2.1 Le développement de la démocratie et de la décentralisation fait l’objet d’un intérêt croissant au niveau mondial. Depuis la fin des années 80, de nombreux pays se sont engagés sur la voie de la décentralisation. Il n’existe pas de modèle de décentralisation standard. Au contraire, les processus et les procédures diffèrent selon les buts et les objectifs de départ et en fonction des arrangements institutionnels et des mécanismes de mise en oeuvre.
2.2 La décentralisation peut revêtir différentes formes, et être par exemple politique, administrative ou fiscale et intervenir par le biais de la déconcentration et de la dévolution. Les diverses formes de décentralisation se distinguent par leurs différentes caractéristiques, implications au niveau des politiques générales et conditions de réussite. Par exemple:
dans le cade de la déconcentration, l’État central transfère une partie de ses fonctions, comme celles de la planification et des finances, à des bureaux régionaux tout en conservant le contrôle global. La déconcentration est avant tout un arrangement administratif, la responsabilité décisionnelle continuant de revenir aux ministres du gouvernement central.
avec la dévolution, l’État central transfère certains de ses pouvoirs et responsabilités à des niveaux de gouvernement inférieurs. L’objectif est principalement de rapprocher le gouvernement de la population et d’améliorer la transparence des processus et la responsabilité à l’égard des citoyens. Dans un tel contexte, l’autorité locale opère selon les paramètres de politique générale fixés par l’État central, mais en pleine autonomie quant à l’exécution de ses fonctions.
2.3 Le présent guide s’occupe essentiellement de la décentralisation par le biais de la dévolution. Cela étant, la conception et la mise en oeuvre d’un système d’imposition sur la propriété rurale telles qu’elles sont illustrées dans cet ouvrage, sont également applicables aux pays qui opèrent une décentralisation par la voie de la déconcentration.
2.4 La décentralisation en faveur des collectivités locales est un processus extrêmement complexe qui embrasse de nombreux aspects - finances, administration, contrôle, réglementation, établissement de rapports et reddition de comptes - qui sont tous des éléments de l’interrelation entre les différents niveaux de gouvernement. Par ailleurs, la mise en pratique de la décentralisation n’a malheureusement pas toujours été facile. Malgré l’action conjuguée des forces politiques et économiques en faveur de la décentralisation, il existe souvent un fossé entre la réalité et l’objectif qui peut être défini dans les politiques et dans la législation.
2.5 Les principaux objectifs de la décentralisation sont d’assurer une meilleure prestation de services par le secteur public et d’améliorer la qualité de vie des citoyens. La décentralisation a été considérée comme une partie intégrante de la réponse à certains défis tels que celui de l’accroissement de la demande à l’égard des services publics et de l’augmentation des attentes des citoyens quant à la qualité de ces services. D’un point de vue politique, la décentralisation devrait améliorer la planification et la délivrance des services publics en tenant compte des exigences et des conditions locales, tout en répondant aux objectifs régionaux et nationaux.
2.6 Dans de nombreux pays, la décentralisation a été proposée pour des raisons économiques. Il peut en effet y avoir des déséconomies d’échelle dans la fourniture de certains services au niveau national ou même régional, ce qui signifie que la prestation locale de services peut être moins onéreuse.
2.7 La décentralisation est aussi proposée pour renforcer la démocratie en rapprochant le niveau de prise de décisions de ceux qui sont le plus touchés par les mesures gouvernementales. L’espoir est que la prestation de services soit meilleure si une réponse aux exigences et aux besoins divers de la population est donnée par des fonctionnaires locaux disposant d’informations plus précises concernant ces souhaits. La décentralisation devrait être caractérisée par la reddition de comptes publics afin que les autorités locales puissent faire l’objet d’un contrôle démocratique. Les citoyens devraient ainsi influer sur les décisions prises par les conseils locaux élus.
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ENCADRÉ 1 Les raisons pour lesquelles un gouvernement décide d’entreprendre une décentralisation sont notamment les suivantes:
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2.8 La décentralisation constitue donc un élément important du développement de la démocratie, comme il ressort par exemple de la Charte européenne de l’autonomie locale adoptée par le Conseil de l’Europe en 1985. Cette Charte met en relief plusieurs principes de base pour la décentralisation des fonctions et des financements publics, notamment les suivants:
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques (art. 3.1).
L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens (art. 4.3).
Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences (art. 9.1).
Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi (art. 9.3).
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ENCADRÉ 2
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2.9 La gamme des services confiés aux collectivités locales s’est progressivement étendue. Bien que les pays aient procédé à leur propre partage des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement, les fonctions types des collectivités locales sont celles indiquées dans l’encadré 2.
2.10 La décentralisation n’est pas la panacée universelle, car il y a des limites à ce qui peut être réalisé compte tenu de la mosaïque des contraintes culturelles, historiques, économiques, juridiques et financières que connaissent les pays. Restaurer ou établir un équilibre des pouvoirs et des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement s’accompagne généralement de défis politiques et administratifs importants. La dévolution de pouvoirs aux instances locales requiert des transferts substantiels de responsabilités politiques, financières et administratives. Un aspect important est que, dans certains pays, il s’agit d’une étape cruciale vers le démantèlement des structures centrales de contrôle.
2.11 Un problème auquel se heurtent bon nombre de pays en développement est que l’État central ne fournit pas au départ un niveau de services adéquat et uniforme dans l’ensemble du pays. Au contraire, une grande partie des services gouvernementaux ne sont aisément accessibles qu’à ceux qui résident dans les grandes villes, et l’on constate souvent l’absence des institutions du gouvernement central dans les régions reculées. Dans ces cas, une véritable décentralisation nécessite l’accès à de nouvelles ressources afin d’assurer un niveau de services plus uniforme sur l’ensemble du territoire. Les efforts mis en oeuvre pour assurer la délivrance des services par les collectivités locales ne peuvent se limiter au transfert de ressources d’un État central, pour la simple raison que ces ressources n’existent pas. Dans un tel contexte, la réalisation des objectifs de la décentralisation exigera un accroissement général substantiel des ressources financières et humaines.
2.12 Le processus de développement des pouvoirs locaux a entraîné dans certains pays la création de centaines, voire de milliers, de petites collectivités locales. Le véritable enjeu est celui d’assurer une administration compétente de ces petites unités administratives considérant les ressources dont elles disposent.
2.13 La liste des services figurant dans l’encadré 2 n’est pas exhaustive, mais elle montre bien l’ampleur du problème posé par la décentralisation des responsabilités aux collectivités locales. Actuellement, bien des villes et villages ruraux ne produisent pas suffisamment de recettes fiscales locales pour soutenir le coût de la prestation de ces services. Cela a inévitablement conduit les gouvernements locaux ruraux à être fortement tributaires des subventions accordées par l’État central. Par ailleurs, du fait de l’incapacité des petites communautés rurales de fournir les services nécessaires, les grandes villes ont été appelées à jouer un rôle important dans la prestation de services non seulement dans leurs propres juridictions, mais aussi dans les communautés rurales environnantes. De ce fait, les petites villes et les villages ruraux tendent souvent à n’être que de simples unités politiques, plutôt que de véritables prestataires de services.
2.14 Par rapport aux villes de province, les capitales ont généralement eu davantage de succès dans la levée des impôts et des fonds nécessaires au financement de programmes de développement économique et social. En raison de leur importance financière et politique cruciale, les capitales ont bénéficié d’investissements soutenus à l’appui de leurs infrastructures et services, au détriment, le plus souvent, des communautés rurales moins importantes.
2.15 De nombreux pays ont eu tendance à s’écarter des programmes de décentralisation totale et à opter pour une stratégie associant la déconcentration et la dévolution des pouvoirs et des responsabilités. Une approche pragmatique souvent adoptée est celle de chercher un équilibre entre la centralisation et la décentralisation. L’enjeu est d’identifier celles qui devraient être considérées comme des responsabilités «locales» et celles qui devraient rester «centrales». Le financement des responsabilités locales est examiné d’une manière plus approfondie dans le chapitre suivant.
