粮农组织/世界卫生组织第二次全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日，泰国曼谷
食品安全官方和非官方监控的法律基础：
“加强官方食品安全监控机构”
（由南非编写的文件）
1. 引 言
一段时间以来许多国家制定了各种食品视察和验证体系，作为对人类健康食物源风险管理的一种回应。南非在一段时间以来认识到对食品的监控分散在全国、省和地方各级的许多主管部门和下属部门之间以及分散在一些其他组织之间。食品并非总是作为食品管理，而且也作为动物、动物产品、植物或植物产品管理。这种监控的目的涉及对人类健康的关注，如食品安全和营养，以及对质量和动物及植物卫生的关注。因此相同的商品往往由几个不同的主管部门依照不同的法律从不同的角度和不同的原因进行监控。
2. 官方监控
立法和各种角色的职责
南非有关食品和有相事项的立法以及涉及这些法律的管理和实施的主管部门包括：
2.1 卫生部
a)
食品，化妆品和消毒剂法，1972年（1972年54法）。该法从安全/公共卫生的角度指导所有食品的加工、销售和进口，并由卫生部食品监控局管理。一般法律实施由授权的地方主管机构在其管辖地区进行，而进口监控则由省卫生主管部门代表国家卫生部行使。
b)
卫生法，1977年（1977年63法）。该法内的法规指导食品场所的卫生方面（包括挤奶场）以及食品运输。这些由卫生部食品监控局管理，并由地方主管部门在其管辖地区实施。然而，省卫生厅参与无地方主管部门的地区的实施。
c)
国际卫生条例法，1974年（1974年28法）有一些与食品有关的条款。卫生部负责批准港口和机场以及船只和飞机上用于消费的食品来源。该法还规定这些食品必须以卫生的方式处理。目前省卫生主管部门代表国家卫生部进行这些批准。该法要求地方主管部门视察各地点并提取食品样品进行分析。
d)
药品及有关物质法，1965年（1965年101法）由卫生部药品管理局管理和实施。该法尤其规定兽药的登记注册以及食品和有医疗效果的食品补充物或要求医疗报销的食品补充物的登记注册。
按照宪法，国家部和省厅具有共同的卫生立法能力。
国家卫生计划确定国家卫生管理局负责南非的所有保健的发展与提供。这包括制定国家政策和战略规划以及协调国内整个卫生体系的规划和运作。国家卫生管理局必须制定在整个卫生体系应用的准则、规范和标准，并将政策变为卫生发展方面的相关综合计划。中央一级将详细制定政策说明和卫生法。国家卫生管理局必须确保国家重点、计划和战略的实施，同时协调各组织提供全国服务。国际联络是列出的另一种职能。
以下是白皮书中列出的国家卫生部的一些职能：
白皮书还指出，食品监控局负责为食品卫生、添加剂、标签和识别制定标准，并通过规范和公共教育确保食品安全，以及批准和参加国际标准。与营养有关的法律必须重新审查、加强、执行和实施， 以便：
1972年的食品、化妆品和消毒剂法规定部长和卫生局长具有一些职责，其中大部分委托给国家部内较低一级，主要是在食品监控局内：
2.2 省卫生厅
按照宪法，各省必须监督地方政府。南非国家卫生计划规定省必须支持、监测和评价县卫生机构。
按照白皮书，省卫生厅的任务是促进和监督省内人民的健康，并发展和支持一个关怀和有效的省卫生体系，方法是通过建立以初级保健原则为基础的全省范围的县卫生体系。
省卫生主管部门包括前国家卫生和人口发展部的地区办事处，目前代表国家卫生部进行食品进口监控。
2.3 县卫生主管部门和其他地方政府
宪法规定地方政府必须确保以可持续的方式向社区提供服务。他们必须促进安全和健康的环境，为市卫生机构提供服务和执照，并监控向大众销售食品的行业。
按照南非的国家卫生计划，县卫生主管部门应促进初级保健/机构的管理和协调，包括环境健康、营养和传染病及非传染病的控制。公用设施等服务－包括食品处理场所－将是地方政府的责任。
白皮书规定，卫生体系将侧重于县，作为实施的主要重点，并强调初级保健方针。县卫生部门必须在促进健康和确保在县内提供保健服务方面与政府的其它部门和非政府组织合作。他们还必须确保初级环境卫生服务，促进和保持环境卫生，实施环境卫生法－包括食品卫生－以及认定和控制地方卫生危险。
2.4 各种实验室
卫生部的比勒陀利亚和开普敦法律化学实验室对省和地方主管部门提交的食品进行化验。南非医疗研究实验室和Kwa
Zulu－Natal省的病理实验室由卫生部承包，对省和地方主管部门提交的食品进行微生物分析。这些实验室的分析以及国内其它一些实验室的分析是根据1972年食品、化妆品和消毒剂法的条件授权进行的。
南非国家卫生计划提到将实验室服务纳入初级保健体系。
2.5 南非标准
2.6 国产税务局
1972年食品、化妆品和消毒剂法第10和14部分规定了国产税务局在监控进口食品方面的作用。
2.7 农业部
a) 食品安全和质量保障局
i)
农产品标准法，1990年（1990年119法）监控和促进用于当地和出口的农产品食品安全及质量保证标准（如肉类、奶制品、谷类、某些罐装产品、水果和蔬菜）。该法由国家农业部的食品安全及质量保障局管理，由南非农业食品检疫和视察服务局实施。然而也根据该法的规定任命并授权各种受托机构进行物理视察，如易腐产品出口监控委员会－负责拟出口的所有农产品，SAMIC－负责拟在当地市场销售的肉类胴体以及PROKON－负责拟在当地市场销售的马铃薯。
职责包含在上述法律中，即对某些农产品和其他有关产品的销售和出口及与之有关的事项进行监控。这包括确定组成和自然外表等质量标准。该法规范供当地销售和出口的产品质量及标签标准。它还处理各种产品，如新鲜肉类、奶产品、谷物、罐装产品、新鲜水果和蔬菜、果汁、蜜汁饮料、果汁饮料和果味饮料以及玉米、小麦等等。
ii） 酒产品法，1989年
酒产品法，1989（1989年 60法）针对葡萄酒和烈性酒。该法也由国家农业部的食品安全和质量保障局管理，南非农业食品检疫和视察服务局实施。
该法中包含的职责要是对用于销售的某些酒类产品的销售和生产、这些产品的成分和特性以及与这些产品有关的某些特点的利用进行监控：用于对某些酒类产品的进出口进行监控和与之有关的事项制定方案。
iii） 肉类安全法，2000年（2000年40法）和家畜屠宰场内的常备法规，肉类和动物产品卫生法，87（1967年87法）。
食品安全和质量保障局管理该法。该法的实施是全国各省和地方管理部门的责任。
该法的目的是为获得供人类和动物消费的适宜肉类而在家畜屠宰场以及在屠宰场或从屠宰场处理、保存和运输这些肉类和动物产品保持适当的卫生标准作出规定。
iv）
肥料、农场饲料、农药和兽药法，1947年（1947年36法）由国家农业部食品安全和质量保障局管理和实施。动物饲料、兽药和农药（杀虫剂等）根据该法的规定登记注册。
b) 动物卫生局
i） 动物疾病法，1984年（1984年
35法）由国家农业部动物卫生局管理，由各省厅实施，但进口监控属于国家的责任。该法从动物疾病的角度监控动物和动物产品，包括肉类、奶类、蛋类及其产品。
根据上述法律该局的职责是对动物疾病和寄生虫进行监控，对促进动物卫生采取措施并对与之有关的事项，如对进口的动物产品进行监控。
c) 植物卫生局
i） 农业有害生物法，1983年（1983年第36号法）
该局的职责包括在上述法中，即管制进口及可能影响南非农业/林业卫生的因素。视察，尤其是对进口植物源食品的视察，对防止植物疾病、有害病源菌极为重要。
每一个南非人均有权进口植物和植物产品，但这些进口不得使农业/林业和环境处于危险之中。这一原则在进口国的环境和农业/林业方面也适用于出口植物和植物产品。为了实现这些目标，南非政府签署了国际植物保护公约。
南非的国家植物保护机构是植物卫生局。
d) 遗传资源管理局
i） 植物育种权利法，1976年（1976年15法），植物改良法，1976年（1976年
53法）和农业有害生物法，1983年（1983年36法）以及转基因生物法，1997年（1997年25法），由植物卫生局和遗传资源开发局管理。根据这些法律制定的法规包括一些食品。
遗传资源开发局的职责主要包含在议会通过的如下法律中：植物育种者权利法，1976年（1976年15法）、植物改良法，1976年（1976年53法）以及转基因生物法，1997年（1976年53法）。根据这些法律的规定颁布的法规均包括某些规定的食品或对这些食品有影响。
2.8 贸易及工业部
贸易计量学法，1973年（1973年77法），和商标法，1963年（1963年62法），均与食品标签有关。
2.9 地方主管部门的地方法
许多地方主管部门有食品卫生地方法，除实施国家法规以外，它们还实施地方法。
3. 非官方监控
3.1 EUREPGAP
EUREPGAP体系的建立是专门为了监控与生产者层面有关方面的食品安全。Eurep（欧洲零售商产品工作组）利用良好农业操作规范作为农业和园艺业良好农业操作规范验证的一项生产标准。现在，良好农业操作规范标准用于新鲜水果和蔬菜。各种供人类消费的农产品均可以用该标准验证。正在制定花卉、动物生产、谷物、咖啡和饲料的特殊标准。Eurepgap利用持续改进农作体系的现有技术，通过有害生物综合管理和作物综合管理，以风险预防、风险分析（尤其是通过危害分析及关键控制点）、可持续农业为基础。
为专门解决属于非洲地区良好农业操作规范方面的问题，成立了EUREPGAPAFRICA这一EUREPGAP的地区分支。正如我们都知道的一样，非洲与世界任何其它地方一样拥有自己独特的文化。因此，世界这一地区对在欧洲制定的规程的应用和解释有不同之处。
3.2 国际标准化组织
国际标准化组织的标准有助于使产品开发、加工和供应及服务更加有效、安全和清洁。它们使国家之间的贸易更加方便和更加公平。它们向各国政府提供卫生、安全和环境立法的技术依据。他们帮助向发展中国家转让技术。国际标准化组织的标准还有助于保护产品服务的消费者及广大用户－并使他们的生活更加方便。
国际标准化组织的标准是自愿性的。作为一个非政府组织，国际标准化组织没有法律权利强行其实施。一些国家采纳了一定比例的国际标准化组织的标准－主要是涉及卫生、安全或环境的标准－作为他们的管理框架，或在法律中提到这些标准，使其作为技术依据。采纳这些标准是有关国家的管理当局或政府的主权决定；国际标准化组织本身并不管理或立法。然而，尽管国际标准化组织的标准是自愿性的，但它们可以成为一种市场要求，国际标准化组织的ISO
9000质量管理体系的情况即如此。
尤其是发展中国家，以其稀少的资源，可从这些丰富的知识中受益。对它们而言，国际标准化组织的标准是获取国际共识支持的作为科技水平的技术专长以及提高其出口和在全球市场竞争能力的重要手段。
国际标准化组织的标准由南非的STANSA管理。PPECB实现ISO 9001:2000以及STANSA的62和65验证。STANSA是国际标准化组织的一个成员机构。
3.3 有机验证，如Ecocert
这些组织对市场推动的体系进行管理。这些体系有助于国际标准，从而在国家和国际上促进食品安全链。
3.4 内部监控，如生产操作体系
这些体系以国际标准为基础，总体上有助于食品安全。
3.5 不列颠零售集团
不列颠零售集团全球食品标准的目的是规定向联合王国零售商供应产品的制造商组织内所需要的食品安全和质量标准。该标准的形式和内容的设计是为了使一个主管的第三方能够评估供应商的场所和运作体系及程序，从而使食品安全标准标准化并对程序进行监测。
该标准要求：
农业部的一个指定机构，即PPECB由伦敦的不列颠零售集团授权，按照不列颠零售集团全球食品标准验证包装新鲜产品的组织。
符合该标准的组织将获得国际上公认的证书，证书上有不列颠零售集团质量标志。该符合证书将向潜在的客户提供担保，即他们购买的产品对消费者是安全的。
欧洲零售商不仅要求优质产品，而且要求安全的产品。因此供应欧洲市场的生产商和包装厂目前不得不落实各种与食品安全有关的体系。目前对包装厂落实食品安全体系也正在施加压力。
欧洲零售商承认不列颠零售集团的全球标准是为核实是否有效落实食品安全监控体系而必须对包装厂进行审查的标准。
南非的新鲜水果和蔬菜生产者和出口商按照不列颠零售集团全球食品标准验证的好处是他们的产品将自动进入欧盟市场。
3.6 自然的选择
这是一种包括由Tesco和Ada（农业开发咨询机构）为向Tesco供应新鲜水果、蔬菜、生菜和园艺产品而制定的包括生物技术、保存和环境管理的操作规范。南非的供应商必须遵守这一规范。该规范还包括可持续的生产和产品处理操作方法，保护并在可能时加强环境的福利和生物多样性。自然选择表明了Tesco's对保护及在可能时加强环境和提高加产业标准的承诺。
4. 多种法律的结果
规范南非食品监控的多种法律导致决策和政府参与的分散和重复。以下是一些事例：
4.1
1972年的食品、化妆品和消毒剂法和1990年的农产品标准法，均确定了奶和奶制品标准，包括奶和奶制品的标签。前一个法与卫生有关并由地方管理部门（地方）和省卫生管理部门（进口）实施，而后一个法与质量有关，由国家农业部食品安全和质量保障局实施。然而，1984年的动物疾病法也从动物卫生的角度监控奶和奶制品（包括进口），并管理牛结核病和布鲁氏杆菌病根除计划。
根据1977年的卫生法制定了挤奶场法规，由省和地方管理部门实施，但并非总是由牛奶分销地区的地方管理部门实施。省动物卫生官员定期视察农场并参与乳腺炎防治，其中包括挤奶场卫生，这些官员未获授权视察挤奶场。然而进口国往往要求兽医主管部门对奶和奶制品出口进行验证。
地方主管部门有规范其管辖地区的牛奶场所的地方法律。
因此在各级至少有4套法律和6个不同的主管部门涉及奶和奶产品的监控。进口监控由三个不同的主管部门进行。每一主管部门仅可根据其本身的法律视察特定的方面并对其取样。样品送往一些不同的实验室分析。
4.2
食品进口由不同的主管部门监控。在较大的进口港，兽医公共卫生局、动物卫生、STANSA以及省卫生主管部门从事专职进口监控，往往根据不同的法律视察并对某些产品取样，然后将样品提交一些不同的实验室。食品安全和质量保障局不在入境点视察进口食品。只有在贸易中遇到产品时才进行这种视察。
相反，在许多内陆入境口岸，对这些方面均不进行监控。因为这些主管机构中没有任何机构的分散权利认为其特定的监控领域值得专职进口监控官员的注意。然而，在许多入境点可能认为一个官员承担所有主管部门的责任即可，使得目前对食品监控未配备人员。
4.3
可以列举许多其它例子，其中不止一个官方监控机制积极从事食品监控。然而，在积极的方面，分散的结构和立法监控排除了由其领域的专家对许多产品进行监控所需要的并将从生产到产品购买和消费为消费者提供保障的有效多学科方法。在消极的一面，分散混淆进口商，出口商和生产者并使实施国家监测计划和汇编这方面的国家数据库成为不可能。
5. 国际影响
一个有效率的国家食品监控体系的必要性不仅来自公共健康的考虑，而且来自贸易和经济的影响。南非作为世界贸易组织、食品法典委员会和世界动物卫生组织的成员具有重要意义。
世贸组织是多边贸易体制的法律和机构基础。它规定了主要的合同义务，确定政府如何形成和实施国内贸易立法和法规。它是各国之间的贸易关系通过集体辩论、谈判和裁定而演变的平台。
1994年签订的马拉喀什协定导致了世贸组织所有成员作出承诺的几乎30个多边贸易协定。这些协定中的两项协定，即卫生和植物检疫标准协定以及贸易技术壁垒协定对食品安全问题有直接影响。
为了成功进行食品贸易，进口国必须确信进口符合其合法要求，以便公共卫生能够得到适当保护，质量标准得到保持，并防治欺诈的做法。
5.1
实施卫生和植物检疫措施协定涉及实施食品安全和动物及植物卫生法规。主要目的是确保各国不通过强加非贸易壁垒而影响国际贸易。卫生和植物检疫措施协定的基本规定是，可能影响国际贸易的任何措施不得比保护人类、动物或植物卫生所需要的措施更加严格，必须以科学原则为基础，在没有充分科学证据时不得保留。
卫生和植物检疫措施协定规定“国际标准、准则和建议"，提到了食品安全，如食品法典委员会确定的国际标准、准则和建议，并提到了动物传染病，如国际动物卫生组织制定的国际标准、准则和建议。
因此，食品法典委员会和国际动物卫生组织的标准和准则采取了全新的范围，作为国家贸易要求的参照。所以，世界卫生组织在1994年4月26日发出了的C.L.8.1994通知中指出：“因此卫生部门更积极地参与食品法典委员会及其附属机构在国家和国际一级的工作将是慎重的。"
卫生和植物检疫措施协定第3条（协调）包括如下段落：
5.2
贸易技术壁垒协定改变了自二十世纪80年代以来就存在的关贸总协定。它力求确保法规和标准以及试验和验证过程对贸易不产生不必要的障碍。它适用于所有商品并包含卫生和植物检疫措施协定未涵盖的技术要求和标准。因此卫生和植物检疫措施协定与贸易技术壁垒协定可视为相互补充。对食品适用贸易技术壁垒协定将包括标签等问题。
5.3 以上协定的影响可概述如下：
第4条适用于卫生部和农业部的食品安全、动物和植物卫生活动。因此国家作为一个整体必须确保其食品监控体系，包括动物和植物卫生监控，至少相当于其主要贸易伙伴，如美国和欧洲联盟的食品监控体系。
6. 总 结
食品安全立法应为国家食品监控的实施和食品视察服务奠定合理基础，应当至少符合以下起码的标准：
6.1 必须能够达到和符合国家及国际规范和标准。
6.2
有效利用资源，具有关于私人与公共货物的明确政策。必须明确规定强制性政府功能（政府资助）与可以外包/由私人部门履行职能的那些活动。总体上，确定和审查规范及标准应为政府的职能，而某些视察和验证功能可根据用户付款的原则外包和/或实施。
6.3 体系必须能够达到一个国家的食品安全目标并必须保证达到保护人类、动物和植物卫生的必要水平。
6.4 体系必须能够提供生产方面的支持，即方便和促进贸易。它还必须能够根据国家的需要提供支持，并不得抑制或妨碍生产及贸易。
6.5 决策过程和政策制定必须符合国际标准，即必须在科学上合理。
初级生产
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粮农组织/世界卫生组织第二次全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日，泰国曼谷
欧洲食品安全监控体系：关于协调统一法律基础的新前景
（由荷兰农业、自然和食品质量部及食品和消费者产品安全管理局编写）
1) 引 言
有效的食品监控体系对保护消费者健康至关重要。它们对各国能够确保国际贸易粮食产品的安全和质量以及核实进口粮食产品是否符合国家要求极为重要。欧盟成员国目前正在制定食品安全法律框架。二十世纪九十年代的严重食品安全事故促使欧盟和世界其它国家审查其食品安全体系并考虑保护消费者免受不安全食品影响的更好办法。2000年，欧盟公布了食品安全白皮书，作为适当食品和动物饲料生产及食品安全监控的新的法律基础。为了减少食品安全风险，食品法典委员会一直在制定国际标准、准则和建议。食品法典开展了风险分析、综合食物链方法和危害分析及关键控制点。风险分析范例，包括风险评估、风险管理和风险交流已作为一般原则纳入欧盟的法律，并成为成员国食品安全体系的法律基础。
在欧盟的白皮书中整个食物生产链（包括动物饲料）须负责食品安全。成员国政府为保护消费者的健康和福利而核实生产者是否充分履行了这一责任。该文件含有将要纳入共同体法律的84个行动要点，以加强成员国的食品安全体系。在该框架内，欧盟于2002年采纳了一般食品法，规定了一般食品安全原则和食品安全程序。在制定该法规以后，建立了欧洲食品安全局。该组织于2003年开始活动，侧重于食品安全问题方面的风险评估和科学建议。白皮书有助于加强和协调统一欧盟所有成员国的卫生条件和操作规范。今年完成了一份欧盟卫生一揽子计划，其中纳入了关于卫生的现有规则。
欧洲联盟为协调统一成员国的官方监控程序制定了特定法律。它还还规范了欧盟以外的国家使其粮食产品进入欧盟市场应遵守的规定。尽管基本上对监控程序进行了协调统一，但整个欧盟内监控组织的结构和设置仍有很大的差异。各国政治和经济条件的不同导致将共同体法律纳入国家法律和食品生产操作系统及视察的方式不同。因此，在所有成员国中存在大量不同的食品安全监控体系。在一些国家，食品监控的责任下放到大区或省一级，而在另一些国家食品安全监控仅由一个中央组织处理。近年来，欧洲联盟许多国家建立了国家食品安全局。该组织的责任和任务在各国之间也各不相同。主要任务通常是执行食品监控法规，但往往也包括风险评估和科学建议以及风险交流。
风险管理基本是各国政府保护消费者免受食品安全危险影响的首要责任。风险管理以风险评估和科学证据为基础，但也可以考虑食品生产的其它方面，如环境保护和动物福利。一个有效的食品安全管理体系可能是以法律规定的食品安全要求为基础的政府直接监督与私营食品安全监控体系相结合。由授权组织进行的生产工艺验证可帮助生产者减少风险程度并说服政府和消费者相信其产品的安全和质量。消费者的信心极度依赖验证机构的素质。在许多西方国家，私营部门建立了其本身的额外质量要求和专门产品类别验证方案。这些非官方要求可改进产品的某些质量方面，但这种更高的要求也可能妨碍企业进入市场。欧洲联盟的所有法律及其它有关信息可查询如下网站：http://europa.eu.int/eur-lex/。
2） 关于食品和饲料、食品监控原则的欧盟白皮书
白皮书是含有关于共同体在某一专门领域行动建议的文件。它们有时是一种绿皮书，绿皮书的出版是为了在欧洲一级开始磋商过程。虽然绿皮书阐述提交公众讨论和辩论的一系列想法，但白皮书含有在具体政策方面的一套官方建议，并用作其发展的工具。
保证欧盟有最高的食品安全标准是欧洲联盟的一个关键的政策重点。关于食品安全的白皮书反映这一重点。提出了一个彻底的新方法。该过程是由需要保证食品安全达到高水平而带动的。在食品安全政策的各级增加透明度是贯穿整个白皮书的思路，并将从根本上有助于加强消费者对欧盟食品安全政策的信心。
编写食品安全白皮书主要是由二十世纪90年代的事件和事态发展驱动的。著名的二恶英和牛海绵状脑病（疯牛病）危机导致了风险管理的整个新办法。二恶英危机使与食品污染有关的风险成为突出重点。将采取措施解决那些现有法律需要改进从而提供充足保护的领域。但规则制定过程的发展也导致了处理食品安全监控的新办法。欧洲委员会本身的食品及兽疫局定期视察成员国，该食品及兽疫局的经验表明欧共体法律的实施和执行方式有很大的差异。这意味着在整个共同体消费者不能肯定得到相同水平的保护，这使评价国家措施的有效性存在困难。
白皮书提出，作为一种一般原则，对食品生产链的所有部分必须进行官方监控。操作者、国家主管部门和欧共体委员会分担食品安全生产和监控的责任。操作者负责遵守法律规定并将其本身行动的风险减至最低程度。国家主管部门负责确保操作者遵守食品安全标准。他们必须建立监控体系，以确保共同体的规则得到尊重，并在需要时强行执行。为了确保确保这些监控体系有效，欧洲委员会通过食品及兽疫局执行审查和视察任务。这些监控针对国家主管部门交付和操作有效监控体系的能力评价其绩效，并得到对各个地点视察的支持，以核实可接受的标准在实际上是否得到遵守。
白皮书中的一个行动点是制定关于官方食品和饲料安全监控的法规。今年早些时候公布了882/2004/EC法规（欧洲议会和理事会2004年4月29日关于为确保核实遵守饲料和食品法律、动物卫生和动物福利规则而进行的官方监控法规）。该法规规定了共同体关于国家监控体系的框架，将提高共同体一级的监控质量，从而提高整个欧洲联盟的食品安全水平。这种监控体系的运作由每一个成员国负责。
3） 欧盟一般食品法、欧盟食品监控的法律基础
白皮书中提到的一项重要需要是建立一套连贯一致和透明的食品安全规则。随着“一般食品法”的公布，欧洲联盟制定了一个新的法律框架，规定了确保一种连贯方法的原则并确定了在食品安全领域应用的原则、义务和定义。它规定了支持食品立法的共同原则和制定食品安全政策作为欧盟食品法的首要目标。该法规还规定了具体协调统一规则未包含但内部市场运作由相互承认而得到保证的那些领域的构架。按照该原则，在缺乏共同体统一的情况下，成员国只有当合法利益，如保护公共健康可以证明其正确以及只有在采取的措施成比例时才能限制将另一个成员国合法销售的产品投放市场。
《一般食品法》包含三个部分。第一部份确定了食品立法的一般原则和要求，第二部份规定了建立欧洲食品安全局，最后一部份规定了食品安全方面的程序。让我们重点谈谈第一部份。
食品法律的一项一般原则是饲料和食品企业的操作者对食品安全负有首要责任。主管部门通过国家监测和监控体系在生产、加工和销售的各个阶段的活动监督、推行和核实这一责任。成员国还必须制定有关适用于违反食品和饲料法的措施及处罚方面的规则。这些规则应当有效、相称并具有威慑性。欧洲委员会通过在国家一级的审查和视察集中评价主管部门管理这些系统的能力。
一项成功的食品政策要求饲料和食品及其成分的可追踪性。这是《一般食品法》的一项重要要求。它包括饲料和食品企业确保制定适当程序的程序，撤回对健康可能造成危险的产品。操作者还应保存原料和成分供应商的适当记录，以便能够认定问题的来源。
4） 国家实施一般食品法
《一般食品法》框架内的法规和指示应在执行、处罚和主管部门的指定方面转变为欧共体各个成员国的国家法律。法规直接强加于各国，无需进一步解释，而指示可以按照国家政策落实。例如，在国家实施《一般食品法》时，必须规定惩罚，如果操作者没有充分的可追踪系统就应实施惩罚措施，主管当局应视察和监控。
国家实施欧盟法必须适合国家的机构，如集中和分散的监控机构。因此欧盟大多数食品安全法律侧重于标准和程序而非详细的监控法规。
除了实施欧盟的法律以外，还必须制定国家执行政策，向公众解释这种政策的含义。该过程可能引起问题，这些问题必须与欧盟其它成员国及欧洲委员会核实。
近年来，欧洲联盟许多国家选择建立国家食品安全局，为提高食品安全标准和增加食品安全监控的效率作出贡献。这些国家食品安全局遵守《一般食品法》的要求，但他们的建立从来不是强制性的。这些组织的责任和任务各国之间可能在各国之间有相当大的差别。在一些国家，它们的职责仅限于风险评估和对政府的科学建议。在另一些情况下它们的职责包括风险交流和推行食品监控法规。风险管理任务通常由负责任的部承担。
5） 欧盟及其成员国的食品安全监控政策
5a） 一般框架和范围
饲料和食品应当安全和卫生。欧洲共同体的法律包括一套规则，确保该目标的实现。这些关于卫生和安全的规则涵盖生产、加工和食品进入消费者市场。
2002年1月28日制定的欧洲议会和理事会第178/2002法规（欧共体）通常称为“一般食品法"，其中确定了关于饲料和食品法的基本规则。该法规定了食品立法，建立欧洲食品安全局和食品安全方面程序的一般原则和要求。
除这些基本规则以外，更具体的饲料和食品法律包含动物营养等不同领域，其中包含加入药品的饲料物质、饲料和食品卫生、动物传染病、动物副产品、残留和污染物、对公共健康有影响的动物疾病的控制和根除、饲料和食品标签、农药、饲料和食品添加剂、维生素、矿物盐、跟踪成分和其它添加剂、与食品接触的材料、质量及组成要求、饮用水、电离、新食品或转基因生物。
5b）食品安全责任
共同体的饲料和食品法基于这种原则，即饲料和食品企业操作者在其控制的企业内生产、加工和分销的所有阶段负责确保产品和加工工艺符合与其活动相关的饲料及食品法的要求。
这种将主要责任放在生产者上的原则只有当政府进行切实有效监控时才能充分发挥效益。因此，为了政府监控目的，应充分掌握关于安全食品生产必要的工艺监控应用情况的所有相关信息。这同样适用于对适当跟踪很重要的信息。
欧盟成员执行饲料和食品法并监督和核实企业操作者在生产、加工和分配的所有阶段符合法律的相关要求。应为该目的安排官方监控。
由于历史背景和传统不同，整个欧洲联盟对官方监控的安排有很大的差异。这些差异从完全中央体制（荷兰、丹麦、比利时）到分散体制不等，在分散体制中主管部门按地区（西班牙、德国）或地方体系（联合王国、爱尔兰）工作。
5c） 协调和一致
为了在所有成员国实现等同的官方饲料和食品监控体系，欧洲委员会选择在共同体一级为进行这种监控建立一个协调一致的一般规则框架。由于这一原因，最近通过了关于为确保核实遵守饲料和食品法律、动物卫生和动物福利规则而进行官方监控的第882/2004/EC号法规和为安排对拟用于人类消费的动物源产品的官方监控确定具体规则的第854/2004/EC号法规。。
5d） 国家实施和共同体核实
为了对官方饲料和食品监控采取总体统一的方法，欧盟成员国必须按照在共同体一级制定的广泛准则制定和实施国家监控计划。这些准则应促进连贯一致的国家战略，并确定以风险为基础的重点以及最有效的监控程序。在制定这些准则以后，就可以达成一个对监控活动采取全面综合方针的共同体战略。此外，欧盟每一成员国应向欧洲委员会提交一份年度报告，其中含有实施国家监控计划的信息。该报告应提供：
国家监控计划和年度报告将为欧洲委员会食品及兽疫局在欧盟成员国进行监控奠定坚实基础。监控计划将使食品及兽疫局能够核实欧盟成员国的官方监控安排是否符合这些法规中规定的标准。如果适当，尤其是如果对欧盟某一成员国针对国家监控计划进行的审查表明有弱点或不遵守情况，将进行详细的视察和审查。
最后共同体在欧盟成员的监控应使食品及兽疫局核实饲料和食品法以及关于动物卫生和动物福利的法规是否在整个欧洲联盟以统一和正确的方式实施。
5e） 进口物质
882/2004/EC法规为官方监控从第三国进口产品提供了规则。因为，需要欧共体对第三国监控，以便核实是否与共同体饲料和食品法相符或等同。还可要求第三国对他们出口的饲料和食品制定类似于针对成员国的监控计划。这些计划必须根据共同体的准则制定，并应作为以后欧洲委员会监控的基础，应在涵盖向成员国出口的主要领域的多学科框架内进行监控。这种势态发展可以简化现有监控体系，加强监控活动的效率，从而促进贸易流量。
为了帮助发展中国家制定与欧洲联盟监控体系相当的官方饲料和食品监控体系，确定和考虑这些国家的特别需要是适宜的。欧盟根据882/2004法规承诺在饲料和食品安全方面支持发展中国家，这是人类健康和贸易发展的一个重要因素。
除了该法规以外，还有一个就旨在用于人类消费的动物源产品组织官方监控的第854/2004/EC号特别法规。对这些产品采取特定官方监控的目的是必须遵守特定卫生规则（第853/2004/EC法规）。
成员国了解整个欧洲联盟统一进口物质监控程序的必要性。必须确定食品中某些残留的探测限量以便促进统一所有欧洲边境口岸的程序和惩罚。
6. 按照欧洲法律安排官方饲料和食品监控
6a） 一般要求
欧盟成员国必须指定进行官方监控的主管单位。如果某一成员国有不同的主管单位，它必须确保这些主管单位之间的切实有效协调。为了协调统一对遵守法律的核实，规定了具体的业务标准。这些主管单位必须：
6b） 具体要求
关于动物源产品的官方监控，必须符合更具体的要求。这些要求涉及：
专门针对动物源产品的新法律主要是依据以前存在的传统“兽医”规则，而同时新的危害分析及关键控制点规则开始生效。这两种相当不同的立法方法是否一起可行尚未明确载入文件。传统的兽医方法是一种劳动密集型的方法，费用较高，然而似乎并非在所有情况下均有科学依据，也未侧重于最相关的人类健康风险。
7） 私人食品监控体系的作用
7a） 一般看法
私人监控体系对整个食品安全体系有重要影响。他们可以分为两种类型：
第一类可能有助于政府监控机构和公司符合标准。在这种情况下，政府核实私人监控和监控机构是可靠的。委派验证监控机构是可靠核查的一种通用方法。生产设施中的内部监控体系，如一种（强制性的）危害分析及关键控制点体系，在减少食品安全风险方面可发挥重要作用。
私营部门还可以要求其供应商遵守不是基于官方标准的质量标准。这些非官方要求旨在进一步加强消费者的信心。为了满足消费者的需求，零售商及其全球供应商在安全和可持续的全球伙伴关系质量计划内确定并实施了一系列部门特有的农场验证标准。目的是确保全球农业标准的完整性、透明度和协调一致性。这包括对安全优质食品的要求，尊重工人健康、安全和福利以及环境和动物福利问题。
7b） 国际标准化组织
882/2004法规指出，官方监控的次数应定期和与风险相称，并考虑到饲料和食品企业操作员根据监控计划和质量保证计划（这些计划旨在符合饲料和食品法的要求）按危害分析及关键控制点进行的核查结果。目前国际标准化组织正在食品安全管理体系特定标准（ISO
22.000）方面开展工作。该国际标准规定了对食物链中的某一食品安全管理体系的要求，其中某一组织必须表明其监控食品安全危害的能力，以便协调一致地提供安全产品。这既可以满足商定的客户和适用的食品安全管理要求，又旨在通过包括更新系统过程在内的有效监控食品安全危害而使客户满意。该国际标准规定了具体要求，使一个组织能够：
这一国际标准的所有要求是一般性的，旨在适用于希望设计和实施有效食品安全管理体系的所有组织，无论其类型、大小及提供的产品如何。这包括直接参与食物链一个或几个阶段的工作（例如不仅限于饲料生产者、农民、成分生产者、食品生产者、零售商、食品服务机构、餐饮服务机构、提供清洗、运输和分配服务的组织）以及间接参与食物链工作的其它组织（如设备、清洗剂和包装材料以及其它食品接触材料的供应商）。ISO
22000采用关于质量管理的ISO 9001的结构和方法，并在食品法典委员会开发的危害分析及关键控制点的基础上将此与食品安全结合起来。
7c） 对委托监控活动的核实
在有适当和有效监控体系的地方，可减少官方视察的次数。验证机构等私人监控体系可协助主管单位执行其监控任务。然而，重要的是主管单位积极核实这些组织及其活动的质量。该法规为主管机构根据严格条件向外部监控机构委托任务有了可能。主要限制包括：
向外部监控机构委派任务的主管当局必须组织审计审查。当发现反复不遵守情况和外部监控机构未能采取适当和及时的补救行动时，应毫不迟疑的撤回其任务。
8） 欧洲食品安全局
在二十世纪90年代影响消费者信心的一系列食品安全危机（如疯牛病、二恶英）以后，欧洲联盟最终认为必须建立一个新的科学机构，负责就与食物链有关的食品安全问题提供独立和客观的建议。在关于食品安全的白皮书中确定的首要目标是：“…在食品安全领域为高水平的保护消费者健康作出贡献，从而使消费者的信心可以得到恢复和保持"。公布一般食品法以后，这导致建立了欧洲食品安全局。
欧洲食品安全局于2002年在布鲁塞尔暂时设立，就与食品和饲料安全有关的所有事项提供独立的科学建议－包括动物卫生和福利以及植物保护－并就与共同体法律有关的营养提供科学建议。欧洲食品安全局以公开和透明的方式向公众通报其所负责的所有事项。欧洲食品安全局的风险评估向风险管理人员（包括有政治责任的欧盟机构，如欧洲委员会，欧洲议会和理事会）提供合理的科学依据，制定所需要的以政策驱动的法律和管理措施，确保在食品安全方面对消费者进行高度保护。
欧洲食品安全局是在欧洲议会和理事会2002年1月28日通过的178/2002法规的基础上成立的。这个新的欧洲食品安全局很快建立起来，在九个月以后举行了其第一次管理局会议。此后不久任命了其第一位执行干事，并建立了咨询论坛，由欧盟成员国食品机构的代表组成。2003年势头增加，因为欧洲食品安全局发展成为一个真正独立的欧洲联盟机构。欧洲食品安全局于5月份真正开始工作，建立了科学委员会和小组。为8个小组任命了来自整个欧洲的世界级的科学家，涵盖从食品添加剂到动物卫生的所有方面，并为监督这些小组的科学委员会指定了科学家。
2003年7月，任命了科学委员会的主席、副总干事、科学干事和交流干事；出版了有关转基因生物的第一份科学论文。去年12月，欧洲食品安全局雇用了大约70名人员，并且登记了120多个科学问题，确认了在其工作计划中解决这些问题的时限。
预计2004年工作人员将增加一倍，因为欧洲食品安全局仍在扩大并准备将永久地址建立在意大利帕尔马。总的能力建设将继续下去，使欧洲食品安全局能够履行工作计划的承诺，包括大量扩展其科学和交流活动以及发展其机构、利益相关者和国际关系。
欧洲食品安全局目前主要处理欧洲委员会提交的风险评估请求，并计划在不久的将来从其它欧洲机构接受更多的活动。尽管其重要客户的需要量很大，欧洲食品安全局准备开展自己的工作，以便探索和解决对其职责有重要意义的更广泛问题。例如，通过
“自我分配任务"，欧洲食品安全局的科学委员会开始了关于认定正在出现食品安全问题的工作。网站：http：//efsa.eu.int/。
9） 今后的发展
欧洲联盟将在动物饲料、动物卫生和动物传染病、动物副产品、污染物和添加剂、标签、农药、健康食品、植物繁殖材料和国际关系方面审查和进一步详细拟定白皮书中提及的法律。
卫生及植物检疫措施和贸易技术壁垒等国际协定以及食品法典、世界动物卫生组织和国际植物保护公约等国际组织的标准和准则将继续对欧洲联盟的政策制定过程产生影响。
欧洲联盟将对核实在欧盟以及第三国的官方监控的效率采取更加协调一致的方法。
在特殊情况下，由政府机构对食品直接监控和视察可能发展为政府监督委派的监控机构。在食物链监控的进一步发展中，过程监控体系将进一步改进，最后产品的核查将失去重要性，尽管并非完全失去重要性。
10） 结 论
1. 食品操作者为他们生产和向消费者市场提供食品的质量和安全完全负责。食品安全立法和监控意在强化这种责任和并核实是否完全符合所有政策条件；
2.
欧盟成员国的食品安全立法在共同体法律内已基本协调统一。在二十世纪90年代出现食物恐慌以后，已采取新的政策方针。这种方针基于风险分析并符合世贸组织卫生和植物检疫措施协定的原则。因此它与食品法典委员会制定的标准、准则和建议密切相连；
3. 协调统一过程大大减少了各成员国之间以前的政策差异，并协助提高了欧洲联盟进口体系和消费者市场的透明度。然而监控程序和处罚尚未完全协调一致；
4. 欧盟的食品监控协调一致是以具体标准而非监控机构为基础。官方监控机构应有一个特定的平台，这应考虑到国家的历史背景和经济境况。官方监控应适合国家食品安全框架；
5. 进口货物应符合欧盟的内部标准。官员监控机构得到良好组织的出口国将比无此种组织的国家更容易符合欧盟的要求；
6. 对发展中国家和经济转型国家而言，食品立法和监控方面的技术援助和能力建设是加强安全和健康食品国际贸易的重要工具。
