Dans le présent chapitre nous chercherons à déterminer comment «mesurer» les subventions aux pêches, c'est-à-dire comment leur attribuer des valeurs monétaires. L'objectif ainsi poursuivi consiste à pouvoir effectuer des analyses plus quantitatives. Il se peut en effet que nous souhaitions pouvoir déterminer quelle part des profits dégagés par le secteur des pêches peut être liée aux subventions ou quel est le montant des fonds publics consacrés au secteur des pêches; nous pouvons également chercher à étendre notre analyse à d'autres aspects exigeant la prise en compte de données quantitatives. Les chapitres 7 et 8 montrent de façon plus détaillée comment étudier les profits du secteur en rapport avec les subventions, et présentent des analyses comparatives, respectivement. Dans ce chapitre, nous passerons en revue différentes méthodologies et pratiques d'évaluation de plusieurs types de subventions.
La définition des subventions donnée par le Guide se réfère à la notion de «profits potentiels» ou de «rentabilité» du secteur des pêches; ainsi, les interventions ou les absences d'interventions des pouvoirs publics qui affectent les profits du secteur sont des subventions. Il est indiqué à la section 4.1 (page 6) (qui présente la définition du Guide pour les subventions aux pêches) que l'attention porte essentiellement sur l'impact à court terme des subventions sur les profits plutôt que sur l'incidence à moyen ou long termes sur la rentabilité. Par court terme, nous entendons les effets apparus «immédiatement» et généralement susceptibles d'être observés au niveau des profits d'une entreprise dans la même année ou au plus tard l'année suivante par rapport à la date d'une intervention particulière (ou à la date d'une absence d'intervention, c'est-à-dire la date à laquelle elle aurait pu avoir lieu). Le moyen terme impliquerait une période d'environ 5 ans, et le long terme toute période d'une durée plus importante.
Le Guide suppose que toutes les subventions ont des effets à court et à long termes. Ces effets peuvent être directs ou indirects et concerner de différentes façons - et séparément ou conjointement - l'entreprise ou un sous-secteur, le secteur des pêches dans son ensemble ou la société en général.
Les effets à court terme sur les coûts et/ou les gains (et par conséquent les profits de l'entreprise sont parfois relativement faciles à identifier pour les subventions des catégories 1 et 2, alors qu'ils sont plus implicites et plus difficiles à quantifier pour celles des catégories 3 et 4. Quant aux effets à long terme, ils sont souvent à caractère plus indirect et susceptibles d'affecter la même entreprise ou une autre partie du secteur, ou encore la société au sens large. Parmi les effets à long terme figurent des effets secondaires et l'impact des changements de comportement déclenchés par l'effet initial à court terme. Par exemple, une réduction de la taxe sur les carburants réduit les coûts et met conjointement à la disposition de l'entreprise des ressources financières utilisables à d'autres fins; elle peut donc - à condition que ces ressources supplémentaires soient utilisées à bon escient - s'avérer bénéfique tant pour les profits à court terme que pour la rentabilité à plus terme. Néanmoins, les effets à court et à long termes jouent parfois en sens inverse pour l'entreprise: autrement dit, une subvention peut accroître les profits à court terme tout en réduisant les profits à long terme - et ceux du secteur - ainsi, un programme d'aide à l'investissement qui accorde aujourd'hui des avantages financiers au destinataire peut conduire à un surinvestissement dans le secteur, à l'origine d'une situation de surpêche et par conséquent d'une diminution des recettes et des profits à long terme. En revanche, d'autres subventions peuvent réduire les profits de l'entreprise à court terme, mais comporter des effets positifs à plus long terme, pour l'entreprise ou pour le secteur proprement dit, ou encore pour la société dans son ensemble, par exemple la réglementation des engins de pêche et les programmes de protection de l'environnement.
Dans cette logique, une analyse des effets à long terme semble devoir nous amener à étudier les effets des subventions sur les ressources et sur la durabilité des pêche. Or, il s'agit d'une question complexe qui ne rentre pas dans le cadre du présent Guide; il est en effet difficile d'évaluer les aspects à plus long terme sur la base des connaissances actuelles. Aussi, l'évaluation des subventions examinées ci-dessous fera donc porter l'analyse quantitative sur le court terme. Le Guide suggère d'établir une évaluation constituant une «photo» de la situation actuelle indiquant pour chaque année la valeur des subventions. Cette approche peut certes paraître insuffisante, mais nous pensons qu'il s'agit d'une phase nécessaire importante préalable à une meilleure connaissance de l'incidence des subventions aux pêches, également à plus long terme. Ces aspects à long terme peuvent évidemment - en fonction de la finalité et de l'objet du travail particulier du travail particulier consacré aux subventions aux pêches - conduire par la suite à une analyse plus détaillée. Naturellement, il convient de noter et de faire figurer le cas échéant dans le rapport (voir également le chapitre 9), toute information qualitative portée à notre connaissance et concernant les effets à long terme.
L'exposé ci-dessus se réfère aux «entreprises», à un «sous-secteur» au secteur des pêches et à la société dans son ensemble en tant qu'entité distincte sur lesquelles les subventions ont un impact. Or, ces quatre concepts se situent à des niveaux différents, susceptibles de faire l'objet d'analyses spécifiques. L'entreprise se situe au niveau de détail le plus important. Le regroupement des informations concernant plusieurs entreprises permet d'étudier un groupe d'entreprises ou le cas échéant un sous-secteur. Par exemple, en incluant tous les exploitants aquacoles dans notre étude nous pouvons effectuer une analyse du sous-secteur de l'aquaculture. Par ailleurs, une analyse de l'ensemble du secteur des pêches, exige un regroupement des informations concernant toutes les entreprises de façon à constituer l'agrégat correspondant au secteur dans son ensemble. Enfin, si nous utilisons la notion de société, nous étudions les choses au-delà du secteur des pêches, dans une perspective beaucoup plus large, englobant différents aspects de l'économie de bien-être. L'impact sur la société est étroitement lié à l'impact à long terme des subventions évoqué plus haut. Comme nous le savons, le Guide définit les subventions au moyen d'un critère lié aux profits potentiels du secteur. Aussi nous intéressons-nous ci-après essentiellement à l'impact des subventions sur les profits d'une entreprise. Il est possible ensuite de regrouper ces informations jusqu'au niveau du secteur considéré dans son ensemble. Pour cette partie de l'analyse, le Guide utilise l'expression «évaluation de la valeur pour l'industrie». De plus, nous étudierons aussi les implications budgétaires pour les instances qui accordent les subventions, c'est-à-dire le coût - ou les revenus - pour les pouvoirs publics d'une subvention. La section suivante examine ces deux notions.
Déjà au chapitre 5 ci-dessus, les notions de «coût - ou revenu - pour les pouvoirs publics» et de «valeur pour l'industrie» ont été mentionnées dans le cadre de l'examen des quatre catégories de subventions aux pêches. En ce qui concerne la valeur pour l'industrie, nous cherchons à déterminer l'impact direct à court terme sur les profits; celui-ci peut être défini comme étant de nature à réduire (ou accroître) les coûts ou à augmenter (ou réduire) les revenus, puis mesuré en tant que tel - parfois non sans difficulté. Pour les pouvoirs publics - qui accordent la subvention - par contre, la valeur peut être sensiblement différente et correspondre au montant de la dépense publique, compte tenu des coûts de gestion directs et indirects d'attribution et d'administration de la subvention. L'aspect coût de substitution doit également être pris en considération. Le coût pour les pouvoirs publics - ou le revenu, dans le cas d'une subvention négative - et la valeur pour l'industrie peuvent donc être deux choses différentes, qu'il convient d'étudier conjointement pour comprendre la valeur économique d'une subvention.
La mesure de l'incidence d'une subvention sur la rentabilité n'est pas une tâche facile et exige au préalable un certain nombre d'hypothèses. Le principe directeur essentiel pour estimer la valeur pour l'industrie repose sur l'hypothèse que toutes les subventions qui augmentent les revenus et réduisent les coûts s'avèrent bénéfiques pour l'industrie et que si les pouvoirs publics ne les accordent pas, l'industrie devrait ou souhaiterait les financer elle-même. Autrement dit les subventions ont en règle générale une valeur positive pour le secteur: il s'agit évidemment de l'expression simplifiée d'une analyse beaucoup plus élaborée. On pourrait soutenir également par exemple que si l'aide fournie par le biais des subventions était indispensable à l'industrie, celle-ci la financerait elle-même d'ores et déjà et les subventions seraient purement et simplement inutiles. De plus, il faudrait faire appel à des arguments sensiblement différents pour certaines subventions telles que les mesures à la frontière, la gestion des pêches, l'accès gratuit à la ressource et naturellement, les subventions qui réduisent manifestement les profits. Néanmoins, le Guide fait apparaître que la valeur d'une subvention pour l'industrie peut être estimée très précisément comme le prix à payer aux conditions du marché pour obtenir le même service ou le même bien, ce principe devant être appliqué dans tous les cas où cela est possible[5].
Quant à la valeur des subventions aux pêches exprimée en termes de coût (revenu) pour les pouvoirs publics, l'évaluation doit s'appuyer essentiellement sur des informations tirées des comptes publics, sauf dans le cas du manque à gagner (réductions fiscales par exemple, qui ne sont généralement pas prises en compte dans les comptes publics et devront être évaluées séparément.) De plus, il est important d'évaluer le coût d'une subvention non seulement sous la forme du transfert financier qu'il peut comporter - dans le cas d'une aide financière - mais aussi en tant que coût de gestion du programme ou d'application de la réglementation. Ce coût d'application tient compte des frais de personnel et des frais de fonctionnement encourus par les administrations des pêches ou par les différents organismes publics chargés d'attribuer des subventions destinées au secteur des pêches. En outre une évaluation correcte du coût véritable pour les pouvoirs publics devrait comporter une estimation du coût de substitution - ou du prix fictif - ce qui risque toutefois de s'avérer extrêmement délicat dans la pratique (voir encadré 4).
| ENCADRÉ 4 On peut qualifier de coût social d'une activité économique son coût total pour la collectivité: il correspond à la somme des coûts de substitution des ressources utilisées et de tout autre coût imposé à la collectivité par ladite activité. Le coût de substitution d'une activité est égal à la valeur des avantages auxquels il faut renoncer suite à l'utilisation des ressources pour l'activité choisie et non à d'autres fins. Du point de vue des dépenses publiques considérées dans notre optique, l'évaluation du coût de substitution consisterait à évaluer les sommes consacrées, par exemple, à la construction d'un port de pêche, lesquelles auraient pu sinon être employées à d'autres fins - construction d'une école ou amélioration des services de santé - et à estimer la valeur des avantages auxquels il a fallu renoncer. Or, le calcul de cette valeur peut évidemment s'avérer difficile, surtout s'il ne lui correspond pas de prix du marché. S'il n'y a pas de prix réels reflétant les sacrifices effectivement consentis en rapport avec la poursuite d'une activité économique particulière - et tel est souvent le cas en ce qui concerne les dépenses publiques - le coût de substitution est appelé le prix fictif. La méthodologie proposée dans le Guide - consistant à définir le coût d'une subvention pour les pouvoirs publics comme le montant correspondant des dépenses de fonds publics et des frais de gestion connexes - est évidemment une simplification excessive. On pourrait en effet soutenir que le calcul du coût réel exigerait une analyse beaucoup plus générale consistant à étudier le prix fictif, et portant notamment sur les externalités à prendre en compte, par exemple les effets de la pollution ou les conséquences à long terme sur l'environnement. Or, ce type d'évaluation concrètement difficile à mener à bien est considérée comme ne rentrant pas dans le cadre du type d'étude proposé dans le Guide (voir également section 6.2). Le concept de coût de substitution est néanmoins important et, du point de vue des économistes, correspond au seul coût réel. Aussi et lorsque les données disponibles le permettent, pourrions nous inclure une estimation d'un coût de substitution «simplifié» quand nous calculons le coût d'une subvention pour les pouvoirs publics. Cela pourrait être le cas par exemple quand nous considérons les interventions des pouvoirs publics, notamment les investissements pour lesquels il existe des valeurs standard des taux de rentabilité généralement admis; le coût de substitution du capital pourrait ensuite être ajouté à l'estimation. En règle générale toutefois, et en l'absence d'indications très claires quant à sa valeur, le Guide recommande de ne pas tenir compte du coût de substitution, puisque son calcul risque au mieux de présenter un caractère arbitraire. |
Certaines subventions, en particulier celles de la catégorie 1 comprenant les transferts financiers directs, la détermination de leur valeur en fonction des principes ci-dessus peut être relativement simple. Il est vraisemblablement légitime de supposer que la valeur approchée pour l'industrie d'une aide à l'investissement correspond au montant de cette aide, majoré des intérêts qu'il aurait fallu payer pour emprunter la même somme aux conditions du marché. Pour les pouvoirs publics, les frais correspondraient au montant proprement dit de la subvention majoré du coût de gestion lié à son attribution. En revanche, d'autres subventions sont moins faciles à évaluer, surtout lorsqu'il faut convenir de la valeur qu'elles représentent pour l'industrie; cette valeur s'apparente certes à la variation des profits réalisés, mais l'on ignore par rapport à quel niveau il faut mesurer ladite variation. Si l'on fait abstraction de différentes considérations économiques théoriques[6] et si l'on suit une approche pragmatique, ladite variation pourrait être mesurée en termes de différence entre les situations «avec» et «sans» subvention; l'approche ainsi adoptée reste par ailleurs cohérente avec la méthode utilisée pour identifier les subventions aux pêches, c'est-à-dire par la définition de données repères correspondant à une situation dite «normale» - caractérisée par l'absence de subvention. Par conséquent, lorsque la subvention consiste à proposer des services ou des biens à un prix différent du prix du marché actuel, par exemple des emprunts à des conditions favorables à bas taux d'intérêt, ou un programme de déclassement comportant un dédommagement pour les navires mis à la ferraille, le bénéfice réel pour l'industrie est constitué par la différence entre d'une part le prix proposé grâce à la mesure de subvention et d'autre part le prix du marché que l'industrie aurait dû payer ou accepter, en l'absence de la subvention, pour les services ou les biens considérés.
| ENCADRÉ 5 Dans le secteur de l'agriculture, différentes méthodes ont été mises au point afin de mesurer les subventions liées aux distorsions des échanges. Parmi les instruments couramment employés figure la notion d'équivalent subvention à la production (ESP), utilisée comme valeur de base de la Mesure globale du soutien (MGS) lors des négociations du GATT/OMC. D'après l'OCDE, «l'équivalent subvention à la production est un indicateur de la valeur des transferts des consommateurs domestiques et des contribuables au profit des producteurs, du fait d'un ensemble donné de politiques agricoles, à un moment particulier» (Silvis et van der Hamsvoort 1996, page 529). Il serait naturellement intéressant d'appliquer également ce type de mesure au secteur des pêches. Toutefois, il ressort de travaux effectués par l'OCDE (1993) qu'en raison des caractéristiques de cette industrie, l'équivalent subvention à la production n'est pas un indicateur valide des subventions aux pêches. En règle générale, dans les autres secteurs, les mesures de soutien et les distorsions connexes des échanges sont mesurées par rapport à la norme correspondant à une situation d'absence d'intervention des pouvoirs publics, c'est-à-dire de répartition économiquement efficace (voir également encadré 2). Dans le secteur des pêches, cette situation de référence de répartition efficace est beaucoup plus difficile à évaluer du fait que le dysfonctionnement du marché est inhérent à une pêcherie en libre accès, ce qui signifie que seule une situation avec intervention des pouvoirs publics comportera une répartition efficace. Qui plus est, il est difficile de fixer pour le poisson cru des prix de référence extérieurs, ainsi que des prix intérieurs (c'est-à-dire des paramètres nécessaires à l'utilisation du modèle ESP), le poisson frais étant une denrée extrêmement périssable et hétérogène et le secteur comportant souvent un niveau élevé d'intégration verticale (OCDE 1993). De plus, les restrictions d'accès aux zones de pêche et installations portuaires nationales imposées aux navires étrangers constituent une forme courante de soutien des pouvoirs publics au secteur des pêches que le modèle ESP ne prend pas en compte (Munk et Motzfeldt 1993). Aucune autre méthode unique d'évaluation n'a été trouvée; par contre, le Guide propose un certain nombre d'approches applicables à l'évaluation des différents types de subventions. L'identification de ces différentes façons de procéder a privilégié leur facilité de mise en oeuvre - dans la mesure du possible - autrement dit, les méthodologies recommandées doivent être applicables et donner des résultats faciles à comprendre et à vérifier. Cette approche pourrait certes être considérée comme insatisfaisante d'un point de vue théorique, mais s'avère semble-t-il indispensable pour des raisons pratiques. |
Dans le cas des subventions pour lesquelles il existe des alternatives commerciales aux prix du marché, le calcul de la valeur de la subvention est donc relativement évident, comme dans celui des subventions telles que les dégrèvements fiscaux qui correspondent manifestement à une situation dans laquelle l'industrie de la pêche est traitée différemment de l'industrie en général; la valeur pour l'industrie serait alors égale à la différence entre l'impôt effectivement payé et l'impôt théoriquement payé en l'absence de subvention. En l'occurrence la donnée repère n'est pas le prix du marché - puisqu'il n'y a pas de prix du marché pour les impôts - mais le taux d'imposition normal. Le coût pour les pouvoirs publics se calcule comme étant égal au manque à gagner du fait du programme, majoré des coûts supplémentaires liés à sa gestion.
Tel qu'indiqué plus haut, cette évaluation devient beaucoup plus compliquée lorsqu'on prend en considération la gestion des pêches et l'accès aux ressources qui correspondent généralement à certains des services classés dans la catégorie 2, ainsi qu'aux subventions des catégories 3 et 4, par exemple les mesures de réglementation et l'absence d'intervention des pouvoirs publics. Pour certains des services de la première catégorie - services fournis par le secteur public et classés dans la catégorie 2 et mesures de réglementation classées dans la catégorie 3 - nous connaissons parfois le coût à la charge des pouvoirs publics, mais on peut s'interroger quant à la valeur du service pour l'industrie. En l'occurrence, le principe des prix du marché et des prix normatifs n'est pas applicable, tout simplement parce que la norme n'existe pas. Dans les situations de ce type, nous pouvons chercher à estimer l'incidence effective sur les profits de l'industrie, généralement sous la forme d'un accroissement des revenus. Par exemple, si l'on peut estimer la valeur d'une augmentation des ventes de produits de la pêche grâce à une campagne en faveur de la consommation de poisson et d'une «alimentation saine», la valeur de cette campagne pour l'industrie de la pêche se mesurerait à l'augmentation des revenus nets liée à l'accroissement des ventes.
Néanmoins, ce type de calcul est souvent laborieux et exige notamment un important travail de recherche, ce qui n'est pas toujours réaliste dans le cadre de l'étude entreprise. Aussi, pouvons-nous alors avoir besoin de choisir une mesure indirecte de notre estimation; le Guide propose à cet effet d'utiliser le coût pour les pouvoirs publics si sa valeur est connue ou estimée - ainsi qu'une estimation de la valeur pour l'industrie.
Il y a malheureusement des cas dans lesquels on ne dispose d'aucune estimation facile du coût pour les pouvoirs publics, tandis que l'estimation de la valeur pour l'industrie de la pêche s'avère problématique. Comme nous l'avons vu à la section 5.5 ci-dessus, les subventions classées dans la catégorie 4 n'impliquent aucun coût pour les pouvoirs publics puisqu'il s'agit d'une absence d'intervention[7]. En pareille circonstance, la quantification de l'incidence de la subvention étudiée sur les profits de l'industrie peut exiger le recours à des valeurs normatives ou conventionnelles. La question de la rente de ressource (dans le contexte de la gratuité d'accès aux ressources) est un exemple de ce type de situation, dont l'examen figure ci-après. Lorsque les opérateurs du secteur sont autorisés à pêcher sans payer pour cet accès à une ressource naturelle - ou lorsqu'ils paient un droit jugé inférieur à la valeur réelle dudit accès - il peut être alors opportun de définir ce privilège comme une subvention d'un montant proportionnel à la valeur des captures, sur la base d'un prix standard estimé.
Avant de passer au chapitre suivant à l'examen d'exemples de méthodes d'évaluation des différents types de subventions, on trouvera à la figure 8 un résumé des principes de base à appliquer pour évaluer les subventions aux pêches.
Après avoir passé en revue quelques principes généraux concernant le mode d'évaluation des subventions aux pêches, nous allons maintenant examiner de façon plus approfondie divers types de subventions. La structure de l'exposé correspond aux principaux groupes de subventions susceptibles d'être rencontrées et suit approximativement celle de la section 6.4, c'est-à-dire en commençant par certaines des subventions les plus directes de la catégorie 1. Des informations complémentaires sur des points particuliers de méthodologie et sur des exemples particuliers - utilisant un pays fictif appelé Seidisbus - figurent dans les encadrés. Ces exemples fictifs visent à illustrer, de façon simplifiée, un mode de calcul concret de la valeur pour le secteur et du coût pour les pouvoirs publics. Les valeurs obtenues sont calculées pour une année et sont récapitulées à la figure 9 à la fin du chapitre.
| FIGURE 8
Les estimations de la valeur pour l'industrie doivent reposer sur: 1. Le prix correspondant sur le marché (s'il est connu) du service ou du bien fournis grâce à la subvention. Considérer le coût financier des investissements (fonction des taux d'intérêt du marché). 2. Le taux normal ou la situation applicable à d'autres secteurs et à l'économie en général (taux d'imposition, niveau de pollution acceptable, etc.) 3. Une estimation de l'effet net sur le revenu imputable à la subvention, en l'absence d'un prix du marché ou d'une valeur normative applicable. 4. Le coût pour la collectivité en l'absence d'un prix du marché ou d'une valeur normative applicable et si l'effet net sur le revenu ne peut être estimé. 5. Une valeur standard conventionnelle liée par exemple au chiffre d'affaires, en l'absence de toute autre valeur.
Les estimations du coût (revenu) pour les pouvoirs publics doivent reposer sur: 1. Le montant réel de la dépense budgétaire, s'il est connu. 2. Les pertes de recettes, s'il y a lieu (par ex. dégrèvements fiscaux). 3. Les coûts de gestion connexes, notamment les frais de personnel et une fraction des frais généraux. 4. Le coût de substitution du capital, à condition de disposer d'estimations applicables, réalistes et dûment fondées.
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Un programme d'aides à l'investissement est sans doute l'un des exemples les plus évidents de transfert financier direct classé dans la première catégorie des subventions. Les programmes de ce type sont couramment mis en oeuvre pour l'acquisition ou la modernisation d'équipements et d'installations, l'objectif poursuivi consistant à renforcer la compétitivité grâce à une optimisation de la production. Ils favorisent généralement les investissements consacrés aux navires de pêche ou aux activités de transformation, mais peuvent aussi concerner d'autres branches du secteur par exemple, les industries d'amont de la construction navale ou le sous-secteur de l'aquaculture.
| ENCADRÉ 6 Au Seidisbus, le Département des pêches mène un programme permettant aux producteurs aquacoles de demander des aides visant à améliorer leurs installations de stockage et de transport de poisson frais. En l'an 2000, 25 entreprises d'aquaculture ont au total demandé et reçu des fonds destinés à être investis dans l'acquisition de camions frigorifiques isothermes pour un montant total de 700 000 $EU. Ce montant a été légèrement inférieur à ce qui avait été généralement accordé au cours des dernières années. Les taux d'intérêt du marché qui auraient été appliqués par des banques commerciales pour des prêts en vue de ce type d'investissements, étaient de 15%. La durée de vie économique de cet équipement a été estimée à 7 années. Une étude des subventions aux pêches réalisée en 2000 a estimé le coût pour les pouvoirs publics du programme d'aide à l'investissement au montant total des aides versées, augmenté des coûts de gestion (intégré au budget du Département de l'aquaculture), soit 700 000 + 70 000 = 770 000 $EU. La valeur pour l'industrie en l'an 2000 a été calculée comme étant égale au 1/7 du montant total des aides reçues en 2000 (coût réparti sur 7 années), majoré du 1/7ème de la totalité des aides versées au cours des 6 années précédentes, compte tenu d'une charge financière de 15%: 14 000 000 (montant total des aides 1994-2000) divisé par 7 + 15% d'intérêt = 2 300 000 $EU. |
La valeur de ce type de programme pour l'industrie tient à la valeur de l'aide proprement dite, majorée d'une estimation des intérêts qu'il aurait fallu payer pour financer l'investissement aux conditions du marché. De façon générale, les investissements sont consacrés à des immobilisations dont le coût est réparti sur une période d'amortissement de plusieurs années, de telle sorte que la valeur annuelle pour le secteur doit être calculée en conséquence. La durée de la période d'amortissement doit être fondée sur la durée de vie économique probable du type d'actif en question. On peut également s'intéresser à l'effet de l'inflation et à l'évolution des parités monétaires dans le temps, de façon à calculer la valeur actualisée du coût d'amortissement, correspondant à l'année de l'étude.
De nombreux pays font appel à des programmes comportant des transferts financiers visant à réduire la capacité de pêche. Ces programmes comportent un dédommagement financier pour la mise à la ferraille ou l'exportation de navires de pêche vers des pays tiers. Leurs effets sur la rentabilité de l'industrie sont complexes et dépendent des caractéristiques précises du programme et de ses modalités de mise en oeuvre. S'il est utilisé pour faciliter le départ (par exemple, à la retraite) de pêcheurs individuels, alors les opérateurs restants en profiteront en partageant les ressources existantes entre un nombre réduit d'acteurs et en améliorant ainsi leur productivité et leurs profits - si l'aide au déclassement n'est affectée en aucun cas à des opérations de réinvestissement dans le secteur et si aucun nouveau participant n'est admis dans la pêcherie, en remplacement de ceux qui sont partis. A plus long terme, et si le programme de déclassement a entraîné une diminution durable de l'effort de pêche réel, les conséquences peuvent également se manifester par une augmentation des captures grâce à l'amélioration de la base de ressource. Ce scénario présuppose évidemment un problème de surcapacité et de surpêche.
Si l'aide au déclassement est en revanche réinvestie dans le secteur, la subvention se traduit normalement par une injection plus directe de capitaux, susceptible d'être utilisée, soit pour couvrir les dépenses de fonctionnement ou pour d'autres investissements. L'effet sur la productivité et le volume des captures dépendra de l'impact de ces dépenses sur l'effort de pêche total et de l'état des ressources. Si le navire déclassé n'est pas mis à la ferraille, mais envoyé dans une autre pêcherie, l'effet sur cette autre pêcherie doit également être pris en compte afin d'évaluer l'effet total du programme sur la totalité de l'industrie de la pêche.
Par conséquent, un programme de rachat ou de mise à la ferraille des navires de pêche, peut avoir une valeur pour l'industrie de la pêche, et ce de différentes façons, en fonction des caractéristiques du programme considéré; les avantages en question peuvent se présenter sous la forme d'un accroissement de la base des ressources laissée à l'exploitation par les navires de pêche restants, outre les dédommagements obtenus pour les navires mis à la ferraille ou exportés. Les transferts financiers directs en rapport avec des programmes de rachat peuvent être classés dans la catégorie 1. Si le prix payé par le programme des pouvoirs publics pour le navire dépasse le prix susceptible d'avoir été obtenu sur le marché, advenant la mise en vente du navire dans ces conditions, alors cet excédent constitue la valeur de la subvention pour l'industrie. Le coût pour les pouvoirs publics serait alors égal aux montants effectivement versés, majorés des coûts de gestion connexes éventuels. Quant aux effets plus implicites relatifs à la ressource, il est plus facile de les analyser dans le cadre des subventions classées dans les catégories 3 et 4: ils peuvent revêtir un caractère immédiat ou à plus long terme et sont liés à la valeur fixée pour le libre accès aux ressources (voir section 6.5.19); ils peuvent se traduire soit par un accroissement explicite des contingents fixés pour ces opérateurs, soit par une possibilité implicite d'augmenter les captures, grâce à l'atténuation de la concurrence.
Les rachats de licence, de permis et de contingents représentent des programmes similaires susceptibles d'avoir des effets comparables à ceux des programmes de déclassement, selon les conditions et le contexte particuliers. Il existe dans le secteur de la transformation des programmes équivalents visant à rationaliser les installations, par exemple, des incitations en faveur d'une réduction de la capacité. Les programmes de recyclage - à l'intention des pêcheurs, ou d'autres agents du secteur - dans le but de faciliter leur reclassement dans d'autres branches, c'est-à-dire en dehors des pêches, sont des mesures visant également à réduire la capacité du secteur.
Selon le contexte, nous pouvons être amenés à assimiler la fourniture par les pouvoirs publics de capitaux propres comme une subvention de catégorie 1. Par ailleurs, l'étude devrait examiner la question de la participation du secteur public - sur la base d'apports antérieurs de capitaux propres provenant des pouvoirs publics - c'est-à-dire par l'intermédiaire d'entreprises à capitaux entièrement ou partiellement publics, par exemple écloseries, installations d'accostage ou entreprises de pêche au titre des subventions de la catégorie 2. D'autre part, dans la mesure où les investissements publics sont conformes aux pratiques habituelles en matière d'investissement et sont réalisés aux conditions du marché, il n'en résulte vraisemblablement aucun coût pour les pouvoirs publics, ni aucune valeur pour l'industrie - si l'on compare les conditions dans lesquelles l'Etat réalise l'investissement aux conditions en vigueur sur les marchés des capitaux - de telle sorte que le phénomène ne peut être défini comme une subvention. Toutefois, la question de la participation de l'Etat au capital et des entreprises publiques est complexe; aussi, l'encadré 7 propose différentes définitions, tandis que l'encadré 8 fournit plusieurs exemples.
Il existe un éventail de programmes de soutien du revenu et d'assurance chômage à l'intention des pêcheurs. Certains font partie des programmes généraux d'assurance sociale, tandis que d'autres sont spécifiquement conçus pour les pêcheurs. Ils peuvent être conjointement financés par des contributions de l'industrie de la pêche, ou bien uniquement par des fonds publics. On peut citer notamment les exemples suivants de programmes spécifiquement destinés aux pêches:
programmes d'indemnisation du chômage dû au mauvais temps;
assurance chômage hors saison des pêcheurs;
indemnités de congés payés des pêcheurs;
salaire de base minimum des pêcheurs;
programmes de santé financés par les pouvoirs publics à l'intention des pêcheurs.
| ENCADRÉ 7 Pour décider si un apport de capitaux publics et une participation des pouvoirs publics doivent être considérés comme des subventions, nous vérifions d'ordinaire si l'investissement a été réalisé aux conditions du marché ou non. Toutefois, la situation peut être ambiguë dans certains cas et nous suggérons de procéder comme suit, afin de faciliter l'évaluation des subventions publiques sous forme de participation au capital. Le critère pris en compte porte notamment sur le fait de savoir si le bénéficiaire est une société ou non, si l'investissement est réalisé sous forme de prise de participation et enfin, s'il est effectué aux conditions du marché. Etape 1. Etablir si le bénéficiaire de l'investissement est une société ou non (par opposition à une institution ou à un service public): Il s'agit d'une société si:
Etape 2. Etablir si l'investissement est réalisé sous forme de prise de participation ou non (par opposition à un prêt ou une aide): Il s'agit d'une prise de participation si:
Etape 3. Etablir si l'investissement est à caractère commercial ou non (par opposition à l'investissement à but non lucratif): Il est commercial si:
En ce qui concerne l'évaluation de la subvention, nous proposons: 1. Si l'investissement a été réalisé dans une société sous forme de prise de participation à des fins commerciales:
2. Si les fonds publics ont été investis dans une société sous forme de participation au capital mais à des fins non commerciales:
3. Si le capital public a été investi dans une société, mais non sous forme de participation aux capitaux propres et à des fins non commerciales:
4. Si le capital public n'a pas été investi dans une société, sous forme de participation au capital propre et n'a pas été engagé à des fins commerciales, il ne s'agit pas d'une subvention publique par apport de capitaux propres (mais il peut s'agir d'un autre type de subvention). |
| ENCADRÉ 8 Au Seidisbus, l'Etat intervient dans le secteur des pêches de différentes façons. Ainsi, il existe des installations d'accostage appartenant à l'Etat et il y a quelques années, il y a eu une restructuration du secteur des écloseries de crevettes. Le secteur privé de cette industrie avait été confronté à des problèmes de solvabilité apparus à la suite de décisions d'investissement malencontreuses s'ajoutant à une évolution imprévue du marché. Toutefois, les pouvoirs publics ont jugé l'industrie d'une importance vitale pour le développement des exportations et ont décidé qu'il convenait d'entreprendre une restructuration financière avec le concours de capitaux publics. La restructuration a comporté la nationalisation temporaire des deux groupes d'entreprises concernés, de telle sorte que le gouvernement a absorbé la dette des entreprises concernées et l'a transformée en capitaux propres puis a réorganisé les activités dans le cadre d'une seule entreprise, revendue ensuite au secteur public. Ce processus s'est étalé sur trois années et a comporté les opérations suivantes:
Dans l'étude sur les subventions aux pêches réalisée en 2000 il a été convenu de considérer globalement l'opération en tant que subvention sous forme d'apport de capitaux propres publics conformément aux critères énoncés à l'encadré 7 (voir point 2: investissement de l'Etat dans une entreprise sous forme d'acquisition de capitaux propres mais non à des fins commerciales). Il a également été décidé de reporter à l'an 2000 le coût total pour les pouvoirs publics, puisque la transaction a seulement alors été définitivement conclue; il est apparu en outre plus approprié de la considérer comme une seule et unique transaction et non de la répartir sur trois ans. En faisant abstraction des répercussions possibles de l'inflation sur la valeur monétaire des paiements effectués, la dépense nette pour le compte des pouvoirs publics s'est élevée à 100 000 $EU. En outre, l'opération a comporté des coûts de gestion substantiels: un montant estimé à 20 000 $EU a été consacré aux dépenses de personnel et aux frais généraux liés à la transaction. Aussi, l'étude des subventions aux pêches pour l'an 2000 a fait état d'un coût total pour les pouvoirs publics de 120 000 $EU. En ce qui concerne le calcul la valeur pour l'industrie, les dépenses engagées par les pouvoirs publics en 1998 et en 1999 ont été considérées comme équivalent à des «prêts» qui ont été «remboursés» par l'industrie lors de la privatisation de l'entreprise en 2000. La valeur pour l'industrie devrait par conséquent correspondre au coût financier qu'il aurai fallu prendre en charge si les apports de capitaux propres des pouvoirs publics avaient été remplacés par des emprunts aux conditions du marché. Deux taux d'intérêt différents ont été utilisés dans les calculs sur la base des estimations des taux commerciaux correspondants: 20% pour la conversion de la dette en 1998 (investissement à risque plus élevé) et 15% pour les investissements opérationnels en 1999. La fraction du «prêt» non remboursé - 100 000 $EU - a été évaluée à sa valeur nominale:
La valeur totale pour l'industrie a donc été estimée à 350 000 $EU. En ce qui concerne l'installation d'accostage appartenant à l'Etat, il s'agit d'une entreprise commerciale dont les capitaux dont exclusivement publics. Par conséquent, dans notre étude des subventions aux pêches, le coût pour les pouvoirs publics a été considéré comme nul (voir encadré 7, point 1). Le montant total des capitaux propres de l'entreprise est de 2 000 000 $EU et la valeur pour l'industrie a été calculée en pourcentage de ce montant - correspondant au taux d'intérêt commercial généralement applicable au secteur - soit 12% de 2 000 000 = 240 000 $EU. |
| ENCADRÉ 9 Dans notre pays fictif de Seidisbus, les pêcheurs des pêcheries semi-industrielles et industrielles sont organisés au sein d'une association qui gère différentes questions pour le compte de ses membres et les représente dans différents contextes. L'association perçoit les cotisations de ses membres afin de couvrir ses frais de fonctionnement, mais administre par ailleurs un certain nombre de programmes d'aide pour lesquels elle bénéficie d'un financement des pouvoirs publics. Par exemple, il existe un programme de garantie de ressources financé à 90% par l'Etat, qui dédommage les pêcheurs pour les pertes de revenu encourues lorsque les captures sont insuffisantes. Ce programme garantit un revenu mensuel de 500 $EU. Au cours de l'année 2000, un montant total de 500 000 $EU a été versé dans le cadre de ce programme. L'étude sur les subventions aux pêches réalisée en l'an 2000 a évalué le coût du programme pour les pouvoirs publics à 90% de 500 000 $EU = 450 000 $EU. Les frais généraux et les coûts de gestion ne sont pas pris en compte, puisque l'association gère le programme et que les coûts de gestion encourus par le Ministère des pêches pour reverser les fonds sont réduits au minimum. La valeur du programme pour l'industrie est considérée comme équivalente au montant de 450 000 $EU reçu des pouvoirs publics et versé aux pêcheurs. |
De façon générale, ces programmes relèvent de la catégorie 1; leur valeur pour l'industrie correspond à la différence de revenu réel des employés des pêches avec et sans lesdits programmes. Les cotisations de l'industrie, ou celles directement versées par les employées autres que l'impôt sur le revenu ou autres prélèvements obligatoires qui ne sont pas particuliers au secteur des pêches - doivent être déduits pour calculer cette valeur nette.
Le soutien des prix du marché peut prendre différentes formes: aux termes de la définition de l'OCDE, il intervient lorsque le prix d'un produit sur le marché intérieur est supérieur au prix mondial, en raison d'une politique du gouvernement (OCDE 2000). Les systèmes de réglementation des prix, par exemple ceux en vigueur dans les pays de l'Union européenne et en Norvège, sont des subventions de la catégorie 1. Grâce à ces systèmes, un dédommagement est versé aux pêcheurs dont les captures n'ont pas atteint un prix normatif convenu. Les systèmes d'indemnisation des prix peuvent être financés du moins en partie, par l'industrie proprement dite, par des prélèvements perçus sur les quantités débarquées. La valeur de la subvention pour l'industrie est égale au dédommagement effectivement payé en supposant qu'il est égal à la différence entre les montants reçus par le pêcheur sans et avec programme de soutien des prix. Lorsque celui-ci est financé conjointement par l'industrie, alors ces contributions doivent être déduites pour en calculer la valeur nette. Si la gestion du programme incombe à un organisme public, alors le coût dudit programme pour les pouvoirs publics doit inclure un coût de gestion estimé s'ajoutant au montant total des indemnités versées.
| ENCADRÉ 10 Il faut faire attention à reconnaître les cas dans lesquels il y a une combinaison de subventions qui augmentent les profits d'une part et qui réduisent les profits d'autre part. Lorsque l'industrie contribue au financement des mécanismes de soutien et des programmes de subventions, ces contributions doivent être déduites du coût brut pour les pouvoirs publics et de la valeur calculée pour l'industrie de façon à obtenir les montants nets correspondants. Toutefois, une bonne pratique consiste généralement à faire apparaître simultanément les valeurs brutes et les valeurs nettes dans le compte-rendu d'une étude des subventions aux pêches. |
Un dispositif de soutien des prix pourrait également prendre d'autres formes et porter par exemple sur les facteurs de production nécessaires aux sous-secteurs de la pêche ou de l'aquaculture, par exemple les médicaments employés en pisciculture ou la production de certains équipements de pêche. Il existe aussi des mesures de soutien des prix dans le domaine du transport, souvent afin de réduire le handicap des zones isolées et dans le cadre de programmes de développement régional.
Les activités commerciales du secteur - tant sur le marché intérieur qu'à l'exportation - peuvent être soutenues par beaucoup d'autres moyens qu'un soutien direct du prix du marché. Par exemple:
organisation des marchés nationaux et mise en place des infrastructures connexes;
réglementation des marchés nationaux (par exemple, établissement de normes sanitaires, obligation de vendre à l'enchère et interdiction d'utilisation de certaines espèces pour réduire les prix), etc.;
aides accordées à la commercialisation sur le marché intérieur;
exemptions de la taxe sur les ventes;
promotion de la consommation de poisson;
incitations à l'exportation directe;
aide à l'exportation et à la commercialisation, par exemple, mesures de soutien du commerce extérieur, notamment par l'organisation de foires commerciales internationales ou la fourniture d'informations sur les marchés internationaux;
études de marché;
zones franches.
Ces différentes mesures s'apparentent généralement à des subventions des catégories 1 ou 2 et doivent être classées selon que le programme de soutien considéré comporte un transfert financier direct au profit de l'industrie (catégorie 1) ou non (catégorie 2). Certaines activités peuvent être classées parmi les subventions de la catégorie 3 par exemple certains types de réglementations du marché.
La détermination de la valeur des subventions doit tenir compte de nombreux aspects: ainsi, l'organisation des marchés nationaux implique vraisemblablement des tâches de gestion - c'est-à-dire des frais de personnel et des frais généraux - mais peut en outre comporter la création d'infrastructures matérielles du type marchés au poisson. Les projets d'infrastructure assez importants concernant explicitement le secteur des pêches, par exemple, pour la construction de marchés au poisson - ainsi que les projets de création de ports de pêche examinés ci-dessous - sont en général des exemples d'aide publique à l'investissement dont bénéficie le secteur des pêches.
| ENCADRÉ 11 Au Seidisbus, les exportations de poisson et de produits de la pêche représentaient 25% de la valeur totale des exportations en 2000. Sous l'égide du Ministère du commerce, un Conseil de l'exportation s'emploie à promouvoir les exportations de poisson comme d'autres produits. Outre la fourniture de différentes informations et différents services de contact, le Conseil organise une foire commerciale tous les ans. La Foire est financée par le Conseil et par les contributions des sociétés exportatrices participantes. A la foire commerciale de 2000/2001 - qui s'est tenue en février 2000 - 30 des 100 exposants faisaient partie de l'industrie des pêches. L'étude des subventions aux pêches a permis de constater que les activités du Conseil de l'exportation constituaient une subvention aux exportateurs, dans la mesure où les entreprises ciblant le marché intérieur ne bénéficiaient pas du même soutien. En 2000 le budget total du Conseil de l'exportation s'est élevé à 300 000 $EU couvrant les frais de personnel, la location de bureaux, l'amortissement des véhicules et du matériel de bureau et différentes dépenses de fonctionnement. L'organisation de la foire commerciale en 2000 a coûté 50 000 $EU dont 40 000 $EU provenaient de fonds extra-budgétaires fournis par le Conseil (c'est-à-dire en excluant le coût du personnel permanent du Conseil et les frais généraux d'administration) et 10 000 $EU recueillis auprès des sociétés participantes. Le coût pour les pouvoirs publics de la «subvention du Conseil de l'exportation» en 2000 a été calculé comme suit: Coût des activités générales en 2000: Puisque la foire commerciale est un événement qui a lieu tous les deux ans, on peut envisager d'en répartir le coût sur deux années. Toutefois, dans ce cas particulier, il a été décidé, compte tenu du niveau relativement faible de ce montant, que les avantages liés à la foire étaient susceptibles d'être recueillis en 2000. Quant à la valeur de la subvention pour l'industrie, aucun élément de comparaison en termes de prix du marché n'a été retenu, il a donc été convenu d'utiliser la mesure indirecte que constitue le coût pour les pouvoirs publics d'un montant de 87 000 $EU. L'année suivante, le Conseil de l'exportation prévoit de mener à bien une enquête par questionnaire auprès des sociétés exportatrices afin d'évaluer l'incidence probable de ses activités sur les ventes à l'exportation et les revenus nets. Dans le cadre d'une future étude sur les subventions aux pêches les résultats de cette enquête pourraient servir à déterminer la valeur de la subvention pour l'industrie. |
Les activités des pouvoirs publics qui soutiennent de façon indirecte la filière commerciale du secteur des pêches sont difficiles à évaluer. Par exemple, la promotion de la consommation du poisson pourrait faire partie d'un vaste programme public d'information en faveur d'une meilleure hygiène alimentaire et le secteur des pêches serait alors simplement un secteur parmi d'autres de l'industrie alimentaire. Une estimation de la valeur d'une telle campagne pour l'industrie de la pêche ne devrait alors tenir compte que d'une partie du coût global des dépenses ainsi engagées. La fraction de ce coût qui échoit au secteur des pêches pourrait être calculée au moyen d'un indice de répartition, établi sur la base de la valeur ajoutée totale créée par chaque sous-secteur, généralement présenté comme leur contribution respective au PIB[8]. D'autres indices de répartition pourraient être utilisés, selon les circonstances, notamment par exemple, le nombre d'employés ou bien la valeur totale des ventes (chiffre d'affaires) des divers sous-secteurs. Une autre façon de procéder consisterait à utiliser la notion de coût marginal; la valeur de la subvention pourrait alors être considérée comme égale au coût supplémentaire encouru pour permettre au secteur des pêches de participer à cette activité.
| ENCADRÉ 12 Les navires de pêche immatriculés auprès du Département des pêches bénéficient d'une réduction de la taxe sur le carburant. L'importance de la réduction consentie dépend du type de carburant employé (essence, diesel et mélanges). De plus, des contingents maximums par année et par navire de pêche, compte tenu de la puissance des moteurs ont été fixés. La réduction de taxe est remboursée par le Département des pêches sur demande des pêcheurs répondant aux conditions requises. Le coût pour les pouvoirs publics est égal au manque à gagner, majoré des coûts de gestion, c'est-à-dire: La valeur pour l'industrie est supposée égale au montant de la réduction effectivement consentie, c'est-à-dire 700 000 US$. Bien que les réductions de taxes soient généralement classées parmi les subventions de la catégorie 2, on peut cependant envisager de classer ce programme particulier parmi les subventions de la catégorie 1, puisqu'il implique concrètement un transfert financier direct (par le biais de la procédure de remboursement en fonction des demandes déposées). |
Une pratique très courante en matière de subvention aux pêches consiste à appliquer un taux de taxation réduit au carburant utilisé par les navires de pêche. Si l'industrie de la pêche peut s'approvisionner en carburant à un coût réduit par rapport aux autres industries, le système mis en place pourrait constituer une subvention de la catégorie 2.
La valeur des exemptions fiscales est calculée comme égale à la différence entre le taux de taxation «normal», c'est-à-dire le taux appliqué aux autres secteurs de l'économie et le taux réduit accordé à l'industrie de la pêche. Pour les pouvoirs publics, le coût serait constitué par le manque à gagner fiscal et les coûts de gestion du programme.
Les autres réductions de taxes et d'impôts impliquant la mise à disposition à des prix inférieurs à ceux du marché de facteurs de production, de fournitures et de services, doivent être évaluées à un montant égal à la différence entre le prix effectivement payé par l'industrie et le prix du marché ou le prix généralement facturé aux autres secteurs.
Les avantages obtenus sous forme de crédits d'impôt à l'investissement constituent des subventions de la catégorie 3 et doivent être évalués en comparant le système subventionné avec la réglementation fiscale normale applicable aux autres secteurs. Toutefois, puisque ce type de crédits d'impôt se traduit souvent par une répartition des coûts sur plusieurs années, en autorisant un amortissement accéléré des immobilisations, c'est-à-dire sur une période plus courte que la durée de vie économique réelle, en autorisant dans certaines conditions les investissements réalisés grâce à des profits non imposés, la valeur réelle de ce dispositif pour l'industrie au cours d'une année donnée est généralement difficile à calculer. Un des avantages tient à la disponibilité de capitaux supplémentaires permettant de réaliser d'autres investissements, possibilité susceptible d'être évaluée compte tenu du coût des emprunts effectués sur le marché. Parmi les autres avantages figure l'atténuation des fluctuations de revenus sur plusieurs années, ce qui devrait constituer une forme de subvention équivalente par exemple à une garantie de revenu ou une assurance chômage ou encore aux frais financiers économisés pour l'emprunt d'un fonds de roulement.
Les programmes de reports d'impôt s'apparentent aux crédits d'impôt à l'investissement; il convient donc d'adopter une approche similaire pour évaluer leurs avantages pour l'industrie. Quant aux coûts pour les pouvoirs publics, il convient de déterminer le manque à gagner correspondant.
Les possibilités d'emprunt à des conditions favorables offertes à l'industrie de la pêche, par l'intermédiaire d'institutions publiques, sont souvent classées parmi les subventions de la catégorie 2. Un emprunt de ce type peut bénéficier d'un taux d'intérêt bonifié ou de différentes conditions favorables, telles qu'une période d'amortissement prolongée. En présence d'un taux d'intérêt bonifié - ou en cas d'obtention d'un taux favorable grâce à une garantie - il est possible d'estimer la valeur pour l'industrie en comparant le taux d'intérêt bonifié avec les taux qui prévalent sur le marché. Si la subvention consiste à bénéficier de conditions favorables, l'évaluation de sa valeur pour l'industrie devient plus délicate et il nous faudra procéder à un examen cas par cas. En supposant que l'entreprise (les entreprises) bénéficiaire(s) aurai(en)t été dans l'impossibilité d'obtenir un prêt sans une garantie des pouvoirs publics, le montant du prêt effectivement consenti peut alors être considéré comme la valeur de la subvention. Quant au coût pour les pouvoirs publics, il conviendrait de considérer les coûts liés aux paiements effectués pour les prêts non remboursés. Lorsque de tels frais ne sont pas encourus, le coût pour les pouvoirs publics se limite généralement au coût de gestion des programmes.
Les régimes d'assurance gérés ou souscrits par les pouvoirs publics sont souvent classés parmi les subventions de la catégorie 2 lorsqu'ils proposent à l'industrie de la pêche des conditions plus favorables que celles du marché commercial des assurances. La valeur de ces régimes pour l'industrie pourrait être estimée comme étant égale à la différence entre le coût pour l'industrie des primes subventionnées et le prix du marché correspondant pour un régime d'assurance équivalent. Si le prix du marché pour ce type particulier d'assurance n'est pas connu, un calcul approché peut tenir compte du risque perçu. Le coût pour les pouvoirs publics serait alors calculé comme le montant des indemnités d'assurance versées augmenté du coût de gestion du régime, déduction faite des primes payées par l'industrie. De plus, la valeur de la subvention pour l'industrie pourrait être déterminée d'après les coûts réels pour les pouvoirs publics, en particulier lorsque le montant des indemnités est notable et lorsqu'on ne connaît pas de prix du marché applicable.
Le secteur des pêches a parfois accès à divers types de services de formation spécialisée et de vulgarisation, totalement ou partiellement financés par les pouvoirs publics. Les cours de formation peuvent porter sur la manutention du poisson, sur la sécurité en mer, ou sur le matelotage. Nombre d'administrations publiques assurent des services de vulgarisation dans le but de faciliter par exemple l'introduction de technologies dans le secteur de la transformation ou de promouvoir l'utilisation de reproducteurs de meilleure qualité en aquaculture rurale. Les activités de ce type relèvent généralement des subventions de la catégorie 2. Quant à l'estimation de leur valeur, l'amélioration des compétences se traduit d'ordinaire par une augmentation de la production et en définitive, par un accroissement des revenus. Si cet effet est directement imputable aux programmes subventionnés de formation ou de vulgarisation, et s'il est mesurable, il peut alors servir à déterminer la valeur pour l'industrie de ce type de subvention.
| ENCADRÉ 13 Nombre des coûts en rapport avec les subventions aux pêches sont des coûts indirects, c'est-à-dire des frais généraux encourus par les autorités et les administrations mettant en oeuvre un programme de soutien ou une réglementation. Par définition, ces coûts ne sont pas habituellement directement liés à une activité spécifique et doivent être calculés au moyen d'un type quelconque d'indice de répartition, tel qu'indiqué plus haut section 6.5.7, page 37. Dans ce contexte, il nous faut aussi réfléchir au nombre d'étapes ou de niveaux différents de frais généraux que nous souhaitons inclure dans le cadre de l'évaluation d'une subvention particulière. Supposons que nous procédions au calcul du coût pour les pouvoirs publics d'un programme d'aide à l'investissement dans le secteur de l'aquaculture (voir également encadré 6). Le programme est géré par l'unité de l'aquaculture du Département des pêches du Ministère de l'agriculture et des ressources naturelles, mais financé par un Fonds spécial pour le développement rural durable, relevant du Ministère des Finances. Le coût du programme est constitué en premier lieu par l'ensemble des aides monétaires proprement dites, qui représentent le coût direct. Mais que devons-nous inclure au titre des coûts de gestion et des frais généraux? Si la gestion du programme fait état de l'utilisation d'un budget temps et moyens matériels fourni par l'unité de l'aquaculture, alors une partie du budget de cette dernière - calculé sur la base d'un indice de répartition approprié - doit être attribué au programme de subventions. Or, on pourrait soutenir qu'une fraction également du budget du Département des pêches et du Ministère de l'agriculture et des ressources naturelles devrait être liée au programme de subventions, puisqu'ils fournissent eux-mêmes les moyens dont dispose l'unité de l'aquaculture. Enfin, une partie des coûts de gestion du Ministère des Finances pourrait en outre être associée à la mobilisation des fonds. Néanmoins, compte tenu de la facilité avec laquelle ces calculs se compliquent sérieusement et si le coût de gestion est à notre avis négligeable, nous pouvons probablement en faire abstraction. Par conséquent, dans l'exemple ci-dessus, seul le calcul des frais généraux et du coût de gestion de l'unité de l'aquaculture suffira vraisemblablement. |
La détermination du coût pour les pouvoirs publics de ces services peut s'avérer assez facile, en particulier lorsqu'ils sont fournis par l'intermédiaire d'entités administratives distinctes, par exemple un institut de formation ou un service de vulgarisation d'une Division des pêches. Quant à la valeur des cours de formation pour l'industrie, il est possible de déterminer les prix pratiqués sur le marché pour des enseignements du même type dans d'autres domaines.
La rigueur des exigences de qualité qui prévalent dans les principaux pays importateurs mondiaux de poisson ont imposé l'application de normes d'assurance-qualité aux produits exportés. Les importateurs européens (la Communauté européenne, à présent l'Union européenne) ont publié en 1991 les premières réglementations concernant le contrôle des produits de la pêche; ils ont depuis développé le système en un système dit d'«autocontrôles sanitaires» qui étend l'application de contrôles d'hygiène et de qualité à toute la chaîne de production. D'autres pays ont introduit également des réglementations similaires (FAO 2000b). Si les services prescrits d'inspection et de certification sont fournis gratuitement au secteur exportateur à un prix inférieur aux dépenses de fonctionnement connexes, il peut alors y avoir lieu de classer le service parmi les subventions de la catégorie 2.
| ENCADRÉ 14 Dans certains pays, il existe des directives et des normes concernant le mode de calcul des schémas d'amortissement annuels en fonction des durées de vie économique estimées des divers types d'investissements, de telle sorte que les dépenses d'immobilisation sont réparties dans le temps, les coûts d'amortissement annuels étant mentionnés dans la comptabilité publique. En général le calcul des provisions pour amortissement utilise l'une des deux méthodes suivantes: celle dite de l'amortissement linéaire ou celle de l'amortissement dégressif. Lorsqu'elles existent et traduisent correctement l'amortissement économique probable, il convient alors d'utiliser ces normes comptables pour estimer le coût pour les pouvoirs publics des subventions consacrées à des immobilisations dans le secteur des pêches. Dans d'autres pays cependant, les comptes publics sont établis selon un principe de comptabilité de caisse et n'incluent pas les coûts d'amortissement; ainsi, l'investissement est comptabilisé intégralement au moment du débours. Dans d'autres cas, le coût d'amortissement qui apparaît dans les comptes n'est pas calculé en fonction de la durée de vie économique probable, mais constitue un coût d'amortissement comptable ou fiscal. Cette caractéristique risque de compliquer l'estimation du coût d'amortissement annuel dans le cadre de l'étude des subventions aux pêches. Si l'investissement en question est faible, le coût en capital peut devoir être négligé et afin d'évaluer par exemple, un petit débarcadère, seules les dépenses de fonctionnement mentionnées dans la comptabilité publique seraient prises en compte. Néanmoins, pour évaluer des subventions d'infrastructure plus importantes (par exemple une installation portuaire) il faudrait déterminer - ou du moins estimer - le coût d'investissement correspondant, faute de quoi le coût réel de la mesure pour les pouvoirs publics serait sous-évalué (le cas échéant dans une proportion notable). Il importe par ailleurs de noter que les programmes antérieurs de subventions peuvent avoir conservé une valeur pour l'industrie, même si aucun paiement n'a été effectué au cours de l'année sur laquelle porte l'étude. De manière analogue, les investissements importants réalisés au cours de l'année étudiée ont pu être répartis sur plusieurs années à venir. Dans le cas des investissements plus importants, qui comportent une durée de vie prolongée, il peut être indiqué de prendre en considération l'effet du temps et d'estimer la valeur actualisée du coût d'amortissement. |
Les normes de production stipulées par les importateurs exigent généralement des investissements en matériel et en infrastructures. Si ces investissements sont payés par l'industrie, la réglementation pourra avoir dans un premier temps un impact négatif sur les profits et ne devenir rentable qu'à moyen ou long terme. Ces montants pourraient alors être classés parmi les subventions de la catégorie 3. La détermination de la valeur pour l'industrie de la réglementation appliquée et des services fournis, devrait de préférence s'appuyer sur une estimation de la valeur des exportations accrues sur les marchés exigeant la certification d'une part, et du coût du respect des conditions imposées d'autre part.
Les pouvoirs publics fournissent généralement des infrastructures telles que routes, barrages, ponts et édifices publics, tâche que l'on considère habituellement comme relevant de leur responsabilité. Il est en effet parfaitement admis que les infrastructures de base, qui bénéficient à l'ensemble des citoyens, soient financées grâce aux impôts et par l'intermédiaire du budget public (du moins en partie); il y a par ailleurs de nombreux exemples de participation directe des utilisateurs aux coûts de certaines installations d'usage plus général - à l'aide par exemple de taxes de voirie.
| ENCADRÉ 15 Les côtes de Seidisbus comptent dix débarcadères et petits ports, gérés par les municipalités locales. Les débarcadères comportent des installations variées mais sont généralement équipés pompes à carburant, casiers de rangement, postes de lavage du poisson et ateliers de réparation des moteurs. Dans chaque site, un gardien - employé de la municipalité - est responsable de la gestion. Les sites sont généralement utilisés gratuitement par quelque 800 bateaux de pêche artisanale. Dans une étude portant sur les subventions aux pêches, la fourniture gratuite de ce type d'installations de débarquement a été assimilée à une subvention à l'industrie de la pêche, puisque les autres branches ne disposent généralement pas de services de ce genre. Toutefois, l'évaluation de cette subvention s'est heurtée à des difficultés, puisque le coût en capital des investissements ainsi réalisés n'a pas été pris en compte au niveau annuel dans les comptes des municipalités; étant donné que les pouvoirs publics utilisent un principe de comptabilité de caisse, la dépense en capital est comptabilisée l'année du débours et les coûts d'amortissement ne sont pas répartis dans le temps. De plus, une partie des installations était très ancienne et il a été difficile d'établir quand elles avaient été construites. Il a donc fallu recourir à différentes hypothèses et approximations pour estimer le coût d'amortissement annuel à intégrer dans le coût pour les pouvoirs publics de la subvention en question. Certaines des dépenses d'investissement ont pu être identifiées dans les comptes des années précédentes. En consultant d'autres départements du gouvernement qui ont participé à des projets d'infrastructures publiques, des estimations de la valeur des autres équipements ont été obtenues, ainsi que leur durée de vie économique probable. En conséquence, le coût total pour les pouvoirs publics des dix débarcadères a été calculé comme suit:
En ce qui concerne la valeur de la subvention pour l'industrie, le coût annuel par navire, c'est-à-dire environ 270 $EU, d'après le calcul ci-dessus, a été comparé aux prix facturés par deux clubs nautiques privés offrant aux navires de plaisance différentes installations, notamment d'amarrage: 500 $EU par navire et par an. En tenant compte des différences d'infrastructures et de services, il a été établi qu'un prix du marché justifié pour les débarcadères offerts par les municipalités devrait être d'environ 350 $EU. Par conséquent, la valeur totale pour l'industrie a été calculée comme égale à:
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Il serait néanmoins possible de considérer comme une subvention l'utilisation d'une infrastructure spécifique à un groupe de citoyens ou à un secteur particulier de l'économie, et dont les coûts - coûts d'investissement et coûts de fonctionnement - ne sont pas recouvrés auprès de ces mêmes groupes d'utilisateurs. Il est parfois difficile d'établir une démarcation précise entre infrastructure générale et spécifique, de telle sorte qu'il faut parfois procéder à une analyse plus détaillée des utilisateurs effectifs d'une infrastructure particulière pour décider s'il convient de l'assimiler à une subvention aux pêches. Habituellement, un des exemples les plus clairs de subventions de ce type est la fourniture d'installations portuaires de pêche. Des droits de port sont souvent perçus, mais sauf lorsqu'ils couvrent intégralement les frais de construction, d'entretien et d'exploitation du port, la fourniture de ladite installation peut être considérée comme une subvention de catégorie 2. Parmi d'autres exemples d'infrastructure propre aux pêches figurent les marchés au poisson signalés plus haut à la section 6.5.7. La détermination des coûts et des valeurs des installations portuaires ou des ports et par ailleurs des marchés au poisson, suit des principes identiques.
Dans certains pays, il est accordé aux pêcheurs nationaux le privilège d'accéder gratuitement aux zones de pêche, alors que les étrangers paient une sorte de droit d'accès. Quand un gouvernement paie ce genre de droits d'accès dans d'autres pays pour le compte de sa propre flotte de pêche, les montants ainsi versés peuvent être considérés comme des subventions de la catégorie 2 dont la valeur pour l'industrie équivaut au coût annuel réel du droit de pêche.
Les pouvoirs publics financent souvent des instituts et des activités de recherche. Certaines activités de recherche et de développement à l'origine de gains d'efficacité peuvent également être menées à bien par l'industrie; aussi la recherche financée par les pouvoirs publics est-elle une forme de soutien direct à ces activités. D'autres travaux de recherche peuvent se rapporter plus particulièrement à la gestion des pêches et à la protection des ressources; ils pourraient par exemple fournir des informations concernant la gestion ou conduire à la mise au point des types d'équipements imposés ensuite à l'industrie par le biais de la réglementation du matériel. La catégorie 2 des subventions est sans doute la plus pertinente pour classer les activités de recherche et de développement; toutefois, les activités étroitement liées à la gestion des pêches pourraient sans doute être classées, avec les mesures de réglementation dans la catégorie 3. Quant à la détermination des valeurs et des coûts correspondants, nous risquons de nous heurter aux mêmes difficultés que pour la gestion des pêches. Aussi faudra-t-il vraisemblablement supposer que la valeur pour l'industrie est égale au coût pour les pouvoirs publics (voir encadré 16).
Les mesures à la frontière n'impliquant pas un transfert financier à destination - ou en provenance - de l'industrie de la pêche peuvent être classées parmi les subventions de la catégorie 2. Parmi celles-ci figurent les dispositifs de régulation tels que les contingents d'importation et les autres mesures non tarifaires, droits d'importation, et interdictions de débarquement imposées aux navires de pêche étrangers, qui peuvent avantager notablement l'industrie nationale. Les mesures en question constituent à toutes fins pratiques des transferts des consommateurs aux pêcheurs, imputables à la politique adoptée par les pouvoirs publics (Flaaten et Wallis 2000). Les régimes de progressivité des droits de douane sont des mesures à la frontière qui bénéficient en particulier à l'industrie de transformation, en autorisant l'importation de poisson cru, moyennant des droits de douane inférieurs à ceux des produits transformés. Pour les importateurs et les négociants qui vendent des produits importés, les tarifs douaniers peuvent par contre constituer une subvention négative de catégorie 1 si les droits d'importation sur les produits de la pêche sont supérieurs à ceux appliqués à d'autres produits importés, en particulier des produits alimentaires.
| ENCADRÉ 16 Il est parfois plus commode de définir une subvention en fonction de l'organisation qui l'octroie plutôt que de l'analyser en activités concrètes ou en mesures de soutien. L'existence d'un institut de recherche ou de formation peut être définie globalement comme une subvention en soi, sans chercher à dissocier les activités de recherche ou les cours de formation. Dans certains cas la subvention est mieux décrite en tant qu'activité assurée par plusieurs entités, (par exemple, gestion des pêches avec des apports provenant d'une division du Ministère des pêches spécialisée dans la gestion, activités de recherche d'un institut, et tâches de surveillance menées à bien par les gardes-côtes). L'approche choisie dépendra du niveau de détail requis de l'étude sur les subventions aux pêches, bien qu'il existe conjointement d'autres considérations pratiques. La structure de la comptabilité publique et l'organisation des instances publiques qui accordent les subventions peut influer sur la façon d'en délimiter les composantes. Il peut s'avérer très difficile de calculer le coût (revenu) pour les pouvoirs publics d'une situation ou d'une mesure particulière, lorsque la définition de la subvention considérée implique plusieurs départements ou recoupe plusieurs catégories comptables. Sur le même plan, il est souhaitable dans certains cas de faire porter l'étude sur une année budgétaire et non une année civile, du moins lorsque celles-ci ne coïncident pas. S'il faut choisir entre la répartition du budget public pour l'année étudiée ou les dépenses réelles encourues, l'une ou l'autre des deux approches peut être adoptée, dans la mesure où la différence n'est pas importante et où la méthode employée est cohérente. De manière analogue, il faut parfois opter pour l'utilisation de chiffres correspondant soit aux différences approuvées, soit aux fonds effectivement déboursés. Par exemple, un certain nombre de demandes d'aides à l'investissement peuvent avoir été approuvées en décembre - à la fin de l'année budgétaire étudiée - alors que les paiements ne vont être effectués qu'en janvier. Là encore, selon l'organisation des comptes publics, l'évaluation peut faire appel à la méthode comptable de base ou à la méthode de comptabilité de caisse. Dans le même contexte, il faut faire attention lors de l'évaluation et de la notification des subventions impliquant des organismes publics financés par d'autres organismes publics dispensateurs de subventions; il faut à cet effet éviter une double comptabilisation; par exemple, les fonds destinés aux activités de formation fournies par le Ministère des pêches à un institut de formation ne doivent pas être déclarés conjointement dans le cadre des dépenses de subventionnement engagées par le Ministère et dans le cadre des dépenses de l'institut. |
La valeur des tarifs douaniers pour l'industrie importatrice pourrait être évaluée en comparant le tarif appliqué aux produits de la pêche avec le niveau des tarifs appliqués aux autres produits. Or, le résultat risque de ne pas correspondre à la valeur effective de ce type de mesure et en tout état de cause il n'est pas possible de procéder de cette façon pour les mesures à la frontière de type non tarifaire; de fait celles-ci s'avèrent souvent difficiles à analyser du point de vue de leur valeur pour l'industrie. Lorsqu'on connaît les prix internationaux des produits en question, ces mêmes prix pourraient être comparés aux prix intérieurs afin d'évaluer l'influence effective de la mesure sur le marché national et sur la structure des prix. Lorsqu'il est impossible d'expliquer autrement une différence entre prix local et prix international, cette différence pourrait servir à dégager des conclusions quant à l'effet des mesures à la frontière, par exemple, sur les revenus des industries transformatrices locales. Toutefois, une des raisons pour lesquelles l'équivalent subvention à la production (voir encadré 5) est difficile à calculer pour le secteur des pêches, tient à la grande diversité des produits de transformation dérivés de la pêche, pour nombre d'entre eux spécifiques à tel ou tel marché, et sans produits équivalents commercialisés au niveau international. Il serait par ailleurs difficile de supposer l'absence d'autres influences, les données statistiques disponibles étant par ailleurs sans doute insuffisantes pour les besoins des études à effectuer.
| ENCADRÉ 17 La définition d'une norme est parfois difficile et il peut y avoir plusieurs données repères. Par exemple, les différents types de produits peuvent faire l'objet d'un vaste éventail de tarifs douaniers, de telle sorte que la définition du niveau «normal» est pratiquement impossible. En pareille circonstance, on peut convenir de comparer le secteur des pêches à un ou plusieurs autres grands secteurs économiques présentant des similitudes. En ce qui concerne les tarifs douaniers, la valeur normative appliquée au poisson et aux produits de la pêche pourrait être le tarif applicable aux denrées alimentaires et aux produits agricoles. Un autre exemple se rapporte aux impôts pour lesquels la situation des petits pêcheurs artisanaux indépendants, exploitants aquacoles et négociants/transformateurs pourrait être comparée à celle des petits agriculteurs, tandis que le cas des sociétés de pêche, d'aquaculture et de transformation de plus grande taille s'apparente sans doute davantage à celui des industries manufacturières légères et de différentes entreprises de transformation des produits alimentaires. Dans nombre de pays (en développement), les premières font partie du secteur informel, tandis que les entreprises de plus grande taille s'intègrent dans une structure industrielle plus organisée, opérant dans des conditions très différentes (par exemple, en matière d'assujettissement et de remboursement de la TVA). |
Les sous-secteurs de la transformation et de la récolte font également l'objet de mesures à la frontière, telles que les restrictions concernant l'investissement étranger direct. Ainsi, le fait de restreindre la concurrence en empêchant la libre circulation des services de récolte constitue une aide implicite aux pêcheurs autorisés à opérer. Parmi de telles mesures figurent notamment:
restrictions à la propriété;
attribution de contingents de captures réservés aux pêcheurs du pays;
conditions de citoyenneté et de résidence imposées aux représentants/dirigeants des sociétés et aux équipages.
Les subventions de ce type ont un effet sur l'industrie nationale en termes de limitation de la concurrence et d'obtention éventuelle de parts du marché plus importantes. La détermination de la valeur de ces parts de marché accrues risque de se heurter à des difficultés analogues à celles posées par l'évaluation d'autres mesures à la frontière.
L'utilisation du coût pour les pouvoirs publics des mesures à la frontière en guise de mesure indirecte ne semble pas plus satisfaisante. Ce coût risque en effet de se réduire à un coût de gestion relativement bas, traduisant mal la valeur réelle de ladite mesure. L'estimation correcte du coût pour les pouvoirs publics risque par ailleurs d'être difficile, puisqu'elle exige vraisemblablement le calcul de différents frais généraux. Une autre solution consiste à utiliser une valeur standard appliquée au prorata, en évaluant la mesure de soutien par exemple à un pourcentage déterminé du chiffre d'affaires. Le choix de l'approche à adopter sera fonction du cas particulier en présence et du contexte de l'étude.
La gestion des pêches compte parmi les domaines les plus complexes du point de vue des subventions. Les activités menées à ce titre peuvent être classées dans trois grands domaines, couvrant un vaste éventail de mesures et de programmes, à savoir:
recherches visant à produire les informations nécessaires aux décisions de gestion;
conception et mise en oeuvre de systèmes de gestion des pêches;
mise en application des règles de gestion des pêches (Wallis et Flaaten 2000).
Les gouvernements dépensent généralement beaucoup d'argent pour la gestion de leurs pêches. D'après une étude de l'OCDE, 4,9 milliards de $EU, soit 77% de l'ensemble des transferts financiers des gouvernements au profit du secteur de la pêche dans 24 pays de l'OCDE ont été consacrés en 1997 à des services «généraux», définition couvrant les trois activités prises en compte au titre de la gestion des pêches (OCDE 2000)[9]. Dans une petit nombre de pays, les dépenses de gestion des pêches ne sont pas récupérées auprès de l'industrie, alors que dans la plupart des pays le service est payé par les administrations des pêches et financé par le budget public. Tel qu'indiqué à la section 5.6, on constate une tendance de plus en plus marquée dont témoigne la pratique internationale, à considérer les coûts non recouvrés de gestion des pêches comme une subvention à ce secteur.
Les pêcheurs sont susceptibles de bénéficier de la bonne gestion des pêches à la faveur de l'augmentation à long terme d'une production durable. A court et moyen termes, d'autres avantages sont liés à la réduction de la concurrence (en cas de restriction de l'accès aux pêches) comme, par exemple, aux réglementations permettant au poisson d'atteindre une plus grande taille et autorisant donc des recettes accrues par unité de production (Wallis et Flaaten 2000). Néanmoins, à court terme, les pêcheurs peuvent également avoir une perception négative des mesures de gestion lorsqu'elles limitent le volume des captures.
La plupart des activités de gestion des pêches et des programmes de protection de l'environnement devraient vraisemblablement être classées dans la catégorie 3, bien qu'il convienne davantage de classer certaines interventions qui revêtent plus nettement un caractère de service dans la catégorie 2 ou même dans la catégorie 1, du moins lorqu'elles impliquent un transfert financier direct. L'absence de réglementation appropriée s'apparente généralement à une subvention de catégorie 4. Il est néanmoins admis qu'il est parfois difficile en pratique de dissocier ainsi les différentes composantes du système de gestion. Ci-dessous figurent quelques exemples de programmes et de mesures de soutien qui pourraient être identifiés en tant que subventions - de différentes catégories - en rapport avec la gestion des pêches et la protection de l'environnement:
programmes d'indemnisation (pour la fermeture des pêches, la détérioration des stocks de poisson, les conflits liés au matériel utilisé, les retraits temporaires de permis): catégorie 1;
aide aux instances de gestion communautaire et aux organismes de développement régional: catégorie 2;
coopération internationale, notamment paiement du droit d'adhésion aux organisations internationales et régionales actives dans le domaine de la gestion des pêches: catégorie 2;
mise en valeur et réempoissonnement des pêches: catégorie 2;
aide aux groupes et aux mécanismes consultatifs: catégorie 2;
réglementation du matériel de pêche (par exemple, dispositif d'exclusion des tortues): catégorie 3;
réglementations des produits chimiques et des médicaments utilisés en aquaculture: catégorie 3.
| ENCADRÉ 18 En 2000, l'utilisation des dispositifs d'exclusion des tortues est devenue obligatoire à bord de tous les navires de pêche opérant dans les eaux de Seidisbus. Nombre de navires opérant à destination des marchés à l'exportation se servaient déjà de ces dispositifs dont l'emploi a néanmoins été introduit désormais à une plus vaste échelle. Ainsi, le Gouvernement a lancé une campagne d'information et fourni en outre gratuitement des conseils aux pêcheurs qui étaient néanmoins censés payer eux-mêmes l'acquisition des dispositifs d'exclusion. Des ressources supplémentaires ont par ailleurs été allouées à partir du budget de l'année 2000 au Département des pêches afin d'inspecter et de contrôler la bonne utilisation des dispositifs de ce type. Le coût pour les pouvoirs publics en 2000, suite à l'adoption de la mesure a été le suivant: 10 000 (campagne d'information et services de conseil) + 20 000 (inspection et contrôle) + 5000 (frais généraux du département des pêches) = 35 000 $EU On pourrait soutenir qu'il aurait convenu de répartir (amortir) les coûts initiaux sur plusieurs années, puisqu'ils représentent un montant forfaitaire versé en une seule fois, c'est-à-dire à l'instar d'un investissement effectué au début du programme. Néanmoins, vu l'importance relativement réduite de ce montant, cela n'a pas été jugé nécessaire (voir également encadré 14). En ce qui concerne la valeur de la réglementation pour l'industrie, l'impact initial en 2000 est une diminution des profits. Le sous-secteur des pêches de capture maritimes a investi au total dans l'acquisition de 100 nouveaux dispositifs d'exclusion des tortues, à un coût unitaire de 500 $EU. Aucun avantage économique immédiat n'a été perçu, bien que l'on puisse s'attendre à moyen terme à un accroissement des ventes sur les marchés à l'exportation, grâce à une crédibilité améliorée. Par conséquent, la valeur enregistrée dans le rapport sur les subventions aux pêches en 2000 a été de -50 000 $EU (négative). |
Les caractéristiques fondamentales des services de gestion des pêches - autrement dit, il s'agit d'activités que l'industrie ne serait pas en mesure d'organiser et de mettre en œuvre elle-même[10] - ne facilitent guère la détermination d'un prix du marché équivalent à ce type de soutien; aussi devons-nous vraisemblablement nous résigner à utiliser les coûts pour les pouvoirs publics en guise de mesure indirecte de la valeur de la gestion des pêches. Or, à maints égards, il ne s'agit pas semble-t-il d'une méthode satisfaisante d'évaluation des effets présumés, à court et à long termes, des restrictions de capture ou de la durabilité des ressources; au demeurant, elle fournit sans doute la seule possibilité concrète de mesure[11]. La valeur nette de la subvention est égale au montant total déboursé par les pouvoirs publics, déduction faite des coûts éventuellement récupérés auprès de l'industrie de la pêche. La récupération des coûts pourrait se faire sous forme de droits versés par l'utilisateur ou de taxes analogues. Il importe d'évaluer la valeur nette de la gestion des pêches par rapport au coût et à la valeur de l'accès aux ressources - passés en revue ci-dessous - puisque les deux sont étroitement liés.
| ENCADRÉ 19 Notre pays fictif de Seidisbus fait partie de plusieurs organisations internationales et régionales dont deux ont un rapport avec le secteur des pêches: la FAO et un Comité régional des pêches pour la gestion des stocks de petits pélagiques. La FAO a un bureau dans le pays et réalise actuellement un projet consacré à la gestion des pêches maritimes en coopération avec le Gouvernement. Le Comité a été récemment institué et une seule réunion a eu lieu jusqu'à présent. L'étude sur les subventions aux pêches a convenu de considérer les contributions correspondantes et les activités connexes en tant que subventions à l'industrie des pêches. Bien que lesdites subventions aient un rapport avec la gestion des pêches, elles sont néanmoins traitées à part dans les études consacrées à ce sujet, en raison d'une part de leur nature et d'autre part du fait que les coûts pour les pouvoirs publics sont relativement faciles à repérer dans la comptabilité publique. Le montant annuel des coûts pour les pouvoirs publics des différentes activités est calculé comme suit:
Puisque l'on ne connaît pas le prix du marché ou l'estimation de l'incidence sur les revenus de l'industrie, la valeur desdites activités pour l'industrie a été estimée à un montant identique à celui du coût pour les pouvoirs publics, majoré de la contribution de la FAO au projet de gestion des pêches, c'est-à-dire:
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Le fait de permettre aux pêcheurs d'utiliser la ressource gratuitement ou à un prix inférieur à sa valeur réelle, pourrait constituer une importante subvention sous forme de réduction du coût, qui devrait être classée dans la catégorie 4. On pourrait soutenir qu'il en est ainsi autant pour le libre-accès que pour les systèmes de gestion permettant de transférer à l'industrie des contingents permanents ou temporaires, par exemple des contingents individuels transférables (CIT). L'argument repose sur le raisonnement suivant: les ressources rares ont une valeur pour la collectivité et le fait de les mettre à la disposition - soit indirectement, soit par l'octroi de droits d'usage formels - des utilisateurs directs, sans leur faire payer cette utilisation, doit être considéré comme une subvention.[12]
Cette notion de gratuité d'accès aux ressources ne doit pas être confondue avec les mesures de gestion des pêches, passées en revue plus haut, bien que les deux soient très étroitement liées. La mise en place d'une gestion des pêches pourrait constituer en elle-même une subvention et, de plus, il peut y avoir une «subvention de ressource». Dans une situation théorique comportant l'absence de toute gestion des pêches et donc un libre accès, cette dernière particularité pourrait constituer une subvention. Lorsqu'un système de gestion des pêches est en place et que des contingents de pêche sont distribués gratuitement aux pêcheurs ou moyennant un droit nominal, le secteur pourrait être réputé bénéficiaire conjointement d'une «subvention de gestion des pêches» et d'une «subvention de ressource». Simultanément, il convient de signaler l'interdépendance de ces deux aspects, ainsi, la valeur d'un contingent de pêche dans une pêcherie bien gérée est vraisemblablement plus importante que dans une pêcherie mal gérée. Qui plus est, les droits d'utilisation font souvent office d'instrument de gestion, ce qui constitue une complication supplémentaire; la question à se poser est la suivante: comment estimer la valeur des ressources?
D'après la théorie économique[13], la valeur des ressources pourrait être estimée comme égale au coût de substitution pour la collectivité - ou au coût virtuel - lié au fait de mettre d'une certaine façon les ressources halieutiques à la disposition de l'industrie de la pêche. Les droits d'utilisation pourraient être fixés à un niveau permettant aux pouvoirs publics de récupérer intégralement le coût pour la collectivité, c'est-à-dire en tenant compte des coûts liés à différents éléments: l'incidence de la pêche sur les espèces non ciblées, les répercussions collatérales sur l'environnement, et plus généralement le fait de prélever la ressource aujourd'hui et non à une date ultérieure future (Milazzo, 1998). Néanmoins, on pourrait très bien soutenir que, si l'on ne tient pas compte des coûts pour l'environnement et pour la collectivité, le coût de substitution immédiat, par exemple une distribution gratuite de contingents, correspond au prix que les pouvoirs publics pourraient obtenir en disposant d'une autre façon des ressources halieutiques, par exemple, en vendant les droits de pêche au plus offrant sur un marché libre. La valeur pour l'industrie correspondrait alors à ce prix sur le marché, c'est-à-dire au prix qu'elle serait disposée à payer pour le contingent de pêche. Malheureusement, il y a très peu d'exemples comportant ce type de marché libre et ouvert des droits de pêche, susceptible de donner des indications quant à la valeur des ressources en règle générale. De plus, le régime de gestion existant détermine la rente de ressource propre à la pêcherie, laquelle ensuite peut avoir une influence sur le prix que les opérateurs individuels souhaiteraient ou pourraient payer au titre des droits d'utilisation. Compte tenu de cette relation en boucle de causes et d'effets, la valeur réelle de la ressource est difficile à déterminer.
De nombreux pays font payer des droits de licence aux pêcheurs étrangers mais non aux opérateurs nationaux ou du moins à un prix nettement plus faible. Cet écart pourrait constituer une indication de la valeur des ressources halieutiques, autrement dit, la subvention à l'industrie nationale de la pêche correspondrait au droit d'accès appliqué aux opérateurs étrangers, déduction faite des droits éventuellement payés par les opérateurs nationaux. Néanmoins, il serait là encore difficile de dissocier la composante gestion des pêches de l'avantage en termes d'accès aux ressources. Des travaux empiriques font apparaître l'existence d'une grande diversité des niveaux de droits actuellement appliqués. D'après Milazzo (1998), si l'on considère l'éventail entier des droits d'utilisation appliqués aux pêcheurs tant étrangers que nationaux, leur montant varie de moins de 1% à plus de un tiers de la valeur de la production au débarquement. Milazzo utilise des taux de 5% et 10% des valeurs au débarquement pour calculer deux estimations différentes des subventions globales de rente de ressource nationale (excluant les flottilles de pêche hauturière), en tenant compte conjointement de la «subvention de gestion des pêches» et de la «subvention de ressource».
Pour l'instant nous cherchons simplement à évaluer «la subvention de ressource» et le Guide propose d'utiliser le concept de rente de ressource comme base de détermination de la valeur pour l'industrie de l'accès à la ressource; nous dirons donc pour ce type de subvention qu'il s'agit d'une subvention de rente de ressource. Dans la mesure du possible, il convient d'étudier le cas de chaque pêcherie afin de déterminer quelles sont les rentes de ressource offertes. Si le secteur ne paie pas un droit d'accès à la ressource (c'est-à-dire un droit perçu en supplément de toute taxe de récupération des coûts de gestion de la pêcherie) correspondant à une partie de la rente de ressource identifiée, cette situation pourrait être considérée comme une subvention. Pour des raisons pratiques toutefois, il est parfois souhaitable d'exprimer la valeur de la subvention en pourcentage de la valeur de la production au débarquement, et non en proportion des rentes de ressource réelles. En l'absence de valeurs réelles des rentes de ressource, le Guide propose d'utiliser une valeur générale analogue à celle employée par Milazzo pour évaluer la subvention, soit de 3 à 5 pour cent de la valeur de la production au débarquement. Il convient de signaler néanmoins que certaines pêcheries peuvent dégager une rente très faible voir nulle, auquel cas la subvention de rente de ressource serait limitée - ou pratiquement inexistante.[14] (voir encadré 21).
La valeur de la subvention de rente de ressource doit être ajoutée aux coûts de gestion, dont il a été question plus haut; de plus, les frais réels de récupération des coûts de gestion, les droits de rente de ressource ou les autres droits facturés doivent être déduits de façon à déterminer la valeur totale nette pour l'industrie des subventions correspondant respectivement à la gestion des pêches et à la rente de ressources.
En ce qui concerne le coût pour les pouvoirs publics, il est possible également d'assimiler un droit de rente de ressource non perçu à un manque à gagner, auquel cas notre analyse de la valeur des subventions doit intégrer un coût pour les pouvoirs publics. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que l'application et la gestion d'un droit de rente de ressource impliquerait des coûts. Il faudrait donc déduire du manque à gagner une estimation de ces coûts escomptés pour évaluer correctement le coût net pour les pouvoirs publics du renoncement à percevoir un droit de rente de ressource. De plus, dans le calcul de la valeur pour l'industrie des subventions de gestion des pêches et de rentes de ressources, il peut s'avérer nécessaire d'examiner conjointement les deux subventions lorsqu'il faut évaluer leur coût total net pour les pouvoirs publics en veillant à ne pas omettre la prise en compte des paiements éventuels reçus du secteur.
Si les pouvoirs publics autorisent de la part de l'industrie de la pêche un type de pollution interdit aux autres industries, il peut s'agir en l'occurrence d'une autre subvention de la catégorie 4. Il s'agit également d'une subvention dont la valeur pour l'industrie est difficile à déterminer. Comment doit-on décider du niveau «normal» des mesures antipollution? Dans un contexte de récupération intégrale des coûts et à l'instar des considérations ci-dessus concernant la gestion des pêches et les droits d'utilisation, le secteur des pêches devrait payer le coût de tous les effets collatéraux sur l'environnement comme des externalités négatives infligées aux autres secteurs. Concrètement, le Guide propose cependant d'estimer la valeur de ce type de subventions en comparant le secteur des pêches aux autres secteurs économiques, dans le but de mettre en évidence les domaines dans lesquels la pêche est moins strictement contrôlée que d'autres activités. Le fait de ne pas imposer de mesure antipollution comporte une valeur qui devrait être équivalente au coût des modifications - de l'équipement et des pratiques - qui auraient été sinon indispensables pour mettre un terme aux comportements polluants.
| ENCADRÉ 20 Au Seidisbus, les pêcheurs en mer du pays n'ont pas à s'acquitter de droits de rente de ressource. En fait, aucun droit de licence, ni d'accès n'est facturé aux navires de pêche étrangers, parce que les opérations de pêche menées par les pays tiers interviennent uniquement dans le cadre d'accords réciproques avec les pays voisins. Les pêches en mer sont néanmoins gérées par un système de contingents. Le coût total de la gestion des pêches pour les pouvoirs publics - y compris celui des activités connexes de recherche, de conception et de mise en application du système de gestion - a été estimé à 2 000 000 $EU en 2000. Puisqu'au Seidisbus il n'y pas de recouvrement de droits liés à la gestion des pêches ou à la rente de ressource, il est possible de calculer les valeurs nettes pour l'industrie des deux subventions aux pêches en question sans devoir évaluer et déduire les montants des droits qui auraient été acquittés à ce titre. La valeur totale des débarquements de poisson au Seidisbus est de 75 millions de dollars EU (voir encadré 22). On ne disposait par ailleurs d'aucune information sur les rentes de ressource, dans le cadre de l'étude entreprise des subventions aux pêches. A titre d'estimation de la valeur potentielle du libre accès aux ressources (c'est-à-dire la subvention de rente de ressource), une fraction de 4% de cette valeur débarquée est proposée. D'où un montant total de 3 millions de dollars EU qui correspondrait alors au coût pour les pouvoirs publics en termes de manque à gagner. Cependant, la collecte éventuelle de ce droit d'accès impliquerait un coût de gestion pour les pouvoirs publics. Le coût net pour les pouvoirs publics de cette subvention de la catégorie 4 serait alors de:
La valeur actuelle pour l'industrie du régime de libre accès est de 3 000 000 $EU, soit 4% de la valeur totale au débarquement. En ce qui concerne la subvention de gestion des pêches, la valeur pour l'industrie ainsi que le coût pour les pouvoirs publics ont été estimés sur la base du coût réel du système de gestion des pêches, soit 2 000 000 $EU. |
Un autre type de situation susceptible d'être définie en tant que subvention de la catégorie 4 est la non-application des règles et des réglementations existantes. Tel pourrait être le cas par exemple, en ce qui concerne les contrôles sanitaires et les contrôles de qualité omis ou les droits qui devraient être perçus et qui ne le sont pas.
| ENCADRÉ 21 On entend par rente de ressource dans le contexte des pêches, la «valeur pour les pêcheurs» du poisson dans son milieu naturel avant sa «capture» (Glossaire des pêches de la FAO). Cette valeur correspond aux profits «excédentaires» susceptibles de s'ajouter à ce que l'on pourrait considérer comme un retour «normal» sur investissement, c'est-à-dire après déduction de tous les coûts de production, notamment du coût de substitution de la main-d'œuvre et du capital, compte tenu d'une marge de risque et de la rétribution des investissements éventuels consacrés à la prospection et à la mise en valeur de la pêcherie. La réalisation des rentes de ressource sera généralement possible à condition que les pêcheurs détiennent des «droits de propriété» adéquats sur lesdites ressources. Faute de tels droits les pêcheurs individuels sont peu incités à préserver la ressource ou à la récolter judicieusement puisque d'autres pêcheurs seront également susceptibles de bénéficier des effets positifs d'une telle attitude. Par conséquent, une pêcherie en accès libre continuera à faire l'objet d'un niveau excessif d'efforts de pêche et les pêcheurs continueront à opérer jusqu'à la disparition de l'excédent exploité ou de la rente de ressource (Campbell et Haynes 1990). |
Il ressort des considérations ci-dessus quant à la façon d'évaluer les subventions aux pêches que, si la mesure des subventions des catégories 1 et 2 est relativement simple, il est par contre beaucoup plus difficile d'identifier et d'attribuer une valeur adéquate aux subventions des catégories 3 et 4, et en particulier de déterminer la valeur pour l'industrie. Les subventions des catégories 1 et 2 Les subventions des catégories 1 et 2 comportent généralement une valeur financière explicite dont l'incidence sur les coûts de production - ou les revenus - d'une entreprise particulière est directe, tandis que les subventions des catégories 3 et 4 affectent les conditions dans lesquelles l'entreprise opère et ne concernent pas directement un bénéficiaire ou un groupe de bénéficiaires précis. Les subventions de ce type s'appliquent d'ordinaire à l'ensemble du secteur ou d'un sous-secteur et leurs effets sur une entreprise ou un groupe d'entreprises particuliers sont donc plus implicites, ce qui en complique l'évaluation quantitative. Malheureusement, il est également difficile d'évaluer la valeur pour l'industrie dans son ensemble, puisque comme nous l'avons constaté à la section 6.3, la valeur totale pour l'industrie devrait correspondre à la somme des valeurs pour chacune des entreprises.
De plus, tel qu'indiqué à la section 6.2, le Guide s'intéresse aux effets directs à court terme des subventions, de telle sorte que les résultats obtenus peuvent nous donner une idée de la situation qui prévaut à un moment précis. Il convient d'avoir présent à l'esprit ces considérations lorsqu'on examine la figure 9 qui récapitule les exemples de subventions présentés à la section 6.5.
| FIGURE 9 | |||
| LISTE DES SUBVENTIONS AUX PÊCHES AU SEIDISBUS (année 2000) | |||
| Nom de la subvention | Catégorie | Coût (revenu) pour les pouvoirs publics ($EU) | Valeur pour l'industrie ($EU) |
| Aide à l'investissement pour l'entreposage et le transport dans le sous-secteur de l'aquaculture (encadré 6) | 1 | 770 000 | 2 300 000 |
| Réorganisation du secteur des écloseries de crevettes (encadré 8) | 1 | 120 00 | 355 000 |
| Installations d'accostage (d'Etat) (encadré 8) | 2 | 0 | 240 000 |
| Garantie de revenu pour les pêcheurs (encadré 9)e | 1 | 450 000 | 450 000 |
| Promotion des exportations de poisson par l'intermédiaire du Conseil de l'exportation (encadré 11) | 2 | 87 000 | 87 000 |
| Réduction de la taxe sur les carburants pour les navires de pêche (encadré 12) | 2 | 710 000 | 700 000 |
| Création de débarcadères et de ports (encadré 15) | 2 | 215 000 | 280 000 |
| Introduction obligatoire du dispositif d'exclusion des tortues (encadré 18) | 3 | 35 000 | (50 000) |
| Cotisation à la FAO et contributions de contrepartie (encadré 19) | 2 | 101 750 | 201 750 |
| Cotisation au comité régional des pêches (encadré 19) | 2 | 85 000 | 85 000 |
| Gestion des pêches (encadré 20) | 3 | 2 000 000 | 2 000 000 |
| Libre accès de la flottille nationale aux ressources halieutiques (encadré 20) | 4 | 2 900 000 | 3 000 000 |
| TOTAL | | 7 473 750 | 9 648 750 |
| [5] Ce raisonnement implique que l'on fasse abstraction des effets secondaires observables sous la forme de modifications des relations entre l'offre et la demande et de changements de la production en liaison avec les élasticités de la demande et de l'offre. Si nous estimons que l'effet sur la production est non seulement notable, mais observable à court terme, et si les données requises sont disponibles, il faut alors étendre l'analyse à cet aspect. La nécessité de prendre en compte l'impact sur la production (voir page 21 et point numéro 3 de la figure 8) découle implicitement de fait la méthodologie proposée afin de mesurer la valeur pour le secteur des subventions pour lesquelles il n'existe pas de prix du marché ou de prix normatifs. [6] Voir également section 4.2 et encadré 2. [7] Voir encadré 4. [8] Il convient de signaler qu'une mesure de la contribution de l'ensemble du secteur des pêches - au sens de la définition du Guide - au PIB est susceptible d'inclure les contributions de sous-secteurs qui ne sont pas enregistrés comme relevant directement des pêches, par exemple, l'industrie de transformation des produits alimentaires et l'industrie mécanique. [9] La définition de l'OCDE des transferts financiers publics est plus étroite que la définition des subventions indiquée dans le Guide et ne comprend pas par exemple, les mesures de soutien des prix du marché. Par ailleurs, l'étude porte uniquement sur le sous-secteur des pêches de capture. La proportion des sommes d'argent consacrées à la gestion des pêches reste néanmoins très élevée. [10] Il y a un certain nombre de raisons pour lesquelles on ne peut s'attendre à ce que l'industrie de la pêche assure elle-même la gestion des ressources halieutiques: elle ne dispose pas du pouvoir juridique requis pour veiller à l'efficacité des réglementations des pêches; elle n'est généralement pas habilitée à interdire l'accès à de nouveaux arrivants ou à imposer des restrictions aux opérateurs; enfin le caractère de bien public des ressources halieutiques invite ses différents membres à en profiter en toute liberté (Hannesson 2000). [11] Une mesure de l'effet net de la gestion des pêches sur le revenu, par exemple en termes de modification du volume des captures et d'incidence sur la production et les prix, constituerait une détermination plus satisfaisante de la valeur pour l'industrie. En pratique toutefois, ces aspects sont généralement difficiles à apprécier, surtout si l'on veut distinguer les effets à court et à long termes (et obtenir une valeur annuelle à intégrer dans l'études des subventions). [12] Il existe évidemment différents points de vue à cet égard et les arguments invoqués sont généralement liés à la notion de droits de propriété (Schrank et Keithly Jr. 1999) [13] Voir également encadré 4. [14] Il convient de procéder soigneusement lorsqu'on examine les subventions de rente de ressource dans une pêcherie où les droits de pêche ont été transformés en droits de propriété négociables, par exemple, suivant un système de contingents individuels transférables. L'attribution de droits de propriété à un prix inférieur à l'intégralité de la rente de ressource de la pêcherie, implique un transfert ponctuel au profit d'une génération de pêcheurs. La valeur de cette rente «perdue» sera capitalisée dans le prix des contingents que les nouveaux participants devront payer (Campbell et Haynes 1990). Si l'on considère les subventions accordées à une branche particulière du secteur, par exemple y compris les nouveaux participants ayant payé leurs contingents de pêche aux prix du marché, à un moment donné, alors il n'y a vraisemblablement pas de rente de ressource pour cette branche particulière du secteur; leurs «taxes» de rente de ressource est comprise dans le prix payé pour leur contingent. Toutefois, si l'on examine le secteur dans son ensemble, dans une perspective à plus long terme et si l'attribution initiale de contingents par les pouvoirs publics a été réalisée à des prix inférieurs à ceux du marché, il y a alors une subvention de rente de ressource. [15] Les valeurs indiquées dans ce tableau et dans les exemples correspondants sont fictives et ne comportent pas nécessairement une quelconque ressemblance avec des valeurs et des coûts réels. |
