M. Headley
Marilyn Headley est conservatrice des forêts, Département des forêts, Kingston (Jamaïque).
Dans un programme pilote, des comités locaux de gestion des forêts ont été organisés dans le but de faire participer les communautés à l’utilisation
et à la gestion des
réserves forestières avoisinantes.
Les forêts et les arbres fournissent des produits et services essentiels aux niveaux local et national. Cela veut dire que nombre de personnes et de groupes d’intérêts se préoccupent de la façon dont les forêts sont gérées. De ce fait, l’un des principaux enjeux auxquels font face les gestionnaires forestiers consiste à incorporer les points de vue et les aspirations de différents groupes d’utilisateurs forestiers dans les décisions concernant la gestion. Il est désormais largement admis que la participation des populations locales est indispensable pour une gestion durable des forêts et il est reconnu que cette participation à la gestion forestière doit aboutir à des avantages réels, en fonction des besoins locaux et nationaux.
Le présent article documente les efforts déployés par le Département des forêts jamaïcain en vue d’engager les communautés locales dans la gestion participative des forêts. En 1999, le Département des forêts a lancé un programme pilote visant à instituer des comités locaux de gestion forestière (CLGF) comme instruments par le biais desquels les communautés participeraient à l’utilisation et à la gestion des réserves forestières avoisinantes. L’article décrit la zone pilote; les politiques forestières incitatrices; l’institution des comités; leurs rôles et fonctions et ceux du Département des forêts; et enfin les problèmes et enjeux.
Le projet «Arbres pour l’avenir», financé par l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et le Gouvernement de la Jamaïque, a démarré en 1992 dans le but d’accroître la capacité du Département des forêts jamaïcain de gérer et conserver sur une base durable les forêts et leurs produits au profit des populations locales.
Pour des raisons de planification de l’utilisation des terres, la Jamaïque a été subdivisée en 26 unités de bassins versants (UBV), contenant chacune un bassin versant ou davantage. Au cours de la première phase du projet, l’unité Buff Bay/Pencar a été choisie comme zone pilote pour la mise au point d’une méthodologie servant à l’établissement d’inventaires biophysiques et pour les études socioéconomiques et agroforestières de base, la cartographie, la vulgarisation forestière et la préparation et la mise en oeuvre d’un plan local de gestion forestière, ainsi que pour la formation du personnel du Département des forêts. Le choix de la zone pilote se fondait sur une évaluation de critères sociaux, écologiques et forestiers valables pour toutes les unités de bassins versants de la Jamaïque.
Les activités dans la zone pilote ont été entreprises à partir de 1998 et le travail de base visant à établir un comité local de gestion forestière pour l’unité Buff Bay/Pencar a démarré en 1999.
L’UBV Bay/Pencar est située dans la partie nord orientale de la Jamaïque et couvre 20 258 ha; elle s’élève à 1 600 m au-dessus du niveau de la mer à Silver Hill Peak dans le massif des Montagnes Bleues.
La population de cette zone est estimée à 30 700 habitants. La plupart des agglomérations s’étendent le long des rivières et des principales artères. L’agriculture est la principale activité de la plupart des ménages. Cependant, les familles jouissent normalement de plus d’une source de revenus. C’est ainsi que la commercialisation des produits agricoles peut être associée aux travaux salariés réalisés en général dans les grandes plantations de café.
Un tiers environ du territoire de l’UBV Buff Bay/Pencar est occupé par l’agriculture. Les cultures pérennes autres que le café sont des caractéristiques communes dans les systèmes d’exploitation du bassin versant. Chaque exploitation produit une grande variété de fruits; mangues, fruits de l’arbre à pain, avocats, piments; ces espèces sont normalement parsemées sur le terrain ou plantées en intercalaire avec le café dans un système agroforestier mixte.
De nombreux arbres disséminés sont un aspect caractéristique des paysages agricoles. Ces arbres ne sont pas nécessairement plantés par les agriculteurs mais laissés en place après le défrichage pour leur ombre ou le bois qu’ils produisent. Parmi les arbres établis pour la production de bois, les espèces prédominantes sont Swietenia macrophylla, Cedrela odorata et Hibiscus elatus.
Soixante-quinze pour cent environ des terres de l’UBV Buff Bay/Pencar appartiennent à des propriétaires privés et les 25 pour cent restants sont des terres domaniales. Les réserves forestières couvrent 2 815 ha soit un peu moins de 14 pour cent de l’ensemble du bassin versant.
Depuis le début des années 90, le Département des forêts de la Jamaïque, avec l’assistance d’organismes internationaux et du Gouvernement jamaïcain, a emprunté de nouvelles voies vers le développement. Le Code forestier (Gouvernement de la Jamaïque, 1996) prévoit la désignation d’un «comité de gestion forestière pour la totalité ou une partie d’une réserve forestière, d’une zone sous gestion forestière ou d’une aire protégée» et décrit les fonctions d’un tel comité:
• suivi de l’état des ressources naturelles dans la zone prise en charge par le comité;
• tenue de débats, réunions publiques ou autres rencontres concernant l’état des ressources naturelles;
• conseils donnés au conservateur sur des questions relatives à la formulation d’un plan local de gestion forestière et à l’établissement de règlements;
• proposition d’incitations pour les pratiques de conservation dans la zone prise en charge par le comité;
• assistance dans la conception et l’exécution de projets de conservation dans cette zone;
• toute autre fonction prévue par le Code forestier.
Le Plan quinquennal national de gestion et conservation des forêts, préparé par le Département des forêts et adopté par le Cabinet national en juillet 2001, propose la participation communautaire comme stratégie clé de la gestion nationale des forêts (Département des forêts de la Jamaïque, 2001).
En 1999, deux sociologues ruraux (l’un appartenant au projet Arbres pour l’avenir et l’autre détaché par le Département des forêts), deux vulgarisateurs et des fonctionnaires de terrain du Département des forêts ont lancé un programme intensif d’activités de vulgarisation communautaire dans la région pilote. Il comprenait des présentations relatives aux forêts et à l’environnement, des journées de formation des agriculteurs, la mise en place de parcelles agroforestières de démonstration et des programmes scolaires. L’élément central du programme de vulgarisation était le programme de plantation privé du Département des forêts, au titre duquel sont fournis gratuitement aux propriétaires fonciers et aux agriculteurs des plants d’arbres à bois d’oeuvre et des conseils techniques en guise d’incitation à planter des arbres sur leurs exploitations.
L’accueil favorable réservé par les communautés de l’unité Buff Bay/Pencar au programme d’activités du Département des forêts a représenté un facteur clé dans la décision de mettre au point avec ces communautés, en 2000, un processus participatif de gestion des forêts. Les travaux se sont déroulés en fonction d’un rapport de situation interne (Département des forêts de la Jamaïque, 2000), préparé à la suite de débats avec des organisations et organismes nationaux et au niveau de la paroisse, sur la base des réactions en retour recueillies par le personnel de terrain du Département des forêts auprès des résidents et agriculteurs de la zone, et des directives fournies par le Code forestier, 1996.
Du fait que les vallées de la Buff Bay et du Pencar du bassin versant sont géographiquement séparées, le rapport de situation a proposé la formation de comités indépendants pour chaque sous-bassin versant. Les questions à débattre comprenaient les suivantes:
• rôle des CLGF;
• rôle du Département des forêts;
• statut institutionnel du comité;
• composition du comité;
• fonctions des CLGF;
• administration et organisation;
• financement des CLGF.
Le Département des forêts a tenu ses premiers débats avec les membres potentiels des CLGF dans les zones de la Buff Bay et du Pencar lors de réunions séparées en septembre 2000. Aux deux réunions, des particuliers et les représentants des organisations locales ont manifesté leur désir de participer. L’établissement d’un CLGF a donc été approuvé pour chaque sous-bassin versant. Une réunion conjointe des parties prenantes provenant des deux zones, à laquelle ont aussi été invités les organismes du gouvernement intéressés à la gestion du bassin versant, s’est tenue en octobre 2000. A la deuxième réunion des deux comités en novembre 2000, des fonctionnaires ont été élus et les règles de procédure établies. Les CLGF ont été officiellement inaugurés à une réunion conjointe le 1er décembre 2000.
Dans le rapport de situation du Département des forêts sur l’établissement des CLGF, il a été proposé de ne pas imposer de limite au nombre de membres désignés et d’accepter l’adhésion de tous les groupes communautaires, organisations, organisations non gouvernementales (ONG) et entités du secteur privés présents dans les sous-bassins versants de la Buff Bay et du Pencar. Aux réunions initiales, les groupes se sont accordés sur une structure semblable à celle d’autres organisations communautaires qu’ils connaissaient bien. Le fonctionnaire juridique du Département des forêts a préparé le projet de constitution que les membres des CLGF ont examiné, complété et adopté au cours des réunions du début de 2001.
Le rapport de situation proposait aussi que, lors des stades initiaux, le Département des forêts agisse en qualité de secrétariat pour les comités et fournisse les avis et le soutien techniques nécessaires pour assister les comités dans leurs fonctions.
Depuis leur établissement, les CLGF de la Buff Bay et du Pencar ont tenu des réunions régulières deux fois par mois et des réunions conjointes tous les six mois. La composition des CLGF reste relativement stable bien que la présence aux réunions tende à fluctuer. Dans un examen récent de l’expérience jamaïcaine avec les CLGF (Geoghegan et Bennett, 2002), il a été observé qu’au cours des réunions les populations locales avaient manifesté leur intérêt à obtenir des permis de récolte de bois dans les réserves forestières, à participer au reboisement et à jouer le rôle de gardiens forestiers honoraires. Les populations locales et le personnel de terrain du Département des forêts ont noté l’efficacité du programme de plantation privé du Département, qui avait accru la prise de conscience locale de l’environnement et favorisé les agriculteurs. Le Département des forêts reconnaît aussi que ce programme est une incitation à promouvoir une plus grande participation aux activités forestières et à la gestion locale des forêts.
Les CLGF contribuent à la gestion forestière locale dans le cadre principalement du plan de gestion du bassin versant. Les deux rôles les plus importants proposés initialement pour eux consistaient à fournir une assistance à la formulation de ce plan et d’en surveiller la réalisation.
La production du plan de gestion pour l’unité Buff Bay/Pencar a pris plus longtemps que prévu en raison du grand nombre d’analyses de données nécessaires. Un plan provisoire a été préparé et présenté aux membres des comités lors d’une réunion conjointe en février 2002. Ce plan provisoire ayant été jugé trop technique pour la plupart des membres non forestiers, le Département des forêts a décidé d’en préparer une version simplifiée ou «populaire» pour faciliter la participation des membres des CLGF à sa mise en oeuvre.
En l’absence d’un plan local de gestion forestière, il a été estimé que les CLGF avaient besoin d’un objectif bien défini pour les maintenir unis et actifs. Le Département des forêts et les CLGF ont donc voulu faire bénéficier directement les communautés de leur participation à la gestion forestière. C’est ainsi que, sur un terrain loué par le Département, le comité du Pencar a établi une pépinière. Le personnel de terrain du Département a aidé le comité à formuler une proposition de projet, qui a permis d’obtenir un financement pour l’établissement de la pépinière par le biais du Projet de promotion de la société civile parrainé par l’ACDI.
Un autre exemple est la proposition avancée par les membres du comité de la Buff Bay d’exploiter à des fins écotouristiques la réserve forestière de Lancaster dans le bassin versant de la Buff Bay. Visant à satisfaire les touristes aussi bien locaux qu’étrangers, le CLGF propose de construire des sentiers pour les randonnées et de remettre en état un édifice existant dans la forêt à utiliser comme lieu de pique-nique. Une aide financière a été demandée à des organismes de donateurs ainsi qu’aux agences locales de financement.
Le programme privé de plantation du Département des forêts fournit des conseils techniques pour encourager les agriculteurs à planter des arbres sur leur propriété; Ici, un forestier démontre l’utilisation d’un cadre en A pour la plantation sur les terrains en pente
(Photo: DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA JAMAÏQUE)
Les activités communautaires ne faisaient pas partie des initiatives forestières traditionnelles en Jamaïque et les forestiers n’étaient pas formés à cette pratique. Le travail pilote réalisé dans le bassin versant Buff Bay/Pencar, qui a commencé par des activités de vulgarisation communautaire et abouti à l’établissement des CLGF, a contribué à la mise en place d’un groupe de base de fonctionnaires du Département des forêts qui est très en faveur des approches participatives. En outre, grâce au succès du programme de vulgarisation et de l’initiative du CLGF, la plupart des fonctionnaires de haut niveau se sont convaincus de l’utilité de renforcer les approches participatives.
Comme le font noter Geoghegan et Bennett (2002), il n’y avait pas de demande locale pour l’établissement des CLGF. Ils ont été conçus comme l’une des diverses stratégies proposées pour appuyer la mise en oeuvre du Plan national de gestion et conservation des forêts, et ont été proposés aux parties prenantes locales comme une initiative du Département des forêts. Le Département a stimulé l’intérêt communautaire pour la participation à un comité local de gestion forestière à l’aide d’activités de vulgarisation, qui traduisaient les attentes de la population locale exprimées pendant les réunions communautaires avec le Département des forêts. Les agriculteurs de la zone pilote, par exemple, étaient conscients de la perte de sol due aux fortes pluies; les communautés en amont du bassin versant avaient souffert des conséquences des glissements de terrain; et certaines communautés se préoccupaient de la quantité et de la qualité de l’eau disponible en certaines périodes de l’année. Etant donné que la méfiance vis-à-vis du gouvernement est généralisée, notamment dans la Jamaïque rurale, le fait que, malgré le rôle quelque peu incertain du CLGF, les gens ont voulu coopérer avec le Département des forêts à la mise en place du processus de gestion locale des forêts est un signe du succès du programme de vulgarisation.
Le Département des forêts reste une force active dans le fonctionnement des CLGF. On a observé une certaine baisse d’assiduité dans la fréquentation de leurs réunions depuis leur lancement officiel il y a plus de 18 mois. Le manque d’un objectif précis – le plan local de gestion forestière étant encore inachevé – et l’absence d’une définition claire du rôle des CLGF dans sa mise en œuvre sont perçus comme des facteurs responsables du fléchissement de l’intérêt. A l’heure actuelle, il faut compter sur la confiance mutuelle instaurée entre les membres des CLGF et les fonctionnaires de terrain du Département des forêts pour assurer que ce dernier tiendra compte des attentes et opinions exprimées par les communautés concernant le mode de gérer et d’utiliser les forêts locales.
Le Département des forêts reconnaît qu’en échange de «la participation et de la coopération des communautés», ces dernières «pourront tirer des avantages économiques et écologiques durables de l’utilisation planifiée de la forêt» (Département des forêts de la Jamaïque, 2000). Les membres des CLGF ont déclaré qu’outre les avantages de la protection du bassin versant due à «l’utilisation planifiée de la forêt», ils sont aussi intéressés aux bienfaits économiques directs, tels ceux procurés par la récolte de bois, notamment dans les plantations de pins.
Hibiscus elatus est l’une des essences le plus communément
plantées;
ici, un forestier inspecte une nouvelle plantation d’Hibiscus elatus établie à l’aide de jeunes plants
(Photo: DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA JAMAÏQUE)
L’établissement des CLGF de la Buff Bay et du Pencar ont coûté cher. Dans les quatre mois qui ont précédé le lancement officiel, le programme de sensibilisation avait organisé avec succès plus de 80 réunions communautaires et de groupe. La présence aux réunions des populations était le résultat direct du travail de base réalisé pendant les activités de vulgarisation menées en 1999 et 2000 par le Département des forêts. L’important investissement en temps du personnel, voyages et autres dépenses a été consenti grâce au projet Arbres pour l’avenir, dans le cadre des activités en cours dans la zone pilote Buff Bay/Pencar. L’expérience a montré au Département des forêts que pour forger des partenariats actifs avec les communautés il est essentiel d’instaurer un climat de confiance et de surmonter le scepticisme vis-à-vis du gouvernement.
Il a été proposé d’établir des CLGF dans d’autres parties du pays. Toutefois, en raison de contraintes budgétaires, le Département des forêts devra déployer tous les efforts possibles pour répéter le succès des CLGF de la Buff Bay et du Pencar.
A court terme, le retard dans l’achèvement et la mise en œuvre du plan de gestion forestière Buff Bay/Pencar a laissé les CLGF sans directives claires pour leurs réunions. A long terme, le soutien de l’intérêt des membres des CLGF sera un objectif permanent. L’absence d’une base solide pour l’action collective signifie que le Département des forêts devra sans doute poursuivre son rôle de catalyseur pour réunir les gens et les organisations en vue de réaliser le programme forestier. Le projet de pépinière du Pencar et l’initiative proposée visant à affecter à l’écotourisme les forêts de la Buff Bay sont des premiers pas encourageants vers la mise en place de possibilités de revenu fondées sur les ressources forestières; en outre, le Département des forêts se propose d’examiner avec les CLGF les modalités d’une récolte durable dans les plantations de pins existantes, afin d’assurer le maintien des avantages économiques au sein du bassin versant.
Les expériences récentes ont montré la difficulté qu’il y a à équilibrer les rapports entre le Département des forêts et les groupes engagés dans le processus participatif des CLGF. En facilitant le fonctionnement des comités, le Département paraît avoir, sans le vouloir, renforcé l’espoir qu’il prendra en charge tous les aspects concernant les activités des CLGF, qu’elles soient ou non forestières. Vu la disparité des capacités d’organisation des deux groupes, cette attente n’est pas surprenante et souligne l’importance d’établir clairement, dès le début des rapports, les responsabilités et obligations de l’«animateur» et de la communauté.
Les politiques au niveau national pourraient influencer l’avenir des CLGF. Au cours de ces dernières années, l’orientation de la politique gouvernementale vers une planification du développement basée davantage sur la participation a mis en évidence la possibilité de renforcer les gouvernements du niveau de la paroisse par l’établissement de comités de développement de la paroisse. Les CLGF appuient ce processus, mais certains craignent que ces deux comités puissent faire double emploi et il faudra assurer leur complémentarité. L’avenir des CLGF sera aussi influencé par la politique du bassin versant, actuellement en cours de formulation, qui propose l’institution de comités locaux de gestion du bassin versant dans toutes les UBV. Le mandat élargi de ces comités couvrirait les réserves forestières qui sont l’objectif des CLGF.
La durabilité financière et administrative est un problème constant dans les efforts faits par les CLGF de la Buff Bay et de Pencar pour s’établir comme des organisations viables, efficaces et représentatives. Alors que le gouvernement promeut de façon croissante l’approche participative de la gestion, l’appui financier pour la participation des parties prenantes à la planification et la prise de décisions reste la prérogative des projets de développement financés de l’extérieur. Le Département des forêts n’a pas de budget pour la vulgarisation, et étant donné les réductions budgétaires annuelles, on se demande ce que deviendront les CLGF après l’achèvement du projet Arbres pour l’avenir en 2004.
Ces jeunes étudiants participent à une démonstration sur la
plantation du vétiver (Vetiveria zizanioides)
pour la stabilisation des pentes – un exemple des activités communautaires de vulgarisation sur la zone pilote
(Photo: DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA JAMAÏQUE)
Dans un programme scolaire organisé par le Département des
forêts de la Jamaïque,
des élèves préparent du compost dans l’enceinte de leur école
(Photo: DÉPARTEMENT DES FORÊTS DE LA JAMAÏQUE)
Bien que la définition d’un rôle précis pour les CLGF Buff Bay/Pencar soit loin d’être mise au point et que les problèmes de durabilité restent irrésolus, l’expérience du Département des forêts de la Jamaïque en matière de gestion participative a été positive et le Département s’est engagé dans le processus. La réaction des populations locales aux activités du Département dans le bassin versant Buff Bay/Pencar a montré que le travail communautaire peut donner des résultats positifs. Le Département des forêts a réussi à convaincre les populations locales qu’elles peuvent avoir confiance en un organisme public – fait sans précédent en Jamaïque – et les forestiers interagissent désormais avec les communautés rurales dans les forêts et aux alentours. Bien que les fonds soient limités, le Département des forêts est constamment à la recherche de moyens novateurs pour réaliser ses programmes, y compris le partage des ressources avec d’autres projets financés par d’autres donateurs en Jamaïque.
Beaucoup de temps s’écoulera encore avant que des avantages clairement quantifiables se concrétisent, mais les futures initiatives communautaires dans le bassin versant bénéficieront sans nul doute des rapports établis grâce à l’institution des CLGF.
BibliographieGeoghegan, T. et Bennett, N. 2002. Risking change: experimenting with local forest management committees in Jamaica. CANARI Technical Report No. 308. Laventille, Trinité-et-Tobago, Caribbean Natural Resources Institute (CANARI).
Gouvernement de la Jamaïque 1996. The Forest Act. Kingston, Jamaïque, Jamaica Printing Services Ltd.
Département des forêts de la Jamaïque. 2000. Formation of a local forest management committee for the Buff Bay/Pencar areas. Rapport de situation. Kingston, Jamaïque.
Département des forêts de la Jamaïque. 2001. National Forest Management and Conservation Plan. Kingston, Jamaïque.
