A. Inglis
Andrew S. Inglis,
ex Oficial especialista en medio ambiente en la Unidad de Coordinación del Programa de acción forestal tropical de la FAO, es un instructor y asesor independiente en métodos participativos de planificación y ordenación. Reside actualmente en Escocia, ha sido asesor técnico del Programa escocés de silvicultura y desarrollo rural y trabaja como consultor y facilitador para la Grupo de Silvicultura Comunitaria de la FAO.
Las comunidades rurales, los políticos y el personal forestal del Estado deben unirse para hacer funcionarla transferencia de atribuciones.
Plantación rural en las tierras altas escocesas
Durante los últimos cinco años, tanto en el ámbito local como en el nacional se han operado cambios dirigidos a propiciar una administración más participativa de los bosques escoceses de propiedad estatal. En el ámbito nacional ha habido intentos de transferirlas responsabilidades del sector forestal, mientras que en las comunidades locales se han multiplicado las iniciativas de ordenación forestal participativa.
Bosques y arboledas cubren actualmente más del 15 por ciento de la superficie de Escocia. Alrededor del 40 por ciento de los bosques - constituidos principalmente por plantaciones jóvenes y maduras de unas pocas especies coníferas - son propiedad del Estado y son administrados por la Comisión Forestal, que es el Departamento Forestal del Gobierno británico (Forestry Commission, 1998a).
En un referéndum de 1997, el pueblo de Escocia votó por la transferencia de muchas de las funciones del Gobierno británico - entre ellas las atribuciones en el sector forestal - a un nuevo Parlamento escocés. Sin embargo, se ha definido la Comisión Forestal como una «autoridad transfronteriza», que retiene gran parte de su poder anterior. En este artículo se consideran las ambigüedades resultantes en cuanto a la responsabilidad real en el sector forestal escocés y se examinan las consecuencias de los cambios, en particular en lo que se refiere a transparencia, rendición de cuentas y atribuciones, y en materia de derechos de propiedad sobre los bosques y control de los recursos financieros.
INICIATIVAS PARTICIPATIVAS EN EL ÁMBITO LOCAL
Durante el último quinquenio han proliferado en Escocia las iniciativas locales de participación en la ordenación de los bosques. Algunas de estas iniciativas surgen del deseo, sobre todo por parte de unos pocos ecologistas y voluntarios no locales, de aplicar a los bosques unos regímenes más completos y ecológicos que los utilizados por la Comisión Forestal. Otras, por el contrario, proceden de las aspiraciones de los habitantes de comunidades rurales de utilizar en mayor medida los bosques para el sustento local y de alcanzar una autonomía local en el sentido más amplio.
Las poblaciones rurales, a menudo con la ayuda de políticos locales o nacionales, periodistas o entidades independientes como el Programa forestal escocés de desarrollo rural, se han esforzado insistentemente por negociar con la Comisión Forestal para:
· obtener una mayor participación en las consultas sobre los planes relativos al futuro de los bosques estatales en sus localidades;· establecer asociaciones formales para la toma de decisiones sobre los bosques locales, como en Sunart, en la costa atlántica noroccidental de Escocia (Forest Enterprise, 1999c) y Laggan, en los montes centrales escoceses (Forest Enterprise, 1999b);
· obtener directamente por compra la propiedad y el control, como en Abriachan, en las costas de Loch Ness (Forestry & British Timber, 1998a).
Crece el número de iniciativas forestales participativas basadas en la idea de que las plantaciones estatales cercanas deberían contribuir más a la economía local. Una manera de conseguirlo es añadir más valor localmente, sea elaborando y utilizando los productos forestales, sea promoviendo servicios recreativos y turísticos, como se ha hecho en Dunnottar Woodland Park (Forest Enterprise, 1999a). Otra manera, cada vez más frecuente, es tratar de aumentar las oportunidades de la población local para sustentarse total o parcialmente mediante la producción y extracción de madera, como se ha hecho en Strashmashie Forest, Laggan (Forest Enterprise, 1999b).
El deseo de mayores oportunidades para obtener localmente el sustento ha sido provocado por la falta de otras oportunidades de empleo en muchas zonas rurales escocesas y el pequeño número de empleos remunerados locales ofrecidos por la Comisión Forestal en las labores de corta y extracción de madera. Para los 1,1 millones de hectáreas de bosques productivos de Escocia (Forestry Commission, 1998b) y entre una población rural de más de 1 millón de habitantes (Scottish Office, 1993), hay actualmente tan sólo el equivalente en jornada completa de 3 215 personas dedicadas a labores de corta y extracción (Forestry & British Timber, 1999), o sea el 0,3 por ciento de la población rural, el equivalente en jornada completa de una persona por 344 ha. Compárese con el equivalente en jornada completa de una persona por 209 ha de bosques en Inglaterra (Forestry Commission, 1998b; Forestry & British Timber, 1999). Además, la mayoría de los contratistas trabajan a más de 200 km de sus hogares (Dhubain et al., 1994) y permanecen poco tiempo en sus propias comunidades (Scottish Rural Development Forestry Programme, 1997). Estos datos refuerzan el sentimiento de muchos campesinos y políticos escoceses de que las inversiones del Estado en plantaciones forestales rurales no se traducen en suficientes oportunidades locales de ganarse la vida, aunque el propósito de estas inversiones sea crear empleo rural y contribuir a estabilizar la población además de aumentar la producción nacional de madera (Callander, 1995).
A la vista de estos hechos, la Comisión Forestal se ha visto sometida a una presión creciente para promover las oportunidades de trabajo local en los campos de Escocia, sin dejar de mantener la eficiencia y de servir a los grupos a los que tradicionalmente más ha servido: consumidores de madera industrial, usuarios urbanos de espacios recreativos y organizaciones no gubernamentales (ONG).
El personal de la Comisión Forestal considera que una de las mejores maneras de cumplir este cometido difícil es aceptar la participación de las comunidades locales interesadas en ayudar a la Comisión a salir airosa del empeño. La Comisión Forestal calcula que hasta la fecha ha entablado con 35 comunidades locales relaciones que van desde una sola reunión hasta asociaciones completas (Forest Enterprise, 1999e).
Con pocas excepciones, este proceso de trabajo con las comunidades no ha sido fácil. Ha habido que vencer lo que ambas partes han llamado desconfianza mutua (Forest Enterprise, 1999b): muchos técnicos forestales estatales no toman en serio las aspiraciones de administrar los bosques alimentadas por lugareños que no han hecho estudios formales de silvicultura y vacilan en confiarles la gestión de bienes valiosos que pertenecen a toda la nación; mientras que los integrantes de las comunidades locales tienen a menudo la idea preconcebida de que los funcionarios de la Comisión Forestal ven los bosques públicos como cosa propia y temen que se comporten con tan poca sensibilidad como muchos terratenientes privados. Hay que reconocer que en tiempos pasados la respuesta de la Comisión Forestal a las iniciativas locales de ordenación de bosques estatales no ha sido en general alentadora. Aun cuando funcionarios con arraigo local trataran de reaccionar positivamente, no se seguía necesariamente el apoyo o la aprobación de las instancias superiores. Además, las comunidades locales se sentían a menudo como asociados subordinados en aquellas iniciativas que realmente prosperaban, ya que las iniciativas solían ir en el sentido marcado por los técnicos estatales.
Aunque han aumentado las iniciativas de participación en el sector forestal, parecen haberse adoptado caso por caso, atendiendo al punto de vista del funcionario local de la Comisión Forestal. Comunidades y políticos han sentido la necesidad de extender estas oportunidades a todas las comunidades rurales próximas a bosques estatales, y no sólo a unas pocas afortunadas.
CAMBIOS EN LA ORDENACIÓN DE LOS BOSQUES A NIVEL NACIONAL
Paralelamente, y apoyando estas perspectivas desde la comunidad local, había el sentimiento de que la Comisión Forestal parecía casi inmune a la presión política en el sistema parlamentario británico (Inglis y Guy, 1997). Se pidió una revisión del sistema nacional para que los representantes elegidos escoceses pudieran tener un control más directo sobre los bosques estatales y su ordenación.
Cuando el gobierno laborista llegó al poder en 1996, prometió transferir muchas de las funciones del Gobierno británico a un nuevo Parlamento Escocés. La finalidad, como el Primer Ministro británico Tony Blair escribió en el prefacio de las propuestas de transferencia, era «modernizar la política británica y descentralizar el poder», creando «un Parlamento escocés que dé al pueblo de Escocia un mayor control de sus propios asuntos» (Scottish Office, 1997). Las propuestas establecían que «el nuevo Parlamento Escocés tendrá la competencia del sector forestal» (Scottish Office, 1997). En 1997, un referéndum sobre las propuestas obtuvo un 74 por ciento de votos escoceses favorables (Glasgow Herald, 1997). La reacción de la mayoría de la gente al resultado del referéndum, incluido el director general de la Comisión Forestal (entrevista personal, julio de 1999) fue creer que habría administraciones forestales nuevas y separadas para Escocia, Inglaterra y Gales (habiendo recibido la última también poderes transferidos del Gobierno británico a través de una asamblea electiva). Sin embargo, la Comisión Forestal, la industria forestal británica, las ONG británicas interesadas en el medio ambiente y los grandes terratenientes se inquietaron ante la perspectiva de la transferencia de la competencia forestal al Parlamento Escocés. Los técnicos forestales del Estado creían que sería beneficioso mantener sus funciones y responsabilidades actuales, especialmente respecto a formulación de políticas, supervisión fitosanitaria e investigación forestal. Los grupos de presión de terratenientes, ecologistas y empresarios estaban deseosos de tener una sola institución centralizada para mantener relaciones y ejercer influencia sobre ella. A los productores y consumidores de madera industrial les preocupaba un posible hundimiento del mercado de productos forestales y una perturbación del comercio (Forestry & British Timber, 1997a), aun cuando siguieran utilizando la misma lengua, la misma moneda, y sus operaciones se realizaran en el mismo contexto comercial macroeconómico y sin frontera alguna.
Aunque los argumentos de los oponentes contradecían el espíritu y la razón de ser oficialmente proclamada de las propuestas de transferencia - es decir descentralizar el poder, abrir el gobierno y llevar el poder decisorio más cerca del pueblo y de las comunidades directamente afectadas (Scottish Office, 1997)-, se logró que la Comisión Forestal fuera definida en la Ley de Escocia como «autoridad pública transfronteriza» (Government of the United Kingdom, 1998). Esta expresión era nueva, no estaba contenida en el texto de las propuestas de transferencia, y había sido concebida para dar cabida a departamentos del Gobierno británico competentes en materias transferidas tanto como en materias en las que el Gobierno británico seguiría asumiendo la responsabilidad (los llamados «poderes reservados»). Esta fue una importante victoria política silenciosa de la Comisión Forestal, máxime por cuanto ni las propuestas de transferencia ni la ley final habían evocado excepciones especiales ni poderes reservados en el sector forestal.
El resultado de la existencia de la autoridad pública transfronteriza fue que se produjo «la mínima alteración esperada tanto para el sector forestal como para la Comisión» (Scottish Forestry, 1997). Una publicación interna de la Comisión Forestal comentó: «No debemos perder de vista la importancia de la decisión de mantener la Comisión Forestal como órgano para toda Gran Bretaña, con una composición única de sus miembros. Debemos seguir desempeñando en toda Gran Bretaña nuestras funciones de asesorar a los ministros, regular y ayudar al sector forestal privado, administrar el patrimonio forestal público y promover buenas prácticas forestales» (Forestry Commission, 1999b).
Tras las elecciones de mayo de 1999, el nuevo Parlamento Escocés se inauguró en julio y los nuevos miembros del Comité de Asuntos Rurales no pasaron a considerar, como algunos de ellos podían haber esperado, de qué manera iban a administrar y a asumir las responsabilidades del sector forestal en Escocia, sino que se les dijo que los miembros de la Comisión Forestal habían trazado ya una estrategia y una política para Escocia que estaba siendo estudiada (Scottish Parliament, 1999).
El primer edificio provisional del Parlamento escocés, The Mound, Edimburgo
Los parlamentarios escoceses se encontraron en una situación de subordinación: la Mesa de la Comisión Forestal se mantuvo con los mismos poderes y atribuciones que tiene en toda Gran Bretaña (Forestry Commission, 1999a; Timber Grower, 1999). El Director General de la Comisión Forestal lo dijo así: «Sospecho que habrá algunas cuestiones en las que tendremos que decir [al Parlamento escocés]: "No pueden ustedes hacer esto en virtud de la política forestal del Reino Unido"» (Forestry and British Timber, 1997b).
Los escoceses están advirtiendo ahora que, en el sector forestal, la transferencia de poderes se ha traducido sólo en pocos cambios internos de la Comisión Forestal. Los nuevos parlamentarios escoceses elegidos se encontraron, por un lado, con una ley del Parlamento según la cual el sector forestal era ahora de su incumbencia y, por otro lado, con un departamento del Gobierno británico más o menos inalterado. El Director General de la Comisión Forestal comentó recientemente: «No creo que los cambios estructurales sean muy notables» (Timber Grower, 1999). En efecto, para algunos observadores escoceses escépticos la única diferencia real es una mayor ambigüedad en la responsabilidad de hecho. Por ejemplo, una de las consecuencias de la legislación final de transferencia es que la Comisión Forestal, anteriormente dependiente del Secretario de Estado para Escocia, pasará a depender del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de Londres, cuyo mandato es sólo para Inglaterra y Gales, sin jurisdicción sobre los asuntos de Escocia (Forestry Commission, 1999a).
Otros, sin embargo, entre ellos el director general de la Comisión Forestal, sustentan la opinión de que ha habido algunos cambios importantes. Una diferencia esencial es la transferencia del presupuesto correspondiente a las actividades exclusivamente escocesas de la Comisión Forestal, que ha pasado al fondo consolidado escocés. El Parlamento puede asignar estas finanzas como desee: cuando la Comisión Forestal presente sus programas de trabajo y sus presupuestos al Parlamento de Escocia, éste podría dar exactamente lo que se le pide, pero también podría dar menos, según estime que la Comisión Forestal obtenga un buen rendimiento del dinero público (entrevista personal, julio de 1999).
El director general de la Comisión Forestal ha afirmado que los parlamentarios escoceses pueden, si lo desean, «crear su propia administración forestal, como una minicomisión, o dentro de otros departamentos para el uso de la tierra» (Timber Grower, 1999), ya que el Parlamento tiene poder para alterar la estructura o disolver órganos públicos existentes y crear otros nuevos (Forestry & British Timber, 1997b). Los parlamentarios escoceses serán los propietarios reales de los bosques estatales. Según las nuevas estructuras, el Parlamento es en último término el titular de los bosques de propiedad pública e invita a la Comisión Forestal a administrarlos (Director General de la Comisión Forestal, entrevista personal, julio de 1999). En el futuro, podría confiar la administración de los bosques a otra entidad, sea un órgano gubernamental, autoridades locales o (aunque esto requeriría probablemente un cambio legislativo) una ONG, una sociedad forestal o grupos constituidos en la comunidad. El nuevo Parlamento de Escocia ha mostrado ya una mayor transparencia en comparación con el Parlamento Británico, lo que puede llevar a que todos los órganos públicos, entre ellos la Comisión Forestal, rindan cuentas más abiertamente de su gestión. Los informes de las reuniones del Comité de Asuntos Rurales se ofrecen en Internet el día siguiente. Sin embargo, igual que en el estilo británico de gobierno, hay ya restricciones respecto a la información sobre relaciones entre funcionarios y los nuevos parlamentarios cuando se dan instrucciones y directrices esenciales.
Documento en el que se expone la nueva política de participación comunitaria de Escocia
El desarrollo de las relaciones entre parlamentarios y funcionarios superiores será decisivo para determinar si habrá un mejoramiento general de la transparencia y la buena disposición para dar explicaciones de la Comisión Forestal en Escocia. Algunos parlamentarios se muestran resentidos ante lo que les parece una actitud paternalista de la Comisión Forestal, y por sentirse obligados a contribuir precipitadamente a un proceso de consultas sobre la política forestal de Escocia en cuya formulación no han tenido parte; la relación empieza así a reproducir niveles anteriores de desconfianza y falta de cooperación entre los funcionarios de la Comisión Forestal y los representantes escoceses elegidos en el Parlamento Británico. Sin embargo, si en su fuerte deseo de cambio, los parlamentarios escoceses pueden trabajar unidos por encima de divisiones partidistas, pueden estructurar y controlar todas sus relaciones con los funcionarios y pueden dar publicidad a todo el asesoramiento y la información ofrecidos, estarán en mejor posición para tratar de dar transparencia a los procesos decisorios de la Comisión Forestal que afecten a las comunidades locales.
LA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL LOCALES DE LOS BOSQUES ESTATALES
Los técnicos forestales del Estado en Escocia se ven sometidos a una doble presión: los nuevos poderes políticos de los parlamentarios escoceses tras la transferencia y las demandas crecientes de las comunidades locales, en particular en lo que se refiere a más oportunidades de medios de subsistencia relacionados con los bosques. Están respondiendo con rapidez, utilizando la experiencia de las iniciativas locales, cada vez más numerosas, de los últimos cinco años para dar forma y contenido alas nuevas políticas. En julio de 1999, la Comisión Forestal emprendió una nueva política de participación de la comunidad para Escocia. Aunque se puso en marcha sin consultar con el pleno del Parlamento de Escocia ni con su Comité de Asuntos Rurales, contiene ideas que son progresivas para la Comisión Forestal. El lenguaje de la nueva política es muy positivo y abierto, y ofrece una gama de opciones para la participación de la comunidad (Forest Enterprise, 1999d). En la reunión inicial de Falkirk, Escocia, en julio de 1999, los altos funcionarios dieron seguridades verbales de que dependerá enteramente de las comunidades locales la mayor o menor aplicación del programa propuesto. Sin embargo, se apunta a reforzar la intervención local en la administración de los recursos forestales del Estado menos comerciales, y a las comunidades locales corresponderá iniciar contactos y hacer ver a la Comisión Forestal que pueden asumir las responsabilidades de la administración.
Al parecer la Comisión Forestal ha publicado la nueva política apresuradamente, con poco debate interno sobre sus consecuencias para las transacciones de la Comisión con los consumidores industriales de madera y sus modos de manejar grandes plantaciones comerciales. Por ejemplo, el 60 por ciento de las ventas de madera de la Comisión Forestal seguirán haciéndose de los árboles en pie, encargándose los compradores de la extracción y la comercialización (Forestry and British Timber, 1998b). Además, algunos altos funcionarios admiten todavía oficiosamente que no están seguros de que haya demanda para más participación local en la administración de los bosques estatales; les preocupan todavía las consecuencias de dar mayores oportunidades de empleo en el plano local, y siguen afirmando que dar oportunidades de trabajo a los trabajadores rurales itinerantes ayuda al desarrollo rural, aun a costa de viajes de cientos de kilómetros desde el hogar al trabajo.
No puede haber duda de que la nueva política de dar protagonismo a la comunidad es algo bueno para los funcionarios locales que durante años se han esforzado por responder positivamente a las iniciativas de administrar localmente los bosques estatales. Ahora tendrán una política oficial respaldada desde el centro, lo que es muy importante. La Comisión Forestal ha aprovechado también la oportunidad para adoptar un estilo más abierto de administración y gobierno. No hay ahora requisito formal alguno de pedir permiso a la administración del Reino Unido para concertar asociaciones locales, aunque los órganos centrales puedan tener todavía la última palabra (Director General de la Comisión Forestal, entrevista personal, julio de 1999).
La mayor apertura dentro de la organización y el margen para que cada funcionario sobre el terreno juzgue por sí mismo recibirán ciertamente los parabienes de todos los observadores y los clientes de la Comisión Forestal, tanto empresas industriales como comunidades locales. Se habla también de dar formación a los funcionarios locales en las técnicas necesarias en el plano local, y de dar empleo a funcionarios de enlace en la comunidad. Estas innovaciones podrían mejorar mucho las relaciones entre los funcionarios de la Comisión Forestal y los ciudadanos de Escocia y sus representantes electos.
CONCLUSIONES
Una administración más participativa de los bosques escoceses será posible. Cuando las comunidades locales reciban un trato positivo y abierto, expresarán de buen grado sus aspiraciones, su capacidad y sus limitaciones (Scottish Rural Development Forestry Programme, 1997).
Los nuevos parlamentarios escoceses disponen de algunos instrumentos poderosos para tratar con la Comisión Forestal y ayudarla a ser transparente, a rendir cuentas y a abrirse a las oportunidades de administración forestal participativa en el futuro. Tal vez esto no sea fácil, pero en lo que concierne a la población rural de Escocia podría ser uno de los cambios más importantes al alcance de los nuevos parlamentarios escoceses.
¿Pueden los parlamentarios escoceses administrar de manera efectiva una organización que ha retenido un mandato y una base de poder británicos? ¿Pueden las comunidades rurales asumir las nuevas responsabilidades que han buscado? ¿Puede el personal forestal del Estado en todos los niveles en Escocia rendir cuentas y estar atento al pueblo y a las comunidades escoceses? Para todos los interesados, una prueba decisiva será la capacidad de laborar juntos en la misma dirección.
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