Foro Global sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición (Foro FSN)

En octubre de 2011, el CSA recomendó a las partes interesadas pertinentes la "revisión de las políticas de biocombustibles –si procede y resulta necesario – en base a análisis científicos equilibrados de las oportunidades y retos que pueden suponer para la seguridad alimentaria de forma que los biocombustibles se puedan producir allá donde resulte social, económica y medioambientalmente viable". En consonancia, el CSA solicitó al Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición (HLPE, por sus siglas en inglés) "realizar un análisis bibliográfico comparativo, teniendo en cuenta el trabajo realizado por la FAO y la Asociación Mundial de la Bioenergía (GBEP, por sus siglas en inglés), de los efectos positivos y negativos de los biocombustibles en la seguridad alimentaria".

Como parte del proceso de elaboración del informe, el HLPE está realizando una consulta electrónica para recabar opiniones y comentarios sobre la pertinencia e importancia relativa de algunas preguntas clave que el informe propone abordar, en consonancia con la petición del CSA, y que podrían constituir la base del informe.

La información recibida será utilizada por el Comité Directivo del HLPE para completar el mandato del Estudio y por el Equipo del Proyecto del HLPE, que será designado para formular el estudio y las recomendaciones sobre políticas. 

El HLPE propone, en consonancia con la petición del CSA, considerar a los biocombustibles bajo el prisma de la seguridad alimentaria (efectos positivos y negativos).

Los biocombustibles ocupan un lugar especial como fuente de energía renovable. Como uno de los pocos combustibles alternativos a los combustibles fósiles en el sector del transporte, los biocombustibles se consideran importantes para la seguridad energética y un recurso para la diversificación de las fuentes de energía, así como promotores en algunos casos de un mejor acceso a los combustibles para el transporte en zonas remotas. También se considera que los biocombustibles contribuyen al desarrollo agrícola y rural, generando oportunidades de empleo en los sectores asociados, es decir, agricultura, industria, infraestructura e investigación. Para los países importadores de petróleo, constituyen un medio para reducir su factura de importación del mismo. Para los principales países productores de biocombustibles, suponen nuevas inversiones y oportunidades comerciales junto al desarrollo de mercados internacionales. A menudo también se considera a los biocombustibles como una forma de contribuir a mitigar el cambio climático mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte, generando menos contaminantes atmosféricos a nivel local. Se perciben como un medio para aumentar la eficiencia de los sistemas alimentarios incrementando la productividad, por ejemplo mediante el uso de residuos y desechos agrícolas, al tiempo que generan ingresos adicionales para los agricultores si logran un mejor acceso al mercado.

Las políticas de biocombustibles, en Estados Unidos, la UE, en Brasil y en otros lugares se benefician a menudo de un apoyo público notable, ya sea en términos de aranceles, de mandatos para realizar mezclas con la gasolina o diesel, o de subvenciones.

Sin embargo, las tendencias actuales de crecimiento del mercado mundial de biocombustibles (aumento del 400% entre 2000 y 2008) han motivado controversias a diferentes niveles y entre las numerosas partes interesadas (desde grupos de países hasta entidades de negocios y consumidores individuales), debatiéndose ampliamente sus efectos económicos, medioambientales y sociales.

Considerando a los biocombustibles en un análisis del ciclo de vida, las emisiones de gases de efecto invernadero "del yacimiento al volante" relacionadas con la producción de biocombustibles, son en algunos casos tan importantes como la reducción ligada a la sustitución de los combustibles fósiles. Esto se debe a la elevada utilización directa e indirecta de energía en el riego, los insumos, el transporte, el proceso, y especialmente el nitrógeno para la producción de biocombustibles de primera generación, así como la pérdida inducida de las existencias de carbono en la tierra en la conversión de bosques, humedales y tierras ricas en carbono para la producción de cultivos para biocombustibles. También se ha manifestado la preocupación por el impacto de los biocombustibles en otros problemas medioambientales entre los que se incluye la biodiversidad, a menudo debido a la conversión asociada al monocultivo, al aumento de la deforestación, a las amenazas sobre las reservas naturales, y a la creciente presión sobre el suministro de agua y los problemas de calidad de la misma.

Más importante para este informe, existe la preocupación por el impacto de los biocombustibles en la seguridad alimentaria. En primer lugar, a causa de la presunta influencia de las políticas de biocombustibles en el aumento de los precios de los alimentos (HLPE 2011, FAO SOFA 2008). En segundo lugar, debido a la sospecha de que el desarrollo de los biocombustibles ha disparado las inversiones a gran escala en detrimento de la producción de alimentos, en algunos lugares asociado a la adquisición de tierras (HLPE 2011).

Esto ha suscitado importantes dudas acerca de los riesgos que podrían plantear los biocombustibles para la seguridad alimentaria, en un contexto en el que actualmente hay mil millones de personas desnutridas en el mundo y, según las estimaciones de la FAO -y sin tener en cuenta los biocombustibles-, es probable que la demanda de alimentos aumente en un 60-70% para 2050 debido a la evolución demográfica y al efecto del crecimiento económico. También preocupa en la actualidad las pérdidas considerables de alimentos y residuos, estimadas por la FAO (2011) en aproximadamente un tercio de los alimentos producidos en el mundo para consumo humano cada año, equivalentes a unos 1,3 millones de toneladas (mucho más que la cantidad de maíz que se utiliza actualmente para la producción de etanol).

También existe la preocupación, a largo plazo, de que si los precios de los combustibles aumentan más rápido que los de los productos agrícolas, crezca el interés a largo plazo para la utilización de la tierra para la producción de biocombustibles, con el riesgo potencial sobre los precios de los alimentos y las cantidades de biomasa disponibles para alimentos y piensos.

¿Están contribuyendo poco los biocombustibles al desafío – aún incumplido – de alimentar al mundo?

Como la seguridad alimentaria es un asunto complejo, se deben tener en cuenta muchas facetas a la hora de analizar las interacciones entre biocombustibles y seguridad alimentaria.

La pregunta principal es: ¿son los biocombustibles compatibles con la preocupación relativa a la seguridad alimentaria a diferentes niveles, desde lo global a lo local? ¿Qué se puede hacer para garantizar que su desarrollo no vaya en contra (e incluso favorezca) de la seguridad alimentaria?

Para abordar esta pregunta, el HLPE sugiere analizar diversas cuestiones:

1. ¿Qué sabemos sobre el alcance de las políticas actuales y futuras sobre biocombustibles, y cuál es el estado y perspectivas actuales de la producción, tecnologías y utilización de biocombustibles líquidos en el mundo (Algunos escenarios prevén que la utilización de biocombustibles como combustible para el transporte, actualmente en torno al 1,5 por ciento de media, aumente a un 8 por ciento en los países desarrollados y a un 6 por ciento en los países en desarrollo en 2020. Las porcentajes correspondientes para el año 2030 son un 12 y un 8 por ciento respectivamente.)? ¿Cómo se compara con la producción agrícola y la demanda de alimentos?

2. ¿Cuál es el alcance de la competencia por la materia prima para la producción de biomasa: alimentos versus piensos versus fuentes tradicionales de bioenergía como la leña versus bioenergía y biocombustibles, en diferentes partes del mundo y en los mercados locales e internacionales? Si los biocombustibles se producen con otras partes de la planta que no sean el grano, y que de otro modo acabarían en la tierra, ¿supone la producción de biocombustibles un riesgo para el debilitamiento de la devolución de la materia orgánica de la planta al suelo, representando por tanto un riesgo para la seguridad alimentaria a más largo plazo?

3. Teniendo en cuenta los recursos limitados de tierras cultivables, ¿en qué medida se debe la competencia por la tierra a los biocombustibles? ¿Existen pruebas de los efectos indirectos sobre el cambio de uso del suelo, incluso remotamente, o de políticas de biocombustibles que pudieran afectar a la seguridad alimentaria? Para los países con grandes recursos de tierra, como por ejemplo Rusia, la producción de biocombustibles puede ofrecer perspectivas para la diversificación de la producción agrícola y la creación de empleo en explotaciones agrícolas que no pueden depender de productos agrícolas de alta calidad. ¿Existe una posibilidad real para la movilización de tierras degradadas o marginales no aptas para el cultivo de alimentos, y dónde podría cultivarse de forma sostenible la materia prima para la producción de biocombustibles, especialmente de segunda generación? ¿Podría el uso de tierras agrícolas abandonadas o de pastizales muy utilizados reducir el impacto en comparación a la utilización de otras tierras?

4. Dado que la producción de biocombustibles está ligada a la agricultura, ¿están beneficiando a la agricultura existente previamente las inversiones en biocombustibles y las cadenas de producción de biocombustibles? ¿Cómo se comparten los beneficios económicos a lo largo de la cadena de producción de biocombustibles? ¿Bajo qué circunstancias y condiciones podrían desempeñar los biocombustibles un papel importante en el aumento de los ingresos agrícolas y la mejora del desarrollo agrícola? ¿Qué se puede hacer para que el actual modelo de desarrollo de los biocombustibles sea rentable para los agricultores? Los agricultores tienen que tener acceso al mercado y al crédito para fertilizantes y otros insumos agrícolas. ¿Pueden asociarse agricultores y empresas agroindustriales de biocombustibles de forma eficaz y equilibrada?

5. ¿Puede ser compatible la producción de biocombustibles con la agricultura a pequeña escala y los pequeños agricultores, que constituyen la mayoría de los sistemas agrícolas en muchas partes del mundo, y que son clave para los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria? Las actividades generadores de ingresos podrían mejorar la situación de los pobres en muchos casos. Al igual que la producción de caña de azúcar, sorgo u otros cultivos, ya sea para comida, combustible o piensos, y para el mercado nacional o de exportación. ¿Es posible que los agricultores familiares y los pequeños campesinos participen en la producción de biocombustibles, basándose en qué cultivos adecuados y con qué efectos sobre su propia seguridad alimentaria, la seguridad alimentaria local y la seguridad alimentaria mundial? ¿Cómo determinan los impactos en la seguridad alimentaria la estructura del mercado de suministro y el reparto de beneficios de la producción de biocombustibles? ¿Cuáles son los efectos en las familias pobres de agricultores compradoras netas de alimentos, los consumidores urbanos y los trabajadores sin tierra? ¿Ayudarán los biocombustibles a la transición de la agricultura de subsistencia en los países en desarrollo?

6. Al causar la concentración de la tierra para la producción mediante plantaciones debido a consideraciones relativas a las economías de escala, se ha acusado a los biocombustibles de motivar la expulsión o marginación de grupos y personas vulnerables, incluyendo las mujeres en países en desarrollo, especialmente en África, y las poblaciones indígenas y otros grupos con títulos de propiedad inseguros. ¿Pueden abordarse diversos problemas sociales, incluyendo las malas condiciones de trabajo para los trabajadores y la pérdida de derechos de tierras de las poblaciones indígenas en aquellas zonas con nuevas plantaciones de materia prima?

7. La producción no comercial a pequeña escala de biocombustibles de primera generación en zonas rurales, por ejemplo para el uso doméstico en países tropicales en desarrollo, se ha citado como un activo para el desarrollo rural y el acceso a la energía en zonas remotas, evitando las costosas importaciones y el difícil suministro de combustibles fósiles. ¿No se necesita por el contrario una planificación cuidadosa y políticas integrales ya que las materias primas de biomasa que se utilizarán para la producción de biocombustibles industriales competirán con la biomasa tradicional empleada para la producción de energía doméstica local, importante para las poblaciones rurales de muchos países en desarrollo?

8. No todas las materias primas para la producción de biocombustibles son iguales. Las materias primas se diferencian en la cantidad de energía producida por acre de tierra; la cantidad de insumos como fertilizantes, plaguicidas y agua necesarios para la producción; y la medida en que compiten por la tierra con la agricultura tradicional. En base a todos estos criterios, se espera que la segunda generación de biocombustibles (procedentes de biomasa ligno-celulósica de alto rendimiento como hierbas perennes y especies arbóreas) sea mejor que los biocombustibles actuales. En este sentido, las leguminosas fijadoras de nitrógeno, los nuevos cultivos oleaginosos como el Camelina sativa (L.), Eruca sativa Mill. y otros, y las plantas modificadas genéticamente con menor cantidad de lignina son materias primas prometedoras. ¿Es posible distinguir la primera y segunda generación de biocombustibles en términos de seguridad alimentaria y sobre qué base hacerlo? Para alcanzar estos objetivos ¿pueden plantarse cultivos más adecuados, serían anuales o perennes y cómo habría que hacerlo? ¿Cuál es la perspectiva de utilizar residuos de biomasa procedentes de la agricultura y la silvicultura, así como desechos relacionados, como fuente de materia prima?

9. ¿Pueden las nuevas tecnologías resolver los problemas de seguridad alimentaria y recursos? Los biocombustibles de tercera generación, actualmente en fase de investigación y desarrollo (I+D), constan de bio-refinerías integradas para la producción de biocombustibles, la generación de electricidad y los productos biológicos (como los sustitutos de los productos petroquímicos). En tecnologías avanzadas, como los biodiesel de algas o los métodos de conversión de energía solar en combustible por medio de microorganismos, se prevé reducir la utilización de recursos naturales como tierra y agua, y con ello la preocupación por la seguridad alimentaria. ¿Qué podemos esperar de estas nuevas tecnologías en cuanto a precio y potencial de producción? A medida que estas tecnologías maduran, ¿cuánto las falta para ser comercialmente viables, y qué tipo de programas multidisciplinarios de investigación se necesitan? ¿Cuáles son las opciones de políticas para la futura inversión comercial y de I+D? ¿Hay que intensificar los esfuerzos de investigación científica y en cuál de estas tecnologías como una forma de resolver los efectos negativos actuales de la producción de biocombustibles a gran escala? ¿Merece la pena investigar la materia prima polivalente utilizando el concepto de bio-refinería (Bio-Economía)?

A la hora de evaluar los efectos positivos y negativos de los biocombustibles en la seguridad alimentaria mundial, el HLPE sugiere tratar de desentrañar la naturaleza e importancia relativa de este problema en comparación con otros factores que afectan a la seguridad alimentaria.

Los biocombustibles son una prometedora fuente de energía con consecuencias importantes para la competitividad global y la seguridad energética, e inciertos efectos sociales y medioambientales. Por tanto, la formulación de marcos normativos y regulatorios para biocombustibles a nivel nacional e internacional probablemente requiera de intensos debates, negociaciones y compromisos. Es necesario tener en cuenta el cambiante panorama político para los biocombustibles, incluyendo las medidas políticas utilizadas por los principales países productores para apoyar a sus industrias, y su impacto en la seguridad alimentaria.

El HLPE sugiere centrarse en aquello que pueda hacerse a nivel multilateral, regional o nacional en favor de los biocombustibles y la seguridad alimentaria, dado que la legislación vigente en los principales países productores y consumidores definirá el desarrollo de los biocombustibles en los próximos años.

Profesor Igor Tikhonovich, en nombre del Comité Directivo del HLPE