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Los objetivos de las políticas y la ordenación pesqueras deben basarse en análisis de datos fiables. Las cuestiones relativas a las políticas y la ordenación pueden dividirse a grandes rasgos en seguridad alimentaría, preocupaciones socioeconómicos y medioambientales, temas que precisan cada uno de ellos ciertos tipos de información para tomar decisiones. Si bien el enfoque precautorio puede utilizarse cuando la información es insuficiente, la ordenación debe basarse en general en la “mejor información científica disponible” y esto tiene importantes consecuencias en términos del tipo, la cantidad y la calidad de datos que se deben recopilar. |
“Con el fin de velar por la ordenación sostenible de la pesca y facilitar el logro de los objetivos sociales y económicos, deberían obtenerse suficientes conocimientos sobre los factores sociales, económicos e institucionales por medio de la recolección y el análisis de datos y la investigación.” (CCPR 7.4.5)
Es esencial contar con datos adecuados para formular una política útil para todo el sector pesquero y planes de ordenación eficaces para pesquerías concretas. Las políticas y los planes de ordenación en materia pesquera deben ocuparse del sector pesquero en cuanto factor que contribuye a la cadena alimentaria y la economía a escala nacional y local, y como elemento fundamental del ecosistema. Por tanto, la recopilación de datos debe cubrir todos los aspectos de la pesca, desde los recursos naturales pasando por la explotación, hasta los clientes, la industria y el comercio locales.
La formulación de políticas y planes de ordenación pesquera pormenorizados quedan fuera del ámbito de este documento. Sin embargo, se ofrecen algunos ejemplos de ámbitos de preocupación comunes en cuanto al establecimiento de políticas y a la ordenación.
La seguridad alimentaria es una preocupación primordial de los encargados de formular las políticas, los planificadores y los administradores de los recursos acuáticos vivos, sobre todo en muchos países en desarrollo. La pesca puede constituir la principal fuente de proteínas animales en muchas comunidades. Los pequeños estados insulares en desarrollo a menudo dependen sobre todo de la pesca como fuente de alimentos. Es, pues, esencial poder cuantificar la dependencia del pescado como fuente de alimentos, de forma que las políticas y la ordenación puedan garantizar una utilización sostenible y un acceso suficiente por parte de las comunidades dependientes.
Para la elaboración de políticas y la ordenación a nivel local y nacional, es fundamental describir la contribución de la pesca a la economía. Si se administra de forma efectiva, la pesca puede generar sustanciosos beneficios económicos para las economías locales y nacionales. Al evaluar la contribución económica de la pesca se deben tener en cuenta los ingresos que genera en la comunidad local, los beneficios para la comunidad en el sentido más amplio y las divisas que se obtienen a partir de los ingresos por las exportaciones. Numerosos países obtienen también ingresos por la aplicación de impuestos a las embarcaciones pesqueras no nacionales por el acceso a los recursos dentro de su Zona Económica Exclusiva (ZEE). Se trata de una importante fuente de ingresos nacionales para muchas pequeñas economías insulares. Además, en las evaluaciones deberá incluirse la medida de la dependencia económica y social. Para ello se necesitan estimaciones del número de personas dedicadas a la captura, la elaboración y otros sectores, y de las cifras totales de las personas que dependen de la pesca para vivir (trabajadores y familiares a cargo).
La pesca hace reducir las poblaciones de peces, reduciendo el tamaño de las poblaciones por debajo del de la población no explotada. Ello puede afectar no sólo a la población explotada, sino también a las especies relacionadas entre sí, como los depredadores, las presas o las especies que compiten con las especies objeto de la pesca por los recursos alimentarios. Por lo tanto, es importante seguir los cambios que se producen en la comunidad ictiológica, así como la población explotada, para asegurar que el ecosistema no se vea dañado por la pesca. Se precisan datos sobre las capturas, el esfuerzo, los descartes y otros de tipo biológico para seguir de cerca los efectos directos de la explotación, y puede también que sea necesario realizar un seguimiento distinto del de la pesca así como un seguimiento medioambiental para detectar todos los cambios ecológicos.
Para las pesquerías continentales, la creación y pérdida de hábitat suele ser con frecuencia un factor determinante de la producción. Es necesario seguir de cerca, los cambios estacionales y a largo plazo en la zona de inundación, junto con las actividades pesqueras, para tomar nota de distintos factores que influyen en las poblaciones pesqueras. En muchos casos, puede necesitarse un seguimiento medioambiental especial cuando una pesquería continental o marina puede determinar cambios considerables en el hábitat subyacente. Esto resulta sobre todo preocupante para la conservación, ya que el cambio de hábitat es la causa principal de extinción de las especies. Tal vez se precisa hacer un seguimiento especial de las artes que tienen repercusiones físicas en los hábitat bentónicos, tales como las redes de arrastre de fondo y las rastras.
El Código de Conducta para la Pesca Responsable pone de relieve la obligación de los Estados de conservar las poblaciones y evitar la sobreexplotación.
“El derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos.” (CCPR 6.1)
Para lograrlo, se les pide que recopilen datos de forma que las decisiones se basen en las mejores pruebas científicas disponibles.
“Las decisiones sobre conservación y ordenación en materia de pesquerías deberían basarse en los datos científicos más fidedignos disponibles, teniendo en cuenta también los conocimientos tradicionales acerca de los recursos y su hábitat, así como los factores ambientales, económicos y sociales ... Los Estados deberían dar prioridad a las actividades de investigación y recolección de datos, a fin de mejorar los conocimientos sobre la pesca ...” (CCPR 6.4).
La ordenación pesquera no ha logrado en general hasta el momento evitar la pesca excesiva y rehabilitar los recursos agotados. Esto ha conducido a una nueva evaluación del proceso de ordenación pesquera, incluida la base de toda la ordenación, la recopilación y el análisis de información.
Una manifestación de esta nueva evaluación es la obligación de adoptar el enfoque precautorio en materia de ordenación pesquera. El enfoque precautorio obliga a los encargados de la ordenación pesquera a mostrarse prudentes cuando el estado de un recurso sea incierto, como, por ejemplo, cuando los datos sobre la pesca son insuficientes o poco fiables. La práctica general en la ordenación pesquera en el pasado ha consistido en que las medidas restrictivas debían justificarse con unos datos, un análisis y una interpretación sólidos. Con arreglo al enfoque precautorio, se invierte la carga probatoria, de forma que es preciso justificar que una actividad pesquera resulta segura. Careciendo de dicha prueba, se ha de limitar la pesca a un nivel mínimo. El enfoque precautorio es, pues, un poderoso incentivo para la recopilación de datos sobre la pesca fiables y pertinentes.
El enfoque precautorio se ha incorporado en dos importantes iniciativas internacionales: el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (Artículo 7.5).
“Los Estados deberían aplicar ampliamente el criterio de precaución.... La falta de información científica adecuada no debería utilizarse como razón para aplazar o dejar de tomar las medidas de conservación y gestión necesarias.” (CCPR 7.5.1)
Cuando los datos son insuficientes, como en el caso de las pesquerías nuevas o de las pesquerías de exploración, el Código establece que:
“Los Estados deberían adoptar lo antes posible medidas de conservación y ordenación precautorias.... Esas medidas deberían permanecer en vigor hasta que se disponga de datos suficientes para hacer una evaluación de los efectos de la actividad pesquera sobre la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones.” (CCPR 7.5.4)
El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995 es un instrumento vinculante que aplica el enfoque precautorio tanto en alta mar como dentro de las ZEE a las poblaciones transzonales y altamente migratorias. Especifica las funciones y responsabilidades de los organismos pesqueros regionales y de los Estados del pabellón en la recopilación y el intercambio de datos para cumplir las obligaciones de evaluación de las poblaciones, y para respaldar los objetivos de ordenación con respecto a las poblaciones transzonales y altamente migratorias. El Anexo I del Acuerdo, titulado Requisitos Estándar para la Recopilación y el Intercambio de Datos (ver Anexo 1), especifica las obligaciones mínimas en cuanto a los datos para la conservación de las poblaciones de peces. El Artículo 48 del Acuerdo especifica que los Anexos del Acuerdo podrán revisarse ocasionalmente sobre la base de consideraciones científicas y técnicas o que podrán ser elaborados por organizaciones o acuerdos regionales. También es importante tener en cuenta que los Estados del pabellón son responsables de asegurar que las embarcaciones que enarbolan su bandera faciliten los datos de pesca necesarios, independientemente de dónde esté pescando la embarcación, y están obligados a verificar dichos datos.
Además, el Acuerdo de la FAO sobre el Cumplimiento, que forma parte del Código de Conducta, establece que todas las partes facilitarán información para ayudar a identificar las embarcaciones pesqueras que se sustraigan a las medidas internacionales de conservación y ordenación.
