Como ya hemos dicho, los tomadores de decisiones necesitan información sobre el valor económico como base para decidir cuál alternativa escoger. Por lo tanto, de cierta manera, el contexto decisional determina cuál es la información necesaria Cuando se decide cómo serán calculadas las medidas de valor de los grupos interesados, hay que considerar por lo menos tres factores relacionados acerca del contexto, que son:
el contexto político. La naturaleza de los vínculos políticos sobre las decisiones que se deben adoptar deberían influenciar el tipo de información sobre el valor que se presentará y como será calculada y utilizada.
el contexto administrativo. La elección entre los métodos evaluativos técnicamente válidos debería basarse directamente en la opinión del administrador sobre la credibilidad de la información proporcionada acerca de los valores y en la habilidad del analista en reunir dicha información respetando las limitaciones de tiempo y de presupuesto del tomador de decisiones.
el contexto social/grupo de interés y los criterios de compensación de ventajas y desventajas.
Cabe recordar al lector, a este punto, que la discusión siguiente concierne a los hacedores de políticas y a los administradores. En el sector privado, el contexto decisivo se basa en los precios de mercado y en el análisis de riesgos, incertidumbres, ganancias y pérdidas. Como hemos dicho, por lo que concierne el sector privado el trabajo de evaluación es mucho más sencillo porque en las decisiones financieras privadas se consideran exclusivamente los precios de mercado. En este texto, los cambios propuestos son evaluados por los grupos privados basándose en los costos de mercado (incluyendo los costos de oportunidad) y en las ganancias para los grupos privados implicados.
El contexto político define la naturaleza de las decisiones a ser tomadas y, por consiguiente, la información de valor necesaria. A fines de este análisis, podemos identificar tres contextos con diferentes requisitos informativos. A la primera categoría pertenecen todos aquellos casos donde la decisión política sobre un determinado cambio en el bosque o en el uso del suelo ya ha sido tomada por una autoridad de nivel superior (cuerpo legislativo, ministro, etc.) En estos casos, el trabajo del administrador es sólo el de ejecutar dicha decisión; y, por lo tanto, se debe interesar solamente de los costos que la situación implica. La segunda categoría se refiere a aquellos casos en los que la decisión no ha sido adoptada, no existen demandas opuestas en relación a los bosques y cualquiera sea la decisión puede ser invertida o modificada en el futuro. A la tercera categoría pertenecen aquellos casos donde los distintos grupos interesados tienen demandas distintas en relación a los bosques, la (las) alternativa(s) a decidir es (son) irreversible(s) en el futuro y la decisión sobre cuál uso escoger es responsabilidad del administrador.
Decisiones que ya han sido adoptadas
Supongamos que ya se ha adoptado la decisión política de ejecutar una determinada alternativa, no obstante existan demandas opuestas. La decisión puede haber sido tomada por la asamblea legislativa, un ministro u otra autoridad que actuó basándose exclusivamente en criterios políticos. De cierta forma, quien tomó la decisión ha decidido implícita o explícitamente que los beneficios que se obtendrán serán mayores que cualquier costo previsto. El problema para el administrador del suelo es decidir cómo llevar a cabo dicha decisión de la manera más eficaz y con el menor costo posible. La cuestión es cuál de los medios aceptados para alcanzar el objetivo escogido tiene el menor costo, siendo todo lo demás igual. El administrador, entonces, se centra en cómo valorar los costos de la mejor manera posible.
Un ejemplo de esta situación es el caso en que el cuerpo legislativo, para el bien del sentimiento y patrimonio nacional, o debido a presiones o a acuerdos políticos internacionales (razones no económicas) decide declarar parque nacional 50.000 ha de la superficie forestal. Se ha adoptado una decisión política. El problema para el administrador que tiene que ejecutarla es encontrar el costo más eficiente económicamente y la mejor manera de establecer, ordenar y proteger el parque. La valoración de los insumos se convierte en el punto más importante del análisis económico.
No existe competencia y los cambios son reversibles en el futuro
Esta categoría incluye aquellas situaciones políticas en que los cambios propuestos para el uso de un bosque determinado implican decisiones que pueden ser modificadas en el futuro. Por ejemplo, supongamos el caso en que los ambientalistas aconsejen proteger una determinada área de selva tropical a través de una decisión administrativa. (Obsérvese que, al contrario del caso anterior, la decisión de proteger el territorio ha de ser emprendida en el ámbito de la estructura administrativa existente y no a nivel político).
La zona en cuestión se encuentra a una cierta distancia del núcleo rural y al momento no existen intereses para otros usos sobre esa área. El administrador encargado de la decisión realiza una estimación de los costos legales y administrativos que implicaría proteger la reserva. Sucesivamente, se evalúa si los beneficios previstos justifican estos costos desde el punto de vista del departamento. En algunos casos, se intenta realizar un cálculo aproximado de los beneficios o de los efectos positivos asociados con la protección de dicha área, para poder, de este modo, justificar los costos previstos para el establecimiento de la reserva.
En estos casos, el responsable de las decisiones no se preocupa de los cambios de demandas que pueden verificarse en el futuro en relación al bosque, es decir, de los costos de oportunidad de la protección de dicha área. Esto se debe a que el status administrativo de reserva que se atribuye a dicho territorio puede ser modificado, en el caso que, en un futuro, la sociedad considere oportuno utilizarlo para otros propósitos.
Existe competencia y/o algunos cambios no son reversibles en el futuro
Gran parte de los bosques naturales mundiales se encuentran en esta categoría. Son pocos los bosques que no son objeto de demandas opuestas. Muchos de los cambios propuestos asociados con estos bosques implican decisiones irreversibles en el futuro. En el momento que el hombre interviene en un bosque natural, modifica su forma y composición original y, por consiguiente, su evolución natural. Frente a la falta de medidas de conservación, la sostenibilidad a largo plazo de los recursos puede verse amenazada.
La cuestión política clave es cómo reconciliar los varios intereses y valores al tomar de decisiones sobre cambios en el uso forestal. El método generalmente empleado por los economistas (el análisis tradicional de costo-beneficios a escala nacional) evita aquella parte del problema originados por los intereses opuestos y las discrepancias existentes entre los marcos de evaluación, adoptando una visión contable nacional: compara los beneficios y los costos para la nación como conjunto, sin miramientos hacia quien gana y quien pierde.
En realidad, todos los grupos que tienen reivendicaciones legítimas sobre los bosques, así como los distintos grupos que serán afectados por el cambio, no tienen la misma perspectiva de valor, ni los mismos intereses acerca de los bosques. Si el contexto político vigente reconoce que estos grupos tienen demandas legítimas, los diferentes intereses y perspectivas de valor deberían ser considerados por el encargado de la toma de decisiones y, por lo tanto, deberían ser incluidos en el proceso decisivo.
Fundamentalmente, la elección entre las reivindicaciones y los sistemas de valores opuestos se transforma en un juicio que hace el (los) evaluador (es) basándose en varias consideraciones, una de las cuales es el valor económico de la compensación de factores. La información económica necesaria para la decisión incluye sea los valores de los costos que de los beneficios Por este motivo son importantes los procesos de evaluación analizados en las secciones siguientes.
Generalmente tiende a existir una diferencia entre las medidas de valor económico preferidas por los economistas y aquellas políticamente aceptables para los hacedores de políticas y los administradores. Al escoger un método de evaluación económica y una serie de medidas de valores, es necesario recordar las consideraciones técnicas y las consideraciones de los tomadores de decisiones (contexto decisional) como indicado en la figura 2.1. En teoría estos dos grupos de medidas deberían coincidir. En la realidad, debido a varias razones, frecuentemente originadas por problemas de medición y credibilidad, los responsables de la toma de decisiones utilizan medidas de evaluación que son menos teórica y conceptualmente complejas que otras, pero cuya utilización en un contexto administrativo práctico es más lógica y justificable. Hay que considerar las diferentes limitaciones que enfrenta el administrador/director, como también los problemas de aplicación de las medidas más complejas. Lo dicho se explica con los siguientes ejemplos:
1. Debido a las limitaciones temporales y al desacuerdo acerca de las medidas de valor de aspectos no comerciales actuales, las decisiones se basan generalmente sólo en los precios de mercado, no obstante se sepa que están distorsionados por varios factores (véase Gregersen y Contreras 1992).
2. En algunos casos se puede observar que los tomadores de decisiones ignoran medidas de valor de aspectos no comerciales conceptualmente válidas, porque las personas que los aconsejan tienen fuertes intereses personales sobre las decisiones que se deben adoptar. Por esto los valores se consideran sospechosos.
3. Un administrador escoge entre las alternativas de uso forestal basándose en los valores totales de la madera del área forestal, de la flora y fauna, de las frutas, de las nueces y de otros criterios no económicos. Desde un punto de vista técnicamente económico, probablemente se ha adoptado una decisión equivocada, dado que seguramente todos los valores pertinentes no han sido incluidos, p. ej., en los cálculos debe faltar al menos el valor del bosque en pie en términos de protección de la biodiversidad, cuencas y estética. Sin embargo, la decisión administrativa no puede esperar hasta que los estudiosos estimen estos valores.
Los grupos calculan el nivel de beneficios forestales que quieren obtener comparando los beneficios con la cantidad de los recursos escasos (suelo, mano de obra y capital) a los que deben renunciar para obtener dichos beneficios. Sin embargo, recursos diferentes son escasos para grupos distintos; por lo tanto, en la mayoría de los casos la comparación de las distintas perspectivas es realmente difícil para el encargado de tomar decisiones. Los grupos valoran los costos necesarios para obtener beneficios del bosque, basándose en los diferentes recursos escasos que ellos disponen para combinar con el bosque. Esto se puede explicar con dos ejemplos, adoptando el razonamiento económico de los agricultores que practican la roza y la quema forestal y el razonamiento económico de los ambientalistas interesados que viven en las ciudades.
El recuadro 2.1 muestra los conflictos creados por la distinta percepción de los dos grupos sobre la relativa escasez (para ellos) del bosque frente al alimento. El recuadro 2.2 muestra las aparentes anomalías originadas por las distintas percepciones de los dos grupos acerca de la escasez de los insumos - suelo y trabajo, en este caso -. En ambos ejemplos (simplificados para aclarar lo explicado) si el agricultor que roza y quema es de facto el que toma las decisiones - en el caso que no le sea impedido desmontar el bosque - el contexto pertinente o la compensación de factores económicos que impulsa la decisión es definido por el agricultor.
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Recuadro 2.1. Diferentes valores atribuidos por las personas Para el agricultor que roza y quema el bosque, desde un punto de vista económico puede ser lógico desplazarse y talar la zona boscosa siguiente. La familia del agricultor no tiene opción dado que tiene que sobrevivir, por consiguiente, el valor que implícitamente atribuye al suelo desboscado (y al alimento que producen en él) excede cualquier valor que haya atribuido al bosque en pie. Un ambientalista, que vive confortablemente en la ciudad, puede tener una perspectiva y consideración de los valores distinta, p. ej. del mantenimiento de la selva virgen, al cual atribuye un valor mucho más alto que el de la pobre producción del campesino que practica la roza y quema agrícola. Sin embargo, es el campesino que vive en el bosque y el que decide de talarlo, basándose en su perspectiva y en sus valores. En este caso, es el campesino el que toma la decisión de facto. Un país puede legislar contra la deforestación originada por los campesinos y aplicar leyes al respecto - lo que fundamentalmente significa que el país impone un grupo de valores distinto a los del campesino -.En este caso, el poder de decisión pasa del campesino al gobierno y lo que importa en términos de acción es el contexto evaluativo y el punto de vista del gobierno. |
En general, podemos distinguir tres grupos de recursos escasos comunes que los distintos grupos interesados usan como punto de referencia para establecer sus criterios de compensación de ventajas y desventajas (es decir, los criterios con los cuales juzgan los usos alternativos de los recursos escasos). Éstos son: capital (rendimiento por unidad de inversión), trabajo (rendimiento por unidad de trabajo) y suelo (rendimiento por unidad de tierra). En el pasado, la visión forestal común se refería al último criterio - crecimiento o rendimiento por acre o por hectárea -. Como ya hemos afirmado, los que utilizan la tierra como medio de subsistencia, en los casos en que abunda el suelo disponible, tienden a considerar el rendimiento por unidad de trabajo, mientras que los que viven en situaciones de escasez de tierra pueden considerar ya sea el rendimiento por unidad de tierra, que el rendimiento por unidad de trabajo. Las empresas comerciales usan generalmente el criterio de rendimiento por unidad de capital invertido.
Muchos estudios de políticas públicas adoptan el criterio del rendimiento por unidad de ingreso nacional invertida, utilizándolo como sustituto del concepto más Son evidentes los problemas que implica el considerar distintas bases para los criterios de compensación de factores. Si no estamos utilizando el mismo criterio para todas las decisiones, ¿cómo podemos ponderar los distintos criterios? ¿Cómo comparar el valor de los distintos rendimientos por unidad de trabajo con los rendimientos por unidad de capital o los rendimiento por unidad de tierra? La respuesta más sencilla es: no los podemos comparar en modo directo. La mayoría de los encargados de tomar decisiones del sector público tienen que recurrir a criterios de compensación de factores arbitrarios, establecidos por autoridades superiores - ministerios de planificación, de hacienda u otros hacedores de políticas -. El análisis tradicional de costo-beneficios representa un ejemplo común de evaluación que el sector público adopta (véase el documento de Gregersen y Contreras 1992 para una introducción sobre el tema y naturaleza del criterio de compensación de factores). limitado de capital invertido.
Figura 2.1 Factores que influyen en la elección de un método de evaluación de los efectos de proyectos forestales (adaptado de Gregersen et al. 1987).
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Recuadro 2.2. Valoración de los recursos escasos. Supongamos que un estudio realizado sobre una cierta zona del bosque Amazónico afirma que sí éste se ordenara de modo sostenible para obtener productos madereros y no madereros, tendría un valor de capital estimado de 6.000 dólares por hectárea. En cambio, si se dedicara a la agricultura de roza y quema el valor sería de 1.600 dólares[1]. Se podría concluir que el bosque es mucho más valioso si se mantiene como reserva extractiva y si se ordena de modo sostenible para obtener productos. Sin embargo, los agricultores locales siguen practicando la agricultura de roza y quema. ¿Por qué? En parte, el dilema tiene su origen en las diferentes perspectivas de valor y en las diferentes personas que aprovechan el valor originado en el bosque. El valor de una reserva extractiva se expresa en términos de producción por superficie unitaria, mientras que el agricultor local mide el valor en función de la unidad del trabajo que se requiere para obtener los distintos beneficios, ya que para él se trata de un recurso escaso, es importante aumentar todo lo posible su rendimiento. Dado que las actividades extractivas sostenibles proporcionan un rendimiento menor por unidad de trabajo, el agricultor supone que obtendrá un rendimiento mayor de su trabajo si se practica la agricultura de roza y quema, tal vez llevando a cabo una recolección inicial de determinados productos forestales antes de proceder al desmonte y a la quema. Para el agricultor la tierra abunda, mientras que el trabajo es un recurso escaso. Por lo tanto, el razonamiento económico indica que es lógico que el agricultor aumente todo lo posible el rendimiento del recurso que escasea. Por supuesto, para medir el valor puede utilizarse cualquiera de estos métodos, dependiendo del contexto o del punto de vista adoptado para tomar la decisión. Para un ambientalista de un país desarrollado, preocupado por la deforestación tropical expresada en superficie (hectáreas) destruida y superficie protegida de la destrucción, puede que la medida indicada sea el valor por hectárea. Para el silvicultor que tiene unos recursos de trabajos limitados, lo importante es el valor del rendimiento más alto por hora de trabajo empleado en la agricultura de roza y quema. La pregunta es: ¿quién toma las decisiones y, por consiguiente, cuál de los puntos de vista resulta pertinente? Naturalmente, si bien se haya expuesto una visión simplificada de los procesos de la toma de decisiones de los agricultores, ésta explica satisfactoriamente el punto en cuestión: los distintos individuos están interesados en el rendimiento de distintos factores de producción, dependiendo de cuál es el factor limitado para ellos. |
Pese a cuales criterios de compensación de factores se utilicen al adoptar las decisiones, éstos implican que ciertos grupos interesados pueden vencer y que otros pueden perder. Satisfacer a algunas personas puede significar no satisfacer a otras. O en el peor de los casos, en el intento de conseguir un equilibrio, algunas decisiones pueden no satisfacer ninguno de los grupos claves interesados, originando, como resultado la aparición de conflictos.
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[1] Valor actual o actualizado
de los rendimientos estimados de bosque y de la tierra en el futuro. |
