A. Fernández-González y B. Aylward
Álvaro Fernández-González es un consultor independiente e investigador asociado del Observatorio para el Desarrollo y el Centro de Ciencia Tropical de Costa Rica.Bruce Aylward es asesor principal en economía y política del desarrollo de la Secretaria de la Comisión Mundial de Embalses en Sudáfrica.
En el policentrismo coinciden todas las escalas organizativas del proveedor de bienes públicos, el consumidor y la entidad política que rige el suministro y la producción.
Un número reciente de Unasylva (Vol. 49, No 194, 1998), dedicado al tema «Conciliar la multiplicidad de intereses en la actividad forestal», recoge los resultados de un taller sobre el pluralismo en el contexto de la actividad forestal sostenible y el desarrollo rural, realizado por la FAO en diciembre de 1997. El presente artículo contrasta la presentación de ese concepto de pluralismo con la idea de «policentrismo» desarrollada por Vincent Ostrom y sus colegas en la Universidad de Indiana, Bloomington, Estados Unidos. El artículo considera además algunos aspectos prácticos de la noción de policentrismo, fruto de la experiencia de su aplicación en el manejo de cuencas hidrográficas en Costa Rica.
PLURALISMO, PARTICIPACIÓN, LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD
El pluralismo, tal como lo presentan Anderson, Clément y Crowder (1998) en el artículo de síntesis del número de Unasylva, supone la existencia de «grupos distintos... activamente autónomos e independientes, pero con frecuencia interdependientes». Se asume que «los conflictos [entre estos grupos] son inevitables, y no se pueden resolver de forma permanente. A lo sumo, se pueden manejar temporalmente». Ello requiere interrelaciones responsables y una transferencia de poderes con «equidad entre los distintos grupos en relación con el poder de adoptar decisiones». Se necesita «imponer una separación de poderes y establecer un sistema de equilibrio de poderes» para evitar «las ineficacias y abusos del monopolio en la ordenación».
Una reflexión sobre las atribuciones y la separación de poderes permite pasar de una actitud «reactiva» a una actitud preventiva, proceso que los autores identifican con un marco jurídico adecuado al ejercicio del pluralismo. Se considera necesaria la intervención de al menos tres tipos de organización - servicios gubernamentales; grupos y comunidades locales; y organizaciones no gubernamentales -, así como el impulso de mecanismos como la descentralización, la privatización, la participación, los mercados rurales, los contratos de manejo de recursos, los estatutos territoriales y los códigos de conducta.
En un artículo sobre la ley, el pluralismo y la ordenación forestal sostenible con base en la comunidad, Lynch (1998) propugna un fortalecimiento de la sociedad civil, mediante los derechos de información, expresión, participación en la toma de decisiones, asociación, registro legal (organización, apertura y mantenimiento de cuentas bancarias) y derechos de propiedad. Igualmente importante se estima el reconocimiento de los derechos de base comunitaria, mediante «un régimen jurídico adecuado que reconozca el papel de las instituciones comunitarias locales y les permita definir, controlar y adaptar las reglas para el uso de los recursos». Es imperativo crear y promover «relaciones jurídicas, reglamentarias y económicas apropiadas entre las comunidades locales, las instituciones oficiales y, en algunos casos, las empresas comerciales».
EL CONCEPTO DE POLICENTRISMO
El enfoque pluralista contrasta con el concepto de policentrismo, que empezó a ser elaborado por Vincent Ostrom y sus colegas en los años cincuenta para responder a los problemas de provisión de bienes y servicios de carácter público en las grandes áreas metropolitanas de los Estados Unidos. En una época en que se solía deplorar la duplicación de funciones y jurisdicciones traslapadas de las múltiples agencias gubernamentales federales y estatales, de condados, ciudades, y distritos especiales, y cuando era usual recomendar una reorganización bajo un centro dominante, Ostrom, Tiebout y Warren (1961) sostuvieron que la multiplicidad de jurisdicciones políticas podían realmente funcionar en forma coherente como un «sistema político policéntrico».
Para una teoría de órdenes policéntricos, «los individuos son las unidades básicas de análisis» (Ostrom, 1994). «La autoridad fundamental de las personas establece la autoridad de cada uno para gobernar sus propios asuntos. Tal autoridad se acompaña de límites correlativos impuestos a la autoridad que confieren los instrumentos especializados de gobierno. Estos últimos están constituidos por relaciones múltiples de agencias que manifiestan una división del trabajo en el ejercicio de las relaciones de autoridad aplicables a la formulación de reglas (autoridad legislativa), a la ejecución de dichas reglas (autoridad ejecutiva) y a la supervisión (autoridad contable, de auditoría y de investigación). No existe una autoridad suprema: toda autoridad puede ser impugnada. La autoridad vinculante depende de la cooperación entre múltiples estructuras de decisión.»
En este marco, sostiene Ostrom, «los individuos ocuparán posiciones en las que se tomarán decisiones en favor de los intereses de otros mediante el ejercicio de relaciones entre agencias caracterizadas por la confianza recíproca. Las empresas comerciales, las dependencias de gobierno, los cuerpos legislativos, los partidos políticos, los tribunales y los Estados nacionales también pueden considerarse como unidades de análisis que se vinculan con relaciones en niveles de análisis superiores. Las sociedades se convierten en construcciones ricamente dotadas de asociaciones, tanto dentro como entre las dependencias de gobierno. Diversas dependencias autónomas pueden ser entonces objeto de análisis en relación con reglas específicas de asociación.»
Dinámica, costos y beneficios del orden policéntrico
Desde la perspectiva de Ostrom, los patrones de ordenamiento policéntrico pueden aplicarse tanto a las economías públicas como a las mercantiles, así como a los sistemas de gobernabilidad con separación de poderes, a los instrumentos de comprobación y de equilibrio, y a los patrones de orden internacional. Para ello, es fundamental distinguir entre los diversos bienes y servicios según categorías de exclusión y competencia en el consumo (Ostrom, Thiebout y Warren, 1961; Ostrom y Ostrom, 1977; Ostrom, Gardner y Walker, 1994). En este análisis se observa una gradación que va de lo puramente privado a lo puramente público. En el caso de los bienes privados, en el que tanto la exclusión como la competencia son manifiestas, «la viabilidad de cualquier orden policéntrico depende del mantenimiento de límites apropiados», particularmente en lo relativo a fórmulas contractuales oligopólicas que afectan el libre juego de la demanda y la oferta en el mercado.
En el caso de los bienes públicos o semipúblicos - entre los cuales están muchos recursos naturales de acceso común, como los bosques -, la exclusión y la competencia son más reducidas. Ello obliga a encontrar fórmulas no mercantiles de provisión y mecanismos financieros que permitan hacer correr con los costos de producción a quienes se benefician del consumo de tales bienes. Dentro de esta visión es posible concebir un esquema en el cual cada bien público tenga una escala adecuada de organización (Ostrom, Thiebout y Warren, 1961). Tres son los elementos de esta escala:
· la dependencia gubernamental que provee un bien público, es decir el nivel de organización formal;· el público, que consiste en los individuos que se ven afectados por la provisión de este bien;
· la comunidad política, es decir los individuos que efectivamente toman parte en la decisión de proveer este bien.
Como sostienen los autores, una solución ideal, asumiendo criterios de responsabilidad democrática, requiere que los tres elementos coincidan. Sin embargo, dado que el número de dependencias gubernamentales es limitado en comparación con el número de bienes públicos que es posible suministrar, una relación unívoca entre públicos, comunidades políticas y organizaciones públicas formales resulta imposible. En consecuencia, «las organizaciones públicas pueden: 1) reconstituirse; 2) cooperar voluntariamente; o, al fracasar la cooperación, 3) volcarse hacia otros niveles de gobierno en busca de un ajuste adecuado entre los intereses que afectan a las transacciones públicas y que son afectados por dichas transacciones».
La segunda opción - cooperar voluntariamente - se resuelve de manera relativamente sencilla mediante un arreglo contractual. Sin embargo, las otras dos opciones plantean problemas más complejos de competencia, de conflictos y de su resolución. Un sistema político policéntrico será viable en la medida en que pueda resolver los conflictos y mantenerla competitividad dentro de límites adecuados.
Para moderar la competitividad, es fundamental controlar la actuación de las dependencias del gobierno local. Otro mecanismo favorable es la separación de la provisión y la producción de bienes y servicios públicos. Los gobiernos locales pueden funcionar en este caso como asociaciones de consumidores, canalizando la demanda hacia los productores de bienes y servicios públicos que los ofrezcan en condiciones más competitivas.
En cuanto al manejo y resolución de conflictos, el reto fundamental se presenta cuando los costos y beneficios de la provisión pública de bienes no se distribuyen uniformemente. Se requieren mecanismos gubernamentales eficaces de internalización (comprendida la eventualidad de sanciones para imponer la ejecución de las decisiones). El recurso a los tribunales de justicia es de primera importancia. Siendo los litigantes quienes definen los asuntos que se someten a las cortes, se minimizan los riesgos de un control externo por parte de un decisor superior. Otro recurso fundamental es la negociación informal, en la que las diferencias se subordinan con tal de evitar la pérdida de la autonomía local en manos de niveles superiores de gobierno.
EL MANEJO DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS EN COSTA RICA
Durante este siglo, las políticas de manejo de los recursos naturales y el medio ambiente en Costa Rica se han inspirado en una organización de las instituciones del Estado y de los mecanismos de relación entre estas instituciones y los usuarios de carácter marcadamente burocrático, centralista y vertical. Sin embargo, las tendencias recientes sugieren que el sesgo hacia la centralización se está modificando. Por ejemplo, un mayor reconocimiento de la importancia de los bosques como proveedores de recursos naturales y calidad ambiental ha creado una mayor toma de conciencia de la importancia de las cuencas hidrográficas en la generación de energía hidroeléctrica y la contaminación de ríos, acuíferos y zonas costeras. Esta toma de conciencia ha dado lugar a la constitución de comisiones de cuencas en diversos puntos del territorio nacional; en estos entes interinstitucionales hay participación gubernamental, no gubernamental y local para definir programas conjuntos de acción.
Varias otras innovaciones institucionales importantes apuntan en dirección al pluralismo, y quizá también al policentrismo. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) unifica desde 1988 el Servicio de Parques Nacionales, la Dirección General Forestal y el Departamento de Vida Silvestre, dividiendo el país en 11 áreas descentralizadas de manejo y protección de los recursos naturales, y creando un marco institucional para involucrar a las municipalidades y los organismos privados locales en el diseño y administración de las políticas.
La nueva Ley forestal de 1996 crea una Oficina Nacional Forestal, como órgano de concertación de políticas forestales con representación del sector gubernamental y no gubernamental, incluyendo organismos de pequeños reforestadores y organizaciones conservacionistas.
Estas iniciativas tienen un impacto general al ampliar la participación de un número creciente de actores sociales en la planificación e implementación de políticas de manejo de los recursos naturales, en particular los bosques, las áreas de conservación y las cuencas hidrográficas. En la medida en que haya un desarrollo jurídico e institucional concomitante, será posible avanzar hacia un horizonte policéntrico donde coincidan - según Ostrom y sus colegas - los niveles de la organización proveedora de bienes públicos, el público consumidor de estos bienes y la comunidad política que decide acerca de su provisión y producción.
En las secciones siguientes se examina el estudio de caso recientemente concluido en la cuenca del lago Arenal (Aylward et al., 1998; Aylward y Fernández-González, 1998) cuyo propósito era analizar en qué medida coinciden las tres escalas de organización en forma de unidades proveedoras de bienes y servicios públicos. Se examinó también si, en sus relaciones de cooperación, competitividad y resolución de conflictos, estas unidades contribuyen o no al establecimiento y consolidación de un sistema político policéntrico.
La cuenca del lago Arenal
La cuenca del lago Arenal, cuya superficie es 41 000 ha, está localizada en la vertiente atlántica de la división continental, en el noroeste de Costa Rica (véase el mapa). Colonizada desde los años cuarenta por ganaderos, la cuenca pasó a desempeñar un papel decisivo en la economía nacional con la construcción de un embalse de 9 300 ha a finales de los años setenta. Este embalse lleva agua a la vertiente pacífica del país, donde se utiliza en una planta hidroeléctrica cuya capacidad total de generación es de 362 MW, que equivalen al 33 por ciento de la producción total de energía eléctrica del país, y al 50 por ciento de la capacidad productiva en la temporada seca.
La cuenca hidrográfica de la zona de Arenal
A pesar de que el terreno es quebrado y presenta altas pendientes, el 60 por ciento de las 8 900 ha más bajas de la microcuenca del río Chiquito ha sido deforestado y convertido en pasto. La cuenca se caracteriza por grandes pastizales en sus pendientes inferiores y por una mezcla de pasto y fragmentos boscosos en las alturas superiores.
Paisaje de pasto y bosque típico en una zona de cuenca hidrográfica montañosa en Costa Rica
El plan de manejo de la cuenca fue preparado por funcionarios del Área de Conservación Arenal, se comenzó a diseñar en 1993 y fue oficializado por el Gobierno en 1997. Para río Chiquito se propuso la conversión de pasto a bosque, y se ofrecieron mejoras tecnológicas a los ganaderos.
El plan ha sido diseñado en conformidad con los conceptos convencionales de los ambientalistas, según los cuales la tala del bosque tropical con el propósito de destinar la tierra a la producción ganadera provoca una fuerte y duradera erosión y flujos de sedimentos, un aumentó de los riesgos de inundación, una disminución de los flujos hidrológicos en la temporada seca, e incluso una disminución de las precipitaciones. También se cree que la producción ganadera genera poco beneficio para la economía, particularmente porque con el pasar del tiempo la erosión disminuye la productividad.
El estudio de caso
Entre 1994 y 1997, el Programa de investigación en colaboración en economía del medio ambiente (CREED) del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIMAD) emprendió estudios biofísicos, económicos e institucionales detallados en la cuenca del lago Arenal, particularmente en la microcuenca del río Chiquito, con el objeto de identificar incentivos y llegar a acuerdos institucionales de manejo (Aylward et al., 1998).
Análisis biofísico y económico. El análisis biofísico y económico (resumido en el Cuadro 1) condujo a las siguientes conclusiones:
· Los ganaderos hacen un uso productivo de la tierra; las externalidades positivas de la ganadería también superan considerablemente las externalidades negativas asociadas con la variación de la capacidad de fijación de carbono, aún cuando esta capacidad se pague a alto precio.· Comparado con una cobertura boscosa completa, el pasto provee beneficios adicionales en términos de producción hidroeléctrica, y, en la cuenca baja, produce menor evapotranspiración. El bosque nuboso de la cuenca alta, donde se mezclan pasto y bosque, captura más precipitación horizontal (goteo de niebla).
· El valor del aumento de la producción hídrica asociada con la producción ganadera sobrepasa significativamente el valor del aumento en el acarreo de sedimentos.
CUADRO 1. Evaluación de la producción ganadera en Río Chiquito
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Producción |
Escala |
Rendimiento de la producción ganadera |
Externalidades hidrológicas positivas |
Beneficios de la producción forestala |
|
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(Valor presente neto en $EE.UU./ha) | ||
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Carne |
Menos de 80 ha |
(581) |
502-1307 |
(554)-1 |
|
|
Más de 80 ha |
1055 |
1013-1190 |
(554)-22 |
|
Doble propósito |
Grande, mecanizada, ventas a la cooperativa nacional de leche |
1877 |
1190 |
(554)-1 |
|
|
Pequeña, ventas a una gran fábrica local de queso |
612 |
222-720 |
(554)-16 |
|
|
Ventas a pequeños productores de queso |
38 |
1135-1190 |
(554)-1 |
|
Leche |
Grande, mecanizada, ventas a una cooperativa nacional de leche |
7413 |
292-1190 |
(429)-15 |
|
|
Pequeña, ventas a una gran fábrica local de queso |
271 |
1442 |
(429)-16 |
Fuente: Aylward et al., 1998.Notas: Las cifras de producción ganadera y las externalidades hidrológicas representan rendimientos económicos; las de producción forestal representan beneficios netos para los productores sin contar los incentivos existentes.
a Los rendimientos negativos de la producción forestal se refieren a la plantación forestal, mientras que los rendimientos positivos corresponden a una simulación de los rendimientos de la regeneración natural. Se estima que la protección completa de la cuenca costaría unos 160 dólares EE.UU. por hectárea en valor presente neto, y que los beneficios de la fijación de carbono mediante de la regeneración secundaria en pastos tendrían un valor presente neto de unos 200 a 300 dólares por hectárea, con precios relativamente altos para el carbono.
Aunque había ciertas zonas que se beneficiarían de la reforestación, mientras que otras se beneficiarían si estuvieran bajo pasto u otro régimen, el estudio llegó la conclusión de que no sólo resultó equivocada la suposición de que el pasto debía convertirse en bosque, sino que, por el contrario, la conversión del bosque en pasto era el procedimiento que se había de adoptar.
Análisis institucional. Siguiendo el enfoque de Ostrom y sus colegas, para el análisis de los esquemas institucionales dominantes en el manejo de la cuenca del lago Arenal, así como para la propuesta de nuevos esquemas, se tomó como punto de partida la distinción entre el carácter público o privado de la canasta de bienes y servicios producidos en la cuenca (Comes y Sandler, 1986). Se clasificaron los siguientes bienes y servicios, según se tratase de valores en sitio o de valores fuera de sitio (externalidades):
· valores en sitio: producción ganadera de carne o leche, uso extractivo de la biodiversidad, productividad del suelo;· externalidades río arriba: acarreo de sedimentos, producción de agua, regulación de flujos hídricos;
· externalidades río abajo: sedimentación, flujos hídricos anuales, control de inundaciones;
· otros servicios y atributos ambientales: prospección de biodiversidad, fijación de carbono, y valor de existencia del bosque y biodiversidad.
El Cuadro 2 muestra los resultados generales de la clasificación de estos bienes y servicios según sus grados de exclusión y competencia. La generalización de los resultados del análisis se complica por el hecho de que la clasificación y el valor de estos bienes y servicios son específicos según el sitio (véase Aylward et al., 1998, y Aylward y Fernández-González, 1998). Además, se trata de bienes y servicios cuya producción es conjunta (Comes y Sandler, 1986). Esta variabilidad debilitaría normalmente los acuerdos institucionales centralizados para la producción y provisión pública de los bienes y servicios. Resulta evidente la aparición de una tendencia hacia una combinación semejante de acuerdos institucionales con incentivos.
Esquemas institucionales de manejo de la cuenca
La explotación de la cuenca (producción ganadera, extracción de biodiversidad) presenta un alto grado de exclusión y competencia que le confiere un carácter claramente privado. En la zona se ha pasado de un mercado simple a un mercado diferenciado, con grupos de usuarios que proveen bienes y servicios para la ganadería y la actividad forestal (materiales y suministros, elaboración y asistencia técnica). Algunos de estos bienes y servicios son producidos por el gobierno central (el Ministerio de Agricultura, por ejemplo), y otros provienen de empresas privadas.
Los restantes bienes y servicios analizados en el Cuadro 2 tienen un carácter común o público. Los procedimientos utilizados para la protección del bosque en la cuenca del río Chiquito y sus alrededores tienen como objetivo una mejor administración de esos bienes y servicios. El esquema general es de tipo centralizado, pero la producción de bienes y servicios para el manejo de la cuenca es descentralizada.
CUADRO 2. Exclusión y competencia en materia de bienes y servicios en la cuenca de río Chiquito
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Exclusión |
Competencia | |
|
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No compiten (baja) |
Compilen (alta) |
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No excluyentes (baja) |
Bienes y servicios públicos |
Bienes y servicios comunes |
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Excluyentes (alta) |
Bienes y servicios de peaje |
Bienes y servicios privados |
La situación institucional existente en Río Chiquito tiene un carácter mixto: en parte privada y en parte pública. Revela una tendencia local hacia el policentrismo, análoga a la observada en el plano nacional, cuya más clara manifestación se encuentra en las experiencias de coordinación interinstitucional recientemente desarrolladas en la zona. Entre los mecanismos de manejo de acción conjunta cabe mencionar las comisiones ambientales regionales y locales organizadas por el Área de Conservación Arenal, la Comisión Interinstitucional de Tilarán y la Comisión para el Manejo de la Cuenca de Arenal, creada en 1997.
La principal insuficiencia de este policentrismo emergente es la deficiente o inexistente base legal de apoyo a la jurisdicción de las diversas organizaciones públicas participantes, y de regulación de las relaciones de cooperación, competitividad y resolución de conflictos entre dependencias gubernamentales, el público, la comunidad política y otras agencias y organismos públicos y privados que suministran o producen bienes y servicios públicos o semipúblicos de interés (Ostrom, Tiebout y Warren, 1961).
El policentrismo y las opciones de política para un mejor manejo
El proyecto CREED impulsó un enfoque de investigación y acción participativa que culminó en 1996 con el diseño de un Programa de acción para río Chiquito y el establecimiento de una comisión de enlace encargada de realizarlo. Dicha comisión estaba integrada por representantes del Área de Conservación Arenal, la Cámara de Ganaderos local, la compañía eléctrica estatal, una cooperativa local de caficultores y la municipalidad. El Programa de acción para río Chiquito tenía los siguientes objetivos:
· conservación y regeneración del bosque;
· conversión en bosque de las zonas ganaderas marginales;
· mejora tecnológica de la ganadería;
· desarrollo comunal;
· desarrollo de proyectos ecoturísticos locales;
· coordinación interinstitucional para la administración de recursos e incentivos.
Las conclusiones económicas y biofísicas del estudio llevado a cabo en el marco del proyecto CREED, mencionadas anteriormente y en el Cuadro 1, examinaban si la conservación y la regeneración del bosque, o la reforestación, se habían de considerar siempre bienes públicos, o si, más bien, podían originar externalidades negativas importantes. Se han presentado argumentos para ponderar los beneficios hidrológicos del pasto en comparación con los del bosque, según sitios específicos de la microcuenca. Los autores del estudio propusieron ocho medidas específicas que corrigen el Programa de acción, tomando en cuenta la distinción entre zonas con y sin bosque nuboso. Se recomendó - como lo hacía el Programa de acción - la reforestación de las zonas de pasto erosionables, así como la regeneración natural de franjas de amortiguamiento en las riberas de los cursos de agua. Además, en las zonas de bosque nuboso se sugirió la tala o la conversión de manchas boscosas dentro de los grandes bloques contiguos de bosque, la plantación de cortavientos en zonas de pasto y la regeneración natural del bosque en zonas de pasto extensas. En las zonas sin bosque nuboso erosionables, finalmente, se propuso látala o la conversión.
El sistema político policéntrico necesario para administrar las externalidades principales de la producción ganadera (mayor aportación de agua, menor fijación de carbono y mayor sedimentación) puede ser objeto de dos interrogantes: ¿quiénes han de pagar los costos o beneficios, es decir cuáles son los públicos interesados?; y ¿cómo pueden esos públicos convertirse en la comunidad política del sistema policéntrico de autogobierno, en atención a los bienes y servicios públicos o semipúblicos proporcionados?
Con respecto a la primera pregunta, se identificaron tres públicos o grupos interesados: los productores ganaderos y los terratenientes de la cuenca; la compañía nacional de electricidad (que, al menos en teoría, representa los intereses de los consumidores de energía hidroeléctrica del país); y los usuarios finales del carbono. La segunda pregunta remite a los acuerdos institucionales e incentivos para la administración de los bienes y servicios.
El Cuadro 3 presenta los resultados del estudio CREED, y ofrece indicaciones sobre la efectividad de las medidas propuestas para incentivar la participación de los tres tipos de públicos en la administración de las externalidades (desglosadas por productividad o rentabilidad relativas al sitio considerado). El cuadro ilustra la compatibilidad de las medidas con incentivos de tipo privado, o la necesidad de acuerdos institucionales que garanticen una administración conjunta por los tres actores de la canasta de bienes y servicios de la cuenca. El análisis sugiere que la participación de los tres grupos varía en la medida (indicada en la cuarta columna) en que dichos grupos cooperen entre sí. Se infiere que los productores, actuando solos o conjuntamente con la compañía de electricidad, podrían alcanzar mejoras sustanciales con respecto a la situación actual. La incorporación de actores internacionales interesados en la fijación de carbono produciría ganancias adicionales.
CUADRO 3. Efectividad de las medidas de manejo de cuencas y participación de los interesados
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Medidas |
Productores |
Interesados en el carbono |
Compañía eléctrica estatal |
Los tres |
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Zonas sin bosque nuboso |
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Talar/transformar el bosque |
Suficiente (alta) |
Importancia de la tala |
Requerida (baja) |
No importante |
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Reforestar zonas erosionables |
Suficiente (baja) |
Importante (alta) |
No importante |
No necesaria |
|
Regenerar franjas de amortiguamiento |
No suficiente |
Importante (todos) |
Importante (todos) |
Importante (todos) |
|
Áreas de bosque nuboso |
|
|
|
|
|
Talar/transformar el bosque |
Suficiente (alta) |
No importante |
Importante (baja) |
No necesaria |
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Sembrar cortavientos |
Suficiente (baja) |
No importante |
Requerida (alta) |
No necesaria |
|
Regenerar manchas de bosquea |
No suficiente |
No importante |
Requerida (baja) |
No necesaria |
|
Reforestar áreas erosionables |
Suficiente (baja) |
Útil (alta) |
Requerida (alta) |
Útil (alta) |
|
Regenerar franjas de amortiguamiento |
No suficiente |
Útil (todos) |
Requerida (todos) |
Útil (todos) |
Notas: «Alta», «baja» y «todos» entre paréntesis se refieren a la rentabilidad de la ganadería para el grupo correspondiente de productores.a Se supone que las fincas con altos niveles de rentabilidad sólo estarían interesadas en la siembra de cortavientos.
Aún quedan por identificar los mecanismos que permitirán a estos públicos llevar a la práctica correctamente las medidas propuestas. El estudio CREED recomienda la creación de un sistema de subasta pública de sobre sellado, con dos vías para la asignación de los acuerdos contractuales, bajo los cuales los productores convendrían en implantar mejoras en el manejo a cambio de transferencias compensatorias de recursos.
Aunque el mecanismo jurídico necesario para garantizar un acuerdo institucional como el esbozado desborda los límites del estudio CREED, y los de este artículo, conviene llevar a cabo un análisis de las posibilidades de articulación entre las normativa internacional, nacional y local, tanto en los niveles operativo y de acción colectiva, como posiblemente también en el ámbito constitucional (Kiser y Ostrom, 1982; Ostrom, Gardner y Walker, 1994). Lo complejo de semejante análisis no debe hacer olvidar su importancia para el logro de sistemas de autogobierno eficientes, equitativos y sostenibles, no sólo en el manejo de cuencas, sino también en otros aspectos sociales.
CONCLUSIONES
El estudio de caso sobre el manejo de cuencas en Costa Rica demuestra la aplicabilidad del enfoque policéntrico tanto en el ámbito analítico como en el normativo, y conduce a formular a una interrogación - todavía sin respuesta definitiva - sobre las posibilidades de autogobierno en el país.
El policentrismo enriquece el enfoque pluralista con un planteamiento sobre sus fundamentos éticos y políticos. Los conceptos teóricos acerca de la transferencia y separación de poderes, la autonomía, y un sistema de comprobaciones y equilibrios son explícitos en la perspectiva policéntrica de Ostrom y sus colegas.
Al pasar de una actitud de «reacción» a una actitud de previsión, es fundamental considerar los incentivos necesarios para «crear y promover relaciones legales, regulatorias y económicas adecuadas entre las comunidades locales, las instituciones gubernamentales formales y, en algunos casos, las empresas comerciales» (Lynch, 1998). Si se quiere fortalecer las capacidades institucionales locales, hay que destacar la importancia del nivel constitucional para el establecimiento de un sistema político policéntrico y el reconocimiento del poder jurisdiccional y fiscal de los entes locales de la administración pública.
Bibliografía
Anderson, J., Clément, J. y Crowder, L.V. 1998. Conciliar los intereses contrapuestos en la actividad forestal: nuevos conceptos en el marco del pluralismo. Unasylva, 49 (194): 3-10.
Aylward, B., Echeverría, J., Fernández-González, A., Porras, I., Allen, K. y Mejías, R. 1998. Economic incentives for watershed protection: a case study of Lake Arenal, Costa Rica. En Final report a the program of Collaborative Research in the Economics of Environment and Development (CREED). Londres, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo.
Aylward, B. y Fernández-González, A. 1998. Institutional arrangements for watershed management: a case study of Arenal, Costa Rica. CREED Working Paper No. 21. Londres, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo.
Comes, R. y Sandier, T. 1986. The theory of externalities, public goods and club goods. Cambridge, Reino Unido, Cambridge University Press.
Kiser, L.L. y Ostrom, E. 1982. The three worlds of action: a meta-theoretical synthesis of institutional approaches. En E. Ostrom, ed. Strategies of political inquiry. Beverly Hills, California, Estados Unidos, Sage. Págs. 179-222.
Lynch, O.J. 1998. Ley, pluralismo y fomento de la ordenación forestal comunitaria sostenible. Unasylva, 49 (194): 52-56.
Ostrom, E., Gardner, R. y Walker, J. 1994. Rules, games, and common-pool resources. Ann Arbor, Michigan, Estados Unidos, University of Michigan Press.
Ostrom, V. 1994. The meaning of American federalism. Constituting a self-governing society. San Francisco, California, Estados Unidos, Institute for Contemporary Studies.
Ostrom, V., Tiebout, C. M. y Warren, R. 1961. The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry. American Political Science Review, 55: 831-42 (reeditado en Ostrom. 1994, págs. 137-161).
Ostrom, V. y Ostrom, E. 1977. Public goods and public choices. En E.S. Savas, ed. Alternatives for delivering public services: toward improved performance. Boulder, Colorado, Estados Unidos. Westview Press (reeditado en Ostrom. 1994, págs. 163-197).
