粮农组织/世界卫生组织第二次全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日，泰国曼谷
加强官方食品安全监控机构
（粮农组织/世界卫生组织秘书处编写的文件）
引 言
食品安全是公共卫生的一个主要要素和食品贸易的重要决定因素。它涉及许多利益相关者，包括食物链上的初级生产者、食品装运者、加工者和贸易者、官方食品监控机构及消费者。官方食品监控机构在确保食物安全和适于人类食用方面发挥重大作用。它们也可以对其他利益相关者的组织和活动产生影响。
官方食品监控机构的作用必须在国家食品监控体系的框架内进行分析，其要素在本文件的第一部份介绍。文件阐述和讨论了官方食品监控机构现有组织结构的各种不同类型。然后，文件探讨改进官方食品监控机构管理和效率的途径。最后，文件讨论与发展中国家官方食品监控机构有关的一些具体问题。
本文件仅简要提及选为专题文件主题的重要问题。
1. 国家食品监控体系的要素
虽然各国的食品监控体系的组成部分和重点各不相同，但大多数体系都明显包括以下组成部分。
1.1 食品法律和法规
制定相关的可执行的食品法律和法规是现代食品监控体系的一个基本组成部分。在最大程度上，现代的食品法律不仅包含确保食品安全的法律权力和规定，而且允许主管当局在整个食物链上采取预防办法。
除了食品法律和法规以外，各国政府需要更新食品标准。他们应充分利用现有食典标准、准则和建议以及其它国家吸取的食品安全教训。他们必须拥有适合国家背景的信息、概念和要求，从而制定管理框架，满足国家需要并符合国际义务及贸易伙伴的需求。
食品安全官方和非官方监控的效力取决于法律和法规是否适当。该问题将在议题4.2－南非提交的专题文件（GF02/5a）内讨论。
1.2 食品监控管理
有效的食品监控体系要求在国家一级的政策和执行协调。它们将包括确立领导职能和行政机构，对以下问题规定明确的责任：
核心责任包括：
1.3 官方监控机构（视察机构）
虽然提供安全食物的责任由参与整个食物链生产、加工和贸易的所有方面分担，但官方监控机构负责实施食品安全法律。通过视察食品、地点和加工过程，它们防止不安全食品的贸易。
食品视察员是与食品工业、贸易以及大众保持日常联系的重要人员。他必须合格、训练有素、有效和诚实。官方食品安全监控机构人员的培训将在议题4.3－由法国提交的专题文件1.3（GF
02/6）内讨论。
现代食品监控体系已经从撤销不安全食物和在出现问题以后惩罚负责任的方面转向预防方针，加工业和贸易应在能力、经验和资源允许的范围内制定和实施以危害分析及关键控制点为基础的厂内监控。这将导致食品视察员促进实施危害分析及关键控制点并进行以风险为基础的审查。该问题将在议题4.4－由泰国提交的专题文件1.4（GF
02/7）内讨论。
官方粮食监控机构的责任还包括为进出口监控对食品进行视察、取样、验证。该事项将在议题4.5－由印度和美国提交的专题文件1.5（GF02/8a和8b）内详细讨论。
1.4 实验室机构：食品监测和流行病学数据
实验室支持食品监控机构的决定。此外，他们的分析结果往往用作法庭、法律或在出口国与进口国之间争端中的证据。因此，他们必须确保以确实有效的方式进行分析。这尤其取决于现有设备、分析人员的资历和技能以及所用方法的可靠性。
此外，在食品监控实验室与公共体系之间建立有效联系至关重要。这样，可以将有关食源疾病的信息与食品监测数据相联系，并导致适当的以风险为基础的食品监控政策。
1.5 信息、教育、沟通和培训
食品监控体系一个日益重要的作用是从农场到餐桌连续向利益相关者提供信息和咨询意见。这些活动包括：
2. 国家食品监控体系的组织结构
鉴于食品监控体系的范围很广，在国家一级至少有三类组织安排可能是适宜的。该体系可基于：
2.1 多种机构体系
在此种情况下，部门举措导致负责各部门的不同机构确定单独的食品监控活动，如肉及肉类产品、渔业、水果和蔬菜。在同一国家，它们可能属于不同的政府部管理，如卫生、农业、商业、环境、贸易及工业、旅游等部，这些机构中每一机构的作用均有规定，但有相当差异。
(a) 多种机构体系的缺点
一个有几个机构参与食品安全监控的体系通常导致管理活动的重复，对该体系的效率产生负面影响。此外，还可能导致：
一般而言，在国家层面，因而也在参与在食品政策监测和食品安全监控的各机构层面缺乏协调。因此，在一个食品生产企业内，食品安全方面可能由不同的机构反复监控，而监控机构却对另一个企业不了解。
此外，即使食品安全是每一机构的最主要目标，但大多数机构具有其它责任，这可能在资源和重点方面与食品安全计划竞争。这种额外责任的例子包括：
在食品安全监控与其他责任责任之间达到必要的平衡可能是困难的但并非不可能。
(b) 加强多机构体系
尽管有上述缺陷并由于各种历史和政治原因，但许多国家保留了这些多种机构体系，并为增加其效率进行了重大改进。
· 分担责任
改进的第一个步骤是制定国家食品安全战略。在这一框架内，必须确定不同机构的责任和任务。该事项将在议题4.1－由爱尔兰提交的专题文件1.1（GF
02/4）内详细讨论。
确定每一机构负责食品安全监控的哪一方面至关重要，同时应牢记必须包括食物链的所有阶段以及在每一阶段内食品安全监控的各个不同方面。
食物链包括植物和动物源食品的生产生产，收获后处理、加工以及批发、零售和家庭食品的搬运。必须包括所有这些要素，尽管各机构在家庭层面的活动仅限于向消费者介绍情况和对消费者进行教育。这些阶段中每一阶段的监控意味着对有关重要领域的监控。例如，动物源食品监控意味着监控家畜卫生，尤其是动物传染病、饲料和兽药。
如果在一个机构层面的所有监控不能由一个机构承担，则明确确定哪一监控由哪一机构承担就很重要；例如，在一个肉类加工厂，哪一机构将负责监控：
虽然重复有时在所难免，但重要的是确保将这些重叠减小到最低程度，而更重要的是，监控体系的范围没有空白。
各种机构的责任一旦在食品安全战略中确定，就必须在法律中以及在其各自视察员的行政及刑事权限中做出明确规定。
· 机构内的协调
除食品安全监控以外还承担其它任务的机构必须明确确定其在每一领域的目标及其对每一任务配备的手段。机构内负责食品安全的人员必须了解他们可以利用的资源，以便组织其活动。
在机构的食品安全监控与其它责任之间可能出现利益冲突，但这两项活动应在组织机构安排中很好地认定和区别。应制定程序，以避免关于食品安全的任何决定可能合理但违背人体健康目标的考虑而改变。
长期还必须解决利益冲突的后果。在食品安全监控方面工作的人员不应因为他们对该机构另一项目标（如促进食品部门或出口贸易）上的决定产生负面影响而甘冒影响他们晋升机会的风险。
· 机构间的协调
一个国家内部所有参与食品安全监控的机构应协调其活动。即使在一个综合体系以外，机构之间至少在共同承担责任的领域可以并必须进行一些协调。某些机构可能决定在食物链的某一具体部份协调其活动。这应该用一份文件予以正式确定，有关机构的工作人员应了解该文件。
负责公共卫生和食品安全监测计划的机构交换其资料极为重要。理解食物源疾病的流行病监测必须有食品监测资料，在制定食品监测计划时必须考虑到流行病学监测的结果。
若国家机构与地方机构之间食品监控体系分散，有关机构应交流关于方法和经验的信息，以便统一他们的干预行动，从而使全国的消费者得到相同水平的保护。
2.2 单一机构体系
(a) 优 点
将保护大众健康和食品安全的所有责任合并到一个单一食品安全机构，并明确规定其职责范围，具有很多优点。这些优点包括：
(b) 主管范围
尽管单一机构体系的想法具有相当吸引力，但推荐普遍符合每个国家经济社会和政治环境要求及资源的单一组织机构并不现实。决定应因国家而异，所有利益相关者均应有机会对发展过程提供投入。
统一的食品监控单一机构首先是一个风险管理机构。尽管如此，将风险评估和/或风险交流职能赋予该机构可能是有意义的。风险评估（尤其以积极主动的方式）和风险交流可以互补。事实上，这可以：
另一方面，单一机构集中人力和资源，可以进行更加经济有效的管理。
然而，应当牢记，风险管理必须由独立专家在一个风险评估人员与风险管理人员任务明确分开的职能框架内进行。因此，在统一的单一机构内，风险评估与风险管理必须有单独的功能和责任。
食品安全风险管理包括从制定标准到执行标准的各种活动。虽然执行标准显然是食品监控机构的任务，但该机构参与制定标准的程度需要仔细考虑。
食品安全监控往往与监控的一些其他领域有关；一个主要的问题是确定食品安全监控机构主管的界限。由于食品质量与食品安全密切相关，机构也明显负责食品质量监控。然而，食品质量包括许多方面，如成分、营养价值、添加剂、标签、有机食品、质量标记、保护地理标识等等。重要的是明确确定机构在食品质量监控方面可能发挥的作用。
根据国家的情况和重点，食品安全和质量监控可能因与植物保护、动物卫生（动物传染病以外）和福利、饲料、兽药以及其他非食品的监控协同一致而受益。在此种情况下，应考虑将这些领域中的某些领域纳入机构的主管范围。
2.3 综合体系
若希望并决心实现一种从农场到餐桌一条龙的协调一致方法而又不将所有有关机构合并，综合食品监控体系是一种值得考虑的中点标志。典型的是，综合食品监控体系的组织有几个层面的活动：
在审查和修订食品监控体系时，各国政府不妨考虑一种模式，该模式要求建立一个自主的国家食品监控机构，负责层面1和层面2的活动，现有多部门机构保留层面3和层面4的责任。这种体系的优点包括：
这种食品监控机构的作用是确定国家食品监控目标，为实现这些目标开展战略和业务活动。其它职能包括：
3. 食品安全监控机构的管理
食品监控机构的效率在很大程度上取决于对其管理的方式。反过来，这也是有关工作人员的职业精神、他们所开展活动的法律框架以及他们履行其责任所具有的手段的一种反应。本文件仅谈及管理方面；其他方面将在随后的专题文件中涉及。
食品监控机构的基本职能是视察和监控。这就是在国内不同的地方有许多不同的人员对许多事项进行大量准时核查。管理小组应组织这些分散的活动，提高他们的一致性和效率。视察和监控管理涉及：
3.1 任务的确定和协调一致
视察的结果在很多程度上取决于开展视察的方式。为了确保全国消费者保护的相同水平，并避免企业之间扭曲法规规定的影响，必须协调统一视察和监控的进行方法。
(a) 协调一致的视察和监控程序
若没有精心确定的程序，视察员将以他们认为最合适的方式开展视察和监控，但事实上这是以各种不同方式进行。视察员必须遵循一种既定的程序，以适当和平衡的方式涉及需要的各个方面，利用与目标相称的手段。程序应包括视察准备、文件核查、参观企业听取企业管理员或其代表的情况介绍、书面报告和随后的后续行动。
咨询意见很重要。监控官员往往是企业管理人员可以询问咨询意见的唯一人员，监控官员应愿意提供咨询意见。然而，咨询意见和监控是往往不兼容的不同任务，监控的要求之一就是其独立性。
关于监测计划，食品分析结果及其解释在很大程度上取决于监控人员进行取样的方法，即有关技术条件和样品的选择，以便他们代表视察产品的形象。因此，所有取样计划必须伴有对负责进行取样的官员以及负责分析这些样品的官员的详细指示。
(b) 协调一致的评价和后续行动
食品卫生法规含有“卫生方式”、“充足”、“完好可用”、“详细文件"、“定期审查"等等表述。核查是否遵守这些词语的要求可能相当主观。此外，经验表明，在实践中，即使法规利用准确的词语，视察员对这些词语的解释也往往不同。这可能涉及视察员以前的经验或伴随的活动，或地方环境。例如，一名负责监控各类企业的视察员在判断一个家禽屠宰场时不会以一名专门对这类屠宰场进行视察的视察员相同的方式判断；一个食品加工厂可能被做出宽大的判断，因为它位于企业卫生水平普遍偏低的地区。因此，重要的是就需要什么以及可以如何评价对视察人员给予明确指示。
对食品企业的视察导致食品监控机构作出决定，这些决定通常是针对不足之处。它确定必须采取的校正措施及其时间范围。它有时可能涉及法律诉讼。协调统一后续行动对确保公平对待所有利益相关者至关重要。
(c) 如何协调一致
协调统一工作人员工作习惯的传统手段包括分发有关应用和执行各种法规或手册的指示，明确要求或阐明其理由。这些准则不应被视为增加的新要求，而仅仅是解释如何应用和执行已经生效的要求的手段。
开始和连续的职业培训也是官方机构充分协调执行法规的一个决定性因素。
此外，可利用更多的参与性手段进一步加强协调统一，如确定合适的专家、会议和对实地的工作考察。
一般而言，任何机构的视察员中都有一些视察员专门视察特定类型的企业或开展明确规定的任务，并在其工作领域具有很高的能力，如具有非常宝贵的实际经验的专家。机构中的其他视察员应利用这一专长。管理层必须认定这些“实际”专家并通过制定准则和参与培训将协调统一监控做法的任务交给他们。
协调统一的另一些有意义的手段是使各单位的监控人员在专门为协调统一某一特别领域做法的会议框架内分享其实地经验。这类会议可能导致制定准则或手册。
当不同单位的视察员对负责某一企业的视察小组进行实地访问时也可以在实地分享经验。这可能是审查和修改当地监控做法的机会。
应注意到，这些协调统一手段中的每一个手段都可以用于地方和国家一级，并在国际协调的框架内用于区域一级。
3.2 计 划
食品监控机构/主管当局往往只有少量工作人员开展许多定期的监控。虽然经常提出缺乏资源的问题，但更有效地利用现有资源的问题也是一项挑战。一个主要问题是如何向委托给机构/主管当局的各种不同任务配置现有人员的时间和工作手段，当然应在风险分析的基础上进行。
(a) 确定重点
这些任务来自于监控的法定义务以及主管当局确定的重点，这些必须考虑到：
确定重点应吸收公共和私营部门的所有利益相关者参与，以便满足国家的实际需要。机构管理必须使实地工作人员了解重点，尤其是在对他们的活动进行周期规划以前。
(b) 任务清单
监控机构应制定一份任务清单并评价每项任务需要的工作时间，同时考虑到某些任务可以一起进行。
企业视察和食品污染监测支持食品监控活动，但由于食品污染监测在第2分主题内讨论，本文件的其他部分侧重于企业。每一视察单位应有一份可能监控的企业和地点清单，总部应有关于各单位负责的各种不同企业的统计资料。
(c) 企业的风险分类
若怀疑存在缺陷，应定期视察企业及地点。在风险管理框架内，对某一企业的视察频率应与其含有的风险相当。不同类型的企业可以根据各类食品的操作情况而分为少量的风险类型。这主要涉及微生物风险。
尽管似乎可以推测认为某些产品比另一些产品风险更高，并在此基础上进行分类，但这种分类应由各国按照食物源疾病流行病监测提供的信息和当地情况进行调整。例如，在许多国家开味罐装食品被认为非常安全，而在另一些国家有些企业并不完全监控这一技术。
此外，主管当局可以根据视察中包括的各种核查以及国家的经验估计视察各类企业所需要的平均时间。
在了解每一单位负责的各种企业数量和视察这些这些企业所需要的时间以后，机构管理人员就可以客观地确定如何将工作人员根据他们的工作量在不同的单位之间进行分工。
其后，地方机构的领导应确定每一企业的风险水平，同时考虑到企业内工作人员的数量和技能、产量、参与质量保证以及以前视察的结果和对出现某种食物中毒的可能指责。因此，他应根据企业的风险水平而调整监控次数。
监控计划不设僵局；它是一个动态过程，考虑到情况的发展和管理部门提出的要求。
3.3 管理文件
所有监控活动伴有必要的指示和报告十分重要。除了了实际传递信息以外，书面形式应确保：
监控指示应始终至少说明指示的发出者、须进行监控的官员、法律依据、须开展的具体任务、须完成的时间限制以及提交监控报告的方式。
所有视察都应编写结果报告，因为若无报告就不可能采取后续行动和监测结果。
此外，这些文件对机构至关重要，因为这些文件是可以证明其活动效率和效益的基本要素。传统上，要求监控机构向政府提交一份关于其活动的报告。现在，为了符合对透明度的要求，还应该向所有利益相关者提供有关已进行的监控及其结果的客观信息。
3.4 监 测
监测是每一管理层的必要任务，包括核查指示是否明确理解和执行，以及比较和计划进行的监测。鉴于对报告的分析是监测的基础，主管当局应考虑进一步的手段。
在实地层面，官员由一名专家或一名上级人员陪同有时是有益的，他们可以认定执行指示方面的困难。
机构管理层还应检测其下放单位完成任务的方式，以便确保其指示得到正确执行，各单位之间无偏离和差别。除定期报告以外，一些机构还利用资深官员，他们的任务是现场检查地方单位的活动，无论是执行技术指示还是人员及财务管理方面。
3.5 危机管理
如果出现重大问题，食品监控机构必须能够迅速有效作出反应。首先，这意味着他们必须在问题扩散以前尽早了解该问题。快速预警体系将在分议题2讨论。在了解情况以后，他们必须非常迅速地采取适当措施。这意味着这些措施应尽量在紧急计划框架的范围内规划，带有表明分配给各项任务手段的常备命令和各种方案。
这些措施涉及许多利益相关者，他们将有效作出回应，因为他们相信监控机构的效率并参与了计划的制定。这意味着在危机前与所有利益相关者进行良好的风险沟通将有助其管理。
4. 发展中国家的特殊问题
4.1 基本基础设施
在许多发展中国家，设备和基础设施不足影响食品安全体系。监控机构应认定并提请主管当局注意对有关食品安全基本基础设施进行必要改进，如安全水供应，电、储藏设施，包括冷藏，运输设施和网络。
4.2 食品加工业
食品生产、加工及销售往往高度分散在大量小生产者和加工者中，他们在应用符合农业集约化和加强城市化的现代农业操作规范和食品安全方面缺乏适当知识和专长。监控机构应鼓励这些利益相关者组织起来，并参与确定他们的培训需要。
除众多小生产者和零售商以外，食品加工业往往包括大型设施，其中一些为尖端设施。因此，监控机构应能够有效处理大量参差不齐的企业，并应使他们的工作方式适应各类技术和财政能力，同时考虑到与他们的市场有关的风险，同时不忽视食品工业分散的情况。
食品出口对许多发展中国家极为重要；一般出口涉及少量产品。从长期看，对出口产品和国内消费的产品采取“双重安全标准”并不可取，但这种双重标准可能将持续一段时间。因此，将监控手段集中在出口方面而忽视对国内市场的监控具有吸引力，这对国内消费者不利。相反，监控机构应利用在出口工厂和与进口国监控机构的接触中取得的经验，以便提高国家食品监控体系的效率。例如，他们可以见到与外国消费者密切相连的企业如何实施良好卫生操作规范和危害分析及关键控制点，或进口国监控机构对视察采用的程序。在似乎有关的情况下，他们可考虑在多大程度上可将其在仅限于当地市场的企业中使用。从这一角度看，如果负责出口监控的视察员专门负责这一任务，他们与负责当地市场监控的视察员保持接触便很重要。
4.3 街头食品
由于快速的城市化，很大一部分人口部分或全部依靠街头食品，这些食品包括街头或工作场所、学校、医院、火车站和公共汽车站周围的公共场所的即食食品和饮料。这些食品通常在不卫生的条件下备制和出售，获得的安全水、卫生服务或垃圾处理设施有限。
监控机构应提请地方当局注意有必要向街头食品方面提供适当的基本基础设施。此外，他们应鼓励编写很好食品卫生规范及必要时危害分析和关键控制点的具体及适合的指南，并坚持其实际实施。
4.4 食品监控基础设施和资源
食品监控单位往往资金不足；这尤其可以从实验室的设备和工作手段中看出，但也表现出对其合格人员的招聘和培训的影响。这些有限资源要求在组织和管理方面突出重点，以便精简和优化现有手段的使用。本文件第2和第3部分已经介绍了改进食品监控机构的各种途径，并向决策人员说明了资金的良好利用。
监控当局应配备充足的资源，并应对企业和业界的其它方面，如食品法律典状况进行独立管理。食品安全监控涉及人类健康和安全，因此属于政府的责任。尽管如此，提供安全食品首先是共同的责任，食品监控使食品界承担起责任。这就是为何要求发达国家生产或处理食品的企业支付监控费用的原因，这样不至于影响监控人员的独立性。费用回收方案包括专利使用费、视察活动和食品化验分析。在发展中国家，这应当仔细管理，因为直接由食品企业承担的任何费用最终将作为食品间接税由消费者承担，这由社会贫困阶层承担不相称的费用。这种限制仅适用于在地方或国内市场上投放的食品，而出口领域应该包括监控费用。
4.5 技术援助
人们已充分认识到需要技术援助来加强发展中国家的食品监控体系。粮农组织和世界卫生组织是联合国涉及与发展中国家在食品质量和安全方面开展技术合作计划的两个主要专门机构。
卫生及植物检疫措施协定（第9条）和贸易技术壁垒协定（第11条）专门提到需要向发展中国家提供技术援助。尤其要求从发展中国家进口食品的发达国家根据请求向出口的发展中国家提供技术援助，使他们能够履行卫生及植物检疫措施和贸易技术壁垒在国际食品贸易方面的义务。由于发展中国家尚未充分利用世贸组织协定规定的获取技术援助的这种新机遇，这将在关于伙伴关系的研讨会上与其他方面一起讨论。
结 论
1. 加强官方食品安全监控机构是一项战略的一部分，该战略涉及国家食品监控体系的各个方面；其中包括食品法律和法规、食品监控管理、实验室、信息、教育、沟通和培训。
2.
国家食品监控体系可基于多种机构，单一机构或综合方法；国家的文化、经济和政治情况将决定须遵循的适当模式。无论所考虑的模式如何，必须进行彻底的审查，以确定如何才能协调监控活动，防止空白或冲突，探索与其他有相监控（植物保护、动物卫生、生物安全）的可能协同作用。无论如何，食品安全监控体系必须有效和一致包含食物链的所有组成部分。
3.
食品监控机构的管理应确保其成员具备技术和法律能力，在全国范围以协调一致的方式进行监控。他们还应确保通过制定计划合理配置现有手段，监控活动得到有关文件的支持和监测，这些机构应准备好面对危机。
4.
在发展中国家，对食品监控机构应适当配置并增加资源，以便在保护消费者健康和支持食品出口贸易方面发挥决定性作用。他们应参与小生产者和加工者的组织和培训，对街头食品尤其如此，并应解决出口和当地市场之间的双重标准问题。粮农组织、世卫组织、其它有关机构和捐助国应协助发展中国家加强其食品监控机构。
