parques Nacionales de acuerdo con el Comité Comarcal. Incumbe también a los cantones decidir quién haya de encargarse de perseguir a los animales que se vuelven dañinos, decidir cómo compensar a cada campesino por los perjuicios que sufran sus cultivos o su ganado, y organizar las operaciones de lucha contra la caza furtiva con ayuda de cazadores capacitados localmente.
Resultados: rendimiento económico
La primera temporada en que el proyecto organizó cacerías fue la de 1989. El Cuadro 1 presenta el panorama de esa temporada y la de 1990. En 1989, tres de los siete cantones obtuvieron ingresos importantes de la caza deportiva. En el cantón de Kanyurira, por ejemplo, la mayoría de los 47 000 dólares zimbabwenses (DZ) se destinó a proyectos colectivos - entre otros, una clínica - pero, además, todas las familias recibieron 200 DZ en efectivo (cada familia del cantón de Kanyurira gana, además, 500 DZ cultivando el algodón).
En los otros dos cantones, por ser muy elevado el número de familias, no fue posible repartir fondos, y todas las utilidades se dedicaron a proyectos comunitarios.
En 1990 sólo los cantones de Kayurira y Chisunga recibieron utilidades procedentes de la caza. Los demás cantones no obtuvieron utilidades porque casi no tenían animales para cazar.
La parte norte del terreno comunal de Dande, que incluye una zona destinada a cacerías, estuvo alquilada a una persona particular que organizaba cacerías hasta fines de 1990. En la zona al este del río Angwa, el Comité Comarcal organiza sus propias cacerías y para esto ha contratado un cazador profesional como jefe del proyecto. Los resultados obtenidos hasta la fecha indican que, desde el punto de vista económico, a la comarca no le conviene organizar sus propias cacerías. A pesar de que el cupo de piezas que el cazador independiente había sido autorizado a cazar fue solamente un tercio más que el del Consejo Comarcal, sus utilidades netas fueron un 150 por ciento superiores a las de la comarca (168 000 DZ contra 67 363 DZ). Jansen (1990) ha calculado que, si ambos tipos de cacería hubieran estado organizados con la misma eficacia, el Consejo Comarcal habría debido recibir 124 000 DZ netos. De este experimento se deduce que probablemente lo más ventajoso sería emprender la organización de las cacerías en asociación con cazadores experimentados, por lo menos mientras la comunidad adquiere suficiente experiencia.
Se fijaron cupos relativamente bajos para asegurarse piezas buenas como trofeo. Estos cupos son mucho menores que el máximo de animales que se puede sacrificar sostenidamente. En teoría, el remanente se podría dedicar a carne y cueros. La carne que así se obtuviera bastaría para satisfacer las necesidades locales y lograr que cesara la caza furtiva. No obstante, dado el escaso número de ejemplares de cada especie que hay en la zona del proyecto, por ahora no se ha podido hacer la entresaca para abastecimiento de carne. Hasta que las estrategias de producción no den como resultado aumentos en el número de ejemplares de cada población animal, es necesario limitar la entresaca a la eliminación de animales «difíciles» (especialmente los elefantes y los búfalos que destruyen las cosechas).
CUADRO 1. Ingresos y gastos del Proyecto de ordenación de la fauna de Dande (DZ), 1989 y 1990
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Detalles |
1989 |
1990 |
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Utilidades brutas |
299387 |
388694 |
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Gastos ordinarios |
133341 |
220542 |
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Inversiones |
214732 |
234085 |
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Pagos a los cantones |
61340 |
81270 |
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Kanyurira |
47310 |
64270 |
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Chisunga |
4030 |
17000 |
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Chitsungo |
10000 |
0 |
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Otros cantones |
0 |
0 |
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Asignaciones y exacciones |
64425 |
31053 |
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Exacción de la Sociedad CAMPFIRE |
0 |
5380 |
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Exacción del consejo Comarcal |
19 925 |
25223 |
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Fondo de Reserva |
33209 |
0 |
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Fondo de gestión comarcal |
11 291 |
0 |
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Excedente total retenido en el consejo Comarcal |
41 281 |
55 829 |
Resultados: desarrollo de las instituciones
Uno de los objetivos del proyecto es capacitar a los comités aldeanos y comarcales para que se encarguen de planear y administrar sus actividades. Desde su constitución en 1984, dichos comités nunca han funcionado bien. La escasa instrucción y la insuficiente capacidad administrativa de los miembros, así como la debilidad de la base económica, afectaron adversamente todas las tentativas.
Inicialmente, no estaban bien coordinadas las actividades de las organizaciones que participaban en la ejecución del proyecto en el área de Dande. Eso causó confusión en los Comités Comarcales y falta de explicaciones adecuadas sobre los objetivos del proyecto a las comunidades interesadas. La situación se exacerbó por la escasa instrucción de los miembros de los comités, que hizo inevitable que todas las decisiones se tomaran a nivel más alto.
Para resolver este problema se creó una Junta de Administración, compuesta por representantes de los cantones, asesores técnicos del Departamento de Parques Nacionales, el Zim Trust, el WWF y CASS. La Junta tiene la responsabilidad de coordinar todas las actividades y actúa como órgano de planificación y gestión del Comité Comarcal. Sus funciones son de pura asesoría, con el fin de que los comités tomen decisiones con pleno conocimiento de causa y promuevan la capacitación en las especialidades administrativas necesarias para llevar a cabo el proyecto.
La destinación de las utilidades de la caza se decide a nivel de aldea, característica muy importante para despertar interés entre los campesinos por la conservación de la fauna. Es también la parte del proyecto que dio lugar a más conflictos entre los comités de aldea y el Consejo Comarcal. Este último pretende que la fauna pertenece a toda la comarca, aunque su distribución en el interior de la misma sea desigual. Pretende también, en su calidad de autoridad competente en la ordenación de los recursos de la comarca, tener derecho a tomar las decisiones en materia de conservación y explotación, así como en la distribución de las utilidades. Por su parte, los representantes de las comunidades de Dande arguyen que, en vista de que la mosca tsetsé les impide criar ganado, la fauna es su principal recurso. El potencial agrícola de sus tierras es escaso y además padecen los mayores perjuicios ocasionados por los animales salvajes. Refiriéndose a la explotación de la fauna en tiempos pasados, afirman que nunca les reportó beneficios directos, y que la mayor parte de las utilidades fue invertida en provecho de zonas que carecían de fauna silvestre.
En cierto modo, esa polémica beneficia al proyecto, porque las comunidades de Dande acabaron por convencerse de que los objetivos del proyecto coincidían con los suyos propios: conseguir mayor autoridad sobre un recurso - la fauna -, que consideran suyo. La discusión era particularmente encarnizada cuando el Consejo Comarcal solicitó ser designado «autoridad competente» en materia de fauna, con jurisdicción sobre toda la tierra de Dande. El Consejo se daba cuenta de que la fauna estaba adquiriendo cada vez más importancia como fuente de ingresos, y aspiraba a controlarla. Por su parte, el Ministerio de Parques Nacionales tenía la convicción de que sólo se llegaría a la conservación eficaz de los recursos naturales si todas las comunidades residentes participaban en un programa de explotación sostenida que les beneficiara directamente.
El problema se resolvió cuando el Departamento de Parques Nacionales designó «autoridad competente» al Consejo Comarcal, estipulando que administrara la fauna a través de los Comités Comarcales, y asegurándose de que las familias residentes en tierras de Dande recibieran directamente beneficios en proporción a la cantidad ganada en cada cantón con la explotación de la fauna. En realidad, en la temporada de 1989 sólo se asignó el 62 por ciento de las utilidades a los cantones. El resto lo retuvieron los Consejos Comarcales. La situación era, por consiguiente, análoga a la que prevalecía cuando el Gobierno central asignaba directamente las utilidades en el marco del Programa WINDFALL.
La experiencia obtenido indica que el costo de administrar el recurso es determinante de la cuantía de los beneficios que haya de reportar la fauna. En general, es recomendable que el 35 por ciento de las utilidades brutas se dedique a la ordenación de la fauna, el 15 por ciento sea pagado al Consejo Comarcal, y el 50 por ciento al cantón. En la práctica, los costos son superiores al 35 por ciento de las utilidades brutas. Esto significa que el grueso de los beneficios que reporta la fauna queda en manos de una pequeñísima proporción de la población total, es decir, en manos de quienes tienen a su cargo la gestión del recurso. Estos, por cierto, no se resignan a perder su control. Este estado de cosas, no facilita la adjudicación de los beneficios de la fauna a las familias.
Uno de los objetivos del proyecto es conservar el frágil ecosistema y sostener la viabilidad económica de la zona explotando la fauna. Hasta la fecha, los resultados indican que, dada la cuantía del recurso y de la población humana y la escasez de la extensión territorial disponible, será difícil alcanzar ese objetivo. Al erradicarse la mosca tsetsé, aumenta la inmigración de seres humanos y de ganado. La viabilidad de los programas de aprovechamiento de la fauna dependen de una densidad de población baja. La intensa afluencia de campesinos obra en contra de las posibilidades de éxito; sobre todo cuando se asientan donde la caza es más abundante, con perjuicio de su productividad.
Una cuestión importante es la percepción individual - los que en definitiva deberán decidir-al comparar los beneficios que deriven de la explotación de la fauna, con los costos. En el marco de este proyecto, el Gobierno debería haber transferido a los cantones la autoridad legal sobre la fauna. Sin embargo, en la práctica, los Consejos Comarcales han asumido la custodia de esos derechos por cuenta de los cantones. Por consiguiente, es prerrogativa de la comarca, y no de cada familia, tomar decisiones acerca de los derechos tangibles de las familias, que son de hecho las que producen utilidades. Falta ver si, careciendo de control legal, las familias llegan a considerar la ordenación de la fauna como una forma más de uso de la tierra.
En la agricultura y en la ganadería, el recurso comunitario (tierras, aguas y vegetación) rinde directamente a cada familia, mientras que en el caso de la fauna, el recurso comunitario beneficia a la comunidad. Para que la explotación de la fauna resulte aceptable como una forma más de uso de la tierra, las familias deberán poder evaluar los sistemas de producción de la fauna de la misma manera que evalúan las diferentes posibilidades de la agricultura. Eso significa un sistema apropiado para la distribución de los beneficios a las comunidades e individuos interesados, e implica que todos ellos se den perfecta cuenta del valor de la fauna y de los beneficios económicos que es razonable esperar de ella. Mientras no se organice un sistema de este tipo, el proyecto no podrá promover la ordenación de la fauna restringiendo el acceso a las tierras cultivadas y a los pastizales como una manera de sustituir a la producción agrícola y ganadera tradicional. En cambio, se deberá considerar complementario y compatible con el sistema establecido.
Esta compatibilidad exige proteger a las personas, cultivos y cabezas de ganado contra las depredaciones de la fauna, con cercas que separen las zonas de cultivo de aquellas destinadas a la fauna. También exige idear mecanismos que permitan a cada familia incrementar sus entradas haciendo inversiones en empresas relacionadas con la fauna. Sin oportunidades de esa naturaleza, la explotación de la fauna reportará menos utilidades que otros usos de la tierra como, por ejemplo, la ganadería.
FAO. 1985. Informe de un consultor al Gobierno de Zimbabwe. Harare, Proyecto de desarrollo rural del curso medio del Zambezi.
Jansen, D.J. 1990. Sustainable wildlife utilization in the Zambezi valley of Zimbabwe: economic, ecological and political trade-offs. Documento presentado a la Conferencia Interdisciplinaria Internacional sobre Aspectos Económicos de la Sostenibilidad Ecológica. Wáshington, D.C., Banco Mundial.
