OBJECTIF
Dans le précédent chapitre, on s'est attaché à analyser ce qui pouvait être fait en matière de réforme pour améliorer l'efficacité des services agricoles sans pour autant les décentraliser réellement. On a ainsi montré que de nombreuses mesures pouvaient d'ores et déjà être mises en œuvre afin d'améliorer l'efficacité interne et de renforcer le cadre de la concurrence. Dans le présent chapitre, on partira de l'hypothèse que la décision de décentraliser les services a maintenant bien été prise. Les questions qui se posent sont alors les suivantes: Quelles transformations institutionnelles et organisationnelles sont nécessaires? Quelles sont les différentes étapes de la réforme à mettre en œuvre? Le processus de réforme est-il efficace? Chacune de ces questions soulève elle-même toute une série de problèmes. Il s'agit donc ici de fournir les indications qui aideront à réaliser cette analyse.
POINTS CLÉS
· Une multitude de facteurs politiques, économiques et administratifs doivent être pris en compte pour décider de la forme de décentralisation la plus pertinente.
· D'un point de vue administratif et juridique, la cession des actifs apparaît comme une mesure extrêmement complexe.
· La sous-traitance de la gestion des entreprises publiques auprès du secteur privé ou associatif permet d'améliorer les résultats de ces entreprises et de préparer leur éventuelle complète privatisation.
· Compte tenu de la complexité du processus de réforme, la position prônée dans le présent document consiste, chaque fois que c'est possible, à adopter une approche graduelle.
5.1.1 Introduction
Dans le chapitre 4, on a montré que pour améliorer l'efficacité des organismes publics et renforcer le cadre de la concurrence dans lequel ils opèrent, il était indispensable de commencer par envisager les possibilités d'une réforme interne avant d'opter pour une réelle décentralisation. Mais à présent, il s'agit de décider des modalités exactes qu'adoptera la décentralisation. Les problèmes théoriques et pratiques relatifs à ce choix ont été abordés aux chapitres 2 et 3 et certaines des implications politiques ont été analysées au paragraphe 4.2.2. Il s'agit donc maintenant de récapituler les principaux facteurs économiques et administratifs qui pourraient influencer cette décision.
Les critères permettant de délimiter la question
La décision de décentraliser les fonctions des services agricoles doit viser de grands objectifs politiques tels que l'efficacité, la responsabilité, la transparence ou l'équité. Quatre grands critères généraux sont dès lors utiles pour délimiter les questions auxquelles il faudra apporter une réponse avant de prendre une décision:
La légitimité: De quelle nature est le produit de cette fonction? Peut-on la maintenir au sein du secteur public ou doit-on la transférer au secteur privé ou associatif? Sur quelles bases juridiques s'appuie-t-on pour remplir cette fonction? Quelles garanties a-t-on que les intérêts des bénéficiaires finaux seront effectivement pris en compte? Si la fonction est maintenue au sein du secteur public, pourra-t-elle être aussi bien assumée qu'auparavant une fois le transfert vers un niveau administratif inférieur réalisé?
La responsabilité: L'opérateur est-il responsable de ses résultats? Auprès de qui? Les bénéficiaires en font-ils partie? Des mécanismes de participation et de responsabilisation des bénéficiaires ont-ils été mis en place? Sont-ils appliqués ou applicables?
La compétence: L'opérateur dispose-t-il des compétences techniques et administratives nécessaires? Ou a-t-il les moyens et la volonté de les acquérir? Envisage-t-on de réaliser des programmes de formation appropriés permettant de renforcer ces compétences auprès de tous les acteurs impliqués?
La durabilité financière: quelles sont les sources disponibles de financement des différents agents chargés d'assurer une fonction donnée? Chaque agent est-il en mesure de mobiliser suffisamment de fonds pour fournir les services correctement et de façon durable? Lorsque le secteur privé se refuse à apporter des ressources, l'administration pourra-t-elle garantir le financement sans pour autant produire le service ni assurer la prestation?
5.1.2 La déconcentration est-elle la solution appropriée?
Les conditions de la déconcentration
Divers facteurs vont dans le sens d'une déconcentration des services agricoles. Celle-ci apparaît ainsi comme une bonne solution dès que la plupart des conditions suivantes sont réunies:
L'administration souhaite conserver un contrôle sur certaines ou sur toutes les composantes d'une prestation, dont le financement.
La centralisation de la production ou de la prestation du service ne se traduit pas par de véritables économies d'échelle.
Les différences manifestées au niveau des besoins locaux requièrent de la flexibilité pour assurer la prestation.
Il n'y a pas d'effet dissuasif pour le maintien des procédures administratives et des conditions d'emploi propres à la fonction publique.
Les questions qui devront être traitées en matière de déconcentration portent essentiellement sur les compétences des unités opérationnelles de terrain. Il s'agira par exemple de savoir:
Quelles fonctions seront déconcentrées, et à quel niveau (province, département, commune, etc.)? Quelles sont les méthodes et modalités de contrôle que l'administration centrale envisage d'appliquer aux unités de terrain?
Les fonctionnaires locaux pourront-ils faire face à plus de responsabilités?
Y a-t-il besoin de programmes d'appui institutionnel et de renforcement des capacités?
Y a-t-il besoin de planifier des formations et de les inscrire au budget, etc.?
Les procédures financières existantes permettent-elles de mettre en place des mesures de recouvrement des coûts lorsque cela s'avère nécessaire?
Diverses questions relatives à la gestion des ressources humaines doivent également être abordées, notamment les suivantes:
Dans le cadre de la déconcentration, le personnel du siège central devra-t-il être en partie réaffecté ou licencié? Les procédures nécessaires à cela ont-elles été mises en place?
Du personnel supplémentaire devra-t-il être embauché au niveau local?
La déconcentration peut en outre influer sur la quantité et la qualité d'un service notamment lorsqu'il est prévu de couvrir les coûts.
Les agriculteurs ou autres consommateurs ont-ils été sensibilisés à ces changements et à leurs éventuelles conséquences? Leur a-t-on demandé leur avis sur les services qui seront proposés?
De quelle marge d'autonomie ou de flexibilité disposent les fonctionnaires locaux pour adapter les services qu'ils proposent en réponse aux besoins locaux?
En fonction des conditions locales, d'autres questions pourront bien évidemment être posées. Cette liste donnée pour mémoire devra donc être complétée et modifiée en conséquence.
5.1.3 La délégation est-elle la solution appropriée?
Les conditions de la délégation
Dans les situations où la plupart des conditions suivantes sont réunies, la délégation pourra apparaître comme la décision économiquement et administrativement justifiée:
L'administration centrale souhaite maintenir un contrôle relatif sur certaines ou sur toutes les composantes d'un service proposé, et peut-être même subventionner sa prestation.
L'organisme chargé de la prestation a besoin d'une plus grande flexibilité que ce qui est permis dans le cadre de la fonction publique en matière de gestion du personnel et de politiques et procédures administratives et financières.
Les questions qui devront être posées lorsqu'on envisage de déléguer la responsabilité de services sont en particulier les suivantes:
Les organismes existants sont-ils en mesure d'assumer ces responsabilités ou de nouvelles instances doivent-elles être créées?
Lorsqu'un nouvel organisme (du secteur public) est créé, quelles procédures devront être mises en place pour s'assurer que son fonctionnement sera effectivement rentable?
Le fonctionnement envisagé repose-t-il uniquement sur des organismes publics ou envisagera-t-on aussi la possibilité d'une participation d'organismes privés ou associatifs?
Veut-on des modalités de fonctionnement concurrentielles ou préfère-t-on qu'un seul organisme assume toutes les responsabilités?
Quelles fonctions seront déléguées et quelles fonctions resteront à la charge de l'administration centrale?
Quelle(s) forme(s) de contractualisation sera (seront) mise(s) en œuvre afin de s'assurer que les organismes remplissent bien et de façon rentable les objectifs fixés par les pouvoirs publics?
Les propositions envisagées ont-elles des implications en matière de nouvelles affectations ou de licenciement (etc.) du personnel?
Les agriculteurs ont-ils été consultés ou sensibilisés quant aux changements et à leurs implications?
5.1.4 La dévolution est-elle la solution appropriée?
Les conditions de la dévolution
La dévolution d'un service à l'administration d'une collectivité territoriale pourra être la solution appropriée lorsque la plupart des conditions suivantes seront réunies:
L'administration centrale souhaite que, moyennant une dotation conditionnelle, les collectivités territoriales se chargent de rendre certains services en fonction de priorités qui sont les leurs ou qui correspondent à celles du gouvernement.
Aucune économie d'échelle ne risque de peser sur la rentabilité du service rendu une fois la dévolution réalisée.
Le niveau de dévolution envisagé permet de maintenir à un niveau minimum les superpositions de compétences, de sorte que les bénéficiaires apparaissent comme le principal sous-ensemble du système finançant la prestation ou responsable de sa mise en œuvre.
La plupart des questions auxquelles il faut apporter une réponse dans le cas d'une dévolution sont identiques à celles qui ont été soulevées en matière de déconcentration. Il s'agit par exemple de savoir:
Quelles fonctions seront déconcentrées, et à quel niveau (province, département, commune, etc.)? Quelles sont les méthodes et modalités de contrôle que l'administration centrale envisage d'appliquer aux unités de terrain?
Y a-t-il des conflits d'intérêts potentiels entre le personnel de terrain de l'administration centrale et les fonctionnaires locaux prestataires de services? Comment minimiser ces conflits ou les résoudre?
Les fonctionnaires locaux pourront-ils faire face à plus de responsabilités?
Les collectivités territoriales pourront-elles décentraliser elles aussi certaines de leurs fonctions existantes ou futures à des niveaux de gouvernance issus du secteur privé ou associatif? Ont-elles les capacités administratives et de gestion suffisantes pour organiser et contrôler ces activités?
Y a-t-il besoin de programme d'appui institutionnel et de renforcement des capacités pour s'assurer que les prestations soient correctement assurées?
Y a-t-il besoin de planifier des formations et de les inscrire au budget, etc.? L'administration centrale entend-elle jouer un rôle dans ces formations?
Les procédures financières existantes permettent-elles de mettre en place des mesures de recouvrement des coûts lorsque celles-ci sont prévues dans le cadre de la décentralisation?
De quelles capacités disposent les collectivités territoriales pour dégager les recettes nécessaires au financement des services? Quels types ou quels niveaux de transferts financiers internes à l'administration seront nécessaires? Et quel type de contrôle et de supervision seront nécessaires pour s'assurer que des transferts financiers internes à l'administration soient réalisés efficacement?
Comme dans le cas des autres formes de décentralisation, la mise en place de la dévolution est susceptible de soulever de nombreuses questions en matière de gestion des ressources humaines. Il conviendra donc d'y répondre.
5.1.5 Le partenariat est-il la solution appropriée?
La participation des OSC
La décentralisation d'un service par le biais, par exemple, d'un programme de partenariat avec des Organisations de la société civile (OSC) communautaires d'un niveau inférieur à celui des collectivités territoriales pourra s'avérer une solution appropriée lorsque la plupart des conditions suivantes seront réunies:
L'administration centrale (ou territoriale) souhaite que les OSC prennent en charge certains services soit en fonction de priorités qui sont les leurs, soit en indiquant par des dispositions contractuelles le type et le niveau des services requis.
Les superpositions de compétences sont nulles ou minimes au niveau des OSC considérées. Les services revêtent par conséquent des caractéristiques proches de celles de biens de club. De ce fait, la population locale devrait être disposée à les financer au moins partiellement; ce financement pouvant ainsi prendre la forme de contributions monétaires ou en travail, d'emprunts auprès des banques de développement agricole, ou par le biais de réseaux d'institutions décentralisées de services financiers.
Les organisations locales existent déjà et ont fait preuve de manière tangible de leur capacité à atteindre leurs propres objectifs.
Le rôle de l'administration dans les partenariats avec les OSC
Sachant qu'il vaut mieux que l'administration travaille avec des organisations existantes, diverses mesures sont susceptibles d'être mises en œuvre en partenariat avec les OSC afin de consolider leur travail. Les fonctions de l'administration peuvent dans les grandes lignes être les suivantes:
Formuler une politique qui encourage les OSC à proposer des programmes à moyen terme visant à atteindre les objectifs gouvernementaux qui coïncident avec ceux que ces organisations se sont elles-mêmes fixés. Faire connaître cette politique. Cette politique devrait encourager la formation d'associations représentatives des organisations de base et des ONG. Ces associations devraient avoir une masse critique minimale de façon à pouvoir gérer efficacement les contributions publiques servant à cofinancer les programmes à moyen terme. L'administration devra alors préciser quelle sera la proportion du coût des initiatives spécifiques financées dans le cadre du programme de partenariat qui sera éligible à un appui de l'administration centrale et quelles seront les contributions obligatoires du partenaire local exigées pour pouvoir obtenir les fonds publics.
Définir les conditions requises pour que des réseaux ou associations d'OSC puissent établir un accord de partenariat. Ces conditions devront préciser la capacité administrative minimale acceptable et indiquer également de façon transparente quelles seront les procédures de décision, d'achat, de comptabilité des dépenses et d'audit. Les réseaux existants d'OSC qui sont intéressés seront évalués en fonction de leur capacité à satisfaire à ces conditions. Dans la mesure où c'est possible pour des représentants d'organisations de base, les nouvelles associations d'OSC qui seront créées en réponses à la politique publique devront jouer un rôle effectif dans l'assemblée générale où elles sont censées disposer de la majorité des votes.
Fournir, si nécessaire, un appui technique afin d'aider les associations, notamment les plus récentes, à formuler et gérer leurs propres programmes.
Négocier avec les associations les grandes orientations du plan d'activité à moyen terme que celles-ci proposeront afin de définir les bases qui permettront de formaliser un accord de partenariat. Pour l'administration, cet accord devrait avoir un caractère d'engagement en matière de planification à moyen terme des ressources financières, celles-ci devant être versées selon un calendrier annuel convenu.
Exercer un strict contrôle sur les dépenses des associations par le biais d'inspections régulières de leurs procédures d'achat, de leur comptabilité et d'audits réguliers.
Renégocier le programme lorsque sont constatés des infractions et des détournements de fonds ou lorsque les résultats sont insuffisants par rapport aux objectifs du programme et à ses échéances financières.
Réaliser des études d'évaluation de l'impact des programmes.
Déléguer les responsa-bilités aux OSC
Lorsqu'on envisage de déléguer à des OSC la responsabilité de fournir un service, diverses questions doivent être abordées concernant la relation à établir entre ces OSC et l'administration. Il s'agit par exemple de savoir:
Quels types d'OSC existent à ce moment? Qui sont leurs membres et quel est leur rôle? La production agricole et les services d'appui à l'agriculture constituent-ils une forte priorité pour eux?
Quelles sont les relations en vigueur entre les autorités traditionnelles, les collectivités territoriales, les représentants locaux de l'administration centrale et les OSC?
Quel type de relations avec les OSC l'administration préfèrerait-elle? Entre autres possibilités:
- des accords de partenariat avec une multitude d'OSC,
- travailler avec un nombre limité d'organisations de «pointe» chacune en lien avec différents partenaires,
- déléguer aux collectivités territoriales la responsabilité et les ressources nécessaires pour développer le partenariat avec des OSC.
L'administration centrale entend-elle jouer un rôle de coordination des activités des OSC et des collectivités territoriales ou de contrôle des activités des OSC?
De quelles marges de manœuvre les OSC disposent-elles pour développer leurs propres ressources et quels instruments financiers l'administration centrale envisage-t-elle d'utiliser pour appuyer leurs activités?
5.1.6 La privatisation est-elle la solution appropriée?
Les solutions via le secteur privé
Dans les cas où le secteur public a assuré la production de biens «privés», et pour autant qu'existent des méthodes de production économiquement et financièrement viables, il est généralement assez facile de choisir la forme d'organisation post-réforme la plus efficace. Lorsque par exemple on se trouve dans une situation ne présentant aucune possibilité d'économies d'échelle et où les risques sont limités, cela n'aura guère de sens, pour des raisons de rentabilité, de poursuivre la production dans le cadre centralisé du secteur public. Dans de telles conditions, des entrepreneurs ou des organismes privés, du type petite entreprise ou coopérative, peuvent tout aussi bien assurer la production. Cela aura également comme avantage de favoriser une redistribution de l'activité entre différents entrepreneurs et de créer un environnement compétitif.
Les économies d'échelle
Lorsque, par contre, les économies d'échelle sont importantes ou que le niveau de risque est élevé, la taille minimale d'organisation tend nettement à s'accroître. Si on cherche à assurer une production autrement que par le biais du secteur public, on risque alors de se trouver face à des questions de financement. Dans certains cas, les possibilités existantes risquent en effet de se limiter aux quelques rares grandes entreprises capables de lever des capitaux sur les marchés boursiers auprès des investisseurs nationaux et internationaux. L'implication d'intérêts étrangers dans des secteurs de l'économie considérés comme «stratégiques» a par ailleurs toutes les chances de susciter un certain nombre de résistances politiques. Heureusement, d'autres modalités de financement sont également possibles, à la fois plus innovantes et permettant de mieux répartir l'activité entre des formes d'entreprises plus diversifiées. Elles seront abordées en détail un peu plus loin.
La collusion d'intérêts
Dans ce type de situations, il faut par ailleurs prendre en considération les éventuels problèmes de collusion d'intérêts entre un nombre limité de concurrents. Dans le cas de biens faisant l'objet d'échanges internationaux, ce problème peut généralement être résolu par une libéralisation du commerce mais dans le cas de biens et services ne faisant pas l'objet de ce type d'échanges, les pouvoirs publics doivent alors réfléchir sur les moyens de renforcer leur législation sur la concurrence et de s'assurer que les entreprises les plus diverses ont effectivement la possibilité d'assurer ce service. Dans certains cas, l'administration centrale peut dès lors avoir de bonnes raisons de maintenir son contrôle ou sa participation sur une part du capital de l'entreprise publique dans le but de susciter la concurrence et de permettre au gouvernement de disposer des informations nécessaires à son activité de réglementation.
Le monopole naturel
Dans certaines conditions, l'existence d'importantes économies d'échelle par rapport à la taille du marché a pu être à l'origine d'une situation de monopole naturel ayant conduit le secteur public à se charger lui-même de fournir un service. Les deux principales possibilités pour continuer d'assurer cette prestation sont alors de mettre en place des contrats de gestion permettant de garder un contrôle sur le fonctionnement de l'entreprise (voir plus loin) ou bien de la vendre au secteur privé. Ces deux solutions comportent de toute façon le risque que l'administration s'avère incapable de contrôler et de surveiller efficacement la situation et qu'aussi bien elle que les consommateurs se fassent manipuler sans que ces problèmes ne puissent véritablement être résolus.
Les externalités
La réforme des organisations du secteur public qui produisent des biens «collectifs» peut s'avérer encore plus difficile, notamment lorsque l'existence de nombreux «resquilleurs» interdit aux entreprises privées de dégager un taux de rentabilité du capital suffisant. Le cas des organismes de recherche agricole illustre assez bien ce genre de situations. On peut toutefois leur trouver des solutions. L'une consiste à «internaliser» les externalités en mettant par exemple en place des structures organisationnelles de manière à intégrer les resquilleurs et à les impliquer dans leur réussite ou leur échec. Une autre solution consiste, pour les pouvoirs publics, à considérer que les externalités offrent certains avantages pour différents groupes sociaux et donc à proposer une compensation financière à l'organisation qui assurera ce service public.
Ici encore, il est donc essentiel lors d'une restructuration de bien identifier les diverses composantes en fonction desquelles une prestation pourra être décomposée car cela permet d'élargir sensiblement le champ des possibilités d'organisation, notamment lorsqu'on a affaire à des biens «collectifs» ou «méritoires». En procédant ainsi, il est en outre possible de comparer les avantages respectifs qu'offrent les différentes formes d'organisation, publiques et non-publiques, pour assurer chaque fonction ou chaque combinaison de fonctions. En termes d'efficacité économique, il faut dès lors s'attendre à ce que les entreprises publiques jouent des rôles différents selon:
la capacité de l'infrastructure institutionnelle à appuyer le secteur privé;
la qualité de la gouvernance des entreprises publiques et parapubliques; et
les instruments disponibles pour financer l'accès aux biens publics et pour réglementer la politique des prix et les modalités de prestation dans les cas où il y a des externalités.
Paradoxalement, même lorsque le secteur privé est relativement puissant, il est nécessaire, avant que les entreprises publiques du secteur agricole ne perdent leur fonction, de pouvoir disposer de mécanismes administratifs suffisamment efficaces pour financer et réglementer l'accès aux biens publics et méritoires.
Céder la propriété ou le contrôle des entreprises publiques
Lorsque l'analyse des rôles relatifs des entreprises publiques et du secteur privé conduit à décider de modifier le rôle des entreprises publiques ou la répartition de leur capital, il faut alors réduire:
soit le rôle des entreprises publiques en espérant que les organismes du secteur privé ou associatif reprendront ces activités à leur compte;
soit la participation du secteur public en cédant le capital ou le contrôle de cette entreprise.
Chacune de ces stratégies peut être mise en œuvre seule ou de façon combinée. On pourra ainsi décider par exemple de recapitaliser une entreprise et d'améliorer ses résultats avant de la mettre en situation de concurrence ou de la vendre. Mais là encore, l'intérêt de chacune de ces deux approches dépendra en réalité des conditions rencontrées. La plupart des facteurs qui pourront influer sur ce choix sont analysés ci-dessous.
Avant la cession
D'un point de vue administratif et juridique, la cession du capital d'une entreprise est une opération extrêmement complexe. Une erreur de jugement peut par ailleurs avoir de sérieuses conséquences sur le rythme de la cession ou conduire à une privatisation inopportune et réalisée à la hâte. Comme le soulignent Adam et al (1992):
«l'un des paradoxes, c'est que la conduite d'une privatisation peut nécessiter énormément de temps et de ressources de la part du secteur public. Cela se traduit de multiples façons, les pouvoirs publics sous-estimant généralement le nombre de détails opérationnels liés à une privatisation qui doivent être traités individuellement avant d'en arriver réellement à la vente du capital» (p.51).
Guislain (1997) propose un guide très détaillé des innombrables éléments juridiques, institutionnels et de gestion qui doivent être analysés avant de prétendre pouvoir mener à bien une privatisation. On se contentera donc ici de n'en rappeler que quelques uns. Dans certains pays, la privatisation de certains secteurs d'activités ou, plus généralement, le mécanisme même de privatisation ne peuvent parfois n'être mis en œuvre qu'une fois la Constitution modifiée. La Constitution peut également interdire la présence de capitaux étrangers dans certains secteurs, au niveau foncier par exemple. Certains pays interdisent aussi de procéder à des privatisations tant que le parlement ne les pas approuvées. Les lois et traités internationaux peuvent par ailleurs influer sur certains aspects de la procédure projetée.
Qui détient le capital?
Vu qu'une privatisation signifie un transfert de la propriété de certains capitaux depuis une instance publique vers une instance privée, il est avant tout fondamental que le droit de propriété privée soit parfaitement défini (Guislain, 1997). Il est également essentiel de pouvoir définir clairement qui détient au départ le capital qui doit être privatisé et qui a le droit de décider de sa cession. Cet aspect est particulièrement important dans le cas des biens qui auparavant ont été confisqués, expropriés ou nationalisés. Dans certains cas, on peut en effet se retrouver face à plusieurs groupes d'intérêts qui revendiquent tous un droit sur le devenir de ce capital. Il y a donc lieu d'analyser et de juger du bien-fondé de ces revendications avant d'entreprendre la privatisation. Là encore, la législation doit parfois permettre de résoudre des problèmes apparemment inextricables. Dans certaines circonstances, il est en outre nécessaire d'instaurer une législation qui garantisse l'égalité des droits et qui interdise les pratiques commerciales discriminatoires.
Les lois doivent-elles être modifiées?
Guislain (1997) a également montré que la réussite des privatisations dépend de la révision et du renforcement de l'ensemble des codes et du droit des affaires, et notamment le droit des contrats, le droit des entreprises et des actionnaires, le code de la comptabilité et le code des liquidations et de la mise en faillite. L'élaboration d'une législation sur les titres de valeur peut par ailleurs s'avérer nécessaire pour encourager le développement du marché des capitaux et les actions. Dans la même logique, il peut également être nécessaire de réviser la législation financière qui porte sur le code de fonctionnement et de réglementation des institutions bancaires, le nantissement et les cautions, le crédit, le crédit-bail, l'assurance, etc. Le code de procédures fiscales a en outre parfois besoin d'être clarifié, notamment en ce qui concerne les entreprises publiques.
Une grande partie des lois sociales doit parfois aussi être révisée. Cela concerne généralement le droit du travail, les retraites et les mesures de protection sociale. Les salariés des entreprises publiques peuvent en effet bénéficier de conditions d'emploi extrêmement favorables, avec des indemnités de licenciements et des niveaux de retraite particulièrement élevés, que les employeurs du secteur privé seront incapables d'assumer. Avant de privatiser l'entreprise, il sera donc peut-être nécessaire d'adapter la législation afin de modifier ces conditions. Une réforme des caisses de retraite pourra aussi être utile pour permettre le transfert de travailleurs du secteur public vers le secteur privé.
Des problèmes d'organisation institutionnelle et d'encadrement devront également être résolus. Dans de nombreux cas, les entreprises publiques doivent en effet faire l'objet d'une restructuration financière avant de pouvoir être cédées. Il faut alors apurer leur bilan, condamner ou reprendre leur dette, renégocier les modalités de crédit et d'emprunt avec les banques commerciales et les bailleurs, mettre en place une comptabilité financière appropriée, etc. Lorsque le personnel de direction s'oppose à la privatisation ou s'avère incapable de s'adapter à un environnement commercial, il faut en outre prévoir son remplacement avant d'initier toute procédure de privatisation.
Le statut juridique est-il adapté?
Le statut juridique et la structure interne des organismes du secteur public devront souvent être eux aussi modifiés. Si la vente du capital de l'entreprise est réalisée sous forme d'actions, il faudra ainsi au préalable avoir réorganisé son statut juridique dans le cadre du droit privé (Guislain, 1997). La vente pourra également être réalisée après démantèlement du capital selon les diverses fonctions afin de favoriser la concurrence ou de faciliter l'achat. Dans certains cas, la liquidation pure et simple de l'entreprise et la vente de ses biens s'avère finalement la façon la plus simple de s'en défaire.
En tout état de cause, même lorsque les mécanismes administratifs et institutionnels ont été conçus avec beaucoup d'attention, l'expérience réelle et le savoir-faire qui s'acquiert progressivement conduisent bien souvent à adapter les procédures. Il est donc essentiel de ne pas se placer dans une démarche trop rigide et d'envisager les propositions initiales avec suffisamment de flexibilité pour qu'elles puissent être mises en œuvre avec le minimum d'inconvénients et de retard.
La vente du capital par l'état
La plupart des bailleurs considèrent de plus en plus souvent que la cession des entreprises publiques par l'état constitue le meilleur moyen de mettre en œuvre la réforme des institutions. De fait, ceux-ci ont même tendance à estimer que les tentatives d'amélioration de l'efficacité interne des organismes publics ne constituent qu'une perte de temps. Cette opinion reflète le constat de plus en plus partagé que les entreprises publiques soulèvent de tels problèmes de gouvernance qu'il est quasiment impossible d'aboutir dans ce cadre à de bons résultats et que l'état doit donc se retirer autant que possible de la conduite de leurs activités. Elle présente en outre l'intérêt de mettre en évidence le fait que la cession procurera d'un coup à l'un revenu exceptionnel. Guislain (1997) met néanmoins en garde contre le fait que les rentrées nettes ainsi tirées de la vente se sont jusqu'à présent généralement avérées particulièrement faibles. La cession des actifs économiques publics n'est donc pas qu'une question économique mais aussi politique. Son succès dépend de ce qu'on aura su ou non prendre en considération de nombreux éléments et définir précisément les procédures avant d'entreprendre la privatisation. Les principaux points qui devront ainsi être examinés sont mentionnés ci-après sous forme de questions.
Comment valoriser les actifs?
Une des principales difficultés consiste à déterminer la valeur des entreprises ou des biens qui seront démantelés. Lorsque la cession est réalisée au travers d'une procédure concurrentielle et transparente, avec des acheteurs potentiels parfaitement informés, le mécanisme des offres devrait en effet déboucher sur la fixation d'un «véritable» prix. Mais, même si les acheteurs disposent des informations correctes, de fortes incertitudes risquent de peser sur l'avenir de l'entreprise et faire que sa valorisation au moment de la vente ne rende absolument pas compte de sa valeur réelle à brève échéance. Une autre façon de procéder consiste alors à vendre l'entreprise à un prix déterminé mais, dans ce cas, la cession fait généralement l'objet d'attaques dénonçant le fait que les actifs auront été bradés au profit des acheteurs. Pour ces différentes raisons, la meilleure démarche consiste à confier le travail de valorisation plutôt à des experts indépendants et spécialisés qui pourront mettre en œuvre des règles couramment acceptées, qu'aux dirigeants actuels de l'entreprise ou aux personnes qui profiteront de la vente.
Qui aura le droit d'acquérir le capital?
Comme dans le cas des stratégies antérieures, une question politique se pose également quant à la définition des agents économiques qui auront le droit de participer au processus de privatisation. Dans une perspective d'efficacité, on peut penser que l'éventail de ces agents devrait a priori être le plus large possible. Mais en réalité, les soumissionnaires sont loin d'avoir tous le même accès aux ressources financières. Des facteurs politiques et sociaux doivent également être pris en considération. Les possibilités d'achat peuvent ainsi être limitées aux seuls membres de la direction, au personnel en général ou encore aux seuls clients. C'est notamment le cas lorsque ces différents groupes constituent une force politique et que les pouvoirs publics souhaitent préserver leurs intérêts. Le gouvernement peut aussi souhaiter favoriser la création d'un groupe de capitalistes locaux, ou de rentiers, ou encore limiter la cession aux seules entreprises nationales ou à une ou plusieurs alliances entre investisseurs. Il y a toutefois de nombreuses situations où les entreprises et organisations locales se sont avérées incapables de mobiliser les capitaux nécessaires à l'achat des actifs en cours de privatisation, ce qui a finalement retardé le processus. A l'opposé, l' peut également maintenir son contrôle ou sa propriété sur les entreprises publiques afin de favoriser l'entrée dans leur capital d'entreprises ou de groupes multinationaux, que ce soit seuls ou en alliance avec des entreprises ou des groupes d'investisseurs nationaux. De telles alliances élargies offrent ainsi l'avantage de démultiplier le nombre d'acheteurs potentiels et de mobiliser ceux qui détiennent le plus de ressources.
Quelle est la procédure de vente la plus appropriée?
Même si la procédure publique ou privée de vente du capital est généralement liée à la définition de l'éventail des acheteurs potentiels, des problèmes spécifiques peuvent aussi se poser concernant son choix définitif. Ainsi que cela a déjà été mentionné, la faiblesse des moyens financiers disponibles au niveau national peut sérieusement limiter les possibilités de vente des entreprises publiques du secteur agricole aux ressortissants nationaux. Guislain (1997) précise toutefois que cette difficulté peut être surmontée selon deux méthodes, soit par des mécanismes de paiement différé (financement par le vendeur), soit par le recours au crédit (financement par les banques). L'ouverture du capital des entreprises publiques par le biais d'une émission publique d'actions suppose par ailleurs l'existence d'une bourse des valeurs (Bennell, 1997). Dans les pays où ce type de bourse n'existe pas, une possibilité consiste alors à ce que l' crée des fonds fiduciaires de privatisation (FFP) qui géreront les actions de l'entreprise jusqu'à ce qu'elles soient vendues au public. Dans leur étude portant sur sept pays en développement, Adam et al. (1992) ont montré que la majorité des s a procédé à ses plus importantes cessions par le biais d'actions vendues au public via les institutions boursières. La vente directe d'entreprises à des acheteurs nationaux ou internationaux opérant séparément ou en consortium constitue cependant la méthode la plus fréquemment utilisée. Dans son analyse des cessions réalisées en Afrique sub-saharienne, Bennell (1997) précise en outre qu'on peut distinguer trois grands mécanismes distincts de ventes privées:
les appels d'offres qui reposent sur des offres publiques d'achat (et sont considérés comme le mécanisme de cession le plus efficace et le plus transparent),
les ventes préférentielles où les actionnaires existants disposent d'un droit de préemption, et
la vente/mise aux enchères du capital.
Les mécanismes de location
L'établissement, pour une période déterminée et un loyer généralement fixe, d'un bail de location avec une entreprise privée peut le cas échéant constituer une solution alternative à la vente des entreprises publiques. Cette stratégie s'avère souvent intéressante lorsque les pouvoirs publics ne sont pas sûrs de vouloir se défaire totalement d'une activité ou de son contrôle. Les conditions du contrat de location peuvent ainsi spécifier que la prestation de certains services devra être poursuivie. Par rapport à une vente, la location offre en outre l'avantage de permettre au locataire de n'avoir à financer que le capital variable et non la totalité des actifs immobilisés. Réduisant sensiblement le niveau des barrières d'entrée, ce mécanisme permet donc aussi d'accroître notablement le nombre de candidats susceptibles de présenter une offre. Il laisse par ailleurs aux pouvoirs publics la possibilité de trouver un nouveau locataire dans le cas où les conditions du bail ne seraient pas remplies. La méthode la plus efficace pour mettre en place ce type de location consiste probablement à émettre un appel d'offres. En outre, l'établissement d'un contrat à long terme assorti d'une possibilité pour le locataire de se porter candidat à un nouveau bail encouragera ce dernier à continuer d'investir, notamment à la fin du terme, et le dissuadera de laisser péricliter le capital.
Les contrats de gestion
Une autre façon d'améliorer les résultats des entreprises publiques ou de préparer leur privatisation consiste à sous-traiter leur gestion auprès du secteur privé (voir encadré 5.1). Dans le secteur agricole, un rapport de la Banque mondiale (1995) a ainsi établi que ce type de contrats de gestion est parfois employé dans le cas de plantations et d'industries de transformation de produits tels que le thé, le caoutchouc, la canne à sucre, etc. Dans ces domaines, ces contrats tendent de plus en plus à apparaître comme une solution prête à appliquer l'offre de gestion privée des services de la part des entreprises multinationales qui apportent ainsi leurs propres processus de production et de transformation.
Encadré 5.1 Les contrats de gestion
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La Banque mondiale (1995) définit un contrat de gestion comme étant un accord passé entre un et un agent privé pour faire fonctionner une entreprise contre le paiement d'un droit (d'un montant généralement lié aux résultats mais parfois fixe). L' reste responsable des investissements fixes et détient la majorité du capital tandis que la partie privée contractante fournit le capital variable et éventuellement une part minoritaire du capital global. Les contrats de gestion sont distincts d'une location car un locataire paye un loyer fixe. |
Information, gratifications et pénalités, implication
La Banque mondiale (1995) utilise trois critères pour savoir si les contrats de gestion ont quelque chance de succès, à savoir l'information, les gratifications et pénalités et l'implication. Elle considère que la concurrence joue un rôle essentiel pour favoriser la circulation de l'information tant en matière de transparence des procédures d'offre de gestion qu'en ce qui concerne l'existence de la concurrence sur les marchés des intrants et des produits. La Banque mondiale précise toutefois que les mécanismes de la concurrence ne servent qu'à révéler les informations et que si celles-ci doivent ensuite servir à améliorer les résultats, il est nécessaire de les utiliser de façon à en obtenir une gratification et à renforcer l'implication de chacun. Ainsi que la théorie du conflit principal-agent le laissait prévoir, le rapport de la Banque mondiale montre que dans les cas où le montant des droits à payer et des appuis financiers était lié aux résultats, les obligations contractuelles ont été remplies (amélioration de la productivité et des bénéfices). Dans les autres cas où le montant des droits était fixe ou largement indépendant des résultats, les obligations n'ont par contre pas été satisfaites. L'autonomie de gestion constitue enfin un dernier élément qui a fortement influé sur la réussite de la démarche, notamment en ce qui concerne la possibilité de décider librement des niveaux de salaire et de l'embauche ou du licenciement des travailleurs.
Les implications respectives de la partie contractante et des pouvoirs publics déterminent elles aussi les chances de réussite. Comme dans le cas de la location, les contrats à long terme qui laissent une possibilité de reconduction débouchent sur une plus forte implication du contractant. La Banque mondiale (1995) affirme en outre que les entreprises multinationales qui s'engagent contractuellement à réaliser un travail se sentent particulièrement impliquées à maintenir leur réputation. L'implication des pouvoirs publics se manifeste par contre au travers des dépenses qu'ils engagent pour trouver la partie contractante et mener les négociations détaillées, et au travers des nouveaux investissements qu'ils réalisent, des mesures politiquement délicates qu'ils peuvent prendre comme licencier du personnel ou céder une partie du capital au contractant (Banque mondiale, 1995). Il faut ainsi souligner que les cas où les pouvoirs publics se sont le moins impliqués et où les institutions financières ont assumé la plupart des risques et coûts relatifs aux contrats sont aussi ceux qui ont abouti aux résultats les plus médiocres.
Les contrats de gestion
Même si les contrats de gestion se traduisent parfois par d'excellents résultats, il n'est pas toujours possible de pouvoir les mettre en application. La Banque mondiale (1995) considère par exemple qu'ils sont d'autant plus efficaces qu'ils concernent des domaines où l'évolution technique est lente, qu'ils ne portent que sur un seul produit comme le sucre, ou encore lorsque le candidat a une réputation internationale à défendre. En définitive, le fait de savoir si les contrats de gestion offrent une meilleure alternative que la vente du capital d'une entreprise publique dépend d'une multitude de facteurs économiques et politiques à considérer au cas par cas.
Les filets de protection
Une question souvent négligée dans de très nombreux programmes de réforme concerne la mise en place de filets de protection destinés aux personnes qui seraient exclues du processus. En matière de sécurité alimentaire, certains groupes de consommateurs à bas revenus pourraient ainsi fort bien se retrouver sérieusement affectés par l'élimination des subventions aux aliments de base. De petits paysans, notamment dans les zones les plus isolées, risquent par ailleurs de ne plus pouvoir accéder aux circuits de commercialisation des intrants et des produits. Le licenciement de travailleurs des entreprises publiques pourra également être à l'origine de situations véritablement dramatiques tant pour les personnes concernées qu'au niveau de leur foyer. Jusqu'à présent, ces questions ont malheureusement été plus que négligées dans la plupart des réformes, surtout lorsqu'il s'agissait de réduire le déficit budgétaire ou lorsqu'on a voulu croire que le développement du secteur privé pourrait rapidement combler le vide créé par la disparition des entreprises publiques. Il est en tout cas nécessaire d'examiner dorénavant quels filets de sécurité doivent être mis en place, s'ils doivent l'être de façon temporaire ou permanente, et les modalités qu'ils doivent adopter.
5.2.1 La capacité administrative
Le rythme des réformes
Des choix doivent aussi être réalisés concernant le rythme des réformes. Une école de pensée affirme ainsi qu'un rythme régulier permet d'amortir la transition. L'un des facteurs essentiel qu'il faut alors prendre en compte renvoie à la capacité des pouvoirs publics à gérer le processus de réforme. Comme on l'a vu, qu'elle soit interne au secteur public ou dirigée vers le secteur privé ou associatif, la décentralisation soulève en effet une multitude de problèmes à résoudre, qu'ils soient techniques, administratifs ou juridiques. La préparation de la cession des entreprises risque notamment de se révéler particulièrement intense à gérer. Des questions politiques se posent également. Il est en effet nécessaire de réunir une force politique favorable à la réforme, de réduire l'influence de ses détracteurs et d'agir en temps opportuns. Le second facteur qu'il faut aussi prendre en compte dans ce cadre concerne la solidité des secteurs privé et associatif et les différentes étapes par lesquelles il faudra passer pour les renforcer.
Selon une seconde école de pensée, il faut au contraire aller au plus vite car la lenteur de la réforme offre aux groupes ayant des intérêts contraires plus d'occasions de s'y opposer et de la faire dérailler. De plus, cette résistance s'exprime généralement d'autant plus fortement que le gouvernement tarde à s'engager clairement dans le processus de réforme et que les bailleurs font pression et exacerbent la situation.
5.2.2 Les nouvelles contraintes liées à la concurrence
La nature, la portée et le degré de la concurrence
On a vu que lorsque c'est possible, une partie du processus de réforme doit viser à renforcer le cadre de la concurrence au sein duquel les services agricoles sont assurés. La nature, la portée et le degré de cette nouvelle concurrence sont susceptibles de varier en fonction des conditions. Une des positions consiste ainsi à affirmer que toutes les barrières commerciales doivent être abaissées d'un coup afin de placer directement les prestataires du service public en situation de totale concurrence. Dans certaines circonstances, ce type d'approche peut en effet s'avérer justifié, notamment lorsque les infrastructures commerciales sont bien développées ou lorsque les entreprises du secteur public sont particulièrement inefficaces. Mais d'autres situations sont également possibles, lorsque par exemple les pouvoirs publics ont besoin de s'appuyer sur des entreprises publiques pour subventionner la fourniture de certains biens publics par le biais de la commercialisation et que les entreprises publiques ne pourront alors pas jouer sur un pied d'égalité dans le cadre d'une libre concurrence. Ce type de situation exige donc de prendre du temps pour mettre les activités en concurrence et pour introduire une politique de saine gestion qui permette de rendre transparents les mécanismes de subvention existants et de déterminer le niveau auquel ils devront dorénavant être fixés.
En outre, même avec l'élimination des barrières commerciales, la concurrence peut fort bien ne pas se manifester immédiatement. Dans le cas des entreprises publiques qui s'occupent de commercialiser des produits, l'abaissement des barrières peut par exemple entraîner rapidement l'apparition d'une réelle concurrence au niveau de la vente au détail sans pour autant avoir le même effet sur d'autres fonctions, telles que la vente en gros ou la gestion de réserves inter-annuelles, où les économies d'échelle et la question des risques jouent fortement.
Une autre façon d'introduire graduellement la réforme consiste à commencer par abaisser les barrières à l'intention spécifique de certains groupes ethniques ou de population. L'objectif de ce type de démarche est de permettre aux groupes sociaux qui jusqu'alors n'avaient pas pu prendre part aux activités économiques ou en avaient été exclus, de profiter de l'avantage différentiel du premier intervenant. Lorsque les autres barrières restent trop élevées, cette démarche a également pour conséquence de permettre aux groupes concernés de bénéficier des rentes économiques dont les entreprises publiques profitaient auparavant. Lors d'étapes ultérieures ou lorsque de nouvelles conditions seront apparues, la concurrence pourra être ouverte à d'autres entreprises, éventuellement multinationales.
5.2.3 La question du financement
Qui payera?
Comme cela a déjà été mentionné, la question du financement doit elle aussi être prise en compte dans le choix du rythme et de la nature du processus de réforme. Cette question recouvre trois volets. Le premier porte sur tous les aspects liés à des questions telles que: Qui payera? Quels seront les mécanismes de recouvrement des coûts, leur niveau et leur rythme? Quels sont les mesures contractuelles ou les transferts financiers internes à l'administration qui seront durablement mis en place?
Renforcer le secteur financier
Lorsque la décentralisation a pour but d'encourager la concurrence entre prestataires du secteur privé et prestataires publics, le second volet vise plus particulièrement à savoir si les facilités d'accès au financement du capital fixe et du capital variable offertes au secteur privé lui permettront effectivement de renforcer sa capacité à concurrencer les entreprises publiques et à assumer les fonctions qu'elles remplissaient jusqu'alors. Dans cette perspective, la réforme financière et le renforcement du secteur financier apparaissent donc comme des éléments essentiels à la réussite des programmes de libéralisation des marchés. On comprendra donc ici pourquoi nombre des réformes antérieures n'ont eu que de médiocres résultats lorsque ces aspects financiers ont été négligés. A l'issue de ce volet, les pouvoirs publics pourront par ailleurs souhaiter adapter le rythme et la structure de la réforme aux contraintes posées par le renforcement du secteur financier.
Le choix par les pouvoirs publics des cessions à réaliser
Le troisième volet concerne les structures bancaires et les ressources financières domestiques. Lorsque la réforme prévoit la cession d'entreprises publiques, la faiblesse de ces structures et le manque de capitaux sont en effet susceptibles de limiter fortement les possibilités pour des acheteurs nationaux de faire des offres qui reflètent effectivement les résultats potentiels de ces entreprises. Les pouvoirs publics n'ont alors plus le choix qu'entre les options suivantes:
Vendre les entreprises à des entreprises ou investisseurs étrangers.
Se défaire des entreprises à un prix qui ne reflète pas leurs niveaux de bénéfices (ce qui revient à accorder une rente différentielle au nouveau propriétaire).
Louer l'entreprise jusqu'à ce que la situation économique nationale soit meilleure.
Conserver l'entreprise sous contrôle public en licenciant éventuellement une partie du personnel.
Une approche graduelle de la réforme
Dans le cadre du présent document, on considère qu'il est préférable, chaque fois que c'est possible, d'adopter une approche graduelle de la réforme et d'en définir le rythme en fonction de la capacité des pouvoirs publics à la mettre en œuvre et de celle des collectivités territoriales et des secteurs associatif et privé à reprendre les activités jusqu'alors assumées par les entreprises publiques. Comme cela a été mentionné précédemment, tant qu'aucune volonté politique ne s'exprime en ce sens, il est en outre pratiquement impossible de mener la réforme à bien. Lorsque celle-ci se manifeste, il devient par contre possible de commencer à améliorer les résultats des entreprises publiques en mettant en place une saine gestion, en libéralisant les échanges, en abaissant les barrières qui limitent la concurrence nationale tout en s'assurant que celle-ci joue à égalité. Il risque cependant d'être beaucoup plus facile d'encourager le secteur privé ou associatif à fournir des services privés à des prix de marché que d'assurer l'accès à des biens publics ou méritoires. A mesure du développement des capacités de réglementation des pouvoirs publics et des entreprises publiques, la prestation sous contrats de certains services pourra être confiée à des organismes privés ou associatifs, ce qui constituera une alternative aux services publics. Les pouvoirs publics auront ainsi plus d'informations à leur disposition, ce qui permettra d'améliorer encore les mécanismes de réglementation. Mais même si cette capacité de réglementation s'accroît effectivement, il y a de fortes chances que les entreprises publiques continuent d'apparaître comme la solution la plus rentable pour prendre en charge certains types de biens et de services tels que la recherche agricole.
Cette position en faveur d'une approche graduelle de la réforme concerne également les cas de cession d'entreprises publiques. Il semble par contre qu'il n'y a aucune raison de retarder la vente dans les cas suivants:
Les pouvoirs publics ont décidé que cette vente ne remet en cause aucun intérêt stratégique.
Il n'y a pas non plus de problème, que ce soit en cas de constitution d'un monopole ou de cessation de l'activité.
La libéralisation des échanges est suffisante pour permettre une évaluation correcte de la valeur potentielle du capital.
Des acheteurs sont disposés à payer la valeur nette réelle du capital et en ont les moyens.
Du temps peut toutefois être nécessaire pour vérifier chacun de ces points, ce qui risque de retarder d'autant la vente finale des actifs dont l'état entend se défaire.
Assurer le suivi du processus de réforme
Il est surprenant de voir le peu d'attention dont fait l'objet le suivi du processus de réforme une fois que celui-ci est entamé. C'est d'autant plus regrettable que la plupart de ces processus présentent une courbe d'apprentissage. La mise en place de mécanismes de feed-back pourrait par ailleurs permettre d'éviter des erreurs et de tirer des leçons utiles aux étapes ultérieures. Mais la situation la plus couramment rencontrée est celle d'une commission, d'un ministère, d'un comité ou d'une unité chargé de mettre la réforme en œuvre et dénué de tout instrument lui permettant de collecter et d'analyser les différents types d'informations nécessaires à ce feed-back. Compte tenu de l'importance qu'accordent les bailleurs à la réforme des entreprises publiques, on peut en outre n'être que surpris de constater qu'ils n'ont jamais accordé le moindre financement pour s'assurer de la mise en place d'un suivi effectif. Ce suivi devrait pourtant être réalisé, que ce soit au sein de l'unité responsable de l'exécution de la réforme ou bien par le biais d'organismes de recherche recrutés à cet effet et rendant compte de leurs résultats à intervalles réguliers aux décideurs politiques.
Une fois prise la décision de décentraliser les services d'appui à l'agriculture, un large éventail de facteurs politiques, économiques et administratifs doivent être examinés afin de décider de la forme que cette décentralisation devra prendre. Les quatre grands critères à prendre en compte pour délimiter les questions auxquelles il est nécessaire d'apporter une réponse avant de prendre cette décision portent sur la légitimité, la responsabilité, la compétence et la durabilité financière. Une liste générale de questions peut être dressée à titre d'aide-mémoire pour chacune de ces formes de décentralisation mais elle devra dans tous les cas être adaptée au cas particulier et complétée.
D'un point de vue juridique et administratif, la procédure de cession des entreprises publiques apparaît comme extrêmement complexe et demande énormément de temps pour être correctement gérée. Le choix des modalités pertinentes de cession, de la gamme d'acheteurs potentiels, du mode de mise en vente et de paiement requiert sur chaque point une analyse scrupuleuse. La sous-traitance de la gestion des entreprises publiques auprès d'organismes du secteur privé ou associatif constitue également un bon moyen pour améliorer les résultats de ces entreprises et pour préparer leur complète privatisation.
Compte tenu de la complexité du processus de réforme, la position prônée dans le présent document consiste, chaque fois que c'est possible, à adopter une approche graduelle. Il est en outre essentiel d'en assurer le suivi afin de pouvoir rectifier sa mise en œuvre et de tirer les leçons de l'expérience acquise.
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[50] Ce chapitre reprend pour
l'essentiel le travail publié dans Smith (1999). |
