Forum global sur la sécurité alimentaire et la nutrition (Forum FSN)

En octobre 2011, le CSA a recommandé aux parties prenantes et partenaires pertinents de « réexaminer – lorsqu’il y a lieu et si nécessaire – les politiques en matière d’agrocarburants à la lumière d’études impartiales et scientifiques sur les chances à saisir et les défis à relever dans ce domaine du point de vue de la sécurité alimentaire et pour faire en sorte que les agrocarburants puissent être produits là où leur production est viable d'un point de vue économique, environnemental et social ». Dans cet esprit, le CSA a chargé le Groupe d’experts de haut niveau de « faire une étude documentaire comparative, fondée sur des données scientifiques, en prenant en considération les travaux issus de la FAO et du Partenariat mondial sur les bioénergies, des répercussions positives et négatives des agrocarburants sur la sécurité alimentaire ».

Dans le cadre du processus d’élaboration de son rapport, le HLPE lance aujourd’hui une consultation virtuelle destinée à recueillir les opinions, les réactions et les commentaires sur la pertinence et l’importance relative de certaines questions clés que le rapport se propose d’aborder, à la lumière de la demande du CSA, et qui pourraient servir d’assises à ce rapport.

Ces commentaires seront utilisés par le Comité de pilotage du HLPE qui mettra au point le mandat de l’étude et de l'équipe du projet HLPE qui sera chargée de préparer l'étude et les recommandations de politique. 

Conformément à la demande du CSA, le HLPE propose d'analyser la question des biocarburants à travers le prisme de la sécurité alimentaire (effets positifs et négatifs).

Les biocarburants occupent une place spéciale parmi les sources d'énergie renouvelables. Les biocarburants constituent l'une des rares alternatives aux carburants fossiles dans le secteur des transports ; ils sont considérés comme importants pour la sécurité énergétique ainsi que pour favoriser la diversification des sources énergétiques et, dans certains cas, pour promouvoir un accès plus facile aux carburants utilisés dans les transports dans les zones éloignées. On considère également que les biocarburants contribuent au développement agricole et rural en créant des opportunités d'emploi dans les secteurs associés tels que l'agriculture, l'industrie, l'infrastructure et la recherche. Pour les pays importateurs de pétrole, ils représentent également un moyen de réduire leur facture d'importation de ce produit. Pour les principaux pays producteurs de biocarburants, ils contribuent à la création de nouvelles opportunités d'investissement et de commerce conformément à l'évolution des marchés internationaux. Les biocarburants sont souvent vus comme une manière de contribuer à l'atténuation des effets du changement climatique, car ils réduisent les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du transport et apportent moins de polluants atmosphériques sur le plan local. On estime également qu'ils servent à accroître l'efficacité des systèmes alimentaires grâce aux gains de productivité, par exemple moyennant l'utilisation des résidus et des déchets agricoles tout en apportant des revenus supplémentaires aux agriculteurs, pour autant que ceux-ci bénéficient d’un meilleur accès au marché.

Aux États-Unis, dans l'Union européenne, au Brésil et dans d'autres pays, les politiques en matière de biocarburants font l'objet d'un soutien public important, que ce soit en termes de tarifs, d'obligations de mélange avec l'essence ou le diesel, ou encore sous la forme de subventions publiques.

Les tendances actuelles de la croissance du marché mondial des biocarburants (croissance de 400 % de 2000 à 2008) ont toutefois soulevé un certain nombre de controverses à différents niveaux et parmi différentes parties prenantes (de groupes d'états à des sociétés commerciales individuelles et des consommateurs) et les effets de ces biocarburants sur le plan économique, environnemental et social font l'objet d'un vif débat.

L'examen des biocarburants dans une analyse du cycle de vie fait ressortir que les émissions de gaz à effet de serre « du puits à la roue » sont parfois aussi importantes que la réduction associée à la substitution des carburants fossiles. Ceci s'explique par l'utilisation intense de l'énergie, de façon directe et indirecte, en matière d'irrigation, d’intrants, de transport, de transformation, en particulier d’azote pour les biocarburants de première génération, ainsi que par la perte qui s’ensuit au niveau des stocks de carbone dans le sol dans le cas de la conversion de forêts, de terres humides, de terres riches en carbone pour la production de cultures destinées aux biocarburants. Des réserves ont d'autre part été exprimées quant à l’impact des biocarburants sur d’autres problématiques, notamment sur la biodiversité, souvent en raison de la conversion résultante à la monoculture, l'intensification croissante de la déforestation, les menaces qui pèsent sur les réserves naturelles, ainsi que les pressions accrues sur l'approvisionnement d'eau et les problèmes de qualité de l'eau.

Un élément important à prendre en compte dans ce rapport est la préoccupation relative à l’impact des biocarburants sur la sécurité alimentaire. En effet, il existe, en premier lieu, des doutes quant à l’influence des politiques relatives aux biocarburants sur la hausse des prix des denrées alimentaires (HLPE 2011, FAO SOFA 2008). En deuxième lieu, on soupçonne le développement des biocarburants d’avoir déclenché des investissements à grande échelle au détriment de la production alimentaire, dans certains cas associés aux acquisitions de terres (HLPE 2011).  

Ceci a soulevé des doutes considérables sur les risques que les biocarburants peuvent entraîner en termes de sécurité alimentaire, compte tenu du fait qu’il existe actuellement 1 milliard de personnes sous-alimentées dans le monde et que, selon des estimations de la FAO qui n’incluent pas les biocarburants, la demande d’aliments devrait croître d'environ 60-70% d'ici 2050 en raison de la dynamique démographique et de l'effet de la croissance économique. Une autre préoccupation concerne la quantité considérable de pertes et de gaspillage d'aliments qui, selon les estimations de la FAO (2011), représentent environ un tiers des aliments produits dans le monde chaque année pour la consommation humaine, soit environ 1,3 milliard de tonnes (chiffre nettement supérieur à la quantité de maïs utilisé actuellement pour la fabrication de l'éthanol).

À plus long terme, certains pensent également qu’une augmentation plus rapide du prix des carburants par rapport à celui des produits agricoles pourrait susciter un intérêt accru pour la conversion des terres à la culture des biocarburants sur le long terme, ce qui pourrait représenter un danger en termes de prix des denrées alimentaires et des quantités de biomasse disponibles pour l'alimentation et le fourrage.

La question qui se pose donc est si les biocarburants ne viennent pas aggraver la situation en se greffant sur le défi encore non résolu d'alimenter la planète?

Étant donné la complexité de la question de la sécurité alimentaire, de nombreuses dimensions doivent être prises en compte dans l'examen des interactions entre les biocarburants et la sécurité alimentaire

La question principale est la suivante: les biocarburants sont-ils compatibles avec les soucis de sécurité alimentaire à différents niveaux, de l'échelle mondiale à l'échelle locale? Que faire pour garantir que leur développement n'aille pas à l'encontre (et favorise même) la sécurité alimentaire?

Pour aborder cette question, le HLPE propose d'examiner plusieurs aspects :

1. Que savons-nous de la portée des politiques actuelles et prévues en matière de biocarburants et quelles sont les perspectives et la situation actuelle en matière de production, de technologies et d'utilisation de biocarburants liquides dans le monde (Selon certains scénarios, la part des biocarburants dans les combustibles utilisés dans le transport devrait passer de 1,5 % en moyenne actuellement à 8 % dans les pays développés et 6 % dans les pays en développement  en 2020. Ces pourcentages devraient atteindre, respectivement 12 et 8 % en 2030.)? Par ailleurs, quelle est la situation de la production agricole et de la demande de denrées alimentaires?

2. Quelle est l'ampleur de la concurrence pour la matière première destinée à la biomasse: comparaison entre les aliments, le fourrage et la bioénergie traditionnelle telle que le bois de chauffage, vis-à-vis de la bioénergie et des biocarburants dans différentes parties du monde, sur les marchés locaux et internationaux? Si les biocarburants sont fabriqués à partir d'autres éléments de la plante, autres que les grains, qui normalement resteraient au sol, la production de biocarburants ne pose-t-elle pas un risque en réduisant la quantité de matière organique de la plante qui revient au sol, et partant une menace à plus long terme pour la sécurité alimentaire?

3. Au vu de la quantité limitée de ressources mondiales en terres cultivables, quelle est l'ampleur de la rivalité pour l'obtention des terres résultant de la fabrication de biocarburants? Y a-t-il des preuves relatives aux effets indirects, même lointains, sur la conversion des terres, ou à certaines politiques en matière de biocarburants qui pourraient avoir une incidence sur la sécurité alimentaire? Pour les pays qui possèdent de vastes ressources en terre, comme la Russie, la production de biocarburants peut présenter des perspectives de diversification de la production agricole et de création d'emplois dans les exploitations qui ne peuvent dépendre de la production de denrées agricoles de haute qualité. Existe-t-il une réelle perspective de mobilisation des terres marginales ou dégradées qui ne sont pas adaptées à la production de denrées alimentaires, mais qui pourraient se prêter à la culture de matières premières pour la fabrication de biocarburants, en particulier de deuxième génération, dans le cadre de pratiques durables? L'utilisation de terres agricoles abandonnées ou de prairies fortement exploitées peut-elle avoir un impact relativement plus mitigé que l'utilisation d'autres types de terre?

4. Étant donné que la fabrication de biocarburants est liée à l'agriculture, les investissements consentis en biocarburants et les filières de production de biocarburants ont-ils un effet bénéfique en amont sur l’agriculture? Comment les bénéfices économiques sont-ils répartis tout au long de la filière de production des biocarburants? Dans quelles circonstances et conditions les biocarburants peuvent-ils jouer un rôle important pour accroître le revenu agricole et contribuer au développement de l'agriculture? Que peut-on faire pour que le modèle actuel de développement des biocarburants devienne rentable pour les agriculteurs? Ceux-ci doivent avoir accès aux marchés et aux mécanismes de crédit pour se procurer les engrais et d'autres intrants agricoles. Existe-t-il des partenariats efficaces et équilibrés entre exploitants agricoles et sociétés agro-industrielles de biocarburants?

5. La production de biocarburants peut-elle être compatible avec l'agriculture de petite échelle et les petits exploitants, qui constituent la majeure partie des systèmes agricoles dans de nombreuses parties du monde et qui sont un élément clé pour contribuer à la richesse des moyens d'existence et à la sécurité alimentaire? Certaines mesures propres à favoriser une hausse des revenus peuvent, dans certains cas, améliorer la situation de la population pauvre, telles que la production de canne à sucre, de sorgho ou d'autres cultures, que celles-ci soient destinées à l'alimentation, aux carburants ou à l'alimentation animale, aux marchés intérieurs ou d'exportation. Est-il possible de faire participer les agriculteurs familiaux, les petits exploitants, à la production de biocarburants, sur la base de cultures adéquates? Quel en serait l'effet sur leur propre sécurité alimentaire, sur la sécurité alimentaire locale et sur la sécurité alimentaire mondiale?

Quel est le rôle de la structure du marché d'approvisionnement et du partage des bénéfices résultant de la production de biocarburants dans la configuration des impacts sur la sécurité alimentaire? Quels sont les effets sur les ménages agricoles pauvres, les consommateurs urbains et les travailleurs sans terre qui sont des acheteurs nets de denrées alimentaires? Les biocarburants sont-ils appelés à contribuer à la transition des pays en développement qui souhaitent s'éloigner de l'agriculture de subsistance?

6. La fabrication de biocarburants engendre une concentration des terres qui seront destinées à une production de type plantation pour des raisons d'économies d'échelle; c'est pourquoi les biocarburants ont été accusés d'avoir provoqué l'expulsion ou la marginalisation de groupes et d’individus vulnérables, notamment de femmes dans les pays en développement, en particulier en Afrique, ainsi que de populations autochtones et d'autres groupes dont les droits fonciers ne sont pas garantis. Est-il possible de s'attaquer à une série de problèmes sociaux, y compris les mauvaises conditions de travail des paysans et la perte des droits fonciers des populations autochtones dans les lieux d'implantation de nouvelles cultures destinées à la production de matières premières?

7. La production à petite échelle et non-commerciale de biocarburants de première génération dans un environnement rural, par exemple à des fins domestiques dans les pays en développement tropicaux, a été considérée comme un apport positif au développement rural et à l'accès à l'énergie dans les zones éloignées, qui permet d'éviter des importations onéreuses et l'approvisionnement difficile de carburants fossiles.  Ne faut-il pas au contraire réaliser une planification méticuleuse et appliquer des politiques globales? En effet, les matières premières pour la production de biomasse destinée à la fabrication de biocarburants industriels ne vont-elles pas rivaliser avec la biomasse traditionnelle utilisée pour l'approvisionnement domestique local en énergie qui est crucial pour les populations rurales dans de nombreux pays en développement?

8. Le choix de la matière première pour le biocarburant n'est pas indifférent. Les matières premières ou produits de départ peuvent varier en termes d'énergie produite par mesure de superficie, de quantité d’intrants requis, tels que les engrais, les pesticides et l'eau nécessaires à la production, ainsi que du degré de concurrence pour l'obtention des terres vis-à-vis de l'agriculture traditionnelle. Sur la base de tous ces critères, la deuxième génération de biocarburants (obtenus à partir d'une biomasse ligno-cellulosique à haut rendement, telles que certaines graminées vivaces et espèces d'arbres) devrait afficher de meilleurs résultats que les biocarburants actuels. À cet égard, les légumineuses fixatrices d'azote, les nouvelles plantes oléagineuses telles que la Camelina sativa (L.), Eruca sativa Mill. et d'autres, les OGM contenant peu de lignine sont des produits de départ prometteurs. Est-il possible de faire la distinction entre la première et la deuxième génération de biocarburants en termes de sécurité alimentaire et sur la base de quels concepts? Pour atteindre ces objectifs, est-il possible de cultiver des produits adaptés, lesquels, vivaces ou annuels, et comment?  Quelles sont les perspectives quant à l'utilisation de résidus de biomasse provenant de l'agriculture ainsi que de la sylviculture et les déchets qui en résultent comme source de matières premières?

9. Les nouvelles technologies peuvent-elles contribuer à résoudre les problèmes de ressources et de sécurité alimentaire? Les biocarburants de troisième génération, qui sont actuellement à l'étape de recherche et développement (R-D) impliquent la création de bioraffineries intégrées pour la production de biocarburants, la génération d'électricité et les bioproduits (tels que les produits de substitution des agents pétrochimiques).  Dans les technologies de pointe, telles que le biodiesel à partir d’algues ou les méthodes basées sur les micro-organismes pour aller du « solaire au carburant », l'utilisation des ressources naturelles comme la terre et l'eau devrait diminuer et, par conséquent, causer moins de souci en termes de sécurité alimentaire. Que peut-on attendre de ces nouvelles technologies, en termes de prix et de potentiel de production? Dans le cadre de leur processus de maturité, que manque-t-il encore à ces technologies pour être commercialement viables et quel type de programmes de recherche multidisciplinaire conviendrait-il d'appliquer?  Quelles sont les options de politique pour l'investissement futur en matière commerciale et de recherche-développement? Devons-nous intensifier les efforts de recherche scientifique, dans laquelle de ces technologies, pour contrecarrer les effets négatifs actuels de la production à grande échelle de biocarburants? Serait-il utile de faire des recherches sur des matières premières multifonctionnelles faisant intervenir le concept de bioraffinerie  (Économie axée sur la biotechnologie)?

Dans l'évaluation des impacts positifs et négatifs des biocarburants sur la sécurité alimentaire mondiale, le HLPE propose d'essayer de démêler la nature et l'importance relative de ce problème par rapport à d'autres facteurs intervenant dans la sécurité alimentaire.

Les biocarburants constituent une source prometteuse d'énergie qui a des implications majeures en termes de compétitivité mondiale, de sécurité énergétique et qui fait aussi l’objet d'incertitudes quant à ses impacts sur le plan social et environnemental. C'est pourquoi la formulation à l'échelle nationale et internationale de politiques et de cadres réglementaires relatifs aux biocarburants va probablement requérir des débats intenses, des négociations et des compromis. Il faut tenir compte de l'évolution constante du contexte politique en matière de biocarburants, y compris les mesures politiques appliquées par les principaux pays producteurs pour soutenir leurs industries, et leur incidence sur la sécurité alimentaire.

Le HLPE propose donc de passer en revue tout ce qui peut être fait aux différents niveaux, multilatéral, régional ou national, pour assurer que la production de biocarburants ne porte pas préjudice à la sécurité alimentaire, compte tenu du fait que la législation actuelle des principaux pays producteurs et consommateurs va déterminer le développement des biocarburants dans les années à venir.

Professeur Igor Tikhonovich, au nom du Comité de pilotage du HLPE