Introduction
La sécurité sanitaire des aliments est un élément majeur de la santé publique et un déterminant important du commerce des produits alimentaires. Elle concerne un certain nombre d'intervenants tout au long de la chaîne alimentaire, depuis la production primaire en passant par la manutention, la transformation et le négoce, les services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments jusqu'au consommateur. Les services officiels de contrôle ont un rôle crucial qui est de s'assurer que les denrées alimentaires ne présentent aucun risque et conviennent pour la consommation humaine. Ils ont aussi une incidence sur l'organisation et les activités des autres parties intéressées.
Le rôle des services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments doit être analysé dans le cadre d'un système national de contrôle dont les éléments sont présentés dans la première partie du document. Nous y décrivons différents types de structures organisationnelles en place. Ensuite, nous étudions divers moyens d'améliorer la gestion et l'efficacité des services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et, pour terminer, le document examine certains problèmes particuliers aux services de contrôle des pays en développement.
Certains grands thèmes, qui font l'objet de documents de fond, ne sont abordés que succinctement dans le présent document.
1. ÉLÉMENTS D'UN SYSTÈME NATIONAL DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
Bien que les composantes et les priorités des systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments varient d'un pays à l'autre, la plupart se composent généralement des éléments suivants:
1.1 Législation et réglementation applicables aux produits alimentaires
La mise en place d'une législation et de règlements applicables aux produits alimentaires est un élément crucial de tout système moderne de contrôle de la sécurité des aliments. Dans la mesure du possible, une législation moderne définit non seulement les pouvoirs juridiques et les prescriptions nécessaires pour assurer la sécurité sanitaire des aliments, mais elle donne aussi aux autorités compétentes les moyens de mettre en place des dispositifs de prévention tout au long de la chaîne alimentaire.
Parallèlement à la réglementation des produits alimentaires, les pouvoirs publics doivent aussi pouvoir compter sur des normes alimentaires d'actualité. Ils doivent tirer le meilleur parti des normes, recommandations et principes directeurs du Codex ainsi que des enseignements de l'expérience d'autres pays. Ils doivent adapter l'information disponible, les concepts et les critères à la situation de leur pays de manière à élaborer un cadre réglementaire qui réponde à la fois aux besoins nationaux et à leurs obligations internationales ainsi qu'aux attentes de leurs partenaires commerciaux.
L'efficacité des contrôles officiels et officieux de la sécurité des aliments est fonction de la pertinence de la réglementation alimentaire. Cette question sera discutée au point 4.2 de l'ordre du jour, dans le document de fond 1.2 présenté par l'Afrique du Sud (GF 02/5a).
1.2 Gestion du contrôle des aliments
L'efficacité des systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments n'est pas possible sans une coordination des politiques et une coordination opérationnelle au niveau national qui sous-entendent la présence d'une instance dirigeante et de structures administratives dont les attributions portent explicitement sur des matières telles que:
Leurs missions principales consistent notamment à:
1.3 Les services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments (services d'inspection)
Tandis que la responsabilité de l'approvisionnement en aliments sains est partagée entre tous les acteurs de la production, de la transformation et du commerce, tout au long de la chaîne alimentaire, l'application et le respect de la législation en la matière incombent aux services de contrôle officiels. En inspectant les denrées alimentaires, les installations et les processus, ces services évitent le commerce d'aliments dangereux pour la santé.
L'inspecteur des denrées alimentaires a un rôle central et entretient des contacts suivis avec les secteurs industriel et commercial et souvent avec le public. Il doit être qualifié, formé, efficace et honnête. La formation des agents des services officiels fait l'objet du point 4.3 de l'ordre du jour, avec le document thématique présenté par la France (GF 02/6).
Les systèmes modernes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments ayant délaissé la pratique ancienne, qui consistait à éliminer les denrées alimentaires dangereuses et à pénaliser à posteriori les responsables, au profit d'une approche préventive, les secteurs industriel et commercial devraient instaurer des contrôles internes basés sur le système HACCP dans la mesure où les capacités, l'expérience et les ressources le permettent. C'est pourquoi les inspecteurs des denrées alimentaires favorisent la mise en œuvre de systèmes HACCP ainsi que les audits axés sur le risque. Cette question sera examinée au point 4.4 de l'ordre du jour, avec le document thématique 1.4 présenté par la Thaïlande (GF 02/7).
Les services officiels de contrôle ont aussi dans leurs attributions l'inspection, l'échantillonnage et la certification des denrées en vue des contrôles à l'importation et à l'exportation. Celles-ci seront examinées en détail au point 4.5 de l'ordre du jour, en même temps de le document thématique 1.5 présenté par l'Inde et les États-Unis (GF 02/8a et 8b).
1.4 Services de laboratoire: Surveillance des aliments et données épidémiologiques
Les décisions des services de contrôle sanitaire des aliments s'appuient sur des analyses en laboratoire. De plus, les résultats de ces analyses sont souvent utilisés comme moyen de preuve devant les tribunaux ou dans des litiges entre pays exportateur et importateur. Il importe donc que les laboratoires s'assurent de l'efficacité et de la régularité de leurs procédures qui dépendent principalement de l'équipement utilisé, des qualifications et aptitudes du personnel et de la fiabilité de la méthode appliquée.
D'autre part, il est essentiel que les laboratoires chargés des contrôles alimentaires aient des liens effectifs avec le système public afin de pouvoir corréler les informations sur les maladies d'origine alimentaire et les données sur le contrôle de la qualité des aliments et, ainsi, arrêter des politiques adéquates de contrôle des aliments axées sur le risque.
1.5 Information, éducation, communication et formation
Un des rôles des systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments qui prend de plus en plus d'importance est la fourniture d'informations et d'avis aux parties prenantes tout au long de la filière alimentaire. Il consiste notamment à:
fournir des données factuelles et objectives aux consommateurs;
fournir des dossiers d'information et des programmes didactiques à des personnes-clés de l'administration et aux travailleurs de l'industrie alimentaire;
élaborer des programmes de formation des instructeurs;
mettre des ouvrages de référence à la disposition du personnel d'encadrement des secteurs agricole et de la santé.
2. STRUCTURE ORGANISATIONNELLE DES SYSTÈMES NATIONAUX DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
Devant la diversité des systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, trois types de dispositif organisationnel au moins semblent convenir à l'échelon national. Ces systèmes peuvent reposer sur:
2.1 Le système à plusieurs organismes
Dans ce cas de figure, des initiatives émanant de divers secteurs ont abouti à la mise en place d'activités de contrôle distinctes exercées par divers organismes compétents pour leurs secteurs respectifs, comme le secteur de la viande et des produits carnés, le secteur des produits de la pêche ou les fruits et légumes. Ils peuvent, dans un même pays, relever de la compétence de ministères différents, comme les ministères de la santé, de l'agriculture, du commerce, de l'environnement, de l'industrie, du tourisme, avec des rôles bien définis et distincts.
a) Inconvénients du système à plusieurs organismes
Un système de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments dans lequel interviennent plusieurs organismes donne généralement lieu à des doubles emplois au niveau réglementaire qui amoindrissent son efficacité. De plus, il peut entraîner:
des incohérences entre les réglementations en vigueur dans les différents secteurs, comme des critères sanitaires sans rapport direct avec le niveau de risque;
de fréquents chevauchements de compétences qui se traduisent par des carences au niveau du résultat;
des lacunes dans le champ d'application des activités de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.
En règle générale, on constate un manque de coordination au niveau national et, par voie de conséquence, entre les différents organismes concernés par le suivi de la politique alimentaire et le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. Ainsi, un établissement de production peut être contrôlé à plusieurs reprises par différents organismes s'intéressant chacun à des aspects différents de la sécurité alimentaire alors qu'un autre sera oublié par les services d'inspection.
D'autre part, quoique la sécurité sanitaire des aliments puisse être une préoccupation majeure de chacun de ces organismes, la plupart de ceux-ci ont aussi d'autres responsabilités qui peuvent concurrencer les programmes de sécurité sanitaire des aliments en termes de ressources et de priorités. Parmi ces autres responsabilités, on peut citer:
Concilier comme il se doit le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et les autres missions peut être difficile, mais pas impossible.
b) Renforcement du système à plusieurs organismes
Malgré les inconvénients évoqués et pour diverses raisons historiques ou politiques, beaucoup de pays ont conservé des dispositifs à plusieurs organismes en les aménageant de manière à accroître leur efficacité.
· Partage des responsabilités
La première chose à faire pour améliorer le système consiste à arrêter une stratégie nationale de la sécurité sanitaire des aliments et de définir, dans le cadre de celle-ci, les responsabilités et les missions des différents organismes. Cette question sera examinée en détail au point 4.1 de l'ordre du jour, avec le document thématique 1.1 présenté par l'Irlande (GF 02/4).
Il est essentiel de déterminer les aspects de la sécurité sanitaire des aliments dont chaque organisme a la charge, sans perdre de vue la nécessité de couvrir toutes les étapes de la chaîne alimentaire et, à chaque étape, les différents aspects du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.
La chaîne alimentaire englobe la production d'aliments d'origine végétale et animale, le traitement après récolte, la transformation et la manutention des produits alimentaires aux niveaux de la vente en gros et au détail et dans les ménages. Tous ces éléments doivent entrer en ligne de compte quoique, s'agissant des ménages, l'activité de ces organismes se limite à l'information et l'éducation du consommateur. À titre d'exemple, le contrôle des produits d'origine animale sous-entend le contrôle de la santé animale - des zoonoses en particulier - des aliments du bétail et de la médecine vétérinaire.
Si tous les contrôles à effectuer au niveau d'un établissement ne peuvent être assurés par un seul et même organisme, il est important de préciser clairement leur répartition; par exemple, dans le cas d'une usine de transformation de la viande, quelle est l'organisme de contrôle compétent pour:
Bien que des chevauchements de compétences soient parfois inévitables, il faut absolument les limiter autant que possible et, surtout, veiller à ce que le système de contrôle ne comporte aucune lacune.
Une fois établies dans la stratégie de la sécurité sanitaire des aliments, les responsabilités des divers organismes doivent être clairement définies par le biais d'une législation ainsi qu'au niveau des compétences administratives et pénales des inspecteurs de chacune d'elles.
· Coordination interne
Les organismes également chargés de missions autres que le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments doivent déterminer clairement leurs objectifs dans chaque domaine, ainsi que les moyens affectés à chaque mission. Pour pouvoir organiser leurs activités, il faut que les agents chargés de la sécurité sanitaire des aliments sachent de quelles ressources ils disposent.
Lorsqu'il y a risque de conflits d'intérêts entre le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et une autre mission d'un organisme en particulier, il faut que ces deux activités soient clairement identifiées et séparées dans son organigramme. Les procédures doivent être conçues de manière à éviter que les décisions en matière de sécurité alimentaire soient influencées par des considérations qui, pour légitimes qu'elles soient, remettraient en question les objectifs de santé humaine de l'organisme.
Les conséquences des conflits d'intérêts doivent aussi être envisagées à plus long terme. Il ne faut pas que les agents du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments puissent voir leurs chances de promotion compromises en raison de l'impact négatif que pourrait avoir une décision qu'ils seraient appelés à prendre sur un autre objectif de l'agence, comme la promotion d'un secteur ou des exportations.
· Coordination entre organismes
Tous les organismes d'un même pays ayant une compétence dans le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments devraient coordonner leurs activités. Même en l'absence d'un système intégré, il faut et il doit y avoir une certaine forme de coordination entre les organismes, au moins dans les domaines où les responsabilités sont partagées. Certains organismes peuvent choisir de coordonner leurs activités sur un maillon de la chaîne alimentaire en particulier. Cette coordination doit alors être formalisée dans un document dont les agents des organismes concernés ont connaissance.
Il est essentiel que les organismes ayant la santé publique et les programmes de contrôle des aliments dans leurs attributions échangent leurs données. Celles-ci sont nécessaires à la compréhension de la surveillance épidémiologique des maladies d'origine alimentaire dont les résultats doivent être pris en compte dans l'élaboration des programmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.
Lorsqu'un programme de contrôle est fragmenté entre les instances nationales et locales, il faut que les organismes concernés s'informent respectivement sur leurs approches et leurs expériences de manière à harmoniser leurs interventions pour que les consommateurs bénéficient du même niveau de protection sur l'ensemble du territoire.
2.2 Le système à organisme unique
a) Avantages
Le regroupement de toutes les responsabilités en matière de protection de la santé publique et de sécurité sanitaire des aliments dans un seul et même organisme aux termes de référence clairement définis présente beaucoup d'avantages, dont:
une harmonisation des normes alimentaires et une application uniforme des mesures de protection à toutes les étapes de la chaîne alimentaire;
la possibilité d'intervenir de manière rapide et cohérente à toutes les étapes de la chaîne alimentaire pour protéger efficacement les consommateurs, réagir aux défis qui se présentent ainsi qu'aux sollicitations des marchés intérieur et international;
un meilleur rapport coût-efficacité et une meilleure utilisation des ressources et de l'expertise;
des services simplifiés et plus efficaces, dans l'intérêt de l'industrie et de la promotion des échanges commerciaux.
b) Aire de compétence
Bien que l'idée d'un organisme unique soit fort séduisante, il serait irréaliste de recommander une structure d'organisation unique qui répondrait à tous les besoins et conviendrait aux moyens de chaque pays, quel que soit son contexte socioéconomique et politique. Le choix appartient à chaque pays en particulier et toutes les parties intéressées doivent pouvoir apporter leur contribution au processus de développement.
Un organisme de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments unique et unifié est avant tout un organe de gestion du risque. Toutefois, il pourrait aussi être intéressant de lui confier des fonctions d'évaluation et/ou de communication du risque. L'évaluation du risque (surtout lorsqu'elle est menée de manière proactive) et la communication du risque peuvent être des activités qui se renforcent mutuellement. En fait, elles sont de nature à:
faciliter la communication entre les personnes chargées de l'évaluation et de la gestion des risques; ayant la même perception des risques effectifs et potentiels, les responsables de l'évaluation des risques peuvent appréhender immédiatement les signes émanant des inspecteurs travaillant sur le terrain;
améliorer la cohérence des activités d'évaluation, de gestion et de communication des risques.
Par ailleurs, le système à organisme unique met en commun le personnel et les ressources, ce qui favorise une gestion plus efficace et moins onéreuse.
Cependant, il ne faut pas oublier que l'évaluation des risques doit être confiée à des experts indépendants dans un cadre fonctionnel qui sépare très clairement les missions du responsable de l'évaluation des risques de celles du gestionnaire des risques. Par conséquent, dans le système à organisme unique, l'évaluation des risques doit se démarquer de la gestion des risques en termes de fonctionnalité et de responsabilité.
S'agissant de la sécurité sanitaire des aliments, la gestion des risques regroupe diverses activités allant de l'élaboration de normes à leur mise en application. Si la mise en application des normes est une activité caractéristique d'un organisme de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, son degré d'implication dans leur élaboration nécessite, quant à lui, un examen attentif.
Le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments est souvent proche d'autres activités de contrôle et une des difficultés majeures est de délimiter la compétence de l'organisme de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. Qualité et sécurité des aliments étant étroitement liées, cet organisme sera aussi, en toute logique, chargé du contrôle de la qualité des produits alimentaires. Or, la qualité des aliments porte sur toute une série d'éléments tels que les ingrédients, la valeur nutritive, les additifs, l'étiquetage, les produits biologiques, les labels de qualité, les appellations d'origine, et il est important de définir clairement le rôle que l'organisme en question peut avoir dans le contrôle de la qualité.
Suivant la situation et les priorités du pays, le contrôle de la sécurité et de la qualité des aliments peut bénéficier de synergies avec le contrôle de la protection phytosanitaire, de la santé animale (en dehors des zoonoses) et du bien-être des animaux, de l'alimentation du bétail, de la médecine vétérinaire et des produits non alimentaires. Dans ce cas, il y aurait lieu d'envisager d'englober certains domaines dans la compétence du dit organisme.
2.3 Le système intégré
Le système intégré de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments est une formule intermédiaire intéressante lorsqu'on souhaite une approche cohérente et coordonnée tout au long de la filière alimentaire sans devoir fusionner tous les organismes concernés. En règle générale, un système intégré de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments comporte plusieurs niveaux d'intervention:
1er niveau: élaboration d'une politique, de normes et de règlements;
2e niveau: coordination de l'activité de contrôle, surveillance et audit;
3e niveau: inspection et application des règlements;
4e niveau: communication, éducation et formation.
À l'occasion d'un réexamen de leur système de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, les gouvernements pourraient s'intéresser à un modèle supposant la mise en place d'un organisme national autonome de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments chargé des activités correspondant aux niveaux 1 et 2, à côté d'organismes multisectoriels existants qui resteraient compétents pour les niveaux 3 et 4. Un système de ce genre comporte divers avantages:
il offre une cohérence du système national de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et une application uniforme des mesures de contrôle à l'ensemble de la chaîne alimentaire et sur tout le territoire;
il est politiquement plus acceptable en ce qu'il ne perturbe pas le rôle des autres organismes en matière d'inspection régulière et d'application des règlements;
il est mieux adapté à la dimension internationale du contrôle des produits alimentaires et plus apte à participer aux travaux du Codex ou au suivi des accords SPS/OTC, par exemple;
il favorise la transparence des processus décisionnels et le sens des responsabilités dans la mise en œuvre;
son rapport coût-efficacité est meilleur à terme.
Le rôle d'un organisme de ce type est d'arrêter des objectifs nationaux de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et de mettre en pratique les activités stratégiques et opérationnelles nécessaires à leur réalisation. Parmi ses autres fonctions, il peut:
faire réaliser des évaluations des risques pour la sécurité sanitaire des aliments;
revoir et actualiser la stratégie nationale de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments;
conseiller les agents ministériels concernés sur des questions de politique, notamment sur l'établissement des priorités et l'utilisation des ressources;
soutenir la recherche et le développement;
promouvoir l'éducation des consommateurs.
3. GESTION DES SERVICES DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
L'efficacité des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments est en grande partie tributaire de leur gestion, laquelle est elle-même fonction du professionnalisme de leur personnel, du cadre juridique dans lequel ils opèrent et des moyens mis à leur disposition pour s'acquitter de leurs missions. Cette section s'intéresse uniquement à la gestion, les autres aspects étant examinés dans d'autres documents thématiques.
Les fonctions de base des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments sont l'inspection et le contrôle, ce qui représente un nombre pharamineux d'interventions ponctuelles sur une vaste gamme de produits, réalisées par un grand nombre d'agents et en divers endroits du pays. L'équipe chargée de la gestion doit organiser ces activités parcellaires pour en renforcer la cohérence et l'efficacité. La gestion des inspections et des contrôles implique:
3.1 Définition et harmonisation des tâches
Le résultat d'une inspection dépend souvent de la manière dont elle est effectuée. Afin de garantir un niveau de protection du consommateur identique dans tout le pays et d'éviter les distorsions entre établissements quant à l'incidence des dispositions réglementaires, il y a lieu d'harmoniser le déroulement des inspections et des contrôles.
a) Procédure harmonisée d'inspection et de contrôle
En l'absence de procédure bien définie, les inspecteurs procèdent aux inspections et aux contrôles de la manière qui leur semble la plus appropriée mais qui, en réalité, n'est pas uniforme. Il faut qu'ils suivent une procédure bien définie qui couvre tous les aspects de leur mission de manière adéquate et équilibrée, en utilisant des moyens en rapport avec l'objectif. Cette procédure doit notamment porter sur la préparation de l'inspection, le contrôle documentaire, la visite de l'établissement, l'entretien final avec le directeur de l'établissement ou son représentant, le rapport écrit et le suivi.
L'avis remis par l'inspecteur est important, parce que c'est souvent la seule personne à laquelle le gérant d'un établissement peut s'adresser, et l'inspecteur ne doit pas hésiter à donner un avis. Toutefois, avis et contrôle sont deux choses distinctes et souvent incompatibles dans la mesure où l'un des critères du contrôle est son indépendance.
S'agissant des plans de contrôle, les résultats des analyses de produits alimentaires et leur interprétation dépendent dans une large mesure de la manière dont l'inspecteur procède à l'échantillonnage, pour ce qui est des conditions techniques, ainsi que du choix des échantillons qui doit être représentatif du produit inspecté. C'est pourquoi tous les programmes d'échantillonnage doivent être accompagnés d'instructions détaillées à l'intention de l'agent chargé du prélèvement et de ceux qui procéderont à l'analyse.
b) Harmonisation de l'évaluation et du suivi
La réglementation en matière d'hygiène alimentaire contient des expressions telles que "de manière hygiénique", "adéquat", "en bon état", "documents détaillés", "examen régulier", etc. Le contrôle de la conformité aux exigences contenues dans ces expressions peut s'avérer un exercice extrêmement subjectif. Qui plus est, l'expérience montre que, dans la pratique, même lorsque le texte utilise des termes précis, les inspecteurs n'en ont pas toujours la même interprétation. Cela peut tenir à l'expérience antérieure de l'inspecteur, à ses autres activités ou au contexte local. À titre d'exemple, un inspecteur chargé du contrôle de divers types d'établissements ne jugera pas un abattoir de volaille de la même manière qu'un inspecteur spécialisé dans ce type d'abattoir et il peut arriver qu'une usine de transformation de produits alimentaires soit jugée avec plus d'indulgence parce qu'elle se trouve dans une région où le niveau d'hygiène des établissements est généralement bas. D'où l'importance de donner aux inspecteurs des instructions claires sur les critères requis et la manière de les évaluer.
L'inspection d'un établissement alimentaire est le résultat d'une décision des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments qui, en général, relève des manquements. Elle énonce la ou les mesures à prendre pour y remédier dans un délai donné. Il arrive aussi qu'elle débouche sur une procédure judiciaire. Une harmonisation du suivi est essentielle pour garantir l'égalité de traitement de tous les intervenants.
c) Comment harmoniser
Le moyen traditionnel pour harmoniser les méthodes de travail d'un personnel consiste à lui communiquer des instructions sur la manière d'appliquer et faire respecter divers règlements ou à publier un vade-mecum expliquant ou justifiant les critères requis. Ces directives ne doivent pas être considérés comme des exigences supplémentaires, mais simplement comme un moyen d'expliquer la manière d'appliquer et de faire observer les prescriptions en vigueur.
La formation professionnelle, qu'elle prenne place à l'embauche ou en cours d'emploi, est aussi un élément décisif d'une application adéquate et uniforme de la réglementation par les services officiels.
Par ailleurs, des méthodes plus participatives peuvent aussi servir à parfaire l'harmonisation, comme le recours à des experts, des réunions et des visites sur place.
En règle générale, chaque organisme compte dans son personnel des agents spécialisés dans l'inspection de types d'établissements bien précis ou dans l'exécution de tâches bien définies et qui se sont forgé une compétence dans leur domaine, c'est-à-dire des experts disposant d'une expérience pratique extrêmement précieuse. D'autres inspecteurs de cet organisme devraient pouvoir tirer profit de cette spécialisation; la direction doit donc identifier ces experts "de terrain" et les charger de rédiger des principes directeurs et de participer à des formations, en vue de l'harmonisation des pratiques.
Une autre méthode d'harmonisation intéressante consiste à permettre aux inspecteurs de différents départements d'échanger leur expérience à l'occasion de réunions consacrées à l'harmonisation de la pratique dans un domaine particulier. Ces réunions peuvent déboucher sur la publication de principes directeurs ou d'un vade-mecum.
L'échange d'expériences peut aussi se produire sur le terrain lorsque des inspecteurs de départements différents suivent la visite d'une équipe d'inspecteurs dans un établissement qu'ils doivent contrôler. Cette démarche est l'occasion d'examiner et de revoir la pratique locale du contrôle.
Il est à noter que chacun de ces moyens d'harmonisation peut s'appliquer au niveau local et national, ainsi qu'au niveau régional dans le cadre d'une coordination internationale.
3.2 Programmation
Les organismes et autorités responsables du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments ont de nombreux contrôles réguliers à effectuer, souvent avec un personnel limité. Alors que le problème du manque de moyens est souvent mis en avant, l'utilisation plus rationnelle des moyens existants reste une entreprise difficile. Un problème majeur est de répartir le personnel et les moyens disponibles entre les différentes tâches confiées à l'organisme ou à l'autorité, étant entendu que cela devrait se faire sur la base d'une analyse des risques.
a) Arrêter les priorités
Ces tâches résultent de l'obligation légale du contrôle ainsi que des priorités définies par les autorités compétentes, qui doivent tenir compte:
des objectifs de santé publique et des résultats de la surveillance épidémiologique des maladies d'origine alimentaire: le contrôle mettra en évidence le produit alimentaire et les types d'établissements à l'origine des foyers;
des résultats du contrôle précédent: le contrôle mettra en évidence le produit alimentaire et le type d'établissement pour lesquels de nombreux et importants manquements ont déjà été constatés;
de l'origine des produits importés: les produits susceptibles de provoquer une contamination en raison de la situation sanitaire ou des carences des autorités de contrôle du pays d'origine seront contrôlés de manière plus systématique et approfondie.
des principaux produits d'exportation: leur contrôle doit donner confiance aux pays importateurs.
La détermination des priorités doit associer toutes les parties prenantes, publiques comme privées, afin de répondre aux besoins réels du pays. La direction de l'organisme de contrôle doit porter ces priorités à la connaissance des agents de terrain, surtout avant la planification périodique de leurs activités.
b) Inventaire des tâches
L'organisme de contrôle doit dresser un inventaire des tâches et évaluer le temps de travail nécessaire à chacune d'elles, en tenant compte du fait que certaines peuvent être combinées.
L'inspection des établissements et le suivi de la contamination des denrées alimentaires sont à la base du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments; cependant, le suivi de la contamination faisant l'objet du deuxième sous-thème, la suite du présent document se limitera à la question de l'inspection des établissements. Chaque corps d'inspection devrait disposer d'une liste exhaustive des établissements et sites qu'il est susceptible d'inspecter tandis que le siège devrait avoir à sa disposition des statistiques relatives aux divers types d'établissements dont les différents corps d'inspection ont la charge.
c) Classification des établissements suivant les risques
Les sites et établissements devraient être inspectés régulièrement et en cas de manquements présumés. Dans le cadre de la gestion des risques, la fréquence des inspections d'un établissement donné devrait être à la hauteur du risque qu'il représente. Les différentes catégories d'établissements peuvent être réparties en un nombre limité de groupes à risque en fonction du traitement subi par les denrées alimentaires. Il s'agit principalement ici de risque microbiologique.
Bien qu'il semble possible de considérer a priori que certains produits présentent davantage de risques que d'autres et de dresser une classification sur cette base, celle-ci devrait plutôt être adaptée par chaque pays en fonction des données fournies par la surveillance épidémiologique des maladies d'origine alimentaire et du contexte local. Dans de nombreux pays, par exemple, les produits appertisés sont réputés très sûrs tandis que dans d'autres, certains établissements ne maîtrisent pas totalement cette technique.
En outre, les autorités compétentes peuvent estimer le temps moyen nécessaire à une inspection des différents types d'établissements en se basant sur les différents contrôles effectués pendant celle-ci et sur l'expérience du pays.
Sachant le nombre d'établissements de divers types que chaque corps d'inspection a en charge et le temps nécessaire à une inspection, la direction de l'organisme est en mesure de déterminer, sur une base objective, comment répartir le personnel entre les différents corps en fonction de leur charge de travail.
Par la suite, le directeur des services locaux devrait affiner l'évaluation du niveau de risque de chaque établissement compte tenu du nombre et du niveau de qualification de ses salariés, du volume de production, de son intérêt pour l'assurance-qualité ainsi que du résultat d'une inspection antérieure et, éventuellement, de la responsabilité dans une intoxication alimentaire. En conséquence, il adaptera la fréquence des contrôles au niveau de risque des établissements.
La programmation du contrôle n'a pas pour effet de figer une situation. Il s'agit d'un processus dynamique tenant compte de l'évolution du contexte et des desiderata des autorités.
3.3 Documents administratifs
Il est important que toutes les activités de contrôle soient accompagnées des instructions pertinentes et suivies d'un rapport. Outre la nécessité de faire passer un message, il faut aussi que la documentation qui l'accompagne soit telle que:
Les instructions devraient toujours préciser au minimum: le responsable donnant l'ordre, l'agent chargé d'effectuer le contrôle, le fondement juridique, les tâches précises à réaliser, le délai dans lequel elles doivent être réalisées ainsi que la manière de rendre compte du contrôle.
Chaque inspection devrait donner lieu à un rapport dans lequel les constatations sont consignées, faute de quoi tout suivi serait impossible;
D'autre part, ces documents sont essentiels pour l'organisme de contrôle parce que ce sont les éléments qui attestent au premier chef de la réalité et de l'efficacité de son activité. Depuis toujours, l'organisme de contrôle doit rendre compte de ses activités auprès du gouvernement. Aujourd'hui, pour se conformer à l'obligation de transparence, il doit aussi fournir à toutes les parties prenantes une information objective sur le contrôle effectué et sur son résultat.
3.4 Suivi
Le suivi est une tâche incombant à chaque échelon hiérarchique et qui consiste à vérifier que les instructions ont été comprises et suivies d'effet, et à comparer ce qui a été exécuté à ce qui était planifié. Quoique l'analyse des rapports soit la base du suivi, il y aurait lieu pour les autorités compétentes d'envisager des moyens complémentaires.
Sur le terrain, il est parfois utile que les agents soient accompagnés d'un expert ou d'un supérieur susceptible de déceler les difficultés de la mise en pratique des instructions.
La direction de l'organisme doit aussi vérifier la manière dont ses entités décentralisées s'acquittent de leurs missions pour faire en sorte que ses instructions soient correctement exécutées et éviter tout écart ou différence entre ces entités. En plus des rapports périodiques, certains organismes chargent des agents principaux de procéder, sur place, à des audits des entités locales. Ces audits peuvent porter sur l'application des instructions techniques ou sur la gestion financière ou du personnel.
3.5 Gestion des crises
Les services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments doivent être en mesure de réagir avec rapidité et efficacité lorsque survient un problème majeur. Cela veut dire, en premier lieu, qu'ils doivent être informés au plus tôt du problème, avant que celui-ci prenne de l'ampleur. Les systèmes d'alerte rapide seront étudiés au titre du deuxième sous-thème. Ensuite, une fois informés, les services de contrôle doivent très vite prendre des mesures appropriées. Cela suppose que ces mesures aient été planifiées dans la mesure du possible dans le cadre d'un plan d'intervention d'urgence assorti d'instructions permanentes et énonçant plusieurs scénarios pour indiquer les moyens alloués à chaque tâche.
Ces mesures affectent une série d'intervenants qui réagiront comme il est prévu, étant conscients de l'efficacité des services de contrôle et ayant été associés à la préparation du plan. Il apparaît donc qu'une bonne communication des risques avec tous les intervenants, bien avant la survenance de toute crise, facilitera sa gestion.
4. PROBLÈMES SPÉCIFIQUES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT
4.1 Infrastructures de base
Dans de nombreux pays en développement, des infrastructures et installations inadéquates nuisent à la sécurité sanitaire des aliments. Il appartient aux services de contrôle de les identifier et d'attirer l'attention des autorités compétentes sur les améliorations à apporter aux infrastructures de base ayant une incidence sur la sécurité alimentaire, comme l'adduction d'eau, l'électricité, les installations d'entreposage (l'entreposage frigorifique notamment), le matériel et le réseau de transport.
4.2 L'industrie de la transformation des produits alimentaires
La production, la transformation et la commercialisation des denrées alimentaires sont souvent des activités très fragmentées entre un grand nombre de petits producteurs et intermédiaires qui connaissent et maîtrisent mal les techniques de l'agriculture moderne et de l'hygiène des aliments qui vont de pair avec une agriculture toujours plus intensive et une urbanisation croissante. Les services de contrôle devraient encourager ces intervenants à s'organiser et à participer à la détermination de leurs besoins de formation.
À côté de ces innombrables petits producteurs et petits commerçants, l'industrie alimentaire compte beaucoup de très grandes unités de production, parfois très sophistiquées. Ainsi, les services de contrôle se trouvent en face d'un éventail d'établissements très hétérogène et ils doivent pouvoir adapter leur manière de travailler à la capacité technique et financière de chaque catégorie, en tenant compte des risques inhérents à leur marché et sans négliger aucune niche du secteur.
Les exportations de denrées alimentaires sont vitales pour beaucoup de pays en développement; en règle générale, elles ne concernent qu'un nombre limité de produits. À terme, la coexistence de normes de sécurité différentes qui s'appliquent aux produits exportés, d'une part, et à ceux consommés sur place de l'autre, n'est pas souhaitable, mais il est probable que cette situation persiste encore quelque temps. Dans ces conditions, il est tentant de concentrer les moyens de contrôle sur les exportations, quitte à négliger le marché intérieur au détriment des consommateurs locaux. À l'inverse, il faudrait que les services de contrôle mettent à profit l'expérience acquise dans les établissements travaillant pour l'exportation et au contact des services de contrôle des pays importateurs pour renforcer l'efficacité du système national de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. Ils peuvent, par exemple, constater comment les établissements qui travaillent pour l'étranger appliquent les règles d'hygiène et le système HACCP ou étudier les procédures d'inspection suivies par les services de contrôle du pays importateur. Dans la mesure où elles semblent pertinentes, ils pourraient envisager leur transposition, totale ou partielle, dans les établissements qui ne produisent que pour le marché local. Pour cela, si les inspecteurs chargés des contrôles à l'exportation n'ont que cette tâche dans leurs attributions, il importe qu'ils aient un contact suivi avec leurs collègues chargés du marché intérieur.
4.3 Aliments vendus sur la voie publique
Avec l'urbanisation, beaucoup d'habitants des villes se nourrissent partiellement ou uniquement dans la rue, avec des boissons ou aliments prêts à consommer vendus dans des échoppes ou des lieux publics situés à proximité des lieux de travail, des écoles, des hôpitaux, des gares ferroviaires ou routières. Ces aliments sont généralement préparés et vendus dans de mauvaises conditions d'hygiène, vu le manque d'eau propre, de services sanitaires et d'installations d'élimination des déchets.
Il faudrait que les services de contrôle attirent l'attention des autorités locales sur la nécessité de mettre à la disposition des marchands ambulants des infrastructures de base adéquates. Par ailleurs, il faudrait qu'ils recommandent la publication de guides de bonne pratique hygiénique spécifiques et adaptés et, au besoin, l'application du système HACCP et qu'ils en imposent le respect.
4.4 Infrastructure et ressources des services de contrôle
Les services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments souffrent souvent d'un manque de financement, qui peut être particulièrement évident dans l'équipement de laboratoire et les moyens de travail, mais se constate aussi au niveau du recrutement et de la formation de personnel spécialisé. Ce manque de moyens impose de porter davantage d'attention à l'organisation et à la gestion afin de rationaliser et d'optimiser l'utilisation des moyens disponibles. Les sections 2 et 3 du présent document ont exposé différents moyens d'améliorer les services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et de montrer aux décideurs l'utilisation qui est faite des fonds.
L'autorité de contrôle doit disposer de ressources suffisantes et être indépendante de la gestion de l'établissement et des autres intérêts liés à l'industrie, comme il est stipulé dans le Codex Alimentarius. Le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments touche à la santé et la sécurité humaines, et relève par conséquent de la compétence des pouvoirs publics. Quoi qu'il en soit, la fourniture d'aliments sûrs incombe au premier chef aux entreprises tandis que les contrôles alimentaires permettent à l'industrie de prendre ses responsabilités. C'est pourquoi, dans les pays en développement, les établissements du secteur de la production et de la transformation des produits alimentaires doivent supporter le coût du contrôle suivant une formule garantissant l'indépendance de l'inspecteur. Parmi les formules de récupération des coûts figurent les droits de licence ainsi que les honoraires pour les inspections et analyses. Une certaine prudence s'impose dans les pays en développement, car tous les coûts imposés directement à l'industrie alimentaire seront finalement répercutés sur les consommateurs, en tant que taxe indirecte sur les produits alimentaires qui pèsera d'une manière disproportionnée sur les classes les plus défavorisées. Cette remarque ne s'applique qu'aux aliments destinés au marché intérieur, le secteur de l'exportation étant supposé prendre à sa charge les coûts des contrôles.
4.5 Assistance technique
Personne ne nie que les pays en développement aient besoin d'une assistance technique pour pouvoir renforcer leurs systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments. La FAO et l'OMS sont les deux institutions des Nations unies principalement spécialisées dans les programmes de coopération avec les pays en développement dans le domaine de la qualité et la sécurité des aliments.
L'Accord SPS (article 9) comme l'Accord OTC (article 11) évoquent explicitement la nécessité d'octroyer une assistance technique aux pays en développement. Ainsi, les pays développés qui importent des produits alimentaires de pays en développement sont tenus, si demande leur en est faite, de fournir à ces derniers une assistance technique pour leur permettre de remplir les obligations contractées, en matière de commerce international des denrées alimentaires, dans le cadre des Accords SPS et OTC. Cette nouvelle possibilité d'assistance technique inscrite dans les accords de l'OMC n'ayant pas encore été pleinement exploitée par les pays en développement, il y aurait lieu d'en discuter, avec les autres formules, pendant l'Atelier sur le partenariat.
Conclusion
1. Le renforcement des services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments s'inscrit dans une stratégie touchant tous les éléments du système de contrôle national qui englobe les lois et réglementations, la gestion du contrôle alimentaire, les laboratoires, l'information, l'éducation, la communication et la formation.
2. Le système national peut reposer sur un dispositif à un seul ou plusieurs organismes, ou encore sur une approche intégrée, le choix étant dicté par la situation politique, économique et culturelle du pays. Quel que soit le modèle retenu, une analyse en profondeur s'impose pour pouvoir assurer la coordination des activités de contrôle, éviter les lacunes ou les conflits et envisager d'éventuelles synergies avec des contrôles connexes (protection phytosanitaire, santé animale, biosécurité). Dans tous les cas, les systèmes de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments doivent couvrir, de manière efficace et ininterrompue, tous les composants de la chaîne alimentaire.
3. La gestion des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments doit être telle que les contrôles soient réalisés avec compétence technique et juridique, en toute indépendance et de manière uniforme sur l'ensemble du territoire. La direction doit aussi veiller à ce que ses programmes répartissent judicieusement les moyens disponibles, à ce que les activités de contrôle soient étayées par les documents appropriés, que le suivi soit assuré et que les services soient prêts à réagir aux situations d'urgence.
4. Dans les pays en développement, les services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments devraient être dotés de ressources suffisantes et renforcés afin de jouer un rôle décisif dans la protection de la santé du consommateur et la promotion des exportations. Ils devraient participer à l'organisation et à la formation des petits producteurs et intermédiaires, en particulier pour les aliments vendus sur la voie publique, et s'attaquer au problème des disparités entre marché local et marché à l'exportation. La FAO, l'OMS ainsi que d'autres institutions concernées et les pays donateurs sont invités à aider les pays en développement à renforcer leurs services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.
