M. Headley
Marylin
Headley es Conservadora de Bosques, Departamento de Asuntos Forestales, Kingston, Jamaica.
En el marco de un programa piloto, se organizaron comités locales de ordenación forestal para involucrar a las comunidades en la utilización y gestión de las tierras de las reservas forestales adyacentes.
Los árboles y los bosques proporcionan productos y servicios esenciales a nivel local y nacional. Esto significa que muchas personas y grupos de interés tienen algo que decir en la forma en que se manejan los bosques. Uno de los retos principales a los que se enfrentan los responsables de la ordenación forestal es, por tanto, la forma de conseguir que se tomen en consideración las opiniones y deseos de los distintos grupos de usuarios de los bosques en las decisiones relativas a la ordenación forestal. Se reconoce en general que la participación de la población local es una condición indispensable para la ordenación forestal sostenible y que la participación en la gestión de los bosques debe proporcionar beneficios reales que satisfagan las necesidades locales y nacionales.
En el presente artículo se documenta la iniciativa del Departamento Forestal de Jamaica encaminada a involucrar a las comunidades locales en la ordenación forestal participativa. En 1999, el Departamento Forestal de Jamaica puso en marcha un programa piloto para organizar comités locales de ordenación forestal como instrumentos de participación de las comunidades en la utilización y gestión de las reservas forestales adyacentes. En el artículo se describen la zona piloto, la política forestal, el establecimiento de los comités y sus cometidos y funciones, así como los del Departamento Forestal y, por último, se abordan los problemas y desafíos.
En 1992 se empezó a ejecutar el proyecto Árboles para el Mañana, financiado por el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) y el Gobierno de Jamaica, cuya finalidad era reforzar la capacidad del Departamento Forestal de Jamaica para manejar y conservar los bosques y los cultivos arbóreos en pro del beneficio sostenible de la población de Jamaica.
A efectos de la planificación del uso de la tierra, Jamaica está dividida en 26 unidades de ordenación de cuencas hidrográficas, cada una de las cuales contiene una o más cuencas. En la primera fase del proyecto, se seleccionó la unidad de Buff Bay/Pencar como zona piloto con el fin de desarrollar una metodología para realizar inventarios biofísicos, estudios de referencia socioeconómicos y agroforestales, estudios cartográficos, actividades de extensión forestal y la preparación y puesta en práctica de un plan local de ordenación forestal, así como para impartir capacitación al personal del Departamento Forestal. La selección de la zona piloto se basó en la evaluación de los criterios sociales, ambientales y forestales aplicables a todas las unidades de ordenación de Jamaica.
En 1998 comenzaron las actividades en la zona piloto, y las tareas preparatorias del establecimiento de un comité local de ordenación forestal para la unidad de Buff Bay/Pencar se llevaron a cabo en 1999.
La unidad de ordenación de Buff Bay/Pencar abarca una superficie de 20 258 hectáreas en el nordeste de Jamaica y se extiende desde el nivel del mar hasta una altitud de 1 600 metros en el Silver Hill Peak, en la cordillera de los Montes Azules.
La zona piloto tiene una población de unos 30 700 habitantes. La mayor parte de los asentamientos humanos están situados a lo largo de los cursos fluviales y las carreteras principales. La mayoría de los hogares se dedican a la agricultura como ocupación principal, pero por lo general las familias tienen más de una fuente de ingresos. Por ejemplo, la comercialización de productos agrícolas se combina con el trabajo asalariado, generalmente en grandes plantaciones de café.
Un tercio de la tierra de la unidad de Buff Bay/Pencar, aproximadamente, se dedica a la agricultura, y la producción de cultivos perennes distintos del café es una característica común de los sistemas agrícolas de la cuenca. En todas las explotaciones se produce una variedad de árboles frutales como el mango, el árbol del pan, el aguacate y el pimentero, generalmente en parcelas dispersas o combinados con el café en un sistema agroforestal mixto.
La existencia de numerosos árboles madereros dispersos es una de las características del paisaje agrícola. Aunque estos árboles no siempre fueron plantados por los agricultores, éstos los dejaron para obtener sombra o madera cuando desbrozaron la tierra. Cuando se plantan árboles, la caoba (Swietenia macrophylla), el cedro colorado (Cedrela odorata) y la majagua (Hibiscus elatus) son las especies más comunes.
Alrededor del 75 por ciento de la tierra de la unidad de ordenación de Buff Bay/Pencar está en manos privadas y el resto es de propiedad pública. Las reservas forestales ocupan una extensión de 2 815 ha, algo menos del 14 por ciento de la superficie total de la cuenca hidrográfica.
Desde comienzos del decenio de 1990, el Departamento Forestal de Jamaica ha explorado nuevas vías de desarrollo con la ayuda de organismos internacionales y del Gobierno. La Ley Forestal (Gobierno de Jamaica, 1996) dispone la designación de «un comité de ordenación forestal para toda la superficie o una parte de una reserva forestal, una zona de ordenación forestal o un espacio protegido» y enumera las funciones de dicho comité:
• controlar la condición de los recursos naturales en la zona que tiene el comité bajo su responsabilidad;
• organizar debates, reuniones públicas y otros actos para considerar la situación de los recursos naturales;
• asesorar al Conservador sobre cuestiones relacionadas con la formulación del plan local de ordenación forestal y la adopción de la reglamentación oportuna;
• proponer incentivos para que se adopten prácticas de conservación en la zona que tiene el comité bajo su responsabilidad;
• ayudar a diseñar y ejecutar proyectos de conservación en la zona;
• cualesquiera otras funciones que se puedan especificar en la Ley Forestal o en el marco de la misma.
En el Plan Nacional de Ordenación y Conservación Forestal, de duración quinquenal, que preparó el Departamento Forestal y adoptó el Gobierno en julio de 2001, la participación comunitaria es una estrategia básica en la ordenación forestal nacional (Departamento Forestal de Jamaica, 2001).
En 1999, dos sociólogos rurales (uno del Proyecto Árboles para el mañana y otro del Departamento Forestal), dos agentes de extensión y varios oficiales de campo del Departamento Forestal pusieron en marcha un intenso programa de actividades de divulgación en las comunidades de la zona piloto. Se llevaron a cabo presentaciones sobre los bosques y el medio ambiente, jornadas de capacitación de agricultores, establecimiento de parcelas agroforestales de demostración y programas en las escuelas. El programa de plantación privada del Departamento Forestal, en cuyo marco se proporcionan de forma gratuita plantones y asesoramiento técnico como incentivo para que los terratenientes y agricultores planten árboles en sus propiedades, fue el componente central del programa de divulgación.
La favorable acogida del programa de actividades del Departamento Forestal entre las comunidades de Buff Bay/Pencar fue un elemento fundamental en la decisión de comenzar a desarrollar un proceso de ordenación forestal participativa en las comunidades locales en el año 2000. El proceso se basó en un documento interno de posición (Departamento Forestal de Jamaica, 2000) que se preparó a partir de las deliberaciones mantenidas con organismos y organizaciones nacionales y de distrito, las opiniones expresadas por residentes y agricultores de la zona al personal de campo del Departamento Forestal y las directrices contenidas en la Ley Forestal de 1996.
Dado que los valles de Buff Bay y de Pencar de la cuenca son dos entidades geográficas distintas, en el documento de posición se proponía que se formara un comité para cada subcuenca. Se decidió que era necesario debatir los siguientes puntos:
• la función del comité local de ordenación forestal;
• la función del Departamento Forestal;
• la condición institucional del co-mité;
• la composición del comité;
• las funciones del comité;
• la administración y organización;
• la financiación del comité.
El Departamento Forestal mantuvo las primeras conversaciones con los posibles miembros de los comités locales de ordenación forestal de las zonas de Buff Bay y de Pencar en reuniones separadas que tuvieron lugar en septiembre de 2000. En ambas reuniones, los asistentes, tanto a título individual como en representación de organizaciones locales, mostraron un notable interés en participar. En consecuencia, se refrendó el establecimiento de un comité para cada subcuenca. En octubre de 2000 se celebró una reunión conjunta de las partes interesadas de las dos zonas, a la que se invitó también a organismos no gubernamentales con competencias en la ordenación de las cuencas hidrográficas. En la segunda reunión de los dos comités, en noviembre de 2000, se eligieron a los oficiales y se adoptó un reglamento. Los comités se constituyeron oficialmente en una reunión conjunta que tuvo lugar el 1º de diciembre de 2000.
En el documento de posición del Departamento Forestal sobre el establecimiento de los comités locales de ordenación forestal se propuso que no se limitara el número de miembros de los comités y que pudieran participar en ellos todos los grupos comunitarios, organizaciones, ONG y entidades del sector privado existentes en las subcuencas de Buff Bay y Pencar. En las primeras reuniones, los grupos decidieron adoptar una estructura similar a la de otras organizaciones comunitarias con las que estaban familiarizados. El oficial jurídico del Departamento Forestal preparó un proyecto de estatuto que los miembros de los comités examinaron, ultimaron y aprobaron a principios de 2001.
En el documento de posición se proponía asimismo que en las primeras fases el Departamento Forestal desempeñaría la función de secretaría de los comités y brindaría el asesoramiento técnico necesario y daría apoyo a los comités para que pudieran desempeñar sus funciones.
El
programa de plantación privado del Departamento Forestal de Jamaica proporciona
orientaciones técnicas para estimular a los agricultores a plantar árboles
en sus propiedades;
en la foto, un forestal demuestra el uso de un armazón
en A para la plantación en las laderas
(Jamaica Forestry Department)
Desde el momento de su establecimiento, los comités locales de ordenación forestal de Buff Bay y Pencar han mantenido reuniones ordinarias cada dos meses y reuniones conjuntas cada seis meses. El número de miembros de los comités se mantiene bastante estable, aunque la asistencia a las reuniones es fluctuante. En un examen de la experiencia de Jamaica relativa a los comités que se realizó recientemente (Geoghegan y Bennett, 2002) se señalaba que las reuniones han puesto de manifiesto el interés de la población local en obtener licencias de explotación maderera en las reservas forestales, participar en las actividades de reforestación y actuar como guardas forestales voluntarios.
La población local y el personal sobre el terreno del Departamento Forestal han señalado que el programa de plantación privada del Departamento Forestal ha contribuido eficazmente a aumentar la concienciación ambiental a nivel local y ha beneficiado a los agricultores. El Departamento Forestal reconoce también que ese programa es un incentivo para potenciar la participación en actividades relacionadas con los bosques y en la ordenación forestal a nivel local.
La contribución de los comités a la ordenación forestal local consiste principalmente en el plan de manejo forestal para la cuenca hidrográfica. Las dos funciones más importantes que se propusieron inicialmente fueron la prestación de asistencia para la elaboración de dicho plan y el seguimiento de su ejecución.
La formulación del plan de manejo forestal de la unidad de ordenación de Buff Bay/Pencar llevó más tiempo del previsto porque fue necesario analizar un gran volumen de datos. En una reunión conjunta celebrada en febrero de 2002 se presentó un primer proyecto a los miembros de los comités. Se consideró que el proyecto era excesivamente técnico para la mayoría de los no forestales, por lo cual el Departamento Forestal decidió preparar una versión simplificada del plan para facilitar la participación de los miembros en su ejecución.
Se llegó a la conclusión de que hasta que se adoptara el plan local de ordenación forestal sería necesario que los comités tuvieran un objetivo específico para que no se disgregaran y sus miembros estuvieran activos. En consecuencia, el Departamento Forestal y los comités han buscado fórmulas para que las comunidades locales se beneficien directamente de su participación en la ordenación forestal. Así, el comité de Pencar estableció un vivero en terreno arrendado por el Departamento Forestal, cuyo personal de campo le ayudó a preparar una propuesta de proyecto que consiguió financiación del Proyecto de Potenciación de la Sociedad Civil, financiado por el CIDA, para la construcción de viveros.
De modo análogo, los miembros del comité de Buff Bay plantearon la propuesta de utilizar la reserva forestal de Lancaster, en la cuenca hidrográfica de Buff Bay, para realizar actividades de ecoturismo. El comité ha propuesto construir senderos para practicar el senderismo y rehabilitar un edificio forestal para que pueda ser utilizado como cobijo en los picnics, tanto por visitantes locales como procedentes de otros lugares. Se ha recabado ayuda financiera a organismos donantes y a instituciones locales de financiación.
La majagua
(Hibiscus elatus ) es una de las especies
madereras plantadas más frecuentemente; en la foto,
un oficial forestal
inspecciona un plantón de H. elatus
recientemente
plantado
(Jamaica Forestry Department)
El trabajo con las comunidades no ha figurado tradicionalmente entre las actividades forestales en Jamaica y los forestales no estaban preparados para ese tipo de prácticas. La labor experimental desarrollada en la cuenca hidrográfica de Buff Bay/Pencar, que se inició con actividades de divulgación comunitaria y desembocó en el establecimiento de comités, ha contribuido a la formación de un núcleo básico de personal del Departamento Forestal muy interesado en los enfoques participativos. Además, el éxito del programa de extensión y de la iniciativa de los comités ha servido para que el personal superior acepte la necesidad de adoptar sistemas más participativos.
Como han señalado Geoghegan y Bennett (2002), no existía a nivel local la demanda de establecer comités, que se concibieron como una estrategia para respaldar la ejecución del Plan Nacional de Ordenación y Conservación Forestal y se propusieron a los interesados locales como una iniciativa del Departamento Forestal. Éste fomentó el interés comunitario en la participación en un comité local de ordenación forestal desarrollando actividades de divulgación sobre cuestiones planteadas por la población local en el curso de las reuniones celebradas por las comunidades con el Departamento Forestal. Por ejemplo, los agricultores de la zona piloto eran conscientes de la pérdida de suelo provocada por las fuertes precipitaciones, las comunidades de las partes altas de la cuenca habían sufrido las consecuencias de los corrimientos de tierra y a algunas comunidades les preocupaba la cantidad y calidad de agua disponible en determinados períodos del año. Dado que es común la actitud de desconfianza general hacia el gobierno, particularmente en las zonas rurales de Jamaica, el hecho de que la población deseara cooperar con el Departamento Forestal para llevar adelante el proceso de ordenación forestal local, pese al papel poco definido asignado a los comités, es una indicación del éxito del programa de extensión.
El Departamento Forestal sigue siendo el motor que impulsa el funcionamiento de los comités. Desde que se pusieron en marcha hace más de año y medio, ha disminuido un tanto la asistencia a las reuniones. Se considera que la ausencia de un objetivo concreto, al no haberse completado todavía el plan local de ordenación forestal, y de una definición más precisa de su función en la ejecución de dicho plan han contribuido a reducir el interés. En el momento presente, es preciso reforzar la confianza mutua entre los miembros de los comités y el personal de campo del Departamento Forestal, para asegurar que éste tenga en cuenta los deseos y opiniones de las comunidades sobre la forma de manejar y utilizar los bosques locales.
El Departamento Forestal reconoce que la participación y cooperación de las comunidades permitirá a éstas obtener beneficios económicos y ambientales sostenibles del uso planificado de los bosques (Departamento Forestal de Jamaica, 2000). Los miembros de los comités han puesto de manifiesto que además de la protección de la cuenca hidrográfica derivada del uso planificado de los bosques, esperan obtener también beneficios económicos directos como los que proporciona la explotación maderera, particularmente en las plantaciones de pinos.
El establecimiento de los comités locales de ordenación forestal de Buff Bay y Pencar tuvo un costo elevado. En los cuatro meses anteriores a su constitución oficial, el programa de sensibilización y concienciación incluyó la asistencia a más de 80 reuniones comunitarias y de grupo. La buena disposición de la población fue una consecuencia directa de la labor preparatoria desarrollada en el curso de las actividades de divulgación realizadas por el Departamento Forestal en 1999 y 2000. La fuerte inversión que hubo que hacer en tiempo del personal, costos de viaje y otros gastos se financió a través del Proyecto Árboles para el mañana como parte de las actividades generales que se estaban desarrollando en la zona piloto de Buff Bay/Pencar. La experiencia ha indicado al Departamento Forestal que fomentar la confianza y superar el escepticismo con respecto al gobierno es esencial para establecer relaciones de trabajo con las comunidades.
Se ha propuesto establecer comités en otras partes del país, pero dadas las limitaciones presupuestarias, será un desafío para el Departamento Forestal repetir el éxito de los comités de Buff Bay y Pencar.
A corto plazo, el retraso en la finalización y aplicación del plan de ordenación forestal de Buff Bay/Pencar ha dejado a los comités sin un objetivo claro para sus reuniones. A largo plazo, será necesario ocuparse de mantener el interés de sus miembros. La ausencia de unas bases sólidas para la acción colectiva significa que el Departamento Forestal tendrá que seguir actuando probablemente como catalizador para aunar las voluntades de la población y las organizaciones para abordar el programa forestal. El proyecto de establecimiento de viveros en Pencar y la actividad de ecoturismo que se ha propuesto en Buff Bay constituyen un primer paso para desarrollar oportunidades económicas basadas en los recursos forestales, y el Departamento Forestal examinará con los comités las modalidades para la explotación sostenible de las plantaciones de pinos existentes, con el fin de que los beneficios económicos reviertan en la cuenca en la mayor medida posible.
Las experiencias recientes han puesto de manifiesto la dificultad de conseguir un equilibrio en la relación entre el Departamento Forestal y los grupos a los que ha impulsado a participar en el proceso participativo. Los buenos resultados alcanzados por el Departamento Forestal en la labor de facilitar el funcionamiento de los comités parece haber hecho surgir la expectativa de que el Departamento tomará la iniciativa en todos los aspectos de las actividades de éstos, sean o no actividades forestales. No puede sorprender esa expectativa, dada la disparidad en la fortaleza organizativa de ambos grupos y ello subraya la necesidad de establecer con claridad las responsabilidades y obligaciones del «facilitador» y de la comunidad desde las primeras fases de la cooperación.
Las políticas de ámbito nacional pueden afectar al futuro de los comités. Durante los últimos años, la adopción por el gobierno de un enfoque más participativo en la planificación del desarrollo ha centrado la atención en el fortalecimiento de los gobiernos de los distritos, estableciendo comités de desarrollo de distrito. Los comités apoyan este proceso, pero algunos se han preguntado si se duplicarán los esfuerzos entre los comités de desarrollo de distrito y los comités locales. Es necesario asegurar la complementariedad entre ambos tipos de organismos. En el futuro de los comités locales influirá también la política relativa a las cuencas hidrográficas, en fase de elaboración, que propone la creación de comités locales de ordenación de las cuencas hidrográficas en todas las unidades de ordenación. En el mandato más amplio de esos comités quedarían incluidas las reservas forestales, que constituyen el objeto de atención primordial.
La sostenibilidad financiera y administrativa es una cuestión de gran importancia en este momento en que los comités de Buff Bay y Pencar están tratando de establecerse como organizaciones viables, eficaces y representativas. Si bien es cierto que el gobierno propugna cada vez más decididamente el enfoque de la gestión participativa, el apoyo financiero a la participación de los interesados locales en los procesos de planificación y adopción de decisiones se presta únicamente en el marco de proyectos de desarrollo con financiación externa. El Departamento Forestal no tiene un presupuesto para actividades de extensión, y habida cuenta de los recortes presupuestarios anuales, no es seguro que se puedan mantener los comités cuando concluya en 2004 el Proyecto Árboles para el mañana.
Estos alumnos han producido compost en los terrenos de su escuela en el ámbito de
un programa escolar organizado
por el Departamento Forestal de Jamaica
(Jamaica Forestry Department)
Un grupo de
estudiantes jóvenes participa en una demostración sobre la plantación de vetiver
(Vetiveria zizanioides
) para la
estabilización de laderas: un ejemplo de las actividades de extensión
comunitaria llevadas a cabo en la zona piloto
(Jamaica Forestry Department)
Aunque aún queda mucho por hacer para definir la función de los comités locales de ordenación forestal de Buff Bay/Pencar y no se han resuelto los problemas de sostenibilidad, la experiencia del Departamento Forestal de Jamaica en la ordenación participativa ha sido positiva y el Departamento está firmemente decidido a continuar el proceso. La respuesta de la población local a las actividades del Departamento Forestal en la cuenca hidrográfica de Buff Bay/Pencar ha mostrado que es posible trabajar con las comunidades. El Departamento ha conseguido que las comunidades confíen en un organismo oficial –hecho sin precedentes en Jamaica– y que los forestales cooperen con las comunidades rurales en los bosques y en sus proximidades. Aunque los fondos son escasos, el Departamento Forestal busca sin cesar formas innovadoras para cumplir su tarea, incluso el intercambio de recursos con otros proyectos financiados por donantes en Jamaica.
Ha de pasar algún tiempo para que se obtengan beneficios cuantificables, pero previsiblemente, las iniciativas futuras con las comunidades en las cuencas hidrográficas se beneficiarán de las relaciones establecidas gracias a la creación de los comités.
BibliografíaGeoghegan, T. y Bennett, N. 2002. Risking change: experimenting with local forest management committees in Jamaica. CANARI Technical Report No. 308. Laventille, Trinidad y Tabago, Instituto de Recursos Naturales del Caribe (CANARI).
Government of Jamaica. 1996. The Forest Act. Kingston, Jamaica, Jamaica Printing Services Ltd.
Jamaica Forestry Department. 2000. Formation of a local forest management committee for the Buff Bay/Pencar areas. Documento de posición. Kingston, Jamaica.
Jamaica Forestry Department. 2001. National Forest Management and Conservation Plan. Kingston, Jamaica.
