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FORUM MONDIAL FAO/OMS
DES RESPONSABLES DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
Marrakech (Maroc), 28 – 30 janvier 2002
Améliorer l’efficacité et la transparence
dans les systèmes de sécurité sanitaire des aliments
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La salubrité des aliments est une question qui prend de plus en plus d'importance au Mexique, avec la Loi générale de Santé intègre l'innocuité et l'hygiène des aliments dans le concept de qualité sanitaire, qui lui-même intervient dans la notion de salubrité générale. L'importance de la salubrité des aliments est liée au fait que ceux-ci peuvent être responsables de maladies qui diminuent les capacités de l'individu et ses possibilités de développement, affectant la communauté dans son ensemble et déséquilibrant le fonctionnement des organisations auxquelles il participe. D'un point de vue économique et social, la qualité sanitaire des aliments est un facteur de plus en plus important pour le développement du pays, ayant des répercussions sur les perspectives de croissance de l'emploi, l'entrée de devises et la disponibilité de ressources pour le développement. Les secteurs de l'agriculture, de l'élevage et de la pêche, de l'industrie de transformation, du commerce et des services touristiques liés à la production, à la transformation et à la distribution des aliments contribuent de façon significative au produit intérieur brut et à l'entrée de devises, outre qu'ils constituent des pourvoyeurs d'emploi majeurs dans le pays. Plusieurs acteurs interviennent dans la salubrité des aliments: les particuliers qui proposent des produits et des services, le consommateur, les services gouvernementaux qui encouragent et appuient le particulier dans sa fonction ou qui protègent et éduquent le consommateur, l'enjeu consistant à les associer au processus pour leur faire partager la responsabilité de la salubrité des aliments.
Le gouvernement, les organismes de réglementation des aliments et l'industrie jouent un rôle de premier plan dans la communication des meilleures pratiques permettant d'améliorer la sécurité sanitaire des aliments, et des risques sanitaires potentiels liés aux denrées alimentaires. Une communication claire, concise et rapide sur les questions de sécurité sanitaire des aliments est un élément essentiel de l'approche intégrée adoptée par le Canada dans ce domaine. L'objectif est de fournir aux particuliers et aux organisations des informations qui permettent d'améliorer les pratiques d'hygiène alimentaire à tous les niveaux du continuum (intrants, production, transformation et consommation). Le Canada a fait des investissements importants au niveau des communications pour informer, éduquer et conseiller les consommateurs et autres intéressés. Outre les instruments de communication plus traditionnels, l'utilisation accrue d'Internet par les Canadiens offre aux gouvernements un nouveau mécanisme, pratique et économique, pour atteindre les consommateurs et autres parties concernées. En travaillant avec les parties prenantes, des programmes innovateurs comme la campagne canadienne À bas les Bactéries!TM, contribuent de manière importante au renforcement de la sécurité sanitaire des aliments et à la réduction des cas de maladies d'origine alimentaire résultant d'une manipulation et d'une préparation incorrectes des aliments par le consommateur. L'adoption d'une approche intégrée pour améliorer la salubrité des aliments a permis de retenir d'importantes leçons concernant: la communication en matière de sécurité des aliments est une responsabilité réglementaire permanente; l'identification d'objectifs de communication clairs et la consultation des parties prenantes, comme éléments nécessaires pour la délivrance, aux bons destinataires et au bon moment, de messages appropriés en matière de sécurité sanitaire des aliments.
Le gouvernement chinois est convaincu de la nécessité de tenir les consommateurs, l'industrie alimentaire et autres parties prenantes, au courant de la situation en matière de sécurité sanitaire des aliments et de leur permettre de prendre part aux activités de contrôle de la salubrité des aliments, comme moyen le plus efficace pour améliorer le système national de contrôle des denrées et renforcer la confiance des consommateurs dans la sécurité sanitaire des approvisionnements alimentaires. Sur la base de ce principe, le gouvernement a adopté plusieurs mesures visant à promouvoir la participation de toutes les parties prenantes, et notamment des consommateurs. Il a ainsi encouragé la participation des associations et des représentants de l'industrie alimentaire à l'élaboration des règlements et des normes alimentaires; renforcé l'attention accordée par les organismes gouvernementaux, aux divers niveaux, aux plaintes des consommateurs, et l'établissement de communications avec l'industrie en réponse à ces plaintes; renforcé la diffusion par divers moyens, d'informations concernant la salubrité des aliments; mis en œuvre chaque année depuis 1996 un programme d'éducation appelé "Semaine de l'éducation aux lois régissant l'hygiène des aliments"; et instauré une coopération étroite avec l'organisation de consommateurs. La participation des consommateurs chinois au contrôle de la sécurité sanitaire des aliments est encore relativement faible, surtout pour ce qui concerne les consommateurs des zones rurales. En Chine, la plupart des industries alimentaires sont de petites et moyennes entreprises, avec lesquelles il est nécessaire d'établir de meilleurs systèmes de communication. La Chine est un pays vaste et varié, avec des écarts importants en termes de développement économique, de niveaux d'éducation, d'identité culturelle et d'habitudes alimentaires, entre les différentes régions, d'où la nécessité d'un système efficace pour assurer la sécurité sanitaire des aliments à travers la participation et la communication des risques.
Consumers International participe aux travaux du Codex en qualité d'observateur depuis trois décennies et souligne l'importance des efforts déployés actuellement par la Commission du Codex pour renforcer la participation des consommateurs à ses activités. Des objectifs solides ont été établis, mais les détails de la mise en œuvre sont encore à définir. Il s'agit de recueillir à intervalles réguliers des données relatives à des indices objectifs permettant de mesurer la participation des consommateurs au niveau national et international. Certains gouvernements sont plus avancés que d'autres quant à l'ampleur de la participation des consommateurs à l'analyse des risques sanitaires liés aux aliments et aux mécanismes mis en œuvre à cette fin. Des forums comme celui-ci et les comités régionaux de coordination du Codex, offrent l'occasion de mettre en commun les expériences réussies, voire d'en favoriser une plus vaste application. Pour améliorer la qualité de la participation des consommateurs, les ONG de consommateurs devraient avoir la possibilité de prendre part aux ateliers de formation à l'analyse des risques et autres, organisés par les organisations internationales et les gouvernements des pays. Le processus d'évaluation des risques, qui est d'ordinaire fermé aux observateurs, devrait également être plus ouvert et plus transparent, la participation à ce processus de consommateurs invités pouvant à la fois améliorer les résultats et renforcer la crédibilité de ces évaluations.
Aujourd'hui, l'Institut fédéral pour l'évaluation des risques fournit des avis à l'Office fédéral et à son organe directeur, le Ministère fédéral de la protection des consommateurs, de l'alimentation et de l'agriculture (BMVEL), et il coopère avec divers départements gouvernementaux de recherche. Face aux carences existant dans le domaine de l'évaluation des risques (pas d'organisme central d'évaluation, capacités insuffisantes) et de la gestion des risques (fragmentation des responsabilités au niveau fédéral et ministériel, mauvaise coordination entre l'UE, le gouvernement fédéral et les Länder), l'Allemagne cherche à renforcer les responsabilités du BMVEL; à séparer l'administration de l'évaluation des risques, de la communication des risques et de la gestion des risques; à établir un organisme scientifique indépendant pour l'évaluation des risques sanitaires. L'établissement de cette nouvelle structure administrative pour la protection de la santé des consommateurs et la sécurité sanitaire des aliments, requiert la mise en commun des ressources de diverses institutions ministérielles, pour un renforcement du personnel et un investissement en capital accru.
Le Maroc a entrepris il y a quelques années de mettre au point une approche globale intégrée impliquant tous les intervenants de la chaîne alimentaire, pour assurer une meilleure compréhension et un processus participatif plus efficace pour la gestion et la communication concernant la sécurité sanitaire des aliments et les questions liées à la qualité. Les principaux objectifs de cette nouvelle approche sont: a) une meilleure circulation des informations entre l'ensemble des partenaires (administration, professionnels de la chaîne alimentaire et consommateurs); b) la responsabilisation des professionnels au travers de programmes volontaires (code de bonnes pratiques, règlements techniques, connaissance de leurs obligations contractuelles); c) des programmes d'information et d'éducation des consommateurs; et d) le soutien aux associations de consommateurs. Une mission spéciale interministérielle de la sécurité sanitaire des aliments a été établie. Les opérateurs de l'industrie alimentaire sont organisés sous forme d'associations professionnelles. Six associations de consommateurs sont actuellement actives au Maroc. Le document montre, à travers divers exemples, que la communication entre les trois composantes indiquée permet d'améliorer le niveau de fiabilité du système de contrôle des aliments. Il est suggéré d'intervenir dans les domaines suivantes: coordination insuffisante entre les différents composantes ministérielles (voire au sein d'un même ministère); manque d'information des consommateurs et de politiques de sensibilisation; et concertation insuffisante avec les professionnels.
La sécurité sanitaire des aliments est désormais le principal souci des consommateurs dans les pays développés et en développement. Non seulement les maladies d'origine alimentaire représentent une terrible menace pour la santé des consommateurs, mais elles peuvent aussi avoir de graves conséquences économiques. L'analyse des risques est donc devenue un élément indispensable pour assurer la sécurité sanitaire des aliments. Aux Philippines, le gouvernement continue d'encourager la participation des parties prenantes et des membres du monde universitaire, de la communauté scientifique et des groupements de consommateurs, en recourant à des mécanismes efficaces de communication des risques et de rétroaction. Compte tenu des facteurs qui entravent la communication des risques, d'autres moyens de communication populaires sont utilisés pour recueillir les observations, les points de vue et les suggestions des parties concernées. L'organisation de séances de consultation pour la préparation des documents illustrant la position nationale sur les questions de sécurité sanitaire des aliments, est un excellent exemple de mécanisme de rétroaction efficace, comme le Bureau de normalisation des produits de l'agriculture et de la pêche, organisme officiel chargé de veiller au bien-être des consommateurs par la formulation, l'harmonisation et l'adoption de normes de salubrité et de qualité pour les denrées alimentaires. Toutefois, considérant l'efficacité du mécanisme de rétroaction pour favoriser la participation des parties prenantes, il s'agit maintenant de répondre aux nouveaux enjeux que constituent les urgences sanitaires transfrontières liées aux aliments. Pour cela, il faut que le pays poursuivre ses efforts pour renforcer la participation des parties prenantes car l'assurance de la salubrité des aliments, de la ferme à la table, est une responsabilité qui revient non seulement au gouvernement et à l'industrie, mais aussi aux consommateurs.
Le document donne une vue d'ensemble du programme de sécurité sanitaire des aliments mis en œuvre en Syrie, et de ses divers éléments: législation alimentaire, assurance qualité, prévention et contrôle, application et formation. Concernant la législation alimentaire, il n'existe pas en Syrie de loi alimentaire unique, mais plusieurs textes juridiques mis en application par divers organismes gouvernementaux. On recense plus de 440 normes alimentaires nationales établies par l'Organisation syrienne des normes et de la métrologie, et quelque 259 décisions prononcées par le Ministère du ravitaillement pour l'application de ces normes et autres règlements alimentaires. Le système HACCP n'est appliqué que dans quelques établissements modernes, et à titre volontaire. Le document illustre le cas des oranges importées et trouvées contaminées par des quantités excessives de résidus de carbamate. Les oranges importés ont été retirées du marché à l'issue d'un effort de collaboration qui a fait intervenir toutes les autorités responsables et les parties prenantes, y compris les vendeurs eux-mêmes. Le document tire des leçons de cet épisode et énonce quelques propositions pour un contrôle des risques de tous les aliments importés. Il présente sous forme de tableau le plan national pour la sécurité sanitaire des aliments, qui prévoit 11 domaines d'intervention prioritaires, allant de la sécurité des aliments pour nourrissons à la formation, et indique les progrès réalisés à ce jour et les mesures à prendre. Il identifie également, pour chaque type d'intervention, l'organisme responsable du suivi.
L'agence pour les normes alimentaires, la Food Standards Agency (FSA), reconnaît combien une véritable participation des consommateurs et autres intéressés au processus de prise des décisions, est importante et précieuse. Cette participation des parties prenantes clés à un stade précoce, a permis à la FSA de définir des politiques efficaces. L'Agence estime qu'il peut être difficile pour les consommateurs d'apporter une réelle contribution et elle a donc lancé une série d'initiatives spécifiquement destinées à aider les consommateurs. Par ailleurs, la FSA considère que son ouverture et sa transparence ont permis de renforcer la confiance à l'égard du processus décisionnel et d'élargir le débat sur les questions concernant les aliments.
Les États-Unis utilisent les informations issues de l'analyse des risques sanitaires liés aux aliments pour évaluer et choisir les stratégies possibles pour la gestion des risques identifiés. Les stratégies de gestion des risques comportent souvent de nouvelles exigences réglementaires, mais peuvent aussi prévoir ou consister en des mesures non réglementaires, comme des initiatives volontaires de la part de l'industrie ou des programmes d'éducation des consommateurs. Les États-Unis encouragent et favorisent la participation des consommateurs et des parties prenantes à l'élaboration des stratégies de gestion des risques. D'autre part, la législation américaine garantit leur participation au processus d'élaboration de nouvelles réglementations. Les risques sanitaires liés aux aliments sont communiqués au public par divers moyens, notamment des séances publiques, des publications dans le Federal Register, des courriers aux consommateurs et autres parties prenantes, et Internet. La récente proposition concernant l'élaboration de nouveaux règlements pour la lutte contre Listeria monocytogenes dans les produits prêts à servir à base de viande et de volaille, est un bon exemple de la façon dont le Food Safety and Inspection Service (FSIS) du Département américain de l'agriculture, favorise la participation du public à la gestion des risques et à l'élaboration des règles.
La politique canadienne en matière de sécurité sanitaire des aliments repose sur le processus d'analyse des risques, qui comporte essentiellement l'évaluation, la gestion et la communication des risques. Cette responsabilité est partagée par Santé Canada et par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), avec selon la question en jeu, l'intervention d'autres sphères du gouvernement. Le processus d'analyse des risques de Santé Canada, ou cadre décisionnel, sert de base pour une approche systématique, globale et coordonnée du processus d'élaboration de politiques. De la même façon, l'ACIA a mis en place un cadre d'analyse des risques sur lequel reposent ses processus de contrôle et d'exécution. Ces deux cadres requièrent la constitution d'équipes distinctes pour d'évaluation des risques et la gestion des risques. Il est toutefois essentiel que chacune soit dirigée par un chef d'équipe qui fournisse des directives tout en maintenant les liens avec l'autre équipe. Le Canada a constaté la nécessité d'une approche en équipe pour une gestion efficace des risques. Il est important par ailleurs que les travaux des deux équipes soient guidés et intégrés par un gestionnaire des risques, qui veille à l'avancement du processus et traite les diverses questions liées au processus. Outre la mise en place des équipes, l'assignation des rôles, des responsabilités et des obligations de chacun revêt une grande importance. Le Canada a utilisé le processus de prise de décisions pour un grand nombre de dossiers touchant la sécurité sanitaire des aliments. Santé Canada a entamé, à l'occasion d'une étude pilote sur les maladies à prions, un processus d'examen de son cadre décisionnel. L'étude a permis de conclure que ce cadre avait considérablement renforcé la capacité de Santé Canada de traiter ce type de maladies et d'autres menaces potentielles pour la santé des canadiens. Les leçons retenues ont notamment confirmé que l'engagement, la conduite et la participation d'un personnel d'encadrement de haut niveau sont essentiels pour la mise en œuvre d'une approche systématique; que toutes les décisions doivent être fondées sur des bases factuelles et recueillies dans un document d'identification des enjeux; que les obstacles doivent être surmontés afin que les équipes puissent mettre véritablement en commun leurs informations; et que tous les participants doivent travailler au sein d'une équipe. L'accès aux meilleures données scientifiques disponibles et aux bonnes personnes pour l'établissement d'un consensus; le maintien de relations horizontales grâce à la collaboration, au partenariat et au travail d'équipe; et la documentation de tous les aspects du processus de prise de décisions, sont certains des éléments clés pour assurer une communication efficace et une véritable interaction.
Au Danemark, le concept d'analyse des risques a été appliqué à la lutte contre les campylobactéries dans le poulet. La procédure de gestion des risques a démarré par un profil des risques concernant Campylobacter, élaboré en coopération par des gestionnaires des risques, des évaluateurs des risques et des représentants des consommateurs et de l'industrie. Une fois le profil des risques établi, les gestionnaires des risques ont décidé de demander une évaluation officielle des risques. La responsabilité de l'évaluation des risques a été confiée à l'institut de recherche relevant de l'Administration danoise pour l'hygiène alimentaire et vétérinaire, dont les travaux ont été suivis de près par les parties prenantes. Les résultats ont été communiqués aux gestionnaires des risques, qui ont alors entamé un processus d'identification des stratégies de gestion possibles et de leur efficacité pour réduire le nombre des cas d'infection à Campylobacter chez l'homme. Ce processus a été mené en collaboration étroite avec l'Office des consommateurs, le Laboratoire vétérinaire national, le Centre national pour les zoonoses, l'industrie du poulet et l'association corporative. À ce jour (janvier 2002), la phase gestion des risques du processus n'est pas encore conclue. Durant la procédure d'analyse des risques, la collaboration entre les gestionnaires des risques, les évaluateurs des risques et les parties concernées a été étroite et utile. Le processus a été très efficace et particulièrement instructif pour l'ensemble des parties en jeu.
La mission des agences américaines responsables de la réglementation de la sécurité sanitaire des aliments, est de protéger la santé publique en assurant la salubrité des denrées alimentaires dans le pays. Pour ce faire, ces organismes s'appuient de plus en plus sur l'approche de l'analyse des risques pour traiter des problèmes complexes de sécurité des aliments. Le document examine comment ces organismes répondent à la nécessité de garantir l'indépendance des évaluateurs et des gestionnaires des risques, tout en assurant la communication fréquente et transparente nécessaire entre les deux groupes. Deux cas d'évaluation et de gestion coordonnées des risques sont présentés, concernant Salmonella enteritidis dans les œufs en coquille, et Listeria monocyotgenes dans les aliments prêts à consommer.
