13. La Convención estipula que cada Parte debe designar una o más Autoridades Administrativas y una o más Autoridades Científicas.
14. La Autoridad Administrativa tiene el mandato de velar por que se cumplan las disposiciones de la Convención con respecto al comercio que se realice con las especies incluidas en los Apéndices. Al desempeñar esta función y con respecto a diversos requisitos, la Autoridad Administrativa deberá recabar el asesoramiento de la Autoridad Científica. La Autoridad Administrativa puede, asimismo, solicitar el asesoramiento de otras instituciones debidamente cualificadas, incluidas las organizaciones regionales.
15. La responsabilidad de la ordenación pesquera suele atribuirse a un departamento gubernamental distinto al que se encarga de la aplicación de la CITES. Por ello, la FAO ha llamado la atención sobre la necesidad de mejorar la comunicación y coordinación entre las respectivas autoridades, a fin de lograr una coordinación más eficaz dentro del propio gobierno. La CITES también ha expresado una necesidad similar. Así, por ejemplo, en la Decisión 12.53, se pide a las Autoridades Administrativas de la CITES que fortalezcan su colaboración y cooperación sobre la gestión de especies de caballitos de mar (Hippocampus) con los organismos de pesca relevantes. La posibilidad de que una Parte pueda designar a más de una Autoridad permite que distintas autoridades gubernamentales se encarguen de una misma especie concreta.
16. La Autoridad Científica se responsabiliza de dictaminar si el comercio de especímenes de una especie incluida en los Apéndices puede ser perjudicial para la supervivencia de esa especie. Para poder cumplir eficazmente con dicha responsabilidad, el proceso de toma de decisiones de la Autoridad Científica debe ser independiente del de la Autoridad Administrativa.
En general
17. El comercio internacional de las especies incluidas en los Apéndices de la CITES se regula mediante un sistema de permisos y certificados. El Apéndice concreto en el que figura el taxón es el que determina el nivel de reglamentación y la naturaleza del comercio que puede llevarse a cabo.
18. Para poder exportar las especies de los Apéndices I y II, se requiere un dictamen de que la exportación propuesta no tendrá efectos perjudiciales para la supervivencia de la especie en estado silvestre, así como un documento legal que de fe de que el espécimen no ha sido obtenido en contravención de la legislación relativa a la protección de la fauna y flora del Estado en cuestión. Para la exportación o reexportación de una especie incluida en el Apéndice I, también se requiere la previa concesión de un permiso de importación por parte del Estado importador, que sólo se expedirá si dicho Estado tiene el convencimiento de que el espécimen no será utilizado con fines primordialmente comerciales. Además, para su reexportación, es preciso obtener un certificado que de fe de que la importación se realizó con arreglo a lo dispuesto en la CITES.
19. En determinadas circunstancias, algunas Partes pueden quedar exentas de cumplir las obligaciones de la CITES con respecto al comercio de especies marinas incluidas en el Apéndice II. Ello se debate más ampliamente en los párrafos 30 y 31.
20. Las obligaciones de las Partes que han incluido una especie en el Apéndice III son distintas de las que no lo han hecho. Un país que ha incluido una especie en el Apéndice III debe emitir un permiso de exportación antes de que los especímenes sean exportados. Estos permisos se otorgan sobre la base de un dictamen de que el espécimen no ha sido obtenido ilegalmente. No se exige ningún dictamen de que no habrá efectos perjudiciales.
21. Para poder exportar las especies incluidas en el Apéndice III, las Partes que no han incluido especies en el mismo deben expedir un «certificado de origen», que se otorga si el espécimen procede de dicho país. En el caso de que los especímenes hayan sido previamente importados, se exige un certificado de reexportación.
Introducción procedente del mar
22. La «Introducción procedente del mar» es una disposición importante para la aplicación de la CITES con respecto a algunas especies marinas y se define como «[...] el traslado a un Estado de especímenes de cualquier especie capturados en el medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado». Hasta la fecha, las Partes de la CITES no han aclarado formalmente qué se entiende por aguas jurisdiccionales, así como las repercusiones de su aplicación a las especies marinas capturadas con fines comerciales.
23. Con respecto a las especies incluidas en los Apéndices I o II, la Autoridad Administrativa del Estado de introducción deberá otorgar un certificado de introducción procedente del mar antes de que se realice dicha introducción. Para obtener este certificado, es necesario que la Autoridad Científica del Estado de introducción expida un dictamen de que no habrá efectos perjudiciales. Aún no se ha aclarado si el Estado de introducción es el Estado de abanderamiento del buque pesquero o bien es el Estado en el que se desembarca por primera vez la captura.
24. Con respecto a las especies incluidas en el Apéndice II, el Artículo IV.7 establece que la Autoridad Científica deberá consultar con «[...] otras autoridades científicas nacionales o, cuando sea apropiado, autoridades científicas internacionales [...]» en relación con la posibilidad de establecer cupos para el número de especímenes que pueden introducirse. Para algunas especies marinas capturadas en alta mar, existen análisis científicos muy precisos sobre la situación de las poblaciones existentes, así como estimaciones sobre el volumen de capturas sostenible. Ello puede ser especialmente importante para las especies capturadas en alta mar bajo la jurisdicción de una organización regional de ordenación pesquera, y para las cuales puede haberse establecido un volumen total anual de capturas permitidas. Hay casos de poblaciones y especies que no se encuentran actualmente bajo la jurisdicción de una organización regional de ordenación pesquera y de las que se sabe muy poco acerca del volumen sostenible de capturas. Con respecto a las especies incluidas en los Apéndices que pudieran englobarse en dicha categoría, las Partes de la CITES deberían elaborar un enfoque coordinado para los dictámenes de que no habrá efectos perjudiciales.
25. Para que una Parte decida otorgar un certificado de introducción procedente del mar, no se requiere un dictamen de que la captura ha sido obtenida legalmente. Sin embargo, los especímenes de la CITES introducidos y procedentes del mar pueden haber sido capturados de una forma que contravenga las medidas de conservación y gestión de una organización regional de ordenación pesquera (por ejemplo, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada en alta mar). Una Parte puede decidir no otorgar un certificado de introducción basándose en el hecho de que los especímenes se obtuvieron en contravención de la legislación nacional y de otros tratados y acuerdos internacionales pertinentes de los que también forma parte dicho Estado.
26. La falta de claridad en algunas cuestiones relacionadas con la introducción procedente del mar no ha afectado la aplicación práctica de las disposiciones de la CITES, a pesar de que probablemente se están capturando en esas zonas algunas especies incluidas en los Apéndices I o II (por ejemplo, el peregrino Cetorhinus maximus o el tiburón ballena Rhincodon typus). No obstante, la diversidad de interpretaciones de la «introducción procedente del mar» es una cuestión que exige, de las Partes, un ulterior estudio y clarificación, y que será el objeto de otra Consulta de Expertos de la FAO en junio de 2004.
27. El Artículo IV.2a establece que, antes de la concesión de un permiso para la exportación de especímenes de especies incluidas en el Apéndice II, una Autoridad Científica del Estado de exportación debe notificar a la Autoridad Administrativa que esa exportación no es perjudicial para la supervivencia de esa especie. Además, a fin de asegurar que el comercio de los especímenes de las especies incluidas en el Apéndice II no es perjudicial para la supervivencia de las especies en estado silvestre, el Artículo IV.3 exige que la Autoridad Científica coteje los permisos de exportación expedidos con las exportaciones efectuadas, y determine cuándo deben limitarse tales exportaciones a fin de conservar esas especies «a través de su hábitat, en un nivel consistente con su papel en los ecosistemas donde se halla y en un nivel suficientemente superior a aquel en el cual esa especie sería susceptible de inclusión en el Apéndice I». Siempre que se llegue a esa determinación, la Autoridad Científica de la Parte exportadora deberá comunicar a la Autoridad Administrativa competente las medidas apropiadas que deben tomarse, a fin de limitar la concesión de permisos de exportación para especímenes de dicha especie. Uno de los mecanismos de ese tipo que se han adoptado es el uso de cupos de exportación anuales. Los cupos de exportación pueden ser establecidos bien de forma voluntaria por las Partes exportadoras, bien por la Conferencia de las Partes o bien a raíz del Examen del comercio significativo de especímenes de especies (véanse los párrafos 34 y 35).
28. No existe un modelo o metodología uniformes para llevar a cabo los dictámenes de que no habrá efectos perjudiciales para las especies incluidas en los Apéndices I y II. La Resolución Conf. 10.3 contiene recomendaciones sobre los tipos y fuentes de información que pueden tenerse en cuenta al establecer dichos dictámenes. Los regímenes de ordenación para las especies acuáticas varían en complejidad, desde sofisticados modelos de evaluación de poblaciones basados en datos exhaustivos sobre pesca y capturas hasta la aplicación de medidas relativamente simples como las zonas de veda o los límites en la talla mínima de las capturas. En función de la naturaleza del recurso en cuestión, un régimen de ordenación eficaz de cualquier tipo dentro de dicha gama puede ser suficiente para sustentar un dictamen de que no habrá efectos perjudiciales. El Artículo 7 del Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable de 1995 también ofrece orientaciones sobre la aplicación de regímenes de ordenación eficaces, en los que la pesca no perjudicial es un factor intrínseco.
29. La responsabilidad de determinar las bases sobre las que debe fundamentarse un dictamen de que no habrá efectos perjudiciales es competencia de cada Parte y, en consecuencia, a ella también compete la responsabilidad de determinar el nivel de sostenibilidad de las capturas. No obstante, dichas determinaciones pueden ser y han sido cuestionadas por la Secretaría y por otras Partes, y también pueden ser enmendadas tras celebrar consultas con la Parte afectada.
30. Los párrafos 4 a 6 del Artículo XIV tratan de la relación entre la CITES y otros tratados, convenciones y acuerdos internacionales relacionados con las especies marinas.
31. Según lo establecido en el párrafo 4, un Estado Parte puede quedar eximido de sus obligaciones respecto de las especies marinas incluidas en el Apéndice II. Esta exención sólo es aplicable a acuerdos ya en vigor en el momento en que la CITES entró en vigor (esto es, el 1º de julio de 1975). En ese sentido, cabe señalar que varias convenciones y acuerdos pesqueros estaban en vigor antes de dicha fecha; por ejemplo, la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) entró en vigor el 3 de marzo de 1950, mientras que el Convenio internacional para la conservación del atún del Atlántico lo hizo el 21 de marzo de 1969.
32. Una función importante de la Autoridad Administrativa es mantener un registro del comercio de especímenes de las especies incluidas en los Apéndices, así como presentar informes anuales a la Secretaría de la CITES en los que se detalle dicho comercio. Las Partes recogen y utilizan estos datos para supervisar y evaluar el comercio de una especie concreta. Esta información también sirve como fundamento para determinar qué especies pueden someterse al Examen del comercio significativo de especímenes de especies.
33. Con objeto de diferenciar claramente los especímenes obtenidos directamente del medio silvestre de aquellos derivados de otros sistemas de producción, cada permiso o certificado debe hacer constar, entre otras cosas, el país de origen y el código de origen del espécimen. Estos códigos ayudan a interpretar y supervisar el comercio que realizan países concretos con especies incluidas en los Apéndices, a fin de evaluar los posibles efectos de ese comercio en las poblaciones silvestres y el cumplimiento de los controles del comercio previstos en la CITES.
34. La estricta aplicación de los requisitos sobre las extracciones no perjudiciales de especímenes prescritos en el Artículo IV es considerada por muchas Partes el núcleo central de la Convención, como una forma de evitar la transferencia de especies del Apéndice II al Apéndice I y la evidente alteración del comercio legítimo internacional que ello causaría. Los Comités de Fauna y de Flora examinan periódicamente los taxones seleccionados. Además, mediante el Examen del comercio significativo de especímenes de especies, se detectan los problemas relacionados con la aplicación del Artículo IV.
35. La Secretaría transmite las medidas recomendadas, necesarias para corregir los problemas detectados, a las Partes exportadoras afectadas. Dependiendo de la naturaleza y urgencia del problema o problemas, la Parte receptora cuenta con un plazo de tiempo determinado para convencer a la Secretaría, en consultas con el Presidente del Comité de Fauna o del Comité de Flora, de que ha abordado y corregido el problema o problemas en cuestión. Este proceso es aplicable a todas las especies del Apéndice II. Las especies explotadas comercialmente de importancia prioritaria que se comercialicen en grandes cantidades y que figuren en el Apéndice II pueden permanecer en la lista de posibles candidatos objeto de examen y, por tanto, objeto de las consiguientes medidas asociadas a este proceso.
36. Existen mecanismos destinados a tratar las cuestiones relativas al incumplimiento de las Partes. El incumplimiento con respecto a una determinada especie puede ser debida a la falta de aplicación de las recomendaciones resultantes del Examen del comercio significativo de especímenes de especies en el plazo prescrito. El incumplimiento de un determinado Estado Parte puede ser debido, en cambio, a la falta de una legislación nacional de habilitación, a la no presentación de un informe anual por tercer año consecutivo o a un volumen importante de comercio ilegal de especies incluidas en los Apéndices. En ambos casos, la Secretaría lleva a cabo amplias consultas y contactos con la Parte afectada. Además, puede facilitarse asistencia a las Partes para ayudarles en la aplicación de la Convención. Los dos estudios monográficos realizados muestran que algunos países han hallado notables dificultades para cumplir las disposiciones de la CITES. No obstante, la CITES ha proporcionado un apoyo considerable. Ambos estudios monográficos también demuestran que algunos países han obtenido notables progresos.
37. El reiterado incumplimiento o la ausencia de avances para remediar la falta de cumplimiento pueden conllevar que las Partes adopten diversas medidas destinadas a lograr que la Parte en cuestión cumpla con sus obligaciones. Dichas medidas pueden incluir, como último recurso, la decisión del Comité Permanente de recomendar que las Partes suspendan el comercio, ya sea de una especie concreta (Examen del comercio significativo de especímenes de especies) o de todas las especies incluidas en los Apéndices, con la Parte en cuestión. Tales recomendaciones se mantienen vigentes hasta el momento en que la Parte demuestre, a plena satisfacción del Comité Permanente, que ha tomado las medidas correctivas apropiadas.
38. El Artículo XIV también establece que las Partes deben adoptar medidas nacionales más estrictas en la reglamentación del comercio de las especies incluidas en los Apéndices. Tales medidas pueden suponer que la Parte importadora exija la presentación de un dictamen de que no habrá efectos perjudiciales, cuya no presentación conllevaría generalmente que dicha Parte suspendiera las importaciones de esa especie.
39. Las directrices para transferir una especie del Apéndice I al Apéndice II figuran en el Anexo 4 de la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP12). El párrafo introductorio estipula específicamente que las Partes deben aplicar las medidas cautelares en casos de duda al examinar las propuestas de enmienda para transferir una especie del Apéndice I al Apéndice II. Además, el principio cautelar está muy integrado en los parámetros de obligado cumplimiento. Por ejemplo, no se puede eliminar de los Apéndices ninguna especie incluida en el Apéndice I sin haberse transferido primero al Apéndice II. Más aún, incluso en el caso de que el taxón propuesto no cumpla los criterios establecidos en el Anexo 1 para poder incluirlo en el Apéndice I, éste deberá permanecer en dicho Apéndice a menos que se cumplan varias «salvaguardias» específicas de gestión, entre las que se incluyen:
el establecimiento de medidas de gestión y de cupos de exportación, con la debida comprobación de que existen medidas de aplicación eficaces a tal fin; que sólo se permita la exportación de los productos obtenidos mediante métodos de captura no destructivos (por ejemplo, las prendas de vestir de vicuña Vicugna vicugna elaboradas con lana esquilada de animales vivos);
que se impongan condiciones para la exportación de determinados productos (por ejemplo, la venta única de reservas de marfil, previo cumplimiento de determinadas condiciones); y
que se especifique un país o países importadores.
40. Por lo general, la transferencia de especies del Apéndice I al Apéndice II, con respecto al número de taxones que han sido incluidos en el Apéndice I, no ha sido frecuente.
41. Las poblaciones de especies acuáticas viables representan una fuente mundial importante de seguridad alimentaria. En ese sentido, muchos Miembros de la FAO han expresado su preocupación por el hecho de que el enfoque cautelar, tal como se aplica en el marco de la CITES, podría ser objeto de interpretaciones extremas utilizando los peores contextos, y han propuesto un enfoque más equilibrado y una utilización más práctica del principio. Una recomendación importante de la FAO es que se necesita un mecanismo suficientemente objetivo y flexible para la inclusión o eliminación de especies en los Apéndices.[4]
42. En el caso de que se considere que una especie acuática explotada comercialmente cumple los criterios para su inclusión en los Apéndices I o II, deberían establecerse mecanismos que faciliten un tiempo de respuesta apropiado para los cambios positivos en el estado de conservación de dicha especie. Por otro lado, la naturaleza de los mecanismos de salvaguardia para transferir una especie del Apéndice I a un apéndice de protección menor y la forma en la que pueden aplicarse tales mecanismos podrían sentar las bases de futuros debates entre la FAO y la CITES.
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[4] FAO. 2000. Informe de la
Consulta Técnica sobre la Idoneidad de los Criterios de la CITES para la
Lista de Especies Acuáticas Explotadas Comercialmente. Roma, Italia,
28-30 de junio de 2000. FAO Informe de Pesca No. 629. FAO,
Roma. |
