Chapitre 4. Qu'est-ce qu'une subvention aux pêches?

4.1 Définition des subventions aux pêches

Après avoir mis au point l'organisation générale du travail et établi un programme d'ensemble des tâches à effectuer, l'étape suivante consiste à définir ce que l'on entend par subvention aux pêches, avant d'en entreprendre l'étude.

Pour la plupart d'entre nous une subvention est une sorte d'aide des pouvoirs publics au secteur privé, d'ordinaire dans l'intérêt général. Si l'on cherche le mot «subvention» dans un dictionnaire on y trouve la définition suivante «paiement direct ou indirect, concession économique ou privilège accordé par un gouvernement à des entreprises privées, des ménages ou d'autres entités administratives afin de promouvoir la réalisation d'un objectif public» (Glossaire des pêches FAO et Encyclopedia Britannica 2001).

A partir de cette notion générale, le Guide propose une définition au sens large des subventions aux pêches, aux termes de laquelle une subvention pourrait être en principe constituée par toute forme d'intervention des pouvoirs publics - ou d'absence d'intervention - affectant l'industrie de la pêche et comportant une valeur économique. Cette valeur économique se traduit par une incidence sur les profits de l'industrie de la pêche. L'aspect intragouvernemental de la définition ci-dessus n'est pas pris en compte et les subventions sont définies en termes d'intervention ou d'absence d'intervention, étant entendu que le bénéficiaire appartient alors au secteur privé de la pêche (et ne rentre pas dans la catégorie «autres entités administratives»).

Cependant, toute absence d'intervention du secteur public ne peut être qualifiée de subvention^[3] et la définition doit être précisée davantage en ce qui concerne les données de référence.

Par conséquent, nous entendons par subvention une mesure qui sort de l'ordinaire, c'est-à-dire qui ne relève pas des pratiques habituelles.

Les subventions aux pêches désignent les interventions ou des absences d'intervention des pouvoirs publics qui ne relèvent pas des pratiques habituelles et qui modifient - en les augmentant ou en les diminuant - les profits potentiels réalisés par cette industrie à court, moyen ou long termes.

Le terme «pouvoirs publics» inclut ici également d'autres administrations et instances publiques que celles du pays dans lequel la subvention existe en tant que telle. Cette définition inclura donc, par exemple, les contributions des institutions publiques et internationales d'aide au développement et de coopération. Sont par ailleurs évidemment prises en compte les interventions ou absences d'intervention des organismes et organisations publiques extérieurs au secteur des pêches. Les financements accordés par des entreprises privées ne constituent cependant pas des subventions.

«L'industrie des pêches» désigne l'ensemble des sous-secteurs productifs du secteur des pêches et de l'aquaculture, c'est-à-dire tous les types d'industries d'amont - notamment les transports et les différents services de soutien - les pêches de capture, l'aquaculture, les activités de transformation et de commercialisation. Pour notre étude particulière, nous pouvons bien sûr avoir convenu de nous limiter à un groupe d'entreprises, à un ou plusieurs sous-secteurs ou au niveau global du secteur (voir également chapitre 3 et section 6.3).

La notion de «profits potentiels» implique celle de rentabilité globale de l'industrie des pêches. Bien que les subventions aient une incidence sur les profits à court, moyen et long termes, le Guide porte plus particulièrement sur les effets financiers plus directs et à court terme, comme nous le verrons lors de l'examen des méthodes d'évaluation des subventions au chapitre 6. Il convient de signaler que les subventions pourraient aussi réduire les profits. Les impôts et les divers types de redevances et de taxes sont des exemples de subventions ayant pour effet de réduire les profits.

Il importe de noter que l'intervention (ou l'absence d'intervention) ne vise pas forcément de façon spécifique l'industrie des pêches - elle peut très bien être également applicable à d'autres secteurs économiques - et que le Guide la définit en tant que subventions aux pêches dans la mesure où elle comporte un avantage (ou un préjudice) économique relatif par rapport au reste de l'économie.

4.2 Le contexte

Lorsque l'on définit une subvention aux pêches comme une intervention ou une absence d'intervention inhabituelle ou ne relevant pas des pratiques habituelles, il faut savoir ce que l'on entend par «inhabituelle» afin de pouvoir distinguer d'une part les subventions, et d'autre part les interventions et absences d'intervention normales ou générales. A cet effet, la meilleure solution consiste à définir ce qui est général et à utiliser ce cas de figure comme référence de «normalité» pour mesurer la spécificité; autrement dit, toute intervention s'écartant du schéma de référence associé à la normalité est réputée inhabituelle et s'apparente par conséquent à une subvention.

Il est concevable d'envisager qu'à une certaine date future les pays s'entendent sur la notion de «normalité» dans un contexte mondial et sur le choix, de ce qui peut servir de «données repères» ou de critères internationaux pour définir les subventions. Parmi ces données repères pourraient figurer notamment, les taux d'intérêt pour les emprunts destinés aux investissements, les prix types du carburant et les niveaux minimum de recouvrement des coûts, de gestion des pêches, etc. Toutefois, puisque de telles normes n'existent pas et parce que l'établissement d'un consensus à ce sujet prendra du temps, le Guide propose - pour l'instant - d'utiliser les normes représentées par le cadre économique général de la région ou du pays particulier étudié. Les éléments de référence devront donc correspondre à d'autres secteurs du pays ou de groupes de pays, c'est-à-dire à la situation «normale» en l'absence de subventions, contexte dans lequel l'industrie opère en général dans le pays ou la région considérée, les subventions aux pêches étant définies et mesurées en termes d'écart par rapport à cette situation. Par exemple, dans un pays où des services publics sont, pour ainsi dire, gratuits pour l'usager - puisqu'ils sont financés par le système fiscal - il serait considéré comme normal que l'industrie des pêches bénéficie également de certains services, sans que ces derniers puissent être définis comme des subventions. D'autre part, dans un pays où le recouvrement des coûts est la norme, les mêmes avantages recueillis par le secteur des pêches constituent des subventions si l'industrie de la pêche n'en paie pas directement le coût.

Toutefois, cette approche ne serait pas satisfaisante pour établir des comparaisons d'un pays ou d'une région à l'autre. Dans certains cas il peut exister d'autres normes ou d'autres principes directeurs susceptibles d'être appliqués. Par exemple si les résultats de l'étude consacrée aux subventions doivent être utilisés dans le cadre d'une analyse des effets des subventions sur le commerce international de poisson et de produits de la pêche, il convient sans doute d'adapter les définitions utilisées dans le cadre de notre travail en fonction de celles qui figurent dans le texte de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'OMC (voir également encadré 1).

Si tel n'est pas le cas, nous pourrions essayer de trouver un point de vue objectif dans la théorie économique. Des réflexions dans ce sens sont présentées à l'encadré 2 ci-après. L'examen des pratiques internationales est par ailleurs susceptible de fournir quelques principes directeurs. En dépit de l'absence de définition officielle des subventions aux pêches, nombre d'études et de travaux de recherche menés à bien ont indiqué ce qu'il convenait de considérer comme une intervention ou une absence d'intervention des pouvoirs publics. L'examen des publications parues à ce sujet ne nous fournira certes pas toutes les réponses cherchées, mais pourrait cependant nous avancer sérieusement. Il ne nous faut pas perdre de vue par ailleurs qu'en général les subventions ne sont pas étudiées «dans l'absolu»; à cet égard la finalité et l'objet même de notre travail peuvent sans doute nous donner des indications quant à la façon dont nous pouvons définir les subventions et quant au contenu de cette définition. Le chapitre 5 ci-après, consacré aux différentes catégories de subventions, examinera les enseignements de la pratique internationale eu égard à la définition des subventions. Nous reviendrons ensuite à la question des «données repères» au chapitre 6, consacré à l'évaluation quantitative des subventions.

4.3 Cadres économique et institutionnel et secteur des pêches

L'identification des subventions aux pêches d'après la définition ci-dessus exige une bonne connaissance du cadre économique et institutionnel général des subventions en question. Il nous faut en outre évidemment connaître le secteur des pêches. Des informations quantitatives sur différents aspects économiques et financiers sont par ailleurs requises afin de déterminer la valeur des subventions, thème traité aux chapitres 6 et 7 ci-dessous.

L'objectif et le champ de l'étude déterminent la nature et l'ampleur des informations dont nous avons besoin en ce qui concerne tant le contexte économique et institutionnel que le secteur des pêches proprement dit; la couverture des enquêtes doit être adaptée à la tâche fixée. Nous indiquons néanmoins ci-après quelques recommandations quant à la teneur des enquêtes.

Un état des lieux du cadre macro-économique, en vue de l'identification et de l'évaluation des subventions aux pêches, pourrait passer en revue les aspects suivants:

• Cadre d'action et cadre juridique
  Il est indispensable de connaître le cadre réglementaire et plus particulièrement le rôle du secteur public. Quelle est la ligne de conduite adoptée en matière de recouvrement des coûts des services publics? Quelles sont les interventions du gouvernement sur le marché? Quel est le rôle des entreprises d'Etat? Existe-t-il des programmes de soutien aux entreprises, par exemple à des fins de développement régional, ou pour l'aide aux entreprises nouvelles, etc.? Quels sont les ministères ou administrations publiques responsables de ces mesures et de ces programmes et comment sont-ils organisés?
  Il y aurait lieu par ailleurs d'examiner des questions politiques et juridiques plus spécifiques, en particulier dans des domaines susceptibles de concerner le secteur des pêches, par exemple les politiques de l'environnement et les mesures générales de lutte contre la pollution, la sécurité alimentaire et les normes d'hygiène, le droit du travail et de l'emploi et enfin, les pratiques vis-à-vis des droits d'usage dans le secteur des ressources naturelles.

• Taux d'intérêt et politiques monétaires
  Des données sur les taux d'intérêt du marché sont indispensables pour déterminer si l'industrie des pêches bénéficie de prêts à des conditions favorables et afin d'évaluer d'autres subventions éventuelles en rapport avec les investissements. Dans la mesure du possible, le coût financier de substitution réel devrait servir de donnée repère et lorsque les taux du marché varient selon le type d'investissement, généralement selon le niveau de risque apparent - il conviendrait de faire attention à utiliser le taux correspondant à la situation particulière en présence. L'«état des lieux» peut donc établir la liste des différents taux d'intérêt pratiqués sur le marché. Il y a lieu de signaler que cela peut comporter la prise en compte des taux d'usure sur un marché informel, si telle est concrètement la solution de substitution disponible sur le marché. Si les taux d'intérêt du marché ne sont pas connus, un taux interbancaire judicieusement ajusté ou le taux de rendement des obligations d'Etat pourrait fournir une indication utile.
  Les conditions générales d'emprunt et de crédit, par exemple l'obligation de garantie ou les périodes d'amortissement types, pourraient également figurer dans l'étude initiale, ainsi que les informations sur les principales mesures monétaires affectant le système de crédit. Il faut en outre bien connaître l'organisation générale des institutions du secteur financier et du secteur du crédit.

• Réglementations fiscales et couverture de sécurité sociale
  Parmi les informations éventuellement pertinentes sur les recettes publiques générales et le système fiscal, figurent les taux de TVA, pour différents biens et services, s'ils sont différenciés, ainsi que le taux de l'impôt sur les sociétés, notamment les règles générales applicables aux provisions pour amortissement sur les immobilisations et les possibilités de report d'impôt.
  En ce qui concerne l'emploi et les coûts de main-d'œuvre, les principales caractéristiques des régimes fiscaux appliqués aux individus doivent être passées en revue, ainsi que l'organisation générale des systèmes de sécurité sociale, notamment les principes régissant les contributions obligatoires et les prestations du régime commun.

• Réglementations commerciales et mesures à la frontière
  Il convient d'examiner les mesures tarifaires et les mesures non tarifaires à la frontière, en précisant les différences selon les divers types de biens et de services. Les restrictions à la frontière concernant les investissements directs, les droits de propriété ou l'exercice de certaines professions ou activités commerciales doivent également être examinées, ainsi que les règlements relatifs à l'immigration ou aux mouvements de main-d'œuvre. En fonction du champ de l'étude, il peut également y avoir lieu de s'intéresser aux accords pertinents en matière de commerce international, ainsi qu'aux réglementations appliquées par nos principaux partenaires commerciaux.

• Taux de change et réglementation des changes Il importe de connaître l'existence de restrictions aux transferts de capitaux ou de restrictions relatives aux devises, en particulier si elles ne s'appliquent pas de la même façon aux différents secteurs de l'économie. Les taux de change officiels et non officiels importants pour le monde économique doivent également être pris en compte.

Lors d'un examen du secteur des pêches, nous cherchons à identifier et nous étudions systématiquement les politiques et réglementations propres aux pêches, par exemple:

• Interventions des pouvoirs publics sur le marché dans le secteur, par ex. politiques de prix, entreprises à capitaux publics, programmes de soutien, etc.

• Systèmes de gestion des pêches et de droits d'accès.

• Réglementation concernant l'utilisation des eaux et des terres applicable à l'aquaculture.

• Réglementations de sécurité et d'hygiène relatives au poisson.

• Marchés des capitaux et systèmes de crédit relatifs à l'industrie de la pêche.

• Réglementation fiscale applicable à l'industrie de la pêche.

• Politique de sécurité sociale et réglementations concernant la main d'œuvre employée dans l'industrie de la pêche.

• Réglementation commerciale et mesures aux frontières concernant le poisson, les produits de la pêche et les facteurs de production.

4.4 Où et comment trouver l'information

Les aspects recensés ci-dessus à la section 4.3 couvrent un vaste éventail de données indispensables à l'étude des subventions aux pêches. En fonction des compétences et des postes occupés par les membres de l'équipe, certaines de ces informations peuvent être faciles à obtenir; par exemple dans un ministère ou un département des pêches les informations sur les systèmes de gestion des pêches ne sont vraisemblablement pas difficiles à recueillir. De plus, les informations générales sur des questions dont certains aspects sont déjà connus, par exemple les politiques économiques ou la réglementation fiscale, peuvent aussi être assez simples à obtenir. De manière analogue, l'identification de certaines subventions peut ne poser aucune difficulté. Certains systèmes de soutien, par exemple un programme d'aide à l'investissement, peuvent être largement connus et sont donc faciles à étudier.

D'autres questions par contre, risquent de sortir de notre domaine de travail habituel ou de ne pas relever de notre compétence. De plus, nous pouvons même ignorer parfaitement certains aspects et risquer ainsi d'omettre certaines subventions; il est donc indispensable de multiplier les sources d'informations consultées. Pour garantir autant que possible l'identification de toutes les subventions, nous suggérons d'adopter deux points de vues pour procéder à cette tâche exploratoire, autrement dit, le point de vue de celui qui accorde la subvention et celui du bénéficiaire.

A cet effet nous devons identifier:

• Toutes les organisations et tous les organismes publics impliqués dans le secteur des pêches et susceptibles d'accorder des subventions - sous une forme ou une autre.
  Les instances concernées peuvent être des organismes propres aux pêches (par exemple, un ministère ou un département des pêches) ou non (par exemple, un institut de recherche ou une autorité sanitaire). Il peut s'agir également d'organisations internationales ou de gouvernements donateurs étrangers. Les organisations semi-publiques et les groupes d'intérêt, par exemple les syndicats ou les organisations de producteurs, doivent aussi être pris en compte à ce titre; ils sont en effet susceptibles d'offrir une aide au secteur, aide pour laquelle ils bénéficient pour leur part d'un financement public.

• Les acteurs du secteur des pêches qui reçoivent des subventions aux pêches ou qui en bénéficient.
  Il s'agit des entreprises ou des opérateurs individuels qui exercent leur activité dans le domaine de la pêche, de l'aquaculture, de la fourniture d'intrants, de la transformation, de la distribution et du commerce, etc. Un recensement des activités économiques du secteur et l'établissement d'une liste des principaux groupes d'entreprises et d'opérateurs par sous-secteur, par taille, par type d'entreprises, etc., donnera une bonne idée de l'organisation de l'industrie de la pêche et nous aidera à trouver la personne qu'il convient de consulter dans le cadre de l'identification et de l'évaluation des subventions à ce secteur.

Aussi préconisons-nous d'effectuer - outre les études consacrées au contexte général et aux secteurs mentionnés - une revue générale complète des institutions concernées, ainsi qu'un examen détaillé du secteur des pêches. Ce dernier point est examiné plus complètement au chapitre 7. La revue des institutions est importante à plusieurs égards. Elle doit renseigner sur les fournisseurs potentiels de subventions et facilite donc concrètement la tâche d'identification des subventions. Les informations détaillées recueillies sur les arrangements institutionnels sont également précieuses dans le cadre de l'évaluation des subventions (voir chapitre 6).

4.5 Identification des subventions aux pêches - Etablissement d'une première liste

Une fois identifiées toutes les parties intéressées, c'est-à-dire toutes les parties impliquées ou concernées par le secteur des pêches et une fois suffisamment précisées les informations dont nous avons besoin, nous pouvons commencer à recueillir les données appropriées et à identifier les subventions correspondantes. La collecte d'informations peut se faire sous différentes formes - examen des documents et des rapports existants, questionnaires, entrevues, entretiens, appels téléphoniques, demandes de renseignements par écrit, etc., tandis que chaque situation particulière doit donner lieu à l'adoption de méthodologies appropriées. Nous pouvons en outre occasionnellement souhaiter consulter des personnes extérieures à l'ensemble des parties intéressées - par exemple, des entreprises ou des représentants de spécialistes opérant dans des secteurs économiques autres que les pêches, de façon à préciser les données repères et les éléments de référence à utiliser.

L'ampleur de la tâche de collecte des données et leur analyse plus ou moins approfondie seront fonction du type d'étude et de l'objectif fixé. Il se peut que nous souhaitions aller bien au-delà d'une simple énumération des subventions aux pêches actuellement en vigueur; ainsi les chapitres suivants du présent Guide proposent et passent en revue plusieurs types d'analyses. Cependant, indépendamment du niveau de détail convenu pour notre étude, il est généralement intéressant d'établir sans tarder une liste des subventions d'ores et déjà identifiées, ainsi que des situations et des mesures d'aide susceptibles d'être définies en tant que subventions après examen plus approfondi. Ce document de travail pourrait également contenir des descriptions succinctes des subventions et des informations au sujet de l'autorité responsable (qui accorde la subvention) et des bénéficiaires; il constituera - dans sa version finale - un état récapitulatif des subventions dans le secteur des pêches.