Introduction
Depuis quelques décennies, la question de la sécurité sanitaire des aliments est plus que jamais au cœur de l'actualité. Plusieurs affaires d'aliments contaminés ont ébranlé la confiance des consommateurs dans la sécurité sanitaire des aliments, jeté le doute sur la détermination des industries agro-alimentaires à produire des aliments sans danger et soulevé bien des interrogations quant à la capacité des organismes compétents à réglementer la filière agro-alimentaire. Si, dans le passé, les systèmes de contrôle des aliments visaient principalement à promouvoir les échanges et le commerce, ils privilégient désormais la sécurité sanitaire des aliments et la protection des consommateurs. Les responsabilités relatives à la sécurité sanitaire des aliments incombent à l'ensemble des parties prenantes à la production et à la commercialisation des denrées alimentaires. La protection de la santé et des intérêts des consommateurs passe par la coopération entre les nombreux organismes et intervenants concernés, aussi bien dans le domaine réglementaire qu'agro-alimentaire. Les consommateurs ont eux aussi ont un rôle à jouer en la matière: ils doivent notamment sélectionner des aliments sains et veiller à manipuler et à préparer les aliments conformément aux règles d'hygiène, afin de protéger leur santé et celle de leurs proches.
Ces dernières années, le concept de stratégie nationale de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments a gagné en importance dans nombre de pays du monde. Il est apparu que l'existence de législations fragmentaires et de compétences multiples, l'application incohérente des réglementations en vigueur et les carences des systèmes de surveillance de la chaîne alimentaire et de contrôle des aliments étaient de nature à compromettre l'efficacité des dispositifs nationaux de contrôle des aliments. De nombreuses options sont envisageables à l'échelle nationale en matière de contrôle alimentaire. L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ont donc élaboré des lignes directrices dans le but d'aider les autorités nationales à définir les stratégies à mettre en œuvre pour renforcer les systèmes de contrôle des aliments, afin de protéger la santé publique, de prévenir la fraude alimentaire et les abus de confiance, d'éviter l'altération des produits alimentaires et de faciliter les échanges (FAO, 2003). Ces lignes directrices visent aussi à faciliter l'élaboration de politiques nationales permettant aux pays de sélectionner les systèmes de contrôle des aliments les mieux adaptés à la législation, aux infrastructures et aux mécanismes d'exécution existants. Grâce à ces stratégies nationales, les pays peuvent se doter de systèmes de contrôle efficaces et intégrés, définir leurs priorités en matière de protection du consommateur et promouvoir le développement économique.
De nombreux acteurs interviennent dans le processus visant à garantir la sécurité sanitaire et la qualité des denrées qui font l'objet d'un commerce national ou international. Les autorités nationales, les agriculteurs, les industriels de l'agro-alimentaire et les fabricants de produits alimentaires, les détaillants, les restaurateurs et les consommateurs ont tous un rôle à jouer. Pour assurer le bon fonctionnement du système, il est primordial d'établir des liens d'interaction constructifs entre tous les acteurs concernés.
Le présent document a pour objet de décrire les responsabilités et les tâches des différentes parties prenantes aux stratégies nationales de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.
Systèmes de contrôle intégrés «de la ferme à l'assiette»
Ces dernières années, la libéralisation grandissante du commerce et la multiplication des circuits mondiaux de distribution des produits alimentaires et des aliments pour animaux ont contribué à rendre la chaîne alimentaire plus complexe. Aujourd'hui, les pays qui souhaitent exporter leurs produits doivent impérativement satisfaire aux conditions énoncées dans les accords commerciaux comme l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) et l'Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord TBT) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il leur appartient désormais d'apporter la preuve que les mesures mises en œuvre à l'échelle nationale pour garantir la sécurité sanitaire des aliments sont suffisantes pour protéger la santé publique, sans pour autant constituer une entrave injustifiée au commerce. Pour rester compétitifs sur les marchés internationaux, les pays doivent aussi être en mesure de démontrer que des mécanismes nationaux de contrôle adaptés sont en place à toutes les étapes des processus de production, de transformation et de commercialisation des produits. La filière agro-alimentaire est constituée d'une multitude de maillons, et sa fiabilité est à la mesure du plus faible d'entre eux. Des dispositifs de contrôle intégrés doivent donc être prévus à tous les stades de la production et dans tous les secteurs concernés, conformément au principe «de la ferme à l'assiette». L'application de ce principe au contrôle des aliments ne peut que favoriser la mise en place d'un dispositif systématique et global applicable à l'ensemble des produits alimentaires, tous secteurs confondus, en lieu et place des règles sectorielles et disparates en vigueur actuellement. L'expérience accumulée aux niveaux national et international montre que pour garantir la protection des consommateurs, il importe de tenir compte de toutes les composantes de la filière agro-alimentaire, qui doit être considérée comme un tout, depuis la production primaire jusqu'à la vente ou la fourniture de denrées alimentaires au consommateur, dans la mesure où chaque maillon de la chaîne est susceptible d'influer sur la sécurité sanitaire des aliments.
Ces dernières années, le concept du contrôle intégré de l'ensemble de la chaîne alimentaire a été introduit à l'échelle de grands blocs commerciaux régionaux comme l'Union européenne (Union européenne 2004), l'Australie et la Nouvelle-Zélande, l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), la zone de libre-échange de l'ANASE et le Conseil de coopération du Golfe. Le but est de parvenir à un degré d'uniformité suffisant pour que les entreprises agro-alimentaires n'aient pas à se conformer à des réglementations et normes différentes en matière de protection des consommateurs lorsqu'elles exportent leurs produits. Le plus sûr moyen d'harmoniser les mécanismes de contrôle des aliments est de s'assurer que les réglementations en vigueur reposent sur des fondements scientifiques solides et cadrent avec les normes internationales de la Commission du Codex Alimentarius.
Rôle des pouvoirs publics
Les autorités nationales ont pour rôle d'élaborer des politiques de sécurité sanitaire des aliments et de veiller à ce que des ressources suffisantes soient affectées aux activités de contrôle des aliments. Pour être efficaces, les systèmes nationaux de contrôle doivent s'appuyer sur l'engagement des plus hautes instances nationales. Dans les faits, les responsabilités relatives au contrôle des aliments se répartissent, dans nombre de pays, entre des organismes et des ministères aux fonctions très diverses. En conséquence, les activités réglementaires font souvent double emploi, la surveillance de la filière agro-alimentaire est parfois incomplète et les interventions ne sont pas suffisamment coordonnées. Les compétences et les ressources dont disposent les organismes et ministères concernés sont très variables, et il arrive que les impératifs liés à la protection de la santé publique entrent en conflit avec la nécessité de faciliter les échanges ou de promouvoir le développement d'une industrie ou d'un secteur en particulier. En outre, les responsabilités se répartissent dans certains cas entre administrations centrales et locales, les administrations centrales étant chargées plus spécifiquement de la formulation des politiques, tandis que les administrations locales assurent l'application des réglementations en vigueur.
Les pouvoirs publics ont pour principales responsabilités: d'élaborer des lois et des réglementations sur l'alimentation de nature à faciliter le contrôle intégré de l'ensemble de la chaîne alimentaire; de veiller à ce que des infrastructures garantes de la gestion efficace des mécanismes de contrôle officiels soient en place; de s'assurer que les agents des services d'inspection alimentaire sont qualifiés et justifient d'une formation suffisante; et de pourvoir à l'établissement d'un réseau officiel de laboratoires de surveillance de la chaîne alimentaire chargé d'appuyer les réseaux de contrôle des aliments et de surveillance des toxi-infections alimentaires.
Encadré 1
Les autorités nationales ont pour principale responsabilité de s'assurer que:
les politiques de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments tiennent compte de considérations fondamentales relatives à la protection de la santé et des intérêts des consommateurs et à la facilitation des échanges;
des ressources suffisantes sont disponibles pour assurer le bon fonctionnement d'un système de contrôle des aliments efficace et performant;
des systèmes sont en place à l'appui de la coordination des politiques de contrôle des aliments et de leur intégration aux activités des services des administrations centrales;
des lois axées sur la coopération entre les administrations centrales et locales sont en vigueur;
les lois sur l'alimentation définissent et limitent clairement les fonctions, les pouvoirs et les activités des organismes officiels de contrôle des aliments;
les réglementations, normes et codes de bonnes pratiques relatifs à l'alimentation reposent sur une évaluation des risques et cadrent avec les normes internationales;
des structures garantes de la bonne gestion des services d'inspection d'hygiène alimentaire sont en place;
les décisions relatives à la gestion des risques reposent sur une évaluation des risques et sur de solides fondements scientifiques;
un laboratoire officiel d'analyse des aliments est en place, à l'appui des réseaux de contrôle et de surveillance;
des structures efficaces de communication des risques sont en place.
· Lois et réglementations sur l'alimentation
Les lois sur l'alimentation définissent les prescriptions légales régissant la culture, la production, la récolte, la transformation et la commercialisation des produits alimentaires. Pour être efficaces, les programmes de contrôle des aliments doivent reposer sur un cadre législatif adapté privilégiant la sécurité sanitaire des aliments et la protection des consommateurs. Ces législations doivent être suffisamment souples pour répondre aux besoins en constante évolution du secteur agro-alimentaire et favoriser l'introduction de technologies modernes et l'élaboration de nouveaux produits alimentaires. Si les lois sur l'alimentation sont traditionnellement axées sur la mise en place de systèmes de contrôle visant à résoudre les problèmes liés à la qualité et à la contamination des denrées alimentaires et sur la protection des consommateurs contre la fraude alimentaire, on s'accorde largement à reconnaître aujourd'hui que la question de la sécurité des consommateurs mérite une plus grande attention. En conséquence, on observe actuellement à l'échelle mondiale une tendance qui consiste à abandonner les spécifications détaillées relatives aux matières premières entrant dans la composition des aliments (spécifications verticales) au profit de l'analyse des risques et de normes «horizontales» de sécurité sanitaire des aliments applicables à un grand nombre, voire à la totalité, des produits alimentaires. Si dans le passé, l'hygiène alimentaire (dans les abattoirs et les exploitations laitières, par exemple) ou la lutte contre les produits frelatés l'emportaient sur toute autre considération, aujourd'hui, une multitude d'éléments nouveaux entrent en ligne de compte: contamination d'origine naturelle, arômes artificiels, additifs, étiquetage, composition des produits, nutrition, compléments alimentaires, modification génétique sont autant d'aspects nouveaux venus s'ajouter aux traditionnels critères d'hygiène alimentaire. On constate par ailleurs depuis quelques années que le droit alimentaire tend de plus en plus à intégrer des considérations plus générales comme la santé animale, le bien-être des animaux, les aspects phytosanitaires et l'environnement. Outre les textes législatifs de base qu'ils appliquent, les pouvoirs publics doivent désormais s'appuyer sur des normes alimentaires internationalement acceptées et actualisées, comme celles du Codex. La FAO et l'OMS ont publié des directives sur l'élaboration des lois nationales sur l'alimentation (FAO/OMS, 2003). De nombreuses législations sur l'alimentation sont actuellement en vigueur, tant à l'échelle nationale que régionale (voir tableau 1).
· Gestion des mécanismes officiels de contrôle des aliments
Il va sans dire que les autorités nationales ont aussi pour responsabilité de veiller à ce que tous les organismes publics compétents collaborent et coordonnent leurs activités, aux fins du fonctionnement efficace des systèmes nationaux de contrôle des aliments. Il importe à cet égard que les législations nationales sur l'alimentation définissent clairement les fonctions respectives des différents organismes concernés, afin d'éviter tout double emploi et de favoriser la cohérence des interventions. Dans les cas où l'administration centrale délègue les compétences relatives au contrôle officiel des aliments à une administration régionale ou locale, il convient de veiller à la bonne coordination des activités, tous niveaux confondus. Avec l'introduction du principe de contrôle intégré des aliments «de la ferme à l'assiette», de nombreux pays ont été amenés à réévaluer leurs dispositifs de gestion des systèmes de contrôle des aliments. Dans les pays développés la tendance est actuellement à la création d'organismes de sécurité sanitaire des aliments chargés de la coordination d'ensemble du système de contrôle. Cette pratique est beaucoup moins courante dans les pays en développement.
Encadré 2
Les principales responsabilités des organismes chargés de la gestion des mécanismes officiels de contrôle des aliments se présentent comme suit:
La mise en place au niveau national d'une structure unique ou d'un système intégré de contrôle des aliments s'avère parfois impossible, pour des raisons à la fois historiques et politiques. La solution consiste à élaborer une stratégie nationale de contrôle des aliments définissant clairement les rôles respectifs des divers organismes concernés. On peut ainsi éviter les risques de double emploi et favoriser la cohérence des interventions engagées. On dénombre au moins trois formules possibles de gestion des dispositifs officiels de contrôle des aliments au niveau national: dans le premier cas, plusieurs organismes sont responsables du contrôle des aliments; dans le deuxième, une seule administration est chargée de la gestion d'un système unifié de contrôle des aliments; enfin, dans le troisième, le dispositif de contrôle des aliments est géré dans le cadre d'une démarche intégrée de portée nationale (système intégré). Les avantages et inconvénients de ces différentes formules ont déjà été examinés (FAO/OMS, 2003). Il est clair en tout état de cause qu'aucun système universellement applicable n'existe à ce jour. Il appartient à chaque pays d'adapter la gestion de son système de contrôle des aliments à ses besoins. On trouvera au tableau 2, à titre d'exemple, les références de plusieurs organismes de sécurité sanitaire des aliments.
· Services d'inspection
L'administration et l'application des lois sur l'alimentation supposent que les services d'inspection soient dotés d'un personnel qualifié, formé, efficace et intègre. Les inspecteurs d'hygiène alimentaire ont un rôle clé dans la mesure où ils sont en contact direct et quotidien avec les industriels de l'agro-alimentaire, les commerçants et, fréquemment, le public. La réputation et la fiabilité du système dépendent, dans une très large mesure, de l'honnêteté et des compétences dont ils font preuve. Les services d'inspection ont pour tâche de faire appliquer les lois sur l'alimentation et de vérifier si les acteurs de la filière agro-alimentaire agissent conformément aux dispositions pertinentes de la législation en vigueur à toutes les étapes du processus de production, de transformation, de distribution et de commercialisation des produits. Les inspecteurs doivent à cette fin justifier d'une formation adaptée et de l'expérience requise en matière d'exécution et de répression. Ils doivent notamment posséder des qualifications correspondant aux différentes étapes de la chaîne alimentaire qu'ils sont censés inspecter. Ainsi, les inspecteurs intervenant au stade de la production primaire sont spécialisés dans l'inspection des produits agricoles, des produits d'origine animale et des produits de la mer, ou justifient d'une formation vétérinaire. Dans le secteur de la vente au détail et de la restauration, il s'agit de spécialistes de l'hygiène du milieu ou d'inspecteurs d'hygiène alimentaire. Enfin, les enquêtes sur les toxi-infections alimentaires sont confiées à des spécialistes en santé publique et à des médecins. La démarche consistant à faire intervenir plusieurs organismes et des spécialistes de diverses disciplines a pour but d'éviter tout hiatus dans l'application des lois sur l'alimentation.
Encadré 3
Les responsabilités des services d'inspection sanitaire se présentent comme suit:
· Contrôle des aliments et surveillance de la chaîne alimentaire
La protection de la santé publique passe impérativement par la surveillance de la chaîne alimentaire et le contrôle des aliments susceptibles d'avoir subi une contamination chimique ou microbiologique. La collecte et l'analyse des données sur les contaminants présents dans les aliments revêtent également une importance majeure dans la mesure où ces données servent de fondement à l'évaluation des risques et à l'établissement des normes. La réalisation d'évaluations des risques en vue de l'élaboration de normes alimentaires de portée nationale est une des conditions énoncées dans l'Accord SPS de l'OMC. Les programmes de suivi et de surveillance des aliments sont d'autant plus importants qu'ils permettent d'éviter que les consommateurs ne soient exposés à des concentrations inacceptables de contaminants chimiques ou de micro-organismes dangereux. Ils servent aussi à déterminer dans quelle mesure les dispositifs de contrôle mis en place dans les industries agro-alimentaires suffisent à réduire le risque d'exposition à des niveaux inacceptables de pesticides et de résidus de produits vétérinaires, de contaminants chimiques ou d'agents pathogènes. Il incombe aux autorités nationales de pourvoir à l'établissement d'un réseau officiel de laboratoires chargé de surveiller la chaîne alimentaire et d'appuyer les réseaux de contrôle des aliments et de surveillance des maladies d'origine alimentaire.
Les laboratoires chargés d'analyser les échantillons prélevés dans le cadre des inspections sanitaires officielles doivent appliquer des procédures internationalement acceptées ou des normes de fonctionnement fondées sur des critères précis, et utiliser des méthodes d'analyse validées. Les données sur les pathogènes isolés dans des échantillons de matières alimentaires doivent être examinées de pair avec les données sur les flambées épidémiques, les maladies humaines et les maladies animales, aux fins de l'établissement d'un tableau composite des réservoirs animaux, des aliments véhicules de transmission et des agents pathogènes importants pour la santé publique. C'est sur les informations tirées de ces programmes de contrôle et de surveillance sanitaires que reposent les décisions relatives à la gestion des risques et les programmes de prévention et de contrôle.
Conformément aux règles de bonne gestion, les organismes nationaux chargés du contrôle officiel des aliments doivent satisfaire à un certain nombre de critères opérationnels garants de leur impartialité et de leur efficacité. Ils doivent par ailleurs compter dans leurs rangs un nombre suffisant d'agents qualifiés et expérimentés et disposer d'installations et d'équipements adaptés leur permettant de s'acquitter de leur mission dans de bonnes conditions.
· Information et communication
Outre les responsabilités qui leur incombent en matière de gestion des systèmes de contrôle des aliments, les pouvoirs publics sont amenés à jouer un rôle grandissant dans l'information et l'éducation des différents acteurs de la filière agro-alimentaire, de la ferme à l'assiette, auxquels ils fournissent aussi des conseils. Ces activités portent notamment sur les aspects suivants: diffusion d'informations pondérées et factuelles à l'intention des consommateurs; diffusion d'informations sur la sécurité sanitaire des aliments; mise en place de programmes d'éducation de qualité, destinés aux responsables et aux employés des industries agro-alimentaires occupant des postes clés; élaboration de programmes de formation des formateurs. Les organismes de contrôle des aliments doivent s'employer à titre prioritaire à répondre aux besoins en formation de leurs inspecteurs sanitaires et de leurs techniciens de laboratoire. Ces activités offrent une occasion précieuse d'améliorer les compétences techniques et les aptitudes de tous les intervenants intéressés et remplissent de ce fait une fonction essentielle en matière de prévention.
Rôle de l'industrie agro-alimentaire
Depuis quelques années, les systèmes de production, de transformation et de commercialisation des aliments sont de plus en plus complexes. Les denrées alimentaires peuvent être produites dans des installations très élaborées à la pointe de la technologie, comme dans de petites structures artisanales qui produisent des aliments traditionnels destinés aux populations locales. Les systèmes modernes de fabrication et de transformation des aliments font intervenir des méthodes très complexes et de haute technicité conçues pour améliorer la stabilité des produits, en prolonger la durée de vie et en préserver la qualité. Les progrès rapides des technologies alimentaires ouvrent de nouvelles perspectives, tant en ce qui concerne l'amélioration des modes de fabrication et de transformation que la mise au point et la commercialisation de nouveaux produits. La diversification, à l'échelle mondiale, des sources d'approvisionnement en ingrédients alimentaires et le développement du commerce international des denrées alimentaires présentent cependant des problèmes et des risques nouveaux.
La production d'aliments sûrs incombe en tout premier lieu aux industriels de l'agro-alimentaire. Ces derniers doivent s'assurer que des systèmes de contrôle sont en place à toutes les étapes de la chaîne de production, et qu'ils sont de nature à prévenir, éliminer ou ramener à des niveaux acceptables les risques que les produits pourraient présenter pour le consommateur. Pour compléter et appuyer les efforts des industries agro-alimentaires, les pouvoirs publics doivent élaborer et mettre en place des dispositifs officiels de contrôle à la fois suffisants et efficaces. En conséquence, il est impératif que les industries agro-alimentaires, tous niveaux confondus, engagent à titre préventif un dialogue avec les organismes réglementaires, en vue de l'adoption concertée de normes de sécurité sanitaire des aliments et de l'intégration efficace et rationnelle des systèmes de contrôle publics et privés.
Les organisations qui représentent les industries agro-alimentaires ont elles aussi un rôle fondamental. Elles doivent notamment œuvrer, aux côtés de leurs membres, à l'élaboration et à la promotion de codes de pratiques optimales en matière d'hygiène et de programmes d'assurance de la sécurité sanitaire des aliments. Ces organisations, qu'elles soient de dimension nationale, régionale ou internationale, doivent aussi promouvoir l'application des normes sanitaires les plus rigoureuses dans leurs secteurs d'activité respectifs. Les législations sur l'alimentation s'appliquent à tous les secteurs de la filière agro-alimentaire, quelle qu'en soit la taille, et définissent les objectifs que les industries agro-alimentaires doivent se fixer. Il appartient ensuite à chacun des secteurs concernés de déterminer les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs définis par la loi. Les organisations regroupant les industries agro-alimentaires peuvent les y aider en élaborant, en concertation avec leurs membres, des codes de bonnes pratiques, des notes d'orientation et des normes sectorielles. Ces organisations peuvent aussi contribuer à l'élaboration de codes de bonnes pratiques, de recommandations et de directives internationales et mettre à la disposition de leurs membres un soutien technique et les conseils d'experts. Le nombre important d'organisations industrielles ayant actuellement statut d'observateur à la Commission du Codex Alimentarius témoigne de la contribution qu'elles peuvent apporter, en collaboration avec les organisations internationales, à l'élaboration des normes alimentaires.
· Production primaire
L'intensification croissante de la production animale observée ces dernières années a contribué à éloigner les éleveurs des consommateurs. Dans les systèmes de production agricole de type industriel, les agriculteurs ont eu tendance à sous-estimer les conséquences sanitaires potentielles de leurs actions et à ne se préoccuper que de leurs clients directs, au détriment des consommateurs finals. En Europe, la crise de l'ESB a contribué à rétablir l'équilibre, et aujourd'hui, les producteurs prennent de plus en plus conscience de l'incidence directe des pratiques sanitaires utilisées dans les exploitations sur la santé des consommateurs et, partant, sur les modes de consommation et sur la dynamique des marchés. En d'autres termes, tout ce qui se passe à la ferme influe sur la sécurité sanitaire et la qualité des denrées alimentaires à chacune des étapes ultérieures de la chaîne alimentaire.
Les exploitants agricoles doivent donc s'assurer de la sécurité sanitaire et de la qualité de leurs matières premières et de la fiabilité de leurs méthodes de production et prendre conscience de leurs effets potentiels sur la sécurité sanitaire et la qualité du produit final, qu'il soit d'origine animale ou végétale. La contamination des aliments pour animaux ou de l'environnement de production entraîne immanquablement la contamination du produit final et présente de ce fait un risque potentiel pour la santé des consommateurs. En conséquence, les agriculteurs doivent tenir compte des étapes ultérieures de la chaîne alimentaire et contrôler tous les intrants utilisés dans leurs exploitations. Ils doivent notamment tenir des registres détaillés de leurs matières premières, des pratiques d'élevage utilisées, des mouvements des animaux et de leurs clients, afin de faciliter le contrôle de la sécurité sanitaire et de la qualité de leurs produits et d'en garantir la traçabilité, en vue de l'information des consommateurs et du rappel éventuel des produits. Ces grands principes doivent s'appliquer en toutes circonstances, même si des exceptions sont envisageables dans le cas des petits paysans des pays en développement.
L'utilisation inadaptée de médicaments vétérinaires comporte des risques liés à la présence de résidus dans les produits alimentaires d'origine animale. L'usage inconsidéré de produits phytosanitaires comme les pesticides et les biocides et la présence dans les céréales, les fruits et les légumes de résidus de substances dangereuses présentent des risques similaires. Par ailleurs, l'absence d'hygiène dans les exploitations agricoles peut entraîner la contamination des fruits et légumes frais, du lait et des produits laitiers, ce qui multiplie d'autant les risques pour le consommateur.
Les agriculteurs se doivent d'appliquer les principes fondamentaux des bonnes pratiques agricoles et des bonnes pratiques de gestion lors des opérations de culture, de récolte, de triage et de conditionnement des produits d'origine végétale. Les médicaments vétérinaires, et notamment les vaccins, apportent une contribution majeure à la lutte contre les épizooties et à la prévention de ces maladies. Aussi importe-t-il que les agriculteurs et les vétérinaires respectent les procédures de contrôle très rigoureuses qui régissent la prescription, la distribution et l'utilisation de médicaments vétérinaires. Il est primordial de garantir la sécurité sanitaire des produits à chaque étape de la chaîne, ce qui suppose de faire preuve de la plus grande vigilance en matière d'approvisionnement, de stockage, d'utilisation ou d'élimination des médicaments vétérinaires. Il importe tout particulièrement de tenir des registres indiquant à quel usage les médicaments stockés sont destinés. Les agriculteurs doivent procéder de la même manière dans le cas des produits chimiques à usage agricole comme les pesticides et les biocides. Les produits utilisés doivent être conformes au Code d'usages international recommandé: Principes généraux d'hygiène alimentaire, et aux normes de la Commission du Codex Alimentarius sur les pesticides et les produits vétérinaires.
Nombre de fruits et de légumes frais se consomment crus ou à peine cuits et peuvent de ce fait véhiculer des bactéries, des virus et des parasites responsables de maladies. Les flambées de toxi-infections alimentaires ont été associées à une large gamme de légumes, parmi lesquels la tomate, la carotte, le chou de Bruxelles, la laitue, le melon et le chou (Office irlandais de sécurité sanitaire des aliments-FSAI, 2001; Hillborn, et al.1999; Solomon, et al 2002). Il est donc primordial que les fruits et légumes soient exempts de tout contaminant et produits, manipulés et conditionnés conformément aux bonnes pratiques d'hygiène alimentaire. C'est aux producteurs et aux entreprises de conditionnement qu'il appartient de faire en sorte que seuls les produits qui ne présentent aucun risque soient mis sur le marché. Il existe des directives sur les bonnes pratiques agricoles et les bonnes pratiques de gestion applicables à la culture des produits agricoles et à la récolte, au lavage, au triage, au conditionnement et au transport des fruits et légumes (voir les textes du Codex et la section Production primaire de la bibliographie ci-après).
Les réglementations sur la santé animale doivent impérativement être respectées. Seules les produits issus d'animaux sains doivent rejoindre la filière agro-alimentaire. L'Office international des épizooties (OIE) travaille actuellement à l'établissement de normes scientifiques de sécurité sanitaire des produits d'origine animale. Il s'emploie notamment, en collaboration avec d'autres organisations, à réduire les risques d'infections alimentaires que les produits issus d'animaux porteurs de maladie avant l'abattage pourraient présenter pour la santé humaine (OIE, 2004). En effet, on s'accorde globalement à reconnaître que le risque de transmission à l'homme de zoonoses et de maladies véhiculées par les produits alimentaires d'origine animale, qu'elles touchent ou pas les animaux porteurs, ne peut être écarté. Il importe par conséquent de détecter et de gérer ces risques.
La concurrence ne cesse de s'intensifier dans le secteur agricole. Les mécanismes de contrôle mis en place pour garantir la sécurité sanitaire des aliments présentent à cet égard certains avantages dans la mesure où ils contribuent à l'amélioration de la qualité des produits et permettent ainsi aux agriculteurs d'avoir accès aux marchés et de dégager des marges bénéficiaires plus importantes. Cela étant, la conformité aux législations applicables n'est qu'une première étape. Les producteurs peuvent aussi être amenés à renforcer leurs dispositifs de contrôle pour répondre aux exigences des consommateurs, relayées par leurs clients directs. C'est ce qui explique la mise en place, au niveau des exploitations, de systèmes d'assurance de la qualité fondés sur le respect des prescriptions légales de base. Le secteur agricole est le premier maillon de la chaîne alimentaire et constitue de ce fait le fondement des systèmes de contrôle des aliments. Il joue donc un rôle essentiel en matière de sécurité sanitaire des aliments.
· Transformations et fabrication des produits alimentaires
Les industries agro-alimentaires se répartissent en deux catégories: les industries de transformation primaire et les industries de transformation secondaire. Les opérations de transformation primaire peuvent s'effectuer à la ferme ou hors des exploitations. Dans les deux cas, elles supposent que les normes d'hygiène alimentaire les plus strictes soient observées: dans les abattoirs; lors de la récolte et de l'abattage des poissons d'élevage; durant la traite des animaux laitiers et l'entreposage des produits laitiers; pendant les opérations d'usinage des cultures semencières ou de nettoyage des fruits et légumes; et lors de la manipulation de produits comme les œufs ou le miel. Les opérations de transformation secondaire se déroulent presque exclusivement hors des exploitations. Elles consistent à transformer les produits primaires en vue de la fabrication de denrées alimentaires complexes destinées à la consommation. Si les conditions d'hygiène sont insuffisantes, ces produits peuvent être vecteurs de maladies.
Les industries agro-alimentaires doivent connaître l'identité de leurs fournisseurs de matières alimentaires et convenir avec eux des normes de qualité et de sécurité sanitaire auxquels ces produits doivent satisfaire. Elles sont tenues d'effectuer des contrôles, de manière à garantir la sécurité sanitaire de leurs produits. Le plus sûr moyen d'y parvenir est de mettre en place un système de gestion de la sécurité sanitaire des aliments fondé sur les principes du Système d'analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise (HACCP) (voir les documents du Comité du Codex sur l'hygiène alimentaire) et reposant sur un programme cohérent définissant les éléments indispensables à la sécurité sanitaire des aliments, les règles à observer en matière d'hygiène et de fabrication et les équipements et structures adaptés aux objectifs visés. Lors des opérations de transformation primaire, les mesures de contrôle sont parfois axées en priorité sur le respect des règles d'hygiène. À titre d'exemple, la sécurité sanitaire du lait et des produits laitiers est fonction dans une large mesure des principes d'hygiène observés dans les exploitations. Conformément aux bonnes pratiques d'hygiène applicables au secteur laitier, les producteurs laitiers doivent s'assurer de l'intégrité des bâtiments de ferme, lutter contre les organismes nuisibles et veiller à l'état de propreté des équipements de traite et des zones d'entreposage du lait. De bonnes pratiques d'hygiène doivent aussi être utilisées lors de la transformation du poisson, de la viande et des œufs. Les normes et les codes de bonnes pratiques du Codex contiennent d'excellents exemples des principes d'hygiène à respecter pour garantir la protection du consommateur et la sécurité sanitaire des aliments (Codex OMS/FAO, 2004).
Les entreprises de transformation primaire doivent aussi, dans la mesure du possible, contrôler la sécurité sanitaire des matières premières alimentaires qui leur sont fournies, au même titre que celle de leurs propres produits, afin de s'assurer de l'efficacité de leurs systèmes de gestion de la sécurité sanitaire des aliments. Il leur appartient par ailleurs de définir les spécifications applicables aux matières premières qu'elles utilisent, en tenant compte des limites légales relatives aux concentrations acceptables de contaminants chimiques et microbiologiques dans les denrées alimentaires et des prescriptions légales concernant l'étiquetage, la traçabilité et la qualité des produits. Elles doivent à cette fin tenir des registres garants de la traçabilité des produits et se doter de systèmes efficaces de rappel des produits.
La stricte conformité aux réglementations sur la sécurité sanitaire des aliments et la coopération avec les autorités réglementaires sont indispensables au bon fonctionnement des dispositifs de contrôle des aliments. Cela étant, les systèmes privés d'assurance la qualité sont de plus en plus répandus dans le secteur agro-alimentaire, ce qui a conduit à l'adoption de normes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments qui font l'objet de procédures de vérification et de certification indépendantes et sont en fait plus rigoureuses que les prescriptions légales. À l'avenir, les autorités réglementaires soucieuses d'élaborer des programmes nationaux de contrôle des aliments à la fois performants et économiquement efficaces n'auront d'autre choix que de reconnaître officiellement la certification, par des organismes indépendants, de normes préalablement convenues.
· Vente au détail des produits alimentaires
Les entreprises de vente au détail de denrées alimentaires destinées au consommateur regroupent à la fois les commerces d'alimentation générale et les sociétés de restauration. Toutefois, la distinction entre alimentation générale et restauration est aujourd'hui de plus en plus floue, dans la mesure où un nombre grandissant de commerce de détail vendent aussi des plats chauds à emporter et ont un rayon traiteur. De leur côté, les entreprises de restauration proposent aujourd'hui des produits d'alimentation plus traditionnels et veillent généralement à utiliser des ingrédients de fabrication artisanale dans la préparation des repas qu'elles servent.
Les entreprises de détail doivent donc, à l'instar des industries agro-alimentaires, se doter d'un système de gestion de la sécurité sanitaire des aliments garants de l'innocuité de leurs produits. Les entreprises dont les activités ne consistent pourtant qu'à distribuer des produits alimentaires préemballées doivent elles aussi observer les bonnes pratiques d'hygiène et utiliser la méthode HACCP pour repérer à l'avance et gérer les risques sanitaires. Dans les commerces d'alimentation traditionnels, qui vendent des produits emballés ou en vrac destinés à la consommation ou à la préparation des repas, le contrôle des produits livrés et des produits en rayon selon le principe du «premier entré, premier sorti» est un élément crucial du système de gestion de la sécurité sanitaire des aliments. Ces contrôles, alliés à des bonnes pratiques d'hygiène, à des systèmes de traçabilité et à des mécanismes efficaces de rappel de produits, constituent le fondement de dispositifs efficaces de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. Dans les entreprises de détail où sont préparés des plats à consommer sur place ou à emporter, les conditions de préparation des produits peuvent présenter des risques sanitaires. Les sociétés de restauration doivent par conséquent appliquer les principes du système HACCP et veiller avec la plus grande vigilance au respect des règles d'hygiène personnelle, à la propreté des équipements et à la formation de leurs employés. Compte tenu du roulement fréquent du personnel employé dans le secteur de la restauration, les entreprises de restauration ont parfois les plus grandes difficultés à assurer la formation de leurs employés. Pourtant, si le personnel ne reçoit pas une formation adaptée en matière d'hygiène, les risques d'empoisonnement alimentaire augmentent. De fait, nombre de flambées de maladies d'origine alimentaire sont imputables au manque de connaissances du personnel des entreprises de restauration en matière d'hygiène et aux mauvaises pratiques qui en découlent.
Si l'application des principes HACCP dans les entreprises de restauration peut donner de bons résultats, elle s'avère cependant plus difficile que dans le secteur de la fabrication des produits alimentaires, du fait de la diversité des processus non linéaires de préparation des aliments. Les entreprises et les organismes réglementaires se heurtent à cet égard à un problème particulièrement épineux qui consiste à adapter au secteur de la restauration la méthode HACCP classique, en vue du contrôle préventif de la sécurité sanitaire des aliments. Il importe que les restaurateurs engagent le dialogue avec les organismes réglementaires afin d'adapter et d'appliquer avec succès les principes HACCP. Les organismes réglementaires doivent pour leur part s'employer à simplifier le concept HACCP et en faciliter l'application dans le secteur de la restauration.
La vente d'aliments sur la voie publique soulève de sérieux problèmes sanitaires dans les pays en développement, où les marchands ambulants constituent un maillon important de la filière agro-alimentaire. Les aliments vendus sur la voie publique sont généralement préparés et exposés au mépris de toute règle d'hygiène, dans des conditions d'accès limité à des ressources en eau salubre, des services sanitaires ou des services d'enlèvement des ordures. Ils présentent de ce fait des risques importants d'empoisonnement alimentaire par contamination microbienne, d'altération et de contamination de l'environnement, sans parler de l'usage inconsidéré des additifs alimentaires entrant dans leur composition. L'OMS a formulé des recommandations spécifiques sur les responsabilités des marchands ambulants qui vendent des aliments sur la voie publique (OMS, 1996).
· Préparation des aliments
Les consommateurs ont le devoir de se protéger et de protéger leur famille des risques liés à la préparation et à la consommation des aliments. Des infections alimentaires peuvent survenir lorsque les aliments ne sont pas conservés dans de bonnes conditions ou ne sont pas suffisamment cuits, ou encore lorsque des contaminations croisées se produisent entre des aliments crus et des aliments cuits «prêts à consommer». Le consommateur doit être informé des méthodes à utiliser et des précautions à prendre pour prévenir la propagation des maladies d'origine alimentaire. L'éducation des consommateurs aux principes de base de l'hygiène alimentaire et de la sécurité sanitaire des aliments est un impératif. On trouvera un parfait exemple du type d'informations dont doivent disposer les consommateurs pour être à même de se protéger et de protéger leurs proches dans la publication de l'OMS intitulée Cinq clés pour des aliments plus sûrs - prenez l'habitude de la propreté, séparez les aliments crus des aliments cuits, faites bien cuire les aliments, maintenez les aliments à bonne température, utilisez de l'eau et des produits sûrs (http://www.who.int/foodsafety/publications/consumer/en/5keys_fr.pdf).
Rôle des organisations internationales
Les organisations internationales peuvent apporter une contribution majeure au dialogue international, à la recherche d'un consensus en faveur d'une méthode d'analyse des risques reposant sur des bases scientifique et à l'harmonisation des normes de sécurité sanitaire des aliments. Les activités qu'elles mettent en œuvre à cette fin doivent être à la fois ouvertes et transparentes et impliquer les pays en développement comme les pays développés. L'assistance technique en faveur du renforcement des systèmes de contrôle des aliments des pays en développement est une nécessité reconnue. La FAO et l'OMS sont les deux principales institutions spécialisées des Nations Unies œuvrant aux côtés des pays en développement à l'exécution de programmes de coopération technique sur la qualité et la sécurité sanitaire des aliments. L'Accord SPS reconnaît officiellement les normes, directives et recommandations conjointes sur la sécurité sanitaire des aliments formulées par la FAO et l'OMS dans le cadre du Codex. La reconnaissance des normes du Codex évite aux pays d'avoir à procéder, à titre individuel, à des évaluations des risques pour lesquels il existe déjà des normes, des recommandations ou des directives spécifiques. Lorsque les pays adoptent des normes nationales de sécurité sanitaire des aliments fondées sur les normes du Codex et mettent en place des mécanismes de contrôle visant à s'assurer de la conformité aux normes applicables des opérations des producteurs de denrées alimentaires, on considère que les mesures qu'ils ont prises en matière de sécurité sanitaire des aliments cadrent avec les dispositions de l'Accord SPS.
L'article 9 de l'Accord SPS et l'article 11 de l'Accord TBT font spécifiquement référence à l'assistance technique à fournir aux pays en développement. Cette assistance peut leur être apportée dans les domaines des technologies de transformation, de la recherche et des infrastructures ou de la création d'organismes réglementaires nationaux, entre autres exemples. Il importe en particulier que les pays développés qui importent des denrées alimentaires de pays en développement fournissent une assistance technique aux pays exportateurs qui en font la demande afin de leur permettre de s'acquitter des obligations que leur imposent les Accords SPS et TBT en matière de commerce international des produits alimentaires.
Les organisations internationales spécialisées dans l'assistance technique en matière de sécurité sanitaire et de qualité des aliments, et notamment la FAO, l'OIE, l'UNESCO, l'ONUDI et l'OMS, doivent collaborer afin d'éviter tout recoupement ou chevauchement des activités engagées et renforcer leurs relations, tant au niveau officiel qu'informel.
Conclusion
Les responsabilités relatives à la sécurité sanitaire des aliments incombent à l'ensemble des parties prenantes à la production et à la commercialisation des produits alimentaires. La voie à suivre consiste à mettre en place des mécanismes de contrôle intégré des aliments à toutes les étapes de la production et dans tous les secteurs concernés, conformément au principe «de la ferme à l'assiette», dont l'application ne peut que favoriser la création d'un mécanisme systématique et global couvrant tous les produits alimentaires, tous secteurs confondus, en lieu et place des règles sectorielles et disparates en vigueur actuellement. La communication et la concertation entre tous les intervenants concernés, sur tous les aspects de la sécurité sanitaire des aliments et à toutes les étapes du processus décisionnel, sont indispensables à la mise en place de systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments crédibles, ouverts, transparents et vérifiables.
TABLEAUX
Tableau 1. Exemples de lois relatives à l'alimentation
|
Australie/Nouvelle-Zélande http://www.foodstandards.gov.au/foodstandardscode/ Canada http://www.hc-sc.gc.ca/food-aliment/friia-raaii/food_drugs-aliments_drogues/act-loi/e_index.html Union européenne http://europa.eu.int/comm/food/food/controls/index_en.htm Irlande http://www.fsai.ie/legislation/index.asp Royaume-Uni http://www.foodstandards.gov.uk/enforcement/foodlaw/ États-Unis |
Tableau 2. Exemples d'organismes de sécurité sanitaire des aliments
|
Autriche - Centre de recherche et d'inspection
agricoles, Vienne Belgique - Agence
alimentaire Chypre - Association chypriote pour la
sécurité et la santé République tchèque - Direction de
l'inspection agricole et alimentaire Danemark - Administration vétérinaire et
alimentaire Estonie - Conseil vétérinaire et
alimentaire Finlande - Agence nationale de
l'alimentation France - Agence française de
sécurité sanitaire des aliments Allemagne Institut fédéral d'évaluation des
risques Grèce - Office
alimentaire Irlande - Office irlandais de sécurité
sanitaire des aliments Corée - Administration des aliments et des
médicaments (KFDA) Pays-Bas - Office des produits alimentaires et non
alimentaires Norvège Espagne - Ministère de la Santé et de la
Consommation Suède - Administration nationale des
aliments Royaume-Uni - Agence des normes alimentaires |
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n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004
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les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la
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