第二次粮农组织/世界卫生组织全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日，曼谷(泰国)
官方食品安全管理机构的人员培训
（由法国农业、粮食、渔业及农村事务部编写）
I. 引 言
职业培训本身本并非目的，但却是在一定的行政和法律框架内执行政策的一种工具。环境决定需要、制约因素、解决方案。
为了在2004年处理世界各国食品安全管理机构的人员培训，应确定这些机构运作环境及重要发展变化。组织机构和这些机构的主要领域也是确定培训方面回应措施的决定因素。应超越国家的特殊情况，并找出共同感兴趣的要素，从而说明现状，尤其是进行前瞻性思考。
1995年以来作为世贸组织参考框架的食品法典与世界动物卫生组织制定的国际标准含有关于官方管理和检查机构素质、地位、权限和尤其是官方验证方面人员培训的一致规定[1]。引证这些文本主要是在要达到的目标方面而非要采取的手段。
就本文件而言，官方食品安全管理的定义是为核实和保障食品符合既定标准而防止公共健康风险而设立的官方机构所开展的全部活动。它包括国内生产和销售的食品以及进口和出口的食品（卫生验证）。它涉及生产、加工、储藏、运输、销售和最终消费的各个阶段。它包括各种不同的活动，如检查、核实记录、取样、实验室分析、人员卫生检查、自动控制系统核查。实验室本身并不包括在内，因为与实验室人员能力有关的问题具有高度的特殊性。
许多机构以一种或另一种形式介入食品安全管理这一复杂的领域。为了简便起见，本文件仅涉及专门的食品安全机构，如兽医机构。然而，可以对其它机构进行类似的推断。
食品安全方面的趋势是对整个生产和分销链采取措施：“从农场到餐桌”或从上游（家畜饲料、兽药和植物检疫产品）到下游（消费者）。这次审查仅考虑与食品本身有关的机构－如果食品安全机构不采取整体方法进行组织就从作物收获和家畜屠宰时开始。
II. 国际和社会环境：根本变化
近15年以来，世界各地对食品安全的关注日益增加。在国际交流增加的框架下，管理机构的行动环境已经和正在发生深刻变化。下列因素可对培训的需要和政策产生重大影响：
(1) 媒体和消费者的认识提高，尤其是有关发达国家高度公开的食物污染或危机的事例以及出现新的令人担忧的现象（牛海绵状脑病、转基因生物、二恶英……）。
(2) 卫生问题的全球化影响，因为贸易增加，生产和分配渠道复杂化，非传统消费方式普遍化……。
(3) 减少了关税壁垒并导致了对贸易的安全障碍，随着某些国家市场向非竞争性的进口产品开放，情况尤其如此。
(4)
自世贸组织卫生和植物检疫措施协定及贸易技术壁垒协定生效以来，国际要求进一步协调一致。协调一致的原则鼓励各国采取符合国际标准的国家措施，如食品法典或世界动物卫生组织确定的国际标准。
(5) 北方国家强化卫生标准，使国际要求更加严格：
(6) 更多关注消费者的作用，他们既是个人，但通过其协会或媒体又是一种政治力量。
(7) 因对风险分析采取文献记录的方法、在贸易冲突中进行科学的辩论、媒体关注以及更频繁地采用谨慎原则，科学家的作用日益复杂……。
(8)
这些发展变化对发展中国家和最不发达国家有重大影响。长期以来他们认为，食品安全是发达国家关心的问题，其公共健康（大型流行病、水）和经济重点相比是次要的。它们对粮食自给的关注使其重视上游生产（家畜和植物卫生），而动物源食品的卫生管理基本上仅限于屠宰场的屠宰后检查。这些国家目前在国内面临(i)生产和消费方式的变化（农村人口外流、迅速城市化、外出就餐…）打破了祖传的烹饪传统（烹煮、干制……）；(ii)因关税壁垒一直无竞争的进口产品上市……；(iii)生产和分配系统结构不良，甚至极度分散，作业人员教育水平低；(iv)同时，一些作业人员非常称职，采用现代技术，雇佣在外国培训的人员（跨国公司、出口公司、旅游部门、大型零售商店）。
III. 行政组织：行动框架
需要管理人员发展的能力应根据有关部门的目标、任务和组织机构而定。
食品安全管理机构的组织方法各国之间有很大的差别，在某些方面牵涉到许多不同的机构。不同的组织结构和方案组合决定培训方面的需要。
(1) 纵向综合程度：
许多国家最近对其管理部门进行改组，以便由一个机构管理整个食物链 [4]。
(2) 行政配置：
(3)
对协调的组织有很大的差异，无论是同一领土上各部之间的协调还是不同领土之间的协调均如此。协调有时并不存在，它可能是非正式的或相反是体制性安排（合作议定书、体制牵头机构……）。
(4)
下放某些管理：管理被认为是中央主管部门的特权，通常由行政部门直接行使（偶尔由独立的公共机构行使）。然而，某些国家将一部分管理下放给被行政部门认可的私人机构。
(5) 责任划分：按照传统方法，产品安全的责任由公共机构承担，它们对成品、偶尔对生产条件行使一级管理。这仍然是许多国家采用的方法，至少对国内市场如此。
在中间层面, 操作 人员负责他们投放市场的产品的质量，一级管理则由官方机构进行。
最后，目前的趋势是在以下方面划分责任：(i)作业人员，他们负责他们投放市场的产品的安全，并需采取预防措施，尤其与危害分析关键控制点有关的技术；(ii)公共部门，它们行使二级管理并核查作业人员采取的措施；(iii)消费者，因为购买后各阶段（保存和备制）对保持食品安全很重要。
事实上存在各种中间情况，在实地只能逐步发展变化。
(6) 以上方法常见的薄弱环节如下：
IV. 管理人员
管理机构聘用不同类别的人员。各国之间使用的术语以及相应的培训水平和责任差异巨大。
大致有两类人员：
这些人员的地位的某些特点会影响培训政策。
地位和聘用
采用公共机构独立于政治和经济压力的原则，参与管理的人员通常是公务员（或签有不定期合同的类似人员）。然而，在某些国家，担任干部的人员按个人合同聘用，他们的任命和留用取决于政治当局。在权力分散国家，技术人员（公务员）以及一些干部往往在地区或地方一级招聘。此外，许多国家聘用兼职临时人员来补充管理机构的人员，屠宰场的检查尤其如此（兽医）。但这些人员并非该系统的骨干力量，甚至有些国家的大部分人员是按兼职聘用的，可能会产生利益冲突。
流动性和职业发展
在一些系统中，职员晋升，尤其是干部晋升可通过主题和/地理流动，并得到鼓励，甚至是强制性的。在全国招聘系统和责任广泛的机构中倾向于采取这种做法。这是一种激励因素，有助于统一做法和协调。相反，在其他情况下（地方聘用、权限小的机构……），流动的可能性小，甚至没有这种可能性。尽管这些因素可促进稳定和知识资本化，但却具有厌倦、缺乏动力甚至相互勾结的风险。最后，一些国家在政策变化时的大量偶然流动显然会使管理人员和机构产生不稳定性。
V. 培训形式
V.1 聘用前和聘用后初步培训
聘用前初步培训指定聘用要求的水平。招聘后或在职初步培训是雇用单位在人员就职以前提供的培训。
a) 干 部
所有国家招聘干部都需要高等教育文凭（普通教育+
5或6年）。这样他们便取得了大学程度的一般良好科学基础。在大多数情况下，这种文凭被认为足以开始任职（有时要求有几年在私营部门的专业经验）。
但往往发现缺乏在官方机构内部工作的必要能力。
例如，作为临床和病理学家培训的兽医在食品卫生方面的知识千差万别。有些大学在这方面提供高等教育，另一些大学基本上无这方面的课程。除了国家之间的差异以外，有时同一国家的大学之间，或者在不同国家留学的兽医之间也有差距。为了弥补这种情况，一些国家要求进入公务员系列的人员或承担有责任职务的人员必须学习过兽医大学的某些具体课程。另一些国家则采取聘用后培训的方法。
这种培训由聘用单位组织和承担费用，旨在用公共部门食品安全方面要求的具体技术和行政知识补充先前的科学培训。
许多国家不了解这种培训，这是在任职以后进行的一种学习。一些机构安排短期课程，从几天到几个星期不等，集中介绍中央行政管理和法律注意事项。往往在正式担任职务以前有6、12、24个月的试用期，带有或不带相关的短期培训，有时有辅导。
似乎很少有国家对公务员提供长期聘用后培训。例如，法国从1973年起兽医部门的兽医干部在大学第三年的一个专业院校，即国立兽医学校培训。培训向外国人开放，持续一至二年，涉及技术方面（危害分析关键控制点、环境、流行病学、质量保障……）、行政（法律、经济、国际政策……）以及管理。它为学员担任不同的职务奠定基础。
这种培训符合2004年采纳的一个新的法规的要求，该法规规定了招聘兽医官员方面的要求：他们必须通过大量技术和行政学科的考试（其培训方式由成员国决定），并接受过200小时的辅导实际培训。
b) 辅助人员
对干部所阐述的各种方法也适用于辅助人员，视每个国家的行政文化而定。
情况差异很大，从大学毕业后招聘（高中毕业+ 2年）到普通学习毕业（高中毕业）再到缺乏初步资力。所赋予的责任也各不相同。一些国家对公务职位有具体的职位要求，有助于确定每个职位的“适当培训”。
这类人员的聘用后培训非常普遍。培训通常集中于管理机构内的某一具体行业（例如屠宰场检查）。它很少针对任职的所有潜在领域。
欧洲联盟新采纳的法规规定这些人员必须接受600小时的理论培训（提供教学大纲）和300小时的实际培训，然后进行资格考试。这种培训的全部持续时间在2010年将达到1400小时。
V.2 职工发展培训
职工发展或在职培训旨在使职员了解技术或行政的发展变化，使他们能够在职业上得到发展。
在许多国家，尤其是在发展中国家，这种培训并不存在。最多是在双边和国际合作计划框架内临时安排这种方式。
在组织这种培训时，基本形式通常是几天的培训班，集中于一个具体的专业主题。
职工发展培训的概念差异很大。一些国家将其列入一种总的机构培训政策，由聘用部制定年度甚至多年计划。培训课或者由行政部门直接组织，或者按照专门的要求委托大学、专业学校或职业协会进行。这种方法在权力集中的国家容易采用，在一些权利分散的国家也采用，这些国家视下属行政机构人员的培训为一种引导和凝聚的手段。
培训往往比较分散，在回应市场力量和供应逻辑时尤其如此。培训班由雇用单位和职员本人承担费用，由大学和实验室组织。然而，这些培训班并非始终传达体制思路，有时可能传递有分歧的信息。
在权力分散的国家，下属行政单位往往根据自己的政策设计本身的行动，无纵向或横向协调。
参与其他国家或在国际上组织的培训班是某些国家培训政策的一个组成部分，尤其是依赖邻国提供培训的一些小国家更是如此。
职工发展培训可以是自愿性的，职工免费参加，甚至可能是一种权利而不是一种义务。相反，有时培训是强制性的，即使仅仅在原则上如此，每年需要起码的培训天数，甚至通过一种在拟定的时期积累分数的方法进行。它也可能是取得某些职位的必要途径。
通常由雇用单位承担费用，尽管有些系统要求职员承担整个或部分强制性培训的费用。
VI. 思 路
以上谈到的所有问题均对培训政策有直接或间接影响：总的背景、各种机构的组织、地位、流动性、人员的招聘条件…
注：除了具体说明的情况外，将优先处理干部的培训，因为他们的责任更大，流动性更强，因而他们是较复杂的群体。其他人员的情况按类比法推断。
局 限
负责食品安全管理人员的培训属于一个政治、经济、社会、体制、财政、法律范畴，它既不能矫正基础设施（屠宰场、实验室）、人员、后勤手段（车辆和燃料、温度计、计算机…）或资金方面的不足，也不能克服某一政治或领土结构的制约。思考应考虑到这些局限，在确定主题和组织重点以及规划进展途径方面尤其如此。
然而，某些先决条件必似乎不可少，尤其是表明的政治意愿、确定的法律框架（包括机构之间的确责任分配、赋予检查人员的权利等等）、现有和更新的文本和标准，以及要传达的明确体制政策（培训传递知识，但不产生知识）。
目 标
培训的首要目标是使受训人员获得在其任职机构内完成其任务所需要的知识、手段和学问。
然而，也可以从另一个层面考虑影响。
如果适当引导，培训是机构的管理工具。它是传递价值、共有文化、才干资本化的良好载体。它应力求确保实际做法的一致性，使他们共同发展。通过相互理解和内在的影响加强共同认识，培训可促进中央管理机构与其地方机构或分机构之间的交流。它还可以消除各个机构行动的隔阂。主要的形式有聘用后培训、交流实际方法的研讨会、职工发展培训受众（机构、部……）与培训辅导员配合等等。
培训也是人力资源管理的一个极好工具。首要目标是向职员提供有效、适当因而值得采取行动的手段。提供免费培训或要求强制性培训（尤其是针对性培训课程）是根本的决策。为了确保人员投入，应安排磋商和需要分析。晋升、报酬、流动可以考虑培训…
培训时机
简而言之，需要传递两类知识[5]：
这两类知识可以通过三个主要途径获得（V部分）：事先初步培训、聘用后培训以及职工发展培训。
科学和技术知识
理论上，雇用单位可以确定招聘要求的水平。例如雇用单位可坚持申请人应参加过特定的兽医大学课程，如果有这种课程的话。另外也有国际承认其毕业证书对大学培训内容的影响。
实际上，招聘受到大学现有教育以及政府机构对年轻毕业生吸引力的影响。大多数国家在招聘时发现的缺点表明需要补充培训。
可以设想一些解决方案，因情况而异。首要条件是职员应得到科学培训，使他们能够掌握食品安全和食品生产的根本问题。由于他们在家畜饲养、解剖学、病理学、生理学、微生物学等方面的初步培训，兽医在动物源食品安全方面的培训就比较容易。
聘用后培训是使职员达到所需要水平的最通常方法。理想的做法是这种培训应有足够长的时间，可以通过实地培训巩固理论知识。如果事先已经知道要担任的职务，进一步培训侧重于一个具体领域或一种食物。
公务员的专业培训
公务人员除了他们的技术培训以外还需要掌握行政方面的知识和技巧。这些就是民法、行政法和刑事法、经济学、财政、国家及国际公共政策…
临近聘用时进行一段时间的培训在效率以及获取专业素质方面具有许多优点。如果时间较长，这种培训可提供补充手段和指标，灌输整个机构的文化并有助于以后的流动和进修培训。如果时间短，培训将针对立即需要的技能。局限当然是管理费用，无论新招聘的人员是否带薪培训。
职工发展培训
进修培训在科学、技术、法规、国际及其它方面不断发展变化的环境中至关重要。
职工发展培训的概念正逐步向终身学习的概念变化。由于知识和职业的发展变化，职业生涯开始时获得的培训不足以始终有效的从事工作。因此从一开始对培训的设想就是在职业生涯中需要进一步的投入。
在实践中，这种培训往往是传统性的，培训课程短，针对具体目标，并很少发给毕业证书。如果制定或强调职工发展培训政策，除了新的要求以外，还应考虑以前的培训，从而使职工的基本知识与时俱进。
组 织
培训结构
成人培训有许多自身的特点。除了传授学术或体制信息以外，理论必须跟上实践才能在专业表现方面产生效果。为此，应考虑到职工的期望和雇用单位的需要。这种培训可委托给一个专门机构，这种机构能够更好地满足双方的需要。雇用单位将确定能力标准（需要的技能），而培训机构将这些标准转变为适当的教学计划（获取技能所需要的学习）。
如果培训持续足够长的时间，可考虑正式承认所获得的能力（毕业证书）。
培训辅导员
无论是初步培训还是职工发展培训，无论是由行政部门、大学还是公共行政学校组织的培训，拥有各种课程辅导员是非常有益的：生命科学（兽医、工艺学家、卫生学家、毒理学家、营养学家、生物化学家…）、法律、经济学、管理、社会科学方面的教员；行政部门（聘用部、司法、贸易、财政、内务…）的代表；研究员；私营业者…
培训管理机构内部的培训员，使他们定期组织培训，可以避免培训课分散。培训员可根据他们的技术能力和积极性进一步挑选，他们将接受面对面的培训。他们将需要采用标准教材，确保所传达信息的一致性（透明投影纸、幻灯、培训员手册、课本……）。
关于某一专题（如危机管理）的实践交流研讨会可以积累所学知识和丰富经验。
实地培训
在多数情况下，职员只是通过实际的工作表现获得新的职务，这种经验式的培训有可能使不良习惯、错误和机构之间的隔离及具有分歧的方法持续下去。最差的是小机构，尤其是发展中国家的小机构，其中一个未得到良好培训且能力差的官员被分派到偏远地区；这名职员本应获得高级培训，才能面对各种任务和赋予他的责任……。
在一个基准机构，尤其是中央行政单位中培训一段时间可以获得起码的文化适应性。
辅导是对新职工进行培训的另一种方式。辅导员应为自愿人员，如有可能应从机构以外（也许从另一个机构）选择，且本身需要得到专门培训。
当兽医或其他官员负责向其辅助人员提供初步和进一步培训时（在他们本身接受培训以后），应注意对该阶段的培训切实做好结构性安排。局限是培训员本身缺乏培训，培训员没有回旋余地。
教材－远距离培训
无论是自修还是亲自参与培训，培训材料都极为重要。许多发展希望借助信息和通讯技术，尽管需要仔细确定具体的内容。远距离培训通常并不排除用一段时间亲自参与培训。目前发展中国家面临的一个问题是并不具备电脑设备，以及这些设备比较陈旧。
也不应忽视传统的书面材料，对已适应自修的官员尤其如此（规范文本、解释性说明、书本）。
传统技术与新的信息及通讯技术之间必须互补。
联合培训
培训费用较高，无论培训人数少还是培训范围较广均如此。因此进行合理和有效决策、寻求杠杆效应、集中进行十分重要…上面已经谈到几种方案（培训员的培训、分级培训、辅导、新的信息及通讯技术、参与其它国家组织的培训……）。
超国家培训组织提供了另一个种可能性。这可以是：
非洲撒哈拉以南国家与捐助方正在考虑区域粮食安全培训的方法。这种方法与建立区域共同市场一致，可以持续，因为不受国家政策变化的影响。拟在西非经济和货币联盟内最终设立一个区域食品安全兽医检查员机构。达喀尔国家间兽医学校已经向该地区的兽医提供初步培训。
注：发展中国家有时面对资源十分短缺的情况，大多数国家行使一级管理。尽管采用危害分析关键控制点的学术方法并不符合传统做法，但利用危害分析关键控制点的原理确定要点问题和有效方案可以产生结果－但工作人员需要得到适当培训，并有一个适当的法规框架。这将提供一种方法，适用于食品安全法规的两个重要方面，这两个方面在发展中国家有时有很大的差别：一方面是经济影响，尤其在国际贸易框架内的经济影响；另一方面是公共卫生，尤其是在地方或区域一级的公共卫生。毫无疑问这些考虑以及所导致的创新培训最好是在超过国家一级进行。
主 题
与食品安全有关的专业才能有很大的差异。培训主题必须通过多要素分析进行挑选，其中包括聘用后初步培训、经济背景、现有法规（例如一级或二级管理）、今后可能承担的任务、开始的水平、期望的专业能力（就业标准）以及现有培训资源。对职工发展培训可采用类似的方法，包括制定多年计划的可能性。
需要达到的专业水平视个别情况而定：
几个示意性例子：
技术知识（可能集中于某一具体的生产链或阶段）：
根据每个国家或区域的现实情况：
行政支知识
能 力
VII. 结 论
除极端情况以外，一个机构的价值首先在于其职员。在人力资源方面，尤其是在初步培训和职工发展培训方面的投资是一个管理机构管理的基础。
培训是实现机构或管理系统目标的一种手段。它与背景，尤其是财政制约因素密切相连。因此，虽然可以绝对追踪总的方向（例如聘用后长期培训），但由于在许多国家，尤其是在发展中国家成本太高，这很容易产生错觉。没有放之四海而皆准的答案，只有专门适应每个国家或区域情况的行动方针和解决办法。
食品安全方面的另一个特点是全球环境，自世贸组织协定生效引起的断裂以后，这种环境倾向于使各种方法一致起来（专业人员问责制、危害分析关键控制点、二级管理等等），因此，引起了共同关注。人员培训方面的共同需要可以鼓励交流，甚至在超国家一级采用创新办法。
发达国家和最不发达国家在公共卫生方面因而也在食品安全方面特别脆弱：卫生和气候条件与传统相互结合，缺少资源和合格人员。在贸易全球化的环境中必须考虑这些特点。关于培训，与其它方面相比更应该从实地具体需要出发，并尊重文化特点，以便获得具体和持久的效果。
许多国家依靠在初步培训中所获得的能力进行官方管理，但并非总是足以应付现有的任务。以知识为基础的培训较容易组织，因此也更经常地组织，而在知识硬件和软件方面的培训较难设计。这种培训必须采用一种独特的形式并分布在一定的时间范围内才能奏效。这方面的经验似乎很少。
作者可提供参考资料和参考书目
[1] 参见食品法典准则CAC/GL N°26 (以及24、43、47,附件), CAC/GL
N°34（附件）－世界动物卫生组织：陆地动物卫生准则（第1.3.3章：兽医机构评价）
[2] 对销售点的检查往往是另一行政管理单位的责任。
[3] 作物、渔业和水产养殖产品可能是另一机构的责任。
[4] 例如：奥地利（2002年）、比利时（2003年）、玻利维亚（2000年）、加拿大（1997年）、西班牙、荷兰……
[5] 虽然并不忽视管理与个人非专门技能的重要性，但这里不谈及这方面的问题。
