Chapitre 6. La recherche agricole

OBJECTIF

Dans les cinq premiers chapitres, on a présenté un cadre d'analyse permettant de décider s'il y a lieu de décentraliser les services agricoles et on a exposé la plupart des problèmes qui devront alors être examinés. Les six prochains chapitres auront comme objectif de mettre en application ces résultats dans le cas de certains services spécifiques d'appui à l'agriculture. Dans le présent chapitre, on commencera par étudier la nature des produits de la recherche agricole. On continuera ensuite par l'examen des facteurs qui affectent l'offre et la demande de ces produits. Et on terminera le chapitre par une analyse des facteurs particuliers qui doivent être pris en compte en matière de financement, de production et de réglementation, pour décider de la pertinence des différentes formes de décentralisation. Chacun des chapitres suivants suivra un plan similaire.

POINTS CLÉS

· Les spécificités de la recherche agricole font de la recherche fondamentale un bien généralement considéré comme public et que certains de ses produits sont plutôt de type non-vendable.

· L'administration centrale est susceptible de conserver un rôle dans la réglementation de la recherche et aussi dans le financement de certains types de recherches, notamment en matière de recherche fondamentale et de produits non-vendables. En principe, l'administration centrale n'a pas besoin de conserver de rôle de production.

· L'instauration d'un solide droit de propriété intellectuelle est généralement nécessaire pour encourager le secteur privé à entreprendre des recherches agricoles visant à obtenir des produits vendables.

· L'administration centrale délègue fréquemment la recherche agricole à des instituts spécialisés. Dans les pays les plus vastes, il est possible de déconcentrer les activités de recherche mais cela s'avère souvent difficile dans le cas des petits pays.

· L'offre publique de techniques non-vendables peut parfois concurrencer les produits vendables de la recherche.

· Une composante importante pour mettre en œuvre des réformes de décentralisation consiste à favoriser la concurrence au sein de fonds de recherche.

6.1 La nature des produits de la recherche

Les différents types de produits de la recherche

On distingue couramment trois types de produits de la recherche^[51]:

• Les résultats de la recherche fondamentale ou avant application: il s'agit généralement de produits qui relèvent purement de la connaissance et qui permettent ensuite aux chercheurs de concevoir des innovations sous forme de prototypes avant de réellement aboutir aux produits que les utilisateurs finaux consommeront ou emploieront dans leur procès de production.

• Le développement de prototypes: cela englobe la conception et les essais de nouveaux produits destinés à une utilisation finale en se servant des produits de la recherche fondamentale de façon originale.

• Les innovations utilisables: il s'agit des produits qui s'adressent aux utilisateurs finaux, une fois les prototypes conçus et expérimentés avec succès.

Les produits vendables et non-vendables

En matière d'agriculture, il est utile de distinguer deux grandes catégories de produits de la recherche en fonction de leurs possibilités de commercialisation: les produits vendables et non-vendables^[52]. Les produits vendables sont ceux qui, par leurs caractéristiques, apparaissent comme exclusifs. Il est par exemple impossible de produire des semences hybrides sans accéder au matériel génétique qui est la propriété de personnes ou d'organismes qui ont développé la variété. Les produits non-vendables sont ceux qui sont difficilement exclusifs (par exemple le contrôle biologique des maladies, les techniques d'ensilage, les semences composites, les plantules de manioc résistantes aux nématodes) et qui revêtent la plupart des caractères des biens publics. De par leurs caractéristiques, il s'agit plutôt de procédés que de produits au sens strict.

Lorsque la demande solvable est suffisamment forte et que les caractéristiques de ces produits supposent un certain niveau de monopole, les produits vendables de la recherche peuvent être commercialisés à des prix qui rémunèrent les coûts de la recherche et du développement. Les produits non-vendables ne peuvent par contre pas être commercialisés à des prix qui couvrent les coûts de production car ils peuvent aisément être copiés par un vendeur, ou produits et employés par des utilisateurs qui n'ont pas participé aux coûts de la recherche. Pour de tels produits, si les coûts directs de production peuvent être en pratique généralement récupérés cela n'est pas le cas des coûts de la recherche.

La recherche en tant que bien public

On a vu au chapitre 2 qu'un produit constitue un bien public lorsqu'il est à la fois non-exclusif et non-rival. Selon cette classification, tous les produits de la recherche fondamentale devraient donc constituer des biens publics auxquels les pouvoirs publics devraient pourvoir. Historiquement, les états ont d'ailleurs joué un rôle essentiel dans la recherche fondamentale. Cela tient en partie à la nature de ces produits en tant que bien public et à l'intérêt qu'il y a à favoriser leur accès à l'ensemble des producteurs de prototypes et d'innovations utilisables. Cela tient également à ce que dans de nombreux secteurs de la recherche, il est nécessaire de disposer d'une masse critique de ressources pour réaliser des économies d'échelle. En outre, du fait de l'existence des risques inhérents à l'élaboration de ce type de produits, il n'y a aucune garantie de parvenir effectivement à des résultats favorables. Ceci étant, plus on se déplace au sein de la gamme des produits de la recherche vers le côté des innovations utilisables, plus les produits tendent à devenir exclusifs et rivaux et plus ils revêtent les caractéristiques des biens privés.

La recherche fondamentale constitue-t-elle un bien privé?

Le caractère sophistiqué des techniques modernes, la globalisation des marchés et la concentration d'énormes ressources financières par des entreprises privées ont toutefois rendu les choses sensiblement plus complexes en resserrant le lien entre les trois catégories de produits de la recherche. Dans le champ de la biologie génétique par exemple, il existe des voies à travers lesquelles l'exclusivité des produits de cette recherche peut être sécurisée grâce à un renforcement des liens entre ces produits et la façon dont ceux-ci peuvent être utilisés pour développer des prototypes. En ce domaine, les produits de la recherche fondamentale tendent donc à devenir des biens privés.

La maîtrise des nouvelles technologies

Les producteurs d'innovations techniques tirent une source essentielle de leur capacité de monopole de leur maîtrise des spécificités des nouvelles technologies. En soi, il s'agit là d'une caractéristique positive de l'industrie dans la mesure où cela permet à des entreprises privées de rentabiliser leurs recherches et par conséquent de stimuler le développement d'innovations techniques qui constituent le socle de la croissance économique. Cette capacité de monopole repose soit sur des difficultés d'imitation, soit sur le droit. Un exemple de difficultés d'imitation serait celui d'un outil dont l'efficacité tient à ce qu'il est fabriqué dans un matériau spécial. A moins de disposer du même matériau et de l'équipement nécessaire pour le fabriquer, aucun concurrent ne sera alors en mesure de proposer de copies efficacement substituables. Un autre exemple serait celui d'un produit chimique qui comporte certains éléments dont la formule ne peut que très difficilement être identifiée ou dont la fabrication requière des moyens de production sophistiqués et très coûteux.

Les brevets et le droit de propriété intellectuelle

Le droit constitue un autre moyen de protéger les entreprises commerciales, impliquées dans la recherche et le développement de produits, de la concurrence déloyale et de la capacité de leurs concurrents à produire le même produit, ou un produit très proche, sans avoir à supporter les coûts de la recherche et du développement. A défaut de disposer d'une telle protection, ces entreprises risquent en effet de se trouver face à des «resquilleurs» et de refuser d'investir dans le développement de nouvelles techniques. La protection nécessaire consiste donc à renforcer le potentiel de monopole naturellement associé à de nouveaux produits par le biais de brevets accordés par l'état, généralement octroyés pour une période de temps limitée et spécifiquement liés aux caractéristiques d'un produit donné. Cette procédure offre l'avantage de permettre d'amortir les coûts de la recherche et de la rentabiliser. L'investissement privé devient alors attractif. Dans un environnement concurrentiel, la protection des droits de propriété intellectuelle stimule la concurrence et favorise le développement de nouvelles techniques.

Résumé

Pour résumer, lors de l'analyse de la nature des produits de la recherche, les principales caractéristiques à prendre en compte sont les suivantes:

• Dans quelle mesure chaque niveau du développement d'une technique débouche-t-il sur un produit vendable aux utilisateurs du niveau suivant?

• Plus la probabilité qu'un produit soit vendable est forte, moins il y a de risques que le prix de ce produit ne permette pas de payer les coûts de la recherche. Dans la pratique, deux facteurs entrent néanmoins en jeu:

  - les caractéristiques du produit,

  - la protection offerte par les droits de propriété intellectuelle.

• Dans quelle mesure les activités de recherche sont-elles conduites dans un environnement compétitif?

6.2 La demande et l'offre en produits de la recherche agricole

La demande

Du point de vue de la demande, de très nombreux produits de la recherche agricole, susceptibles d'avoir un impact dans les pays en développement, ne peuvent être vendus à un prix qui rémunèrerait les coûts de la recherche. Cela tient principalement aux raisons suivantes:

• Ces produits peuvent être reproduits à faible coût par les utilisateurs, quitte à ce qu'ils soient de moindre qualité; c'est par exemple le cas des semences composites et des plantules indemnes de maladies.

• Les agriculteurs sont en mesure de transférer eux-mêmes les techniques par le biais de réseaux d'échanges de savoir et d'expérience (introduction de pratiques agricoles innovantes).

• Les produits peuvent être facilement dupliqués par imitation comme dans le cas d'outils agricoles simples.

• La consommation de ces produits est intrinsèquement liée à des mesures de formation et de vulgarisation comme pour le contrôle biologique des maladies.

• Le marché potentiel est trop réduit. C'est particulièrement vrai dans le cas des innovations adaptées à un milieu agroécologique précis ou pour les espèces animales et végétales dont le rôle commercial est limité.

• L'accès des agriculteurs aux ressources financières est trop faible pour leur permettre d'acquérir ces innovations.

Dans les trois premiers cas, le niveau potentiel de monopole est faible, les brevets sont donc sans objet ou ne permettent pas une protection suffisante. Ce problème est en outre aggravé par le fait que la protection des droits de propriété intellectuelle est souvent inexistante, sauf dans quelques grands pays, ou guère appliquée, ce qui limite sensiblement les possibilités que les produits de la recherche acquièrent les caractéristiques de biens privés. Les entreprises privées auront donc une certaine réticence à engager des coûts de recherche qui risquent de ne pas être couverts ni même rémunérés. Ces facteurs permettent d'expliquer pourquoi le secteur purement privé n'est que faiblement impliqué dans la recherche agricole des pays en développement même si cette situation provient également des politiques publiques mises en œuvre.

A mesure du développement d'une économie nationale, la production agricole tend à devenir plus complexe et la part des transactions monétaires tend aussi à croître. Il en résulte que l'utilisation d'outils plus sophistiqués et d'intrants va en augmentant, le développement du marché permet l'émergence d'une concurrence entre producteurs d'intrants, les techniques de commercialisation s'articulent les unes aux autres et les possibilités d'implication du secteur privé se multiplient. Les producteurs accordent plus d'importance à la qualité et à l'efficacité des intrants et des équipements. Ce contexte plus favorable conduit les producteurs à tenter de tirer parti de la qualité de leurs produits et à chercher par des techniques commerciales à vendre plus et à meilleur prix. Les coûts unitaires de commercialisation tendent donc à diminuer et les marges bénéficiaires augmentent. A ce stade, le système incite les producteurs privés d'intrants et d'équipement à initier des activités de recherche qui leur permettront d'améliorer leur position sur le marché.

Même dans le cas d'économies déjà développées, il reste cependant toujours un secteur de produits de la recherche non-vendables. Les vides existant entre la recherche fondamentale et les produits potentiellement vendables mais laissés de côté par le secteur privé devront donc, quoi qu'il en soit, toujours être comblés.

L'offre

Du côté de l'offre, comme cela a déjà été mentionné, le niveau des ressources financières nécessaires, les risques associés et l'existence d'économie d'échelles constituent des paramètres fondamentaux. La recherche agricole coûte cher, souvent très cher. C'est une activité où se manifestent souvent d'importantes économies d'échelle. La recherche est, par définition, une activité risquée, même si ce risque est probablement inversement proportionnel à l'ampleur de l'ensemble des opérations de recherche engagées. Ces économies d'échelle et ce facteur risque ont trois conséquences essentielles:

• Dans de nombreux pays, notamment dans les plus petits, les économies d'échelle déterminent une limite au nombre d'organismes de recherche qui semblent techniquement et économiquement viables.

• Les entreprises privées tendent à se concentrer sur les produits vendables qui pourront être commercialisés à une certaine échelle.

• Les activités de la recherche privée tendent à être concentrées dans les mains d'un nombre relativement réduit de grands opérateurs.

A titre d'exemple, le marché mondial des produits biotechnologiques est aux mains de quelques cinq grandes entreprises privées. Mais même dans le cas de secteurs de la recherche moins complexes, les prix auxquels de nouveaux produits pourront, dans le meilleur des cas, être commercialisés sont très nettement inférieurs aux coûts d'élaboration, de conception, d'expérimentation en station et sur le terrain induits par le développement de prototypes et par le temps nécessaire pour mettre sur le marché des innovations utilisables.

6.3 Les formes pertinentes de décentralisation

6.3.1 Le rôle de l'administration centrale

Tous les facteurs liés à la demande et à l'offre et à la nature de la recherche agricole ont une influence déterminante sur la pertinence de la décentralisation, sur les formes qu'elle peut prendre et sur les niveaux de gouvernance impliqués dans la réglementation, le financement et la production.

La fonction de réglementation

Des analyses précédentes, il ressort clairement que l'existence d'une législation traitant du droit de la propriété intellectuelle est essentielle pour inciter le secteur privé à s'impliquer dans la recherche agricole et pour favoriser la mise en place par les organismes du secteur public de mesures qui leur permettent de couvrir leurs coûts pour leurs propres innovations. Selon le principe de non-superposition des compétences, il est en outre établi qu'il s'agit là d'un problème qui relève de l'administration centrale vu que c'est la législation régionale et globale qui couvre la plupart des questions liées aux droits de propriété intellectuelle. L'administration centrale doit cependant souvent déléguer l'application et le suivi de cette législation à des instances et des organismes spécialisés.

La recherche est par ailleurs susceptible de générer des externalités négatives. Or, selon le principe de non-superposition des compétences, c'est à l'administration centrale d'instaurer la législation qui permet d'enrayer la recherche potentiellement néfaste. Là encore, l'administration centrale peut créer des organes de réglementation visant à surveiller les activités de recherche et à éviter de telles possibilités. Dans une telle perspective, la démarche peut aller jusqu'à interdire ou pour le moins limiter sévèrement certaines recherches fondamentales et certains types de prototypes.

Il existe aussi un risque de fraude associé aux produits de la recherche agricole. Les chercheurs peuvent ainsi tromper les utilisateurs sur la qualité de leurs produits sans que les agriculteurs ou consommateurs disposent des informations nécessaires pour la vérifier. L'administration centrale aura donc parfois à légiférer afin d'empêcher ces pratiques et devra alors éventuellement financer des organismes spécialisés afin de surveiller cette situation. Ce problème spécifique de réglementation sera réabordé plus en détail au chapitre 9.

L'octroi par les pouvoirs publics de brevets, de certificats de qualité des produits et de licences d'importation de produits techniques peut générer des positions de monopole. Il faut par conséquent avoir le plus grand soin d'éviter de créer un environnement non-compétitif. C'est en effet une chose que de protéger le droit de la propriété intellectuelle mais c'en est une autre que de générer des positions dominantes au sein d'un marché. Dans un environnement non-compétitif où existent des barrières à l'entrée, le potentiel de monopole associé aux nouvelles technologies permet au producteur de bénéficier d'une rente économique. En outre, le producteur n'a alors pas besoin d'investir pour améliorer la qualité de ses produits ce qui généralement interdit tout développement ultérieur^[53].

C'est là encore le rôle de l'administration centrale que de créer un cadre qui favorise un environnement compétitif à la recherche. Comme on le montrera ci-dessous, la décentralisation peut y contribuer de multiples façons.

La fonction de financement

Les analyses antérieures ont montré qu'il y avait deux domaines que l'administration centrale était susceptible de continuer à financer. Le premier concerne le secteur de la recherche fondamentale aux besoins duquel le secteur privé ne peut subvenir et qui, selon le principe de non-superposition des compétences, serait de toute façon plus efficacement financé par l'administration centrale. Le second concerne les techniques non-vendables issues de la recherche publique car généralement le secteur privé ne proposera pas ce type de produits sauf dans le cas exceptionnel d'organisations philanthropiques. En outre, la plupart de ces produits génèrent des retombées positives et aident à renforcer la sécurité alimentaire et à lutter contre la pauvreté. Et comme on le verra ci-dessous, l'élaboration de techniques non-vendables peut aussi jouer un rôle pour limiter les situations de monopole associées à certaines techniques vendables. Si les pouvoirs publics se refusent à intervenir, le spectre des techniques accessibles aux producteurs agricoles risque donc d'être limité, ce qui aura alors deux conséquences négatives:

• Le développement de la production agricole des agriculteurs orientés vers le marché risque d'être freiné dans la mesure où le progrès technique se limitera aux seules activités agricoles qui emploient les produits vendables issus de la recherche.

• La productivité des exploitants agricoles de régions défavorisées stagnera dans la mesure où les entreprises privées se refuseront à investir dans le développement de nouvelles techniques, indépendamment des caractéristiques potentielles de ces produits, car elles anticiperont le fait que les futurs clients n'auront de toute façon pas les moyens économiques de rémunérer correctement les efforts de la recherche.

Les financements publics se justifient donc par des raisons d'efficacité économique, technique et de lutte contre la pauvreté. Dans de grands pays, il est par contre tout à fait concevable qu'une partie de ce financement soit assurée par les collectivités territoriales, régionales ou locales, et non par l'administration centrale, car les résultats des nouvelles techniques profiteront exclusivement aux producteurs de certaines zones.

La fonction de production

Il n'y a en théorie aucune raison à ce que l'administration centrale joue un rôle dans la production de produits de la recherche car la mise en place de contrats spécifiquement élaborés devrait normalement permettre à une large gamme d'organismes de remplir correctement cette fonction, l'administration centrale se chargeant alors uniquement du financement nécessaire et de la réglementation. En pratique, les incertitudes qui, par nature, pèsent sur les résultats de la recherche rendent cependant très difficile l'élaboration de tels contrats. En outre, le suivi et le contrôle de ces contrats de recherche s'avèrent généralement difficiles en cas de faible capacité de gouvernance. Dans certaines situations, il apparaît donc nécessaire pour l'administration centrale de réaliser par elle-même les activités de recherche même si cela se fait au travers d'institutions spécialisées.

6.3.2 Le processus de réforme: les premières étapes

Entre autres objectifs généraux, la décentralisation vise avant tout à mieux répondre aux besoins et demandes de la population, à améliorer l'offre de biens et de services et à améliorer la transparence des prestations et la responsabilité des prestataires. Dans le cas particulier de la recherche agricole, un des buts de la décentralisation est de rapprocher les chercheurs aux utilisateurs finaux de leurs produits. L'enjeu porte sur plusieurs sujets:

• Donner aux clients ou bénéficiaires finaux des innovations utilisables une chance équitable d'influer sur les orientations de la recherche, de participer à la recherche appliquée et d'évaluer les résultats des programmes de recherche.

• Donner au secteur privé l'opportunité de jouer un rôle dans l'offre de produits vendables issus de la recherche.

• Garantir une saine concurrence dans le domaine des produits vendables issus de la recherche.

• Proposer des techniques «non-vendables» et favoriser à cette fin la concurrence dans l'obtention des fonds publics.

• Instaurer un équilibre entre les activités de la recherche susceptibles de profiter aux agriculteurs orientés vers la vente de leurs productions et celles qui sont destinées aux producteurs dont la dotation en moyens de production est médiocre et qui produisent généralement pour garantir leur subsistance.

Pour définir la politique de réforme, la première étape consiste par conséquent à identifier et à évaluer les organismes qui sont actuellement chargés de conduire la recherche agricole et ceux vers lesquels des responsabilités pourraient être décentralisées. Dans cette perspective, les thèmes abordés dans les précédents chapitres et l'aide-mémoire présenté au chapitre 5 sont parfaitement utilisables. A la suite des sujets évoqués au paragraphe 2.4, il est d'une importance cruciale de comprendre:

• les relations nouées entre les ministères de tutelles et les instituts de recherche;

• le rôle joué par les bases politiques des décideurs dans le ministère de tutelle et dans les instituts concernés;

• les modes de motivation et de gestion du personnel et de l'encadrement;

• les modalités d'organisation interne des instituts;

• la nature des coalitions internes et externes qui soutiennent l'encadrement;

• les caractéristiques de la culture dominante; et

• les relations nouées avec les utilisateurs des produits de la recherche.

Compte tenu de la grande diversité des situations en vigueur dans les différents pays, on peut déjà prévoir que les résultats de ces évaluations des institutions publiques de recherche varieront énormément d'un cas à l'autre.

La culture de l'organisation

Le processus de réforme a également comme buts d'ouvrir sur l'extérieur les systèmes clos et de créer un contexte favorable à la concurrence. Du fait de leur manque d'efficacité et de leurs faibles résultats, nombre d'instituts de recherche des pays en développement sont en effet continuellement à la recherche de nouveaux moyens. Or ce besoin ne tient pas tant au manque de ressources, de règles ou d'orientations qu'à leur configuration de pouvoir et au fait qu'il s'agit de systèmes clos. Et de fait, ces instituts chercheraient probablement à obtenir encore plus de moyens s'ils bénéficiaient d'un contexte favorable. Il est en outre fort peu probable qu'ils amélioreraient leur efficacité et leurs résultats s'ils pouvaient obtenir plus de ressources sans réviser leur mode de fonctionnement. L'engagement de l'administration publique à les réformer se juge par conséquent à sa capacité à modifier ce contexte institutionnel, ce qui, dans la plupart des cas, ne constitue pas une sinécure. Malheureusement, peu de politiques de recherche agricole tentent de résoudre ces problèmes. Bien au contraire, l'accent est surtout mis sur le niveau technique du personnel, sur son perfectionnement et son renforcement quantitatif, sur l'inadéquation des équipements et des ressources et parfois aussi sur les structures d'organisation. Mais il ne porte qu'exceptionnellement sur la culture organisationnelle et, paradoxalement, sur la pertinence des politiques de recherche. Cela se traduit invariablement par la présentation aux bailleurs de fonds de listes d'objectifs programmatiques indépendants de la réalité organisationnelle et de shopping-list de matériel que ceux-ci seraient censés financer.

Le choix du ministère de tutelle

Le choix du ministère de tutelle, sa configuration de pouvoir et celle des instituts de recherche sont essentiels pour identifier les points suivants:

• Qui sont les acteurs chargés de la planification et responsables de la procédure? En d'autres termes, qui a la capacité de formuler la politique de recherche, d'approuver le budget, de contrôler les résultats de la mise en œuvre du plan de travail et d'évaluer l'impact du travail réalisé?

• Quelles possibilités y a-t-il d'instaurer des liens entre les chercheurs et les utilisateurs des produits de la recherche qui aient une influence réelle sur les orientations de la recherche et sur l'évaluation de l'impact de ses activités?

Même lorsque c'est le Ministère de l'agriculture qui constitue l'autorité de tutelle, il n'y a aucune garantie que la planification sera correcte, que des mécanismes de responsabilisation soient bien mis en place ou encore que les utilisateurs jouent effectivement un rôle pertinent dans la fixation des orientations de la recherche et dans l'évaluation de ses résultats. L'expérience semble au contraire prouver qu'il a, jusqu'à présent, été plutôt difficile de garantir l'application de ce type de mesures et que les pressions des bailleurs, lorsqu'il y en a, sont malgré tout la meilleure façon de provoquer leur mise en œuvre.

6.3.3 Déléguer et déconcentrer les activités de la recherche

Généralement, l'administration centrale ne conduit pas elle-même la recherche mais a tendance à en déléguer la responsabilité à des instituts de recherche agricole selon le principe de spécialisation. Dans les petits pays, ces instituts sont en particulier fréquemment structurés en plusieurs divisions, la direction centrale maintenant alors un contrôle étroit sur la formulation des programmes propres à chaque division, sur le plan de travail et sur les budgets. Dans les grands pays et dans les états fédéraux, on peut par contre souvent observer que des régions entières ou des cultures spécifiques sont placées sous la responsabilité de différents instituts délégués. Dans pratiquement tous les cas, l'application du principe de subsidiarité a pour conséquence que ces organismes délégués et la création ou le renforcement de centres régionaux profitent de certaines formes de déconcentration (voir l'encadré 6.1).

Encadré 6.1 La déconcentration des services de recherche au Mali

Source: R. Pantanali (Communication personnelle).

Les associations de producteurs et le recouvrement des coûts

L'administration centrale peut envisager une dévolution directe des responsabilités de la recherche portant sur certaines cultures spécifiques à des offices de commercialisation ou à des associations de producteurs. Ces derniers auront alors la possibilité d'agir indépendamment des instituts de recherche, de se fixer leurs propres orientations et de mettre en œuvre leurs propres programmes. Dans de tels cas, les transferts de responsabilité s'accompagnent d'un transfert du pouvoir de prélever des taxes sur les biens produits afin de financer le coût de la recherche. Une telle démarche constitue un retour à l'ancien système qui, dans de nombreux pays, avait relativement bien fonctionné durant la période coloniale et dans le cadre duquel des offices de recherche par produits étaient directement contrôlés soit par des grands commerçants, soit par des agriculteurs tournés vers la vente de leur production, qui en tout état de cause avaient particulièrement intérêt à ce que les produits de la recherche soient efficaces. Le pouvoir de lever des taxes peut être soit accordé par l'état, soit spontanément instauré par des OSC sous la responsabilité de leurs membres. Dans le second cas, l'activité est alors exclusivement privée, le rôle de l'administration se limitant à autoriser la procédure lorsque la loi l'exige. L'association se borne en effet à produire des biens vendables destinés à ses membres. La Fondation pour la recherche sur le thé en Afrique australe, dont le siège se situe au Malawi, offre un bon exemple de ce type de mécanismes.

La recherche participative

L'importance des résultats obtenus par des associations paysannes dans le cadre d'activités de recherche adaptatives est de plus en plus manifeste. Sont concernées les décisions sur les orientations et la mise en œuvre du travail d'expérimentation, avec pour conséquence de ne pas seulement «coordonner plus étroitement» les activités de recherche et de vulgarisation mais également de faire que celles-ci deviennent une composante intrinsèque d'un travail commun tripartite de terrain. L'encadré 6.2 présente quelques exemples intéressants de cette nouvelle approche.

Encadré 6.2 La participation des paysans dans les démarches expérimentales

Les contrats de recherche

La délégation aux entreprises privées peut prendre diverses formes régies par des contrats en fonction d'objectifs spécifiques définis pour une période donnée. Ces contrats (de sous-traitance) précisent le travail de recherche qui doit être réalisé et la rémunération accordée en échange. Normalement, ils établissent un accord entre des entreprises privées et des instituts nationaux de recherche mais ils peuvent également impliquer des universités, des collèges techniques ou toute autre institution éducative du secteur public ou privé ayant les compétences pour effectuer le travail. Dans de tels cas, les prestataires des services de recherche constituent de simples contractants.

Les partenariats de recherche

Dans certains cas, des entreprises privées peuvent aussi s'associer à des programmes nationaux de recherche pour mener et financer (totalement ou partiellement) un sous-programme qui les intéresse et partager les résultats avec l'organisme d'accueil (ou son unité déconcentrée) dans le cadre d'une association de type opération conjointe. La passation de contrats offre souvent l'avantage de permettre de mobiliser des compétences très spécifiques dont les instituts ne disposent pas. Elle permet également de limiter l'engagement financier public et rend le contractant directement responsable des résultats.

La dévolution aux collectivités territoriales

La dévolution des responsabilités aux collectivités territoriales constitue une véritable option dans le cas des grands pays où une masse critique de ressources humaines et financières peut effectivement être mobilisée au niveau provincial ou départemental. Mais même dans de tels cas, il reste souvent nécessaire de favoriser les échanges d'informations et d'éviter le coût d'activités redondantes par le biais d'une direction et d'une organisation centralisées. Grâce à la dévolution, les programmes de recherche auront cependant toutes les chances de refléter les besoins locaux et d'éviter que ceux-ci ne soient «pris en otages» par les élites locales afin de satisfaire leurs intérêts spécifiques au détriment probablement du reste des agriculteurs.

6.3.4 Encourager la recherche du secteur privé

Lorsque les produits de la recherche ont naturellement un fort potentiel de monopole, le secteur privé sera certainement tenté de s'impliquer dans cette activité. Dans de telles conditions, les pouvoirs publics ont comme rôle de s'assurer du bon développement des marchés concurrentiels. En outre, ils peuvent aussi souhaiter privatiser tout ou partie des moyens qu'ils ont engagés dans la recherche, notamment ceux touchant à la recherche «proche du marché» qui développe des innovations utilisables à partir de prototypes. Une bonne façon de soutenir la concurrence consiste alors à libéraliser le marché et à encourager la formation d'équipes de recherche par les entreprises privées (ce qui normalement fait partie de la gestion commerciale). Dans cette perspective, les «encouragements» suivants sont possibles:

• Créer un environnement économique général prévisible qui sera propice aux entreprises privées;

• Protéger le droit de la propriété intellectuelle;

• Favoriser l'instauration de règles et de codes de conduite qui garantissent à tous les acteurs des chances équitables dans le cadre de la concurrence.

Même lorsque toutes ces conditions sont réunies, il arrive parfois que le secteur privé ne manifeste aucun intérêt. C'est par exemple le cas lorsque, dans un domaine donné, des découvertes capitales ont déjà permis de développer une série de prototypes et que de nouveaux progrès ne pourront être réalisés qu'une fois obtenus de nouveaux résultats de la recherche fondamentale. L'expérience du développement de la fruiticulture d'exportation par le Chili (voir encadré 6.3) fournit un bon exemple en la matière.

Encadré 6.3 Les rôles des secteurs public et privé dans la recherche agricole chilienne

Source: Carney, 1998, citant un problème décrit par Jarvis (1994).

Les arguments pour et contre la privatisation

Dans quelle mesure les pouvoirs publics peuvent-ils raisonnablement se retirer de la recherche portant sur des produits «vendables»? Un sérieux argument qui prône en faveur de la privatisation consiste à dire que ces activités sont conduites avec plus d'efficacité par les entreprises privées car celles-ci entretiennent des relations plus étroites avec les utilisateurs, sont responsables vis-à-vis des financeurs, et disposent d'une politique et d'un environnement en personnel plus professionnel.

Contre la privatisation, on peut avancer que celle-ci ne garantit en rien le développement d'un marché concurrentiel car des économies d'échelle sont toujours possibles (dans les petits pays, il est souvent irréaliste d'envisager plusieurs instances) et les entreprises multinationales risquent de contourner facilement la concurrence par le biais d'ententes préalables ou de tout autre moyen renforçant leur position de monopole. La privatisation risque donc d'ouvrir grand la porte à de puissantes entreprises transnationales qui profiteront de la position dominante qu'elles auront acquise sur le marché domestique pour taxer les agriculteurs en leur vendant leurs produits avec des marges bénéficiaires nettement supérieures à ce que justifierait le coût de la recherche. L'argument opposé est double:

• La libéralisation aiderait en réalité à instaurer un environnement concurrentiel lorsque les politiques pertinentes sont mises en œuvre. Dans de nombreux cas, il suffit ainsi de développer des techniques non-vendables pour garantir une offre de produits concurrents présentant des caractéristiques similaires.

• Le prix à payer pour que des instituts publics obtiennent des produits techniques vendables risque d'être sensiblement plus élevé que celui à payer à des fabricants privés et sera en outre supporté par l'ensemble des contribuables et non par les seuls utilisateurs de ces produits.

Comme autre solide argument en faveur du maintien de la présence publique dans le domaine de la recherche sur des produits vendables, on peut avancer que les programmes des très grandes entreprises privées ont toutes les chances de ne guère refléter les besoins spécifiques des petits marchés nationaux. Ils risquent au contraire d'être surtout déterminés par les intérêts des lobbies de producteurs qui influencent le plus l'environnement politique et de ne pas suffisamment tenir compte des objectifs de protection de l'environnement d'un pays donné.

La concurrence entre produits non-vendables

Favoriser la présence de différents fournisseurs sur le marché des biens privés de produits techniques ne constitue pas la seule voie pour renforcer la concurrence. Dans certains cas, l'existence de techniques alternatives, accessibles à un très grand nombre d'agriculteurs à un prix qui ne reflète pas le coût de la recherche peut en effet jouer sur le marché des techniques vendables. Les produits techniques non-vendables se substituent alors aux produits vendables. Les techniques qui améliorent la production de fumier de ferme, d'ensilage ou de foin (typiquement non-vendables) peuvent ainsi concurrencer les engrais chimiques et les produits industriels destinés à l'alimentation animale et réduire par conséquent la demande en intrants commerciaux avec des effets positifs sur la trésorerie des unités de production et sur l'environnement. Dans la même logique, la mise en œuvre de techniques de contrôle biologique des maladies concurrencent efficacement l'emploi de pesticides chimiques (voir encadré 6.4).

Encadré 6.4 La concurrence des produits non-vendables avec les produits vendables

Source: Pantanali (Communication personnelle).

Les fonds pour la recherche agricole

Une autre façon de décentraliser et d'augmenter le nombre de fournisseurs de produits non-vendables consiste à introduire et à développer la concurrence dans la répartition des fonds publics destinés à la recherche agricole. La concurrence permet en effet d'élargir les circuits d'allocation des ressources financières publiques bien au-delà des instituts nationaux de recherche et de toucher ainsi tous les acteurs professionnellement qualifiés, nationaux ou étrangers, du secteur public ou privé. Les fondations privées, dont plusieurs ont récemment initié leurs activités, notamment en Amérique latine, et les ONG doivent être comptées au rang de ces derniers. Dans le cas présent, la concurrence consiste à ce que chaque organisme en lice présente son propre programme de recherche, le justifie et fournisse les preuves de sa compétence et de sa spécialisation. La concurrence entre équipes de recherche est susceptible d'entraîner des améliorations en matière d'environnement de travail des chercheurs et d'opportunités offertes. Cette nouvelle situation doit normalement amener à ce que plus de jeunes talents se forment et consacrent leur énergie et leur créativité à la recherche nationale.

Plusieurs Fonds pour la recherche agricole (FRA) ont été créés à cet effet, généralement avec l'appui substantiel de la Banque mondiale, comme, par exemple, au Kenya, en Tanzanie, au Ghana et plus récemment au Cameroun. Ces fonds offrent la possibilité à plusieurs organismes du secteur public ou privé de proposer des programmes de recherche et de soumettre leur candidature à l'approbation d'un financement. Les FRA sont des instruments décentralisés qui offrent de nombreux avantages. Parmi ceux-ci, on peut citer les suivants:

• Qu'elles relèvent du secteur public, privé ou associatif, toutes les parties compétentes intéressées disposent de chances égales.

• Il est possible d'imposer comme condition d'accès au fonds que les programmes soient conçus en fonction de la demande des bénéficiaires finaux.

• Les prestataires de services et l'évaluateur des services rendus doivent être distincts, ce qui constitue une condition de réelle responsabilisation.

• Il est possible d'intégrer les clients ou utilisateurs finaux à l'évaluation en tant que composante du suivi des autres étapes d'un programme déjà approuvé.

Les cadres et le personnel des instituts nationaux de recherche s'opposent bien souvent aux FRA car ceux-ci brisent un régime de monopole. Les expériences tirées des premières tentatives d'introduction de ces FRA tendent en effet à démontrer que les bureaucraties n'ont pas hésité à employer des moyens dilatoires et à opposer une résistance pour empêcher le bon démarrage des fonds^[54]. Avec le temps et après ces difficultés initiales, la situation semble cependant s'être améliorée dans la plupart des pays où ces expériences ont été menées. La réussite des FRA dépend de la bonne conception des mécanismes de mise en œuvre et, par dessus tout, du pouvoir politique des membres du comité ou du conseil de direction responsable de l'administration du fonds. Ces comités ont été conçus de façon à inclure un nombre significatif de représentants des utilisateurs finaux des produits issus de la recherche, dont les petits paysans. En pratique, les capacités de ces représentants des petits paysans (des femmes et des producteurs de subsistance) à influer sur les décisions prises lors des réunions du comité ou conseil de direction restent cependant marginales. Ce n'est pas une surprise dans la mesure où ces représentants sont loin de pouvoir faire jeu égal en matière d'analyse et de lobbying avec les autres membres. La création de FRA ne garantit donc pas à elle seule que les intérêts des pauvres soient automatiquement pris en compte.

6.4 Conclusions

Les pouvoirs publics ont de nombreuses raisons pour intervenir dans la prestation de services en matière de recherche agricole. C'est particulièrement le cas dans les petits pays et les pays à bas revenus où les économies d'échelle et la faible demande exprimée font que les prestations du secteur privé ne sont pas rentables. Dans tous les pays, le secteur public devrait par ailleurs continuer à jouer un rôle important dans le fonctionnement de la recherche fondamentale. Certains types de techniques non-vendables mais proches du marché justifient également l'intervention publique. Plus un pays développe son tissu scientifique, plus il devient cependant possible de décentraliser la composante de production par le biais d'une délégation au secteur privé ou associatif, à condition toutefois que les pouvoirs publics soient en mesure de concevoir la planification de la recherche et les dispositifs contractuels et d'en assurer le suivi. Le secteur privé est également susceptible de jouer un rôle croissant dans la recherche une fois que l'administration aura instauré le cadre réglementaire qui institue les mécanismes d'exclusivité tels que la propriété intellectuelle.

La déconcentration des services de recherche publique est plus facile dans le cas des grands pays. Elle offre l'avantage de permettre éventuellement de mieux adapter la recherche aux besoins locaux de la population. Cela n'est toutefois possible que lorsque des mécanismes permettant aux agriculteurs de participer à l'élaboration de la politique de recherche sont mis en place. En outre, la déconcentration ne permet en aucun cas, à elle seule, de renforcer la concurrence entre différents prestataires potentiels de services de recherche.

Différentes innovations sont actuellement en cours d'expérimentation afin de générer la concurrence dans les services de recherche agricole. Le développement de Fonds pour la recherche agricole semble sur ce point particulièrement prometteur.