Profesor W. A. GORDON
Departamento de Montes, Universidad de Oxford
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Adaptado de una memoria presentada al Quinto Congreso Forestal Mundial. El Prof. Gordon es autor de la obra titulada The law of forestry (H.M.S.O., Londres, 1955).
ALGUNOS de los problemas actuales del régimen de la tierra en los trópicos interesan más evidentemente a los agrónomos que a los forestales, porque gran parte de la tierra que se dedica a la silvicultura queda fuera de la circulación ordinaria por ser propiedad de los gobiernos, lo que hace que quede en cierta medida al margen de los hechos que se producen en las tierras agrícolas. Los forestales, sin embargo, pueden llegar a la convicción de que es un error creer que pueden desentenderse de estas cuestiones. Incluso en los países donde los montes siguen siendo propiedad del gobierno, las nuevas concepciones acerca de la tierra es probable que influyan en el sistema de tenencia del gobierno y en su seguridad.
El autor cree que casi todos los países se orientan hacia regímenes de tierras basados en la propiedad privada y que, aunque la intervención de los gobiernos puede en algunos casos retrasar la evolución, es dudoso que pueda retrasarla indefinidamente, ya que la idea de la propiedad individual parece atraer universalmente a quienes cultivan la tierra, una vez que tal idea ha penetrado en su mente. Es de creer que pronto se verán en el paisaje tropical cambios análogos a los que se produjeron durante la época de delimitación de tierras en los países europeos, que tendrán como consecuencia, por ejemplo, que en los cien años próximos Africa se halle dividida en fincas privadas por cercas y lindes y otras señales visibles de propiedad.
La propiedad privada en los climas templados
En el noroeste de Europa, la propiedad privada de la tierra es una institución reciente. En tiempos ya históricos, la tierra era un recurso natural libre y la única limitación a su libre aprovechamiento era la necesidad de las gentes de vivir juntas en comunidades, de manera que las tierras cultivables próximas a los poblados podían ser más solicitadas que otras tierras mejores, pero más lejanas. Esta limitación exigía una cierta forma de administración de la tierra, comparable con algunas formas de derecho consuetudinario existentes hoy día en los países tropicales, para dar a cada uno una determinada porción de las tierras mejores y peores y de las menos y las más accesibles, y para impedir el aprovechamiento excesivo de las más accesibles.
El concepto de los títulos de propiedad en manos de los verdaderos usuarios de la tierra derivó de la tenencia comunal y feudal bajo el influjo de causas diversas, pero una influencia importantísima que llevó a los repentinos movimientos de delimitación de tierras en los países de Europa septentrional fue el descubrimiento de que la tierra se podía cultivar continuamente sin necesidad de mantenerla en barbecho dos o tres años como era entonces costumbre.
Durante esta evolución, el destino de las tierras forestales se decidió sobre todo por accidentes históricos. En algunos países de Europa, el Estado consiguió, en una época o en otra, apartar ciertas tierras de la circulación general con lo que escaparon a la evolución jurídica que afectó a las demás tierras, y algunos gobiernos lograron, accidentalmente, o de modo deliberado, establecer títulos de propiedad plena sobre grandes extensiones que constituyen ahora el patrimonio forestal del Estado.
El control del Gobierno del Reino Unido sobre las tierras sólo se produjo en pequeñísima escala gracias a las reservas forestales hechas en tiempo de los normandos, pero sobre parte de estas antiguas reservas la Corona continuó afirmando sus derechos con regularidad suficiente para preservarlas de los avances de la propiedad privada, hasta el punto de que la Comisión Forestal, en 1923, pudo posesionarse de unas 40.500 hectáreas de tierras de la Corona, excesivamente gravadas en muchos casos con derechos comunales, pero a pesar de ello, con un indiscutible título de propiedad.
Probablemente hubo oportunidades en los primeros tiempos de la historia inglesa en que la Corona podía haber extendido esta superficie hasta el límite actual de las tierras del Estado de 1,2 millones de hectáreas, pero a partir de 1750 la posibilidad de ello disminuyó rapidísimamente, pues la mayor parte de la tierra que tenía que haberse destinado a montes del Estado comenzó a pasar a manos de particulares. El período del movimiento de delimitación de tierras fue la última oportunidad que el Gobierno británico tuvo de formar sus montes nacionales por poco dinero.
Peligros de la propiedad privada
La individualización de la tenencia, siempre que sea prevista y vaya precedida de un inteligente planeamiento del aprovechamiento de la tierra, puede aceptarse generalmente como una evolución lógica. El riesgo que hay que temer es una evolución que coja desprevenido a un país.
No debe permitirse que las tierras inadecuadas para la explotación en régimen de propiedad individual pasen a él, por lo que deberán tomarse medidas desde un principio para dejarlas al margen de esta evolución. Esto es más o menos lo que se ha hecho, por ejemplo, en Canadá, país donde las condiciones se prestaban para ello porque la mayoría de las tierras situadas al norte de una determinada latitud pudieron identificarse como inadecuadas para la propiedad privada en la actualidad. Donde se pueden identificar tierras de esta clase, deberán dejarse al margen de toda especulación tan pronto como sea posible, y así ocurre que en la mayor parte de los territorios tropicales de la Comunidad Británica, las Ordenanzas Forestales constituyen el único expediente para hacer esto.
La fragmentación y la subdivisión de la tierra entre varios propietarios son una de las consecuencias más peligrosas de la extensión desordenada de títulos de propiedad. En los primeros tiempos, antes de que se comprendiese esto, Giran Bretaña tuvo la suerte de contar con la protección del derecho de primogenitura que contribuyó a impedir la fragmentación por la herencia. Al abolir el derecho de primogenitura aproximadamente con un siglo de anticipación, Napoleón inició el proceso de fragmentación que ha constituido un problema capital del aprovechamiento de la tierra en la mayoría de los países europeos que constituyeron el imperio napoleónico, mientras que bajo otros sistemas legales, principalmente el Código otomano, que no contenía salvaguardia alguna, la tierra se fragmentó tanto en ocasiones que no fue posible ya explotarla económicamente. En los jóvenes países tropicales, la fragmentación se producirá fatalmente, a menos que la legislación sobre el régimen de la tierra refleje las enseñanzas sacadas de otros países, pues el régimen consuetudinario desarrollado con la propiedad tribual se reemplaza por la propiedad individual. Este estado de cosas podría, eventualmente, tener repercusión en la silvicultura, porque las únicas tierras que escaparían a la fragmentación y quedarían disponibles en bloques no fragmentados serían aquellas zonas, como las reservas forestales, que quedaron al margen de estos acontecimientos en un principio.
El régimen de propiedad en los trópicos
Podría argumentarse que el movimiento de delimitación no se habría producido tan pronto en Europa, o en tan gran escala, si no se hubiesen hallado medios de explotar la tierra sin necesidad de dejar períodos de barbecho improductivo, bien prescindiendo en absoluto del barbecho o bien aprovechándolo para alguna producción útil. Cuando la tierra no se cultiva de modo continuo y tiene que dejarse a intervalos en barbecho natural, otros pueden utilizarla para fines tales como pastoreo, y esto por sí mismo puede bastar para oscurecer el concepto de propiedad individual.
En los trópicos esta consideración es probable que tenga una influencia todavía mayor, porque el barbecho desempeña en la agricultura tropical un papel más importante que el que desempeñó en la europea. En los trópicos húmedos casi toda la tierra tiene que pasar más tiempo todavía en barbecho que en labranza y esta necesidad constituye una barrera ecológica que se opone a la rápida individualización de la tenencia en las tierras dedicadas a cultivos anuales. En las que se destinan al cultivo de subsistencia de cosechas anuales en alternancia natural con barbecho, la individualización puede que sea un proceso lento, dependiente del descubrimiento de medios que permitan prescindir del barbecho, del desarrollo de técnicas que impliquen su tratamiento y ordenación, y de las perspectivas de aprovechamiento de los períodos de barbecho para producir cultivos útiles. La aceptación de un cultivo forestal cuidado como alternativa en las rotaciones agrícolas tropicales es una posibilidad que no debe pasarse por alto.
Donde se cosechan cultivos perennes, la individualización de la tenencia podría ser relativamente rápida. Los cultivos perennes exigen un régimen seguro y su mera presencia en el campo constituye una prueba visible y continua del título de propiedad. Aun cuando los cultivos perennes pueden ser un serio rival de la silvicultura en ciertas tierras, no debe olvidarse que una plantación forestal es también un cultivo perenne que se presta particularmente al amojonamiento extensivo de tierras sobre las que se reivindica la propiedad.
Repercusiones de la explotación forestal por el Estado
La explotación forestal por el Estado está teniendo, en algunas partes de los trópicos, consecuencias sobre la evolución del régimen de la tierra en un sentido que no ha contribuido a que la administración vea con simpatía a la silvicultura. Los forestales, al amojonar el 10 ó 20 por ciento de la tierra de un país que reivindican como suya, plantean problemas que de otro modo no habrían surgido en esta generación. Al detener la agricultura migratoria y obligar a la práctica de métodos agrícolas más intensivos, la reserva de zonas forestales está ayudando a acelerar la tendencia a la propiedad privada.
El apartamiento de grandes extensiones intactas y su protección contra el riesgo de una posible ocupación constituyen probablemente un procedimiento que debe imitarse en los países tropicales. En tanto exista incertidumbre acerca del aprovechamiento justo de las tierras tropicales, debemos limitar nuestros errores; y hasta tanto que no se sepa si la legislación sobre el régimen de la tierra seguirá directrices satisfactorias, convendrá mantener en reserva parte de las tierras disponibles. Por ejemplo, si se tropieza con disposiciones sobre la herencia que evidentemente favorecen la fragmentación, convendrá disponer de algunas tierras en reserva que quedarán al margen de este proceso.
La responsabilidad de la reserva de tierras se ha dejado en casi todas partes en manos de los servicios forestales y, aunque podría argüirse que un servicio forestal no es la autoridad más apropiada para dicha labor en un principio, antes de que la ecología y la economía del aprovechamiento de las tierras tropicales se conozcan como es debido, sucede de hecho que las ordenanzas forestales constituyen corrientemente el único expediente legal mediante el cual puede realizarse dicha tarea. Al mismo tiempo, hay que decir que los forestales se engañan a sí mismos si creen que una elevada proporción de las tierras que reservan para silvicultura ha de seguir dedicada largo tiempo a dicha actividad.
Se indica que los cultivos perennes probablemente serán a la larga un peligro más grave para la seguridad de las tierras forestales de los países tropicales que el cultivo de subsistencia de plantas anuales. A pesar de todas las lecciones del pasado, parece probable que se produzca en los trópicos una fragmentación de la tierra, mayor de lo que fuera de desear, cuando la propiedad comience a evolucionar, e igualmente que la evolución sin plan ni orden de la propiedad individual originará problemas en todas partes cuando no puedan encontrarse ya en ningún sitio grandes extensiones de tierra intactas, exceptuadas las reservas forestales. Cuando se disponga de capital para llevar a cabo grandes proyectos de siembra de cultivos comerciales perennes y cuando para esto se necesiten urgentemente grandes extensiones de tierra, la situación de algunas reservas forestales se hará probablemente precaria.
En algunos países tropicales, como Ghana y Nigeria occidental, donde la mayoría de las reservas forestales consisten en tierras agrícolas potenciales, se cree que la única esperanza de supervivencia está en el pronto establecimiento de poderosas industrias de productos de la madera que necesiten rendimientos considerables y continuos de productos. Este tipo de industria ha demostrado una inexplicable lentitud en establecerse en los trópicos, pudiendo decirse que en algunos casos los propios gobiernos son culpables de no haber creado sistemas de tenencia capaces de atraer inversiones comerciales.
Regímenes de tierras forestales del Estado
La silvicultura es una industria que puede nacionalizarse en alto grado casi sin que se note. La propiedad de las tierras arboladas es una propiedad susceptible de pasar automáticamente a manos del Estado. Este, como propietario de un patrimonio forestal nacional, tiene ante sí diversas alternativas.
a)
Inversiones oficiales, que a veces conducen a una nacionalización excesiva.
b) El método del «perro del hortelano», que comúnmente se expresa en un sistema de arriendos forestales anuales.
c) La delegación en intereses privados de algunas o de todas las responsabilidades de la propiedad.
d) La enajenación completa.
Si las experiencias de Chipre y de Trinidad pueden servir de guía, la ordenación y el fomento llevados a cabo directamente por el gobierno pueden ser el mejor método para conseguir una silvicultura eficaz, pero es dudoso que esto baste siempre para compensar los inconvenientes. Las empresas privadas suelen quedar superadas por los acontecimientos, hasta el punto de que el gobierno se ve obligado a intervenir cada vez más en la fabricación e incluso en el comercio. Tal vez parezca que la nacionalización, una vez que se inicia, puede que no tenga fin.
El resultado de la ordenación por parte del gobierno en Trinidad ha sido una industria del aserrío muy deficiente. En Chipre desalentó la inversión en fábricas hasta tal punto que cuando los aumentos de salarios comenzaron a hacer subir excesivamente la madera aserrada a mano, no hubo maquinaria suficiente en el país para efectuar el aserrío.
La Comisión Forestal del Reino Unido muestra ano tendencia a seguir el mismo camino, si bien no es probable que sus efectos perjudiciales se conozcan mientras una elevada proporción de los montes productivos de Gran Bretaña sea de propiedad privada. Como el porcentaje de tierras arboladas productoras propiedad del Estado pasa del 50 por ciento, es de esperar que el sistema actual de venta al por menor de la madera en pie por acuerdos a corto plazo será sustituido por sistemas de tenencia más en consonancia con las necesidades de la industria.
Se admite que los montes tropicales no mejorados pueden constituir un caso especial. Como empresa comercial, la ordenación de un rendimiento sostenido de la explotación ordinaria de montes tropicales sin mejorar es probable que sea algo más que marginal, de forma que la ordenación y la inversión oficiales pueden muy bien constituir una fase necesaria en la primera rotación. Pero después de aprovechada la primera rotación para mejoramiento y enriquecimiento, puede que cobre más fuerza la idea de la desnacionalización, como ha sucedido, por ejemplo, en Kenia a consecuencia del éxito del programa de plantación del gobierno.
A título de información, puede decirse que el procedímiento del «perro del hortelano» parece haber encontrado ambiente favorable durante algún tiempo en ciertas partes del este de Canadá. Esta expresión se utiliza aquí para describir una situación en que un gobierno, al tiempo que elude la responsabilidad de la ordenación y la inversión, rehusa los medios apropiados a las empresas privadas. El autor estima que el arrendamiento anual de montes fue ideado por vez primera en Ontario en el siglo XIX y de aquí fue llevado a las Antillas por forestales de las Indias Occidentales que recibieron su capacitación técnica en Toronto.
El arrendamiento renovable anualmente parece que tiene muchos de los inconvenientes de los otros sistemas y pocas de sus ventajas. En efecto, asegura un grado mínimo de inversión en todas las fases de la explotación forestal, la fabricación y la comercialización y constituye una clara invitación al concesionario para coger la mejor madera de su propiedad y abandonar ésta luego por otra zona antes de que sus competidores tengan ocasión de aventajarle. Esta crítica es aplicable generalmente a la mayoría de los arrendamientos y concesiones forestales a corto plazo.
La delegación de las responsabilidades de la propiedad en industrias de seriedad probada es un proceder muy digno de recomendación, pero su resultado depende dé la oportunidad. Kenia y las islas Bahamas son ejemplos prácticos de la renuncia de una fiscalización excesiva en una fase demasiado prematura. En el primer cuarto de este siglo, el Gobierno de Kenia hizo concesiones de zonas extensas de los montes naturales mediante acuerdos a largo plazo, algunos de los cuales no han expirado todavía. La finalidad de esta política era favorecer las inversiones en el negocio de la madera, pero los concesionarios recibieron lo que, en las circunstancias de entonces, resultó ser una libertad excesiva y el gobierno sólo pudo ejercer una fiscalización pequeñísima. Sin embargo, sería de lamentar que esta experiencia quitase al Gobierno de Kenia la idea de llevar a cabo nuevos experimentos en tenencias largas.
En las islas Bahamas, al comienzo de este siglo, muchos pinares se arrendaron a una única compañía por cien años, mediante un convenio que deja al gobierno una fiscalización muy reducida y limita el canon que debe pagar el arrendatario a algo menos de medio penique por pie cúbico.
Se sugiere que, en tanto llega la época en que pueda confiarse al comercio la facultad completa de la ordenación de un recurso nacional, se tengan en cuenta los puntos siguientes en las concesiones forestales:
a)
Las decisiones importantes sobre la fiscalización de los rendimientos deberán seguir siendo de incumbencia del Estado.
b) Deberán tomarse medidas apropiadas en relación con la silvicultura y la regeneración, aunque cuando estas tareas se deleguen, difícilmente podrá evitarse que lleven consigo un marcado interés por los rendimientos de rotaciones posteriores.
c) Los cánones Deberán ser revisables de conformidad con los cambios de valor del dinero.
d) Se garantizará una inversión adecuada agregando a cada concesión una instalación fabril de capacidad apropiada, a condición de que no se puedan vender separadamente.
Después de muchos años de experimentación, Columbia Británica ha ideado un nuevo sistema de arrendamiento que incorpora todos estos principios y que se aproxima todo lo que puede aproximarse a la enajenación. En las memorias de dos encuestas públicas efectuadas durante la creación de esta forma de régimen, hay datos que pueden ser interesantes para la solución de los problemas de régimen de la tierra de muchos países tropicales.
No quiere decirse que el régimen de arrendamiento a largo plazo sea el limite absoluto que los gobiernos deben prepararse a alcanzar al renunciar a la fiscalización de los recursos forestales nacionales, ni tampoco que la política de enajenación seguida en el siglo pasado en Estados Unidos estuviese fundamentalmente equivocada, pues el fracaso de dicha política se debió sencillamente a la falta de oportunidad. Las enajenaciones se hicieron en Estados Unidos en favor de individuos y compañías que tenían en juego inversiones relativamente pequeñas: al considerarlas como una puesta arriesgada, pretendían obtener grandes beneficios en poco tiempo. En diferente categoría se hallan las industrias gigantescas que surgen actualmente en algunos países; sus acciones se cotizan bien en la Bolsa y los accionistas las retienen en espera de cobrar continuos y crecientes dividendos; tales industrias disponen de factorías planeadas para un mejoramiento continuo y la sustitución periódica de las partes anticuadas. Podría considerarse que algunas de las industrias de productos de la madera de Europa y de América del Norte han alcanzado ya una fase tal que se podría encomendar a ellas incondicionalmente el control de un recurso nacional.
Podría argumentarse, desde luego, que actualmente no existe en los trópicos ninguna industria que haya llegado ya a una fase de madurez que permita encomendarle un régimen del tipo existente en Columbia Británica. Por otra parte, la única esperanza de que en algunos países tropicales las grandes explotaciones forestales resistan la presión de las reivindicaciones de propiedad individual parece que depende en cierta medida de una especie de alianza entre los servicios forestales y los fabricantes. La seguridad de la tenencia garantizada por los gobiernos, incluso hasta el punto de una enajenación sin reservas en casos adecuados, podría justificarse siempre que favoreciese una inversión rápida.
Los derechos de tercero sobre las tierras forestales
Para terminar, hay que examinar brevemente una cuestión más limitada: el problema de los derechos de tercero sobre la tierra, que constituye el limite entre la legislación de régimen de la tierra y la contractual. Los derechos de tercero, ejercidos sobre la tierra por personas que no reivindican la propiedad, han constituido una característica de muchos sistemas de tenencia, especialmente en las fases de aprovechamiento extensivo. En algunos casos, su carga ha crecido tanto que ha impedido el aprovechamiento económico de la tierra. A este propósito, las tierras forestales han sido especialmente perjudicadas.
Cuando, al preparar una ley sobre régimen de la tierra no pueda evitarse el proveer sobre el ejercicio de los derechos de tercero, el sistema inglés proporciona un modelo bastante aceptable y tan poco perjudicial como cualquier otro de los sistemas ideados hasta ahora. La ley inglesa de derechos de tercero evolucionó paralelamente a la agricultura permanente y, en el transcurso de su evolución, quedó sometida a normas sencillas y sensibles a la vez. El beneficio de un derecho no puede ser propiedad de un individuo; debe estar vinculado a una propiedad rústica y el derecho de usarlo se limita al individuo que ocupa tal propiedad en un momento dado; el ejercicio del derecho es proporcionado a las necesidades de la propiedad a que el beneficio se halla vinculado.
Cuando en los primeros tiempos de la historia de Inglaterra se declaraba una zona monte de la Corona, los derechos de pastoreo quedaban vinculados a las propiedades situadas en el borde de dicha zona que estuvieran ocupadas en la época de la declaración. Los ocupantes podían apacentar en los montes los animales que necesitasen y su número se limitaba al de los animales que su propiedad pudiera sostener en el invierno en la época de escasez de pastos. Los derechos de aprovechamiento de leña surgieron de igual modo y estaban limitados a las necesidades domésticas de las viviendas a que quedaron vinculados. La leña no puede venderse ni puede utilizarse para aplicaciones no domésticas y el propietario de una vivienda nueva no puede reclamar el derecho de aprovechamiento de leña. La consecuencia de todo esto es que las cargas que gravan la tierra como resultado de los derechos de tercero nunca pueden aumentarse considerablemente por el simple crecimiento de la población.
En el curso de las encuestas de colonización de reservas forestales en los trópicos se ha intentado a veces con ahinco aplicar estas normas; por ejemplo, la frase «leña para uso doméstico, pero no para la venta» es una frase bastante usual en los juicios de colonización de reservas y en los textos de las Ordenanzas forestales. Es más frecuente que las normas no la incluyan, de suerte que los derechos se han concedido a individuos o a grupos de individuos indeterminados y fluctuantes como son los habitantes de un poblado, sin reglamentación alguna acerca de si tales derechos pueden heredarse ni en qué medida pueden utilizarse comercialmente. En una generación, una docena de familias puede comenzar a hacer uso de un derecho de aprovechamiento de leña para empleo doméstico concedido únicamente a una en un principio, y una docena de pastores puede dedicarse a la ganadería comercial amparándose en un derecho concedido originariamente a una sola persona para sus animales domésticos.
Durante las fases extensivas del aprovechamiento de la tierra el problema es difícil y todavía no se ha apuntado una solución satisfactoria. Al tratar de hallarla se tropieza con la falta de propiedades rústicas permanentes a que poder vincular los derechos forestales y esto probablemente seguirá siendo así hasta que la agricultura se haga fija y la tierra comience a ser considerada una forma permanente de riqueza individual.
